Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Статус президента республики: понятие и основы правового регулирования 14
1. Президент - орган государственной власти республики 14
2. Основы правового регулирования статуса президента республики 43
3. Определение понятия «президент» в законодательстве республик 66
Глава 2. Замещение должности, полномочия и ответственность президента республики в процессе развития федерального законодательства 90
1. Замещение должности президента республики в 1991-2004 гг 90
2. Наделение гражданина полномочиями президента республики в современный период 141
3. Эволюция полномочий президента республики и его конституционной ответственности 168
Заключение 177
Список использованных нормативных правовых актов и специальной литературы 181
- Президент - орган государственной власти республики
- Определение понятия «президент» в законодательстве республик
- Замещение должности президента республики в 1991-2004 гг
- Эволюция полномочий президента республики и его конституционной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Результатом инициатив Президента Российской Федерации по реформированию системы государственной власти в России, в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма, стало изменение порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Вместо всенародных выборов Федеральным законом был установлен новый механизм: наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Конституция РФ закрепила статус республик - субъектов Федерации, назвав их государствами, в связи с чем в большинстве республик установлена должность президента. Учитывая распространенное мнение о том, что выборность является одним из основных признаков президентства, особую актуальность в этой связи приобретает вопрос о конституционно-правовом статусе президентов республик в составе Российской Федерации.
С точки зрения зарубежного опыта, переход от прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации к новому порядку наделения их полномочиями по представлению Президента РФ не представляет собой ничего необычного, поскольку выборы являются далеко не единственным способом замещения глав субъектов в зарубежных федерациях. Однако тот порядок, который действует в настоящее время в России, не имеет аналога в мировой практике.
Изменения затронули не только порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, но и требования к сроку замещения должности, а также его полномочия и основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного
лица и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Вышеизложенные трансформации стали предметом острой дискуссии в обществе и неоднозначных оценок правовых позиций Президента Российской Федерации и Конституционного Суда РФ, признавшего не противоречащим Конституции РФ порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью оценки современных изменений правового статуса президента республики в составе Российской Федерации, а также особой значимостью института президентства в федеративном устройстве России.
Научная разработанность темы исследования. Реформа органов государственной власти и местного самоуправления, проводимая в России с 2000 года, вызывает существенный интерес исследователей. В этой связи в последнее время появилось значительное число работ, посвященных правовому статусу, как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вопросы конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов РФ являлись предметом рассмотрения ученых. В большинстве случаев они рассматривались в системе органов государственной власти субъектов Федерации (В.В. Гошуляк, А.М.Дроздова, М.М.Курманов, А.Ф. Малый, З.Ф.Софрина, А.А.Степанова, Л.А.Тхабисимова, С.И.Шукшин), в том числе в системе органов исполнительной власти (В.А.Лебедев, Н.К.Лугуева, Д.Л.Сурков, Д.В.Шумков).
Правовой статус высших должностных лиц различных субъектов Российской Федерации специально анализировался в кандидатских
диссертациях П.И.Гаркуши, А.Н.Кайль, В.Ю.Мазурова, А.А.Савленкова. Отдельных аспектов правового положения глав субъектов Федерации касались в диссертационных исследованиях на соискание степени кандидата юридических наук В.М. Ануфриев, И.Л. Волошенко, А.П. Воробьев, С.Н. Кухтик, Л.Б.Лукьянова, Э.В. Малиенко, И.А. Полянский, А.А. Степанова, Д.В. Шумков, СВ. Чердаков, М.М. Яковлев и другие.
По темам, смежным с темой настоящего диссертационного исследования, в последние годы были подготовлены диссертации А.Н.Мещерякова (Санкт-Петербург, 2002 год), Р.А.Сахиевой (Казань, 2004 год).
При написании данной работы автор обращался также к источникам, в которых рассматриваются различные аспекты конституционно-правового статуса Президента России, а также глав других государств. Значительный вклад в разработку современного института президентства внесли С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Ю.А.Дмитриев, В.Д.Зорькин, В.И.Кайнов, Е.И.Козлова, Н.М.Колосова, Е.И.Колюшин, А.А.Котенков, О.Е.Кутафин, Е.А.Лукьянова, В.О.Лучин, М.Н.Марченко, Л.А.Окуньков, В.И.Радченко, О.Г.Румянцев, Н.А.Сахаров, В.Н. Суворов, Б.С.Эбзеев и др. Изучению вопросов президентской власти в России посвящено немалое количество кандидатских диссертаций (И.Л, Волошенко, Л.Б.Лукьянова, А.М.Ковалев, А.Н.Писарев, Пак Санг Нам, А.И.Трофимов, И.Д.Хутинаев, В.С.Чепиков). Становление и функционирование института президентства в государствах -бывших республиках СССР отражено в работах М.Б.Агаева, А.Ш.Арутюняна, Н.С.Ибраева, В.А. Малиновского, А.Ш. Султанова.
Кроме того, специфика диссертационной работы определила обращение к научным работам таких известных специалистов в области теории государства и права, конституционного права, административного права и политологии, как: С.А.Авакьян, А.С.Автономов, М.И.Байтин, М.В.Баглай, Д.Н. Бахрах, А.А. Белкин, Н.А.Богданова, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Б.Л. Железное, О.И.Зазнаев, Т.Д. Зражевская, Е.И. Козлова, А.Н.
Кокотов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, А.А. Ливеровский, О.В. Лучин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н.Марченко, Н.И. Матузов, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, Л.А.Нудненко, А.С.Пиголкин, И.Н. Сенякин, В.Н Синюков, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, М.Х. Фарукшин, Г.Р.Хабибуллина, Т.Я.Хабриева, В.Е. Чиркин, Б.С.Эбзеев, Л.М. Энтин и др.
Федеральный законодатель регулярно вносит в законодательство изменения, касающиеся статуса высших должностных лиц субъектов РФ, Конституционным Судом РФ периодически дается негативная оценка республиканским конституционным нормам, регламентирующим правовое положение президентов республик, что свидетельствует о неустойчивости существующего правового регулирования рассматриваемого института и возможности его дальнейшего изучения. Вместе с тем, следует отметить, что работ, посвященных конституционно-правовому статусу президента республики в составе Российской Федерации, явно недостаточно, а исследований, посвященных трансформации его конституционно-правового статуса, до сих пор не было. Все это обуславливает актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительного анализа предшествующего и современного федерального и республиканского законодательства, проследить эволюцию конституционно-правового статуса президента республики в составе Российской Федерации, а также выработать концепцию конституционно-правового статуса президента республики с учетом его институциональных и функциональных характеристик в условиях происходивших перемен с начала 90-х годов XX века по настоящее время.
Достижение цели диссертационного исследования реализуется через решение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимыми являются следующие:
- на основе анализа научных подходов к определению понятия «правовой статус» и использования данной категории в тексте нормативных правовых актов выделить структурные элементы конституционно-правового статуса президента республики и сформулировать понятие такого статуса;
проанализировать нормы Конституции Российской Федерации, федерального и республиканского законодательства, регулирующие правовой статус президента республики;
исследовать трансформацию порядка замещения должности президента республики, его полномочий и конституционной ответственности в ретроспективе федерального и республиканского законодательства;
изучить установленный федеральным законодательством порядок наделения гражданина полномочиями высшего должностного лица, выявить его проблемы, а также разработать практические рекомендации по их устранению;
рассмотреть практику «назначения» глав субъектов в зарубежных федерациях и сопоставить с механизмом приведения к власти президентов республик Российской Федерации на современном этапе;
подготовить рекомендации по дальнейшему совершенствованию нормативного регулирования конституционно-правового статуса президента республики как на федеральном, так и на республиканском уровне.
Методологическая и теоретическая основы исследования» Теоретической основой диссертации являются научные труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные исследованию президентства в современной России и других государствах. При проведении настоящего диссертационного исследования также использовались работы ученых-правоведов и политологов, изучающих проблемы в сфере исполнительной власти, федерализма, демократии.
Для достижения поставленной в исследовании цели автором использовались сравнительно-правовой, исторический, системный,
структурно-функциональный, формально-юридический и другие методы познания современной науки, апробированные практикой.
Эмпирическую базу исследования составили действующее и утратившее силу федеральное законодательство Российской Федерации и законодательство республик - субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты СССР и РСФСР, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе становления и развития конституционно-правового статуса президента республики - субъекта Российской Федерации, а также их правовое регулирование в федеральном законодательстве и законодательстве республик.
Предметом исследования выступают нормы права, закрепляющие и регулирующие основы статуса президента республики, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральном и республиканском законодательстве.
Научная новизна исследования: сформулирован вывод о том, что порядок формирования органа государственной власти во многом определяет его конституционно-правовой статус и может рассматриваться как его составной элемент.
Предложена концепция конституционно-правового статуса президента республики как относительно устойчивой, установленной нормами конституционного права, совокупности характеристик, определяющих роль президента республики как органа государственной власти в механизме осуществления народовластия и связанную с ней специфику его функционирования.
В плане сравнительного правоведения сопоставлены законодательные акты России и ряда зарубежных стран по вопросу о замещении должности
главы субъекта федерации и установлены особенности правового статуса главы субъекта в конституциях отдельных республик Российской Федерации. Внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства республик, регулирующего статус президента республики в составе Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1) Изменение порядка замещения должности президента республики в
составе Российской Федерации оказало существенное влияние на его
конституционно-правовой статус в целом, затронув такие статусные
элементы как наименование должности, полномочия и ответственность. В
этой связи вполне оправдана необходимость включения в структуру статуса
президента республики порядка замещения его должности.
2) Конституционно-правовой статус президента республики есть
относительно устойчивая, установленная нормами конституционного права,
совокупность характеристик, определяющих роль президента республики как
органа государственной власти в механизме осуществления народовластия и
связанную с ней специфику его функционирования.
3) Решение проблемы взаимосвязи демократии и легитимности в рамках анализа соответствия организации государственной власти в субъектах РФ основам конституционного строя приводит к следующим выводам. Народное признание власти - основа ее легитимности, вне зависимости от способа наделения ею конкретного государственного органа. Власть президента республики может являться легитимной как в случае его прямого избрания населением, так и в случае наделения его полномочиями представительным органом власти субъекта. Однако для того, чтобы его власть была не только легитимной, но и легальной (законной), указанные способы не должны противоречить действующему законодательству, и в первую очередь Конституции Российской Федерации.
Отсутствие в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 норм, ограничивающих количество сроков нахождения в должности главы субъекта РФ, не соответствует принципам демократического правового государства, в частности, периодической сменяемости органов государственной власти. В связи с этим автор предлагает дополнить указанный Федеральный закон положением об ограничении количества сроков осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации.
В Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует внести положение о возможности инициирования гражданами процедуры выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ в связи с ненадлежащим исполнением своих обязанностей, посредством направления инициативной группой граждан обращения в законодательный (представительный) орган субъекта РФ с приложением материалов, подтверждающих ненадлежащее исполнение обязанностей главой субъекта Федерации.
6) Одной из существенных проблем законодательно установленного
механизма замещения должности высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации является проблема гармонизации юридических
понятий и категорий. Предложенные федеральным законодателем новые
юридические конструкции «наделение полномочиями», «по представлению
1 Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г. N 42. ст. 5005.
Президента», «вопрос о доверии и досрочном сложении полномочий» представляются некорректными, а их непосредственное использование в тексте закона - непоследовательным и противоречивым.
Например, непонятно, каким образом законодательный орган субъекта Федерации может наделить единоначальный исполнительный орган (высшее должностное лицо) полномочиями, которыми сам не обладает. Помимо конструкции «по представлению Президента» в тексте закона часто используется также и формулировка «по предложению Президента». Кроме того, логично было бы предположить, что в случае постановки высшим должностным лицом перед главой государства «вопроса о доверии и досрочном сложении полномочий», он фактически обращается с инициативой покинуть свой пост «по собственному желанию». Тем не менее, практика подобных обращений показала обратное - большинство глав субъектов вновь занимали свою должность, причем этому не предшествовало какое-либо прекращение полномочий, а также отсутствовало документальное оформление процедуры такого прекращения. Требует решения и проблема правомерности постановки высшим должностным лицом субъекта вопроса о доверии перед Президентом РФ, а не перед избравшим его народом или депутатами представительного органа, наделившими его полномочиями.
7) Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 1603 утвержден Порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 7 данного Порядка (в редакции от 11.02.2006)1 «не поддерживаются и не представляются Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которые не могут замещать указанную должность по основаниям,
1 Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 i. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного оріана государственной власти) субъекта Российской Федерации" (в ред. от 11.02.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - N 52 (часть II). - ст. 5427.
установленным федеральным законодательством». Отсылка к федеральному законодательству вызывает неопределенность в применении данной нормы.
Например, в пункте 2 статьи 21 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 регламентирован предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет. Возникает вопрос: является ли указанное возрастное ограничение основанием, препятствующим замещению должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации? Анализ практики наделения гражданина полномочиями главы субъекта РФ показал, что правоприменители не учитывали подобного ограничения.
По мнению автора, необходимо включить в Указ Президента Российской Федерации от 27.12.2004 № 1603 исчерпывающий перечень требований, предъявляемых к кандидату на должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные автором предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию федерального и республиканского законодательства, касающегося закрепления статуса президента республики, результаты исследования могут найти применение в дальнейших исследованиях институциональных, функциональных и организационных сторон статуса высшего должностного лица субъекта РФ. Продолжающееся совершенствование законодательства о правовом положении президента республики будет опираться, в том числе, на имеющийся практический опыт и существующие исследования в этой области.
Результаты исследования могут быть использованы при преподавании курса «Конституционное право России» и спецкурсов.
1 См.: Российская газета.-2004,31 июля.-N 162.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права и прав человека Казанского государственного университета им. В.И. Ульянова-Ленина.
Основные положения диссертационного исследования были отражены автором в шести научных статьях, а также излагались в форме докладов и выступлений на всероссийских научных и научно-практических конференциях, в том числе на Всероссийской научно-практической конференции, посвященную 100-летию Государственной Думы России, -«Парламентаризм в субъектах Российской Федерации» (МГУ им.Огарева, Саранск, 2-3 марта 2006 года).
Положения диссертации также апробировались автором при проведении учебных занятий по курсу Конституционное право России со студентами юридических факультетов Казанского государственного университета им. В.И.Ульянова-Ленина и Института экономики, управления и права (г.Казань).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы.
Президент - орган государственной власти республики
Правовой статус субъекта права - явление общеправовое, широко используемое в юридической науке и практике. Однако, несмотря на распространенное употребление, в науке отсутствует комплексное теоретическое учение, посвященное этой научной категории. На наш взгляд, именно активное использование понятия «правовой статус» законодателем в различных отраслях права, как публичного, так и частного, предопределило существование множества взаимоисключающих подходов к его определению и структуре. В связи с этим, в настоящем параграфе рассмотрим различные точки зрения правоведов относительно понятия «правовой статус», также случаи его использования в основополагающих нормативно-правовых актах Российской Федерации.
«Статус» от латинского «status» - состояние, положение кого-либо или чего-либо. Очевидно, в связи с этим, нередко в юридической литературе можно встретить синонимичное употребление понятий «правовой статус» и «правовое положение»1.
Правоведы, исследуя правовой статус личности, считают, что рассматриваемые понятия вполне взаимозаменяемы, так как законодательство, юридическая практика, печать, а также международные акты о правах человека не проводят между ними какого-либо различия, а употребляют в одном и том же смысле2.
Матузов М.И., также ведя речь о статусе личности, человека, гражданина, высказывается, что этимологически термины «правовой статус» и «правовое положение» совпадают и нет особой необходимости в их разделении, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения. Различие, по его мнению, следует проводить не между правовым статусом и правовым положением одного и того же лица, а между правовым статусом (положением) различных лиц и организаций.1
Тем не менее, в литературе были высказаны предложения (Н.В. Витрук ) о разграничении понятий правового положения и правового статуса индивида, так как по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго. Новоселовым В.И. предлагалось также рассматривать правовой статус в узком и широком значении и выделять, применительно к субъектам права, общий, специальный и индивидуальный правовые статусы.3
По мнению Р.А. Сахиевой подобные позиции в большей степени являются результатом рассмотрения правового статуса человека и гражданина, без учета специфики отдельных субъектов права. Однако с ее точки зрения такое положение позволяет акцентировать внимание на проблемах понимания содержания термина.4
Согласно мнению Борисовой М.М., «правовой статус связывается со стабильным правовым состоянием субъекта права, а правовое положение рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная его вступлением в те или иные правоотношения».
Гармоза П.В. в своей работе рассматривает понятия «правовой статус» и «правовое положение» в качестве статического и динамического явления соответственно. С его точки зрения «статус» предопределяет социально-правовое положение субъекта... Субъект никогда не сможет реализовать то право, которое не закреплено в его статусе ... Статус предопределяет, какое правовое положение субъект может занять без изменения своего статуса».
Якимов А.Ю. отмечает, что «правовой статус ассоциируется со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная его вступлением в те или иные правоотношения» . Автор также делает вывод: «...правовое положение лица постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права неизменен до той поры, пока не меняются соответствующие нормы». Статус субъекта права он определяет в качестве юридической абстракции, а правовое положение - как конкретную реалию.4
Рассмотренные выше научные подходы относительно не тождественности понятий «правовое положение» и «правовой статус» находят подтверждение и в законодательстве. Так, ч.І статьи 2 Федерального закона от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"5 на наш взгляд, можно прокомментировать следующим образом. Согласно ч.І ст.2 все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом. Единый статус судей устанавливается Конституцией России, рассматриваемым федеральным законом. В частности, Конституция определяет, что судьи, независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (ст.120), несменяемы (ст. 121), неприкосновенны (ст. 122). Указанные положения основного закона присущи судьям любого звена судебной системы.
Далее в комментируемой статье определяется, что особенности правового положения некоторых категорий судей, включая судей военных судов, определяются федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также законами субъектов Российской Федерации. Так, например, требования, предъявляемые к судьям военных судов, предполагают наличие у гражданина офицерского звания и заключение им контракта о прохождении военной службы.1
Таким образом, статус судьи - категория статическая, устойчивая, относительно постоянная, он может измениться лишь с внесением изменений в Конституцию РФ и федеральный закон. Правовое положение судьи -категория динамическая, изменяется при переходе судьи из одного звена судебной системы в другое, например, из районного суда в арбитражный суд субъекта Российской Федерации.
Борисова М.М., также анализируя прокомментированную выше норму, имеет противоположную точку зрения. По ее мнению законодательно подтверждается целесообразность использования терминов «правовое положение» и «правовой статус» исключительно в качестве синонимов2.
Тем не менее, в связи с вышеизложенным, автор в настоящей работе не использует понятия «правовое положение» и «правовой статус» применительно к органам государственной власти в качестве тождественных. Следует отметить, что категория правового статуса - сравнительно новая в отечественной юридической науке. Ранее, до 60-х годов, она обычно отождествлялась с правоспособностью (Н.Г.Александров, С.Н.Братусь, А.В.Мицкевич) и не рассматривалась в качестве самостоятельной. Ведь оба эти свойства возникают и прекращаются у субъекта одновременно, оба в равной мере неотчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления.
Лишь в последующий период, с развитием юридической мысли, в 70-80-х годах, категория правового статуса получила достаточно широкую разработку (Н.В. Витрук, Л.Л.Воеводин, В.АЛСучинский, Е.А.Лукашева, Н.И.Матузов, Г.В.Мальцев, В.А.Патюлин и др.), сформировалась как проблема и как одно из ключевых понятий правоведения.
Определение понятия «президент» в законодательстве республик
Конституция РФ в части 1 статьи 80 устанавливает: «Президент Российской Федерации является главой государства». Данная конституционная норма подчеркивает особо важное, исключительное место Президента в системе органов государственной власти. Он не отнесен ни к одной из ветвей власти, но, являясь главой государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На основании своего «особого» статуса Президент фактически оказывает решающее влияние на деятельность одной из ветвей власти - исполнительной, а также выстраивает собственную, президентскую властную «вертикаль».
В связи с тем, что ни в теории государства и права, ни в конституционном праве, ни в нормативных правовых актах не сложилось общепринятого понятия главы государства, однозначное определение статуса Президента РФ становится затруднительным. Возникает необходимость исследования использования понятия «президент» и в законодательстве республик, с тем, чтобы уяснить, отражает ли конституционное определение президента республики его реальный статус.
Федеративный характер российского государства предполагает создание механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации. Конституция РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ст.72). Сама же система органов государственной власти субъектов определяется ими самостоятельно с двумя оговорками: необходимость ее соответствия основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (чЛ ст.77 Конституции РФ).
Указанные конституционные принципы, а также факт отсутствия в течение длительного времени модельного федерального закона предопределили существующее в настоящее время многообразие моделей организации государственной власти в различных субъектах Российской Федерации.
Федеральный Закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленный на создание единой системы государственной власти в России, тем не менее, оставил на усмотрение субъектов решение некоторых вопросов. Так, например, в соответствии с п.6 ст. 18 указанного закона, наименование должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации устанавливается собственной конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. Воспользовавшись данным им правом, субъекты ввели в собственное законодательство такие наименования должностей, как «губернатор», «глава администрации», «мэр», «президент».
Республики в составе Российской Федерации - субъекты с особым правовым статусом, с особой организацией государственной власти, «государства в государстве», в ряде случаев, с собственными президентами.
Тринадцать республик в составе Российской Федерации в настоящее время устанавливают должность президента республики: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Удмуртская, Чеченская, Чувашская. Данные по состоянию на 1 января 2007 і ода. Со времени учреждения поста президента в республиках в начале 90-х годов вышеуказанный состав не оставался неизменным. В Мордовии после острой конфронтации между исполнительной и законодательной ветвями власти в 1993 г. был упразднен пост Президента, введенный Законом Мордовской ССР от 25 октября 1991 г. «Об учреждении поста Президента Мордовской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР»1. В Республике Тыва 7 мая 2001 года было принято Решение Верховного Суда N 2-21, в соответствии с которым закон Республики Тыва от 18 декабря 1991 года N 237 «О президенте Республики Тува» был признан противоречащим федеральному законодательству . Вместе с отменой закона о президенте в республике перестал существовать и пост президента. В Конституции Республики Тыва появилось понятие «Глава Республики». Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (в ред. от 09.01.1998) устанавливала высшим должностным лицом республики Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики, который избирался депутатами сроком на четыре года (ст.83.1). Должность президента была введена в конституцию по результатам референдума, проведенного в республике 26 марта 2000 года3. Указом Президента РФ от 28 апреля 1995г. В.И. Хубиев был назначен «Главой Карачаево-Черкесской Республики с согласия Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики» . В настоящее время Карачаево-Черкесской Республику возглавляет президент (ст.63 Конституции Карачаево-Черкесской Республики).
По состоянию на начало 2005 года, количество республик - субъектов Российской Федерации, возглавляемых президентами, равнялось четырнадцати. Однако в республиках Калмыкия, Северная Осетия (Алания) и Дагестан в конституции были внесены изменения, касающиеся наименования должности президента, которые мы связываем с изменением порядка замещения должности высших должностных лиц субъектов РФ.
В 2005 году в Дагестане впервые в истории республики была учреждена должность Президента Республики Дагестан. Первым Президентом Республики в феврале 2006 года стал Муху Алиев, которого Народное Собрание наделило полномочиями по представлению Президента РФ. До этого момента исполнительную власть в республике согласно конституции Дагестана (ст.87) возглавлял коллегиальный орган - Государственный Совет, избиравший из своего состава председателя.
Республики Калмыкия3 и Северная Осетия-Алания4, напротив, внесли изменения в свое законодательство, согласно которым наименование «Президент Республики» прекращало свое существование - в конституциях появилось понятие «Глава Республики».
Замещение должности президента республики в 1991-2004 гг
Начало 90-х годов XX века принято называть переходным периодом в развитии государственности России. В 1991 году в РСФСР впервые в истории был введен пост Президента - 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О Президенте РСФСР»1. Законом от 24 мая 1991 г.2 IV Съезд народных депутатов РСФСР внес многочисленные изменения и дополнения в Конституцию РСФСР, в том числе связанные с введением поста Президента РСФСР. Следует отметить, что ясности в том, что будет из себя представлять пост Президента РСФСР, на момент его учреждения не было. Очевидно было одно: Президент нужен России как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельности государства, о представительстве и защите его интересов. Народ, выразивший свою волю на референдуме по вопросу учреждения поста Президента, мог ориентироваться либо на опыт введения президентства на уровне СССР, либо на зарубежную практику.
После распада СССР федеративная концепция ориентировалась на оформление российской государственности, предотвращение распада РФ и предоставление российским автономиям прав суверенных республик. «Парад суверенитетов», заявление республик о себе как о государствах способствовали появлению в них института единоличного политического лидерства. Многие бывшие автономные республики восприняли опыт России и ввели пост президента. И.Л. Волошенко в своей работе выделяет следующие причины и условия введения поста президента в республиках - субъектах Российской Федерации в первой половине 90-х гг.: 1) реформирование политической системы и перераспределение государственной власти, которой до 1991 г. фактически обладали республиканские организации КПСС; 2) увеличение полномочий и усиление политического влияния органов государственной власти субъектов РФ в связи с преобразованием федеративного устройства государства; 3) возникновение противостояния между федеральными органами государственной власти и государственными органами субъектов Федерации; 4) использование опыта конституционных преобразований на уровне России; 5) необходимость обеспечения гарантий прав и свобод граждан, проживающих на территории республики, независимо от их национальности; 6) оформление собственной государственности, защита провозглашенного государственного суверенитета, обретение экономической самостоятельности1. Правоведы условно делят процесс становления института президентства в республиках Российской Федерации на три этапа. Первый этап охватывается периодом: 1991 - 12 декабря 1993 г.; второй - 12 декабря 1993 г. - 18.10.1999 г.; третий - начиная с 18.10.1999г.2 На наш взгляд, необходимо выделить следующий этап - с 1 января 2005 года (момент вступления в силу изменений Федерального закона «Об общих принципах...», касающихся отмены прямых выборов глав субъектов РФ).
Первый этап - возникновение первых должностей президентов в республиках СССР и автономных республиках РСФСР. В некоторых республиках введение президентства оформлялось принятием специального закона. Так, например, Законом Чувашской Советской Социалистической Республики от 29.08.1991 г. «Об учреждении поста Президента Чувашской ССР»1 был введен пост президента. Постановление Верховного Совета Бурятской ССР от 24.10.1991 г. «О введении поста Президента Бурятской ССР»2 явилось правовой основой учреждения должности Президента Бурятской ССР.
Во всех республиках введение поста президента закреплялось путем внесения в конституцию изменений и принятия закона о выборах президента республики. В ряде республик были приняты законы о президенте.
Данный этап характеризуется самостоятельными, порой не согласованными с центром действиями республик в сфере организации государственной власти, преобладают тенденции к суверенизации республик.
В 1988-1989 гг. в Конституции СССР и РСФСР были внесены изменения и дополнения, явившиеся правовой основой для обновления конституций автономных республик. Республики получили право самостоятельно определять структуру государственной власти.3
В республиках, входящих в состав Российской Федерации развитие института президентства происходило несколько иным образом, чем становление института высшего должностного лица в других субъектах РФ. Данный факт объяснялся отсутствием федерального правового акта, устанавливавшего общие для республик принципы организации государственной власти.
Важное значение в становлении должности президентов в республиках имел Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» от 26.04.1990r, который содержал три существенных положения. Во-первых, автономная республика признавалась государством; во-вторых, она объявлялась субъектом СССР; в-третьих, в соответствии с ч.ІІ ст.4 «в области экономического и социально-культурного строительства на своей территории автономная республика имеет те же права, что и союзная республика, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики.» Однако сам институт президентства на уровне республик в составе России возник с принятием Закона РСФСР от 01.11.1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», учреждавшего должность Президента республики в составе РСФСР, который в соответствии со ст. 132.1 Конституции (Основного Закона) РСФСР «являлся высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе Российской Федерации»2.
Указом Президента РФ от 22.10.1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»3 было определено, что наименование органа исполнительной власти субъекта РФ и его главы устанавливается с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующим представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации.
Эволюция полномочий президента республики и его конституционной ответственности
При учреждении президентства в СССР, РСФСР предпочитали подчеркивать то, что оно способствует упорядочению дел в стране и республике, что авторитарности власти Президента не будет, да еще то, что ни о каком покушении на роль высшего представительного органа власти СССР, республики речи не идет, наоборот этот орган будет контролировать деятельность Президента. Но по мере функционирования президенты добивались усиления своего положения, в том числе большей самостоятельности от высшего представительного органа власти. Модель президентства на уровне СССР и РСФСР в начале 90-х годов XX века была в динамике. Тенденция к упрочнению положения Президента России за все время существования его должности только усиливается, подтверждением чего является значительно более широкий круг президентских полномочий в современный период в условиях реформирования государственной власти, по сравнению с 1993 годом.
Говоря о президентах республик в составе Российской Федерации, необходимо сделать акцент на парадоксальной ситуации - наделение президентов республик дополнительным объемом полномочий в развитии федерального законодательства, напротив, существенно ослабило их позиции в сопоставлении с моментом учреждения должности в первой половине 90-х гг.
До вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации ...» от 6 октября 1999 года в республиках уже сложилась и система органов государственного управления, и соответствующая система законодательства. Полномочия президентов республик устанавливались в конституциях и специальных законах с учетом положений Конституции РФ о разграничении полномочий и предметов ведения, а также условий федеративных договоров.
Республиканские законодатели при регламентации правомочий собственных президентов ориентировались в основном на соответствующие положения Конституции РФ, закрепляющие полномочия главы государства. Как следствие в конституциях республик появились такие традиционные для главы государства полномочия, как обеспечение суверенитета, территориальной целостности, безопасности, представление республики при осуществлении международных и внешнеэкономических связей с правом подписания международных договоров и др. В отсутствие модельного федерального закона широкий объем полномочий президентов республик мог ограничиваться решениями Конституционного Суда РФ. Так, например, в Определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года № 92-01 отмечено, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет РФ в силу Конституции РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает ни суверенитета республик, ни иных субъектов РФ.
Традиционно президенты республик обладали широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, как то: формирование и отставка правительства республики, предложение кандидатуры премьер-министра (там, где эта должность присутствовала) и освобождение его от должности, фактически возглавляя исполнительную власть в республике. Федеральным законом «Об общих принципах...» президенты республик были введены в систему исполнительной власти субъекта. Устанавливалось, что высшее должностное лицо субъекта возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта. Изменениями, внесенными в рассматриваемый закон (п.4 ст. 17), президент республики наделялся полномочиями по определению структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Тем самым решалась проблема прямого применения в отношении президентов республик статьи 85 Конституции РФ (ч.2), согласно которой Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Федеральный закон № 159-ФЗ от 11.12.2004 внес изменения в Федеральный закон «Об общих принципах...» не только в части порядка замещения должности высших должностных лиц субъектов, но предусмотрел их новые полномочия. В соответствии с пп. «в» п.7 ст. 18 закона руководитель субъекта формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с пп. «д1» п.7 ст.18 федерального закона в редакции 11.12.2004г., высшее должностное лицо субъекта обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
