Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется современными процессами федеративного строительства в России, обусловленными, с одной стороны, заявленным курсом на модернизацию центр-региональных отношений, с другой, – сохранением неопределенности статуса субъектов Российской Федерации, формализованного в их учредительных документах.
Политико-правовые трансформации в политической и социально-экономической сферах, характерные для начала 90-х г.г. XX в., закономерно обернулись обновлением всех уровней национального законодательства. Особый импульс развития конституционного законодательства субъектов Российской Федерации придан заключением в 1992 г. Федеративного договора и принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, которые закрепили и конкретизировали принципы федерализма и распространили их действие на всю территорию страны. В силу этого субъекты Федерации получили право на собственное законодательство. Наиболее активно в тот период развивалось именно конституционное законодательство, которое привлекло внимание юридической науки.
Такой интерес к конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации обусловлен, во-первых, наличием у конституций (уставов) субъектов Российской Федерации специфических свойств, требующих специального научного исследования, во-вторых, – закрепленный ими статус субъектов Российской Федерации нуждается в научном осмыслении и уточнении.
Отметим, что конституционные преобразования в республиках в составе Российской Федерации породили множество оригинальных моделей правового регулирования и продемонстрировали разнообразие решений в сфере своего государственного строительства, не все из которых соответствовали общефедеральным стандартам. При этом именно конституции республик, принятые в опережение федерального законодательства, имели наибольшие расхождения с Конституцией Российской Федерации. Это усилило внимание со стороны конституционно-правовой науки и обусловило теоретическую и практическую значимость рассмотрения проблем конституционного законодательства субъектов Российской Федерации, что подтверждается исследованиями, посвященными теоретико-правовым проблемам конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Возникшее в течение 1994 – 1999 г.г. нарушение единства правового пространства России потребовало безотлагательных мер, препятствующих дальнейшему развитию данного деструктивного процесса. Усилиями федерального парламента, принявшего 6 октября 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Конституционного Суда Российской Федерации конституции республик в составе Российской Федерации стали постепенно приводиться в соответствие с требованиями федеральных Конституции и законодательства.
Однако становление и развитие новых федеративных отношений не завершено. Сохраняются проблемы размежевания предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разграничения полномочий между органами государственной власти названных уровней; совершенствования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; реформирования бюджетного и налогового законодательства. Все это оборачивается нестабильностью федерального законодательства, постоянным внесением изменений и дополнений в учредительные акты субъектов Российской Федерации, прежде всего в конституции республик.
Подобная нестабильность текстов конституций в составе Российской Федерации препятствует подлинной их модернизации. Остается еще целый ряд направлений, по которым можно и должно совершенствовать конституции республик в составе Российской Федерации для реализации главной цели – улучшения жизни населения республик.
Анализ целей, заявленных конституциями республик в составе Российской Федерации, дает основания утверждать, что они не исчерпали своего потенциала. Поэтому от современной науки конституционного права требуется выработка концептуальных и практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию содержания таких конституций, а также приведение в надлежащее состояние соответствующего федерального законодательства.
Вышеназванные проблемы и определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования определена многоплановостью выбранного объекта диссертационной работы.
Вопросы источников конституционного права рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, Д.Л. Златопольского, С.А. Карапетяна, Е.В. Колесникова, И.В. Котелевской, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, О.О. Миронова, М.А. Митюкова, Е.Е. Никитиной, М.С. Саликова, В.А. Сивицкого, М.С. Студеникиной, А.Х. Султанова, Ю.А. Тихомирова, Н.Н. Хорошего, М.Р. Шабанова.
Учение о конституции развивалось в научных исследованиях Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Ю.П. Еременко, Н.П. Иванищевой, И.П. Ильинского, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, Г.Н. Комковой, Н.А. Михалевой, Ж.И. Овсепян, Ю.М. Прусакова, И.М. Степанова, Ю.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева.
Правовым аспектам федеративных отношений посвятили свои работы Р.Г. Абдулатипов, Х.Т. Адилкариев, Н.А. Айвазян, Ш.М. Алиев, Л.В. Андриченко, Г.В. Атаманчук, С.Н. Бабурин, А.В. Безруков, Л.Ф. Болтенкова, М.В. Глигич-Золотарева, В.Г. Ермаков, С.З. Зиманов, А.И. Ким, П.П. Кременев, Н.Я. Куприц, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, А.В. Радвогин, Ю.Г. Судницын, Э.В. Тадевосян, А.М. Цалиев, В.А. Черепанов, Г.Т. Чернобель, А.Н. Чертков, И.А. Умнова (Конюхова).
Анализ библиографии по вопросам содержания конституционного регулирования общественных отношений в субъектах Федерации позволяет выделить ряд работ, посвященных проблемам:
– основ конституционного строя (М.В. Баглай, П.Д. Баренбойм, Н.А. Боброва, В.В. Гошуляк, Н.А. Емельянов, В.Т. Кабышев, А.Ф. Малый, В.В. Мамонов, Л.С. Мамут, А.А. Мишин, Т.М. Пряхина, В.А. Ржевский, Ю.И. Скуратов, В.Е. Чиркин);
– обеспечения, защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина (Н.С. Бондарь, С.А. Глотов, Ю.А. Дмитриев, С.А. Комаров, Е.А. Лукашева, М.В. Мархгейм, А.С. Мордовец, Ф.М. Рудинский, М.Л. Энтин);
– правового регулирования организации государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления (К.В. Арановский, П.А. Астафичев, Е.В. Гриценко, К.А. Ишеков, Ю.В. Капитанец, С.Д. Князев, А.Н. Нифанов, С.И. Некрасов, Л.А. Нудненко, К.В. Черкасов).
Нельзя не отметить и комплекс научных исследований, посвященных проблемам федерального вмешательства и конституционной ответственности субъектов Федерации. К числу авторов подобных работ относятся А.М. Арбузкин, И.Н. Барциц, В.А. Виноградов, Д.Ю. Завьялов, Т.Д. Зражевская, А.А. Кондрашев, А.Л. Сергеев, А.С. Сучилин, А.Е. Штурнев.
Исследованием конституционного строительства в Республике Коми занимается ряд авторов, в частности, исторический аспект представлен работами И.Л. Жеребцова, Т.Л. Курач, А.Д. Напалкова, А.А. Попова, А.Ф. Сметанина; при разработке периодизации конституционного строительства Республики Коми использовалась концепция конституционных циклов А.Н. Медушевского. Н.Т. Арапов, Ю.В. Гаврюсов, М.Д. Истиховская, Л.В. Четверикова, Т.В. Никулина уделяют внимание современному состоянию конституционного законодательства Республики Коми по различным аспектам конституционно-правовой статуса Конституционного Суда Республики Коми, Государственного Совета Республики Коми, Главы Республики Коми.
Вместе с тем необходимо отметить, что комплексных исследований, посвященных конституционному строительству республик в составе Российской Федерации, мало. Большинство исследований рассматривали какую-либо одну предметную сферу конституционно-правового регулирования. Однако, именно комплексный подход к исследованию конституций республик в составе Российской Федерации позволяет выявить проблемы как в федеральном, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе связанные с сохранением единого конституционного пространства Российской Федерации.
Объект исследования составили общественные отношения, определяющие правовую природу, юридические свойства, структуру и содержание конституций республик в составе Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования явились нормы конституций республик в составе Российской Федерации, закрепившие основы конституционного строя, конституционного статуса личности, организации и деятельности органов публичной власти с учетом теоретических подходов и конституционно-правового опыта разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и полномочий между их органами государственной власти.
Цель диссертационного исследования заключается в приращении конституционно-правовой теории посредством комплексного анализа свойств, структуры и содержания конституций республик в составе Российской Федерации и в разработке научно-обоснованных предложений по их совершенствованию в русле обеспечения единого конституционно-правового пространства Российской Федерации при сохранении национальной государственности республик в составе Российской Федерации.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
– раскрытие понятия, сущности и юридических свойств конституции субъекта Российской Федерации;
– анализ конституций субъектов Российской Федерации в качестве формы выражения статуса субъектов Российской Федерации;
– исследование юридического механизма конституционного регулирования основ конституционного строя республик;
– обобщение и систематизация опыта конституционного регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;
– характеристика институтов государственной власти и местного самоуправления в конституционном нормотворчестве субъектов Российской Федерации;
– периодизация конституционного строительства в Республике Коми;
– рассмотрение современного состояния Конституции Республики Коми;
– выработка научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование Конституции Республики Коми.
Методологическую основу диссертационного исследования составил системный подход, основанный на комплексном использовании формально-юридического, сравнительно-правового, структурно-функционального, историко-правового методов научного познания. Использование этих методов позволило обеспечить всестороннюю и комплексную разработку проблем исследования. Кроме того, использовался диалектический метод, требующий рассматривать любые общественные явления независимо от их пространственной принадлежности в связи с историей и социально-экономическим строем общества, исследовать государственно-правовые отношения в единстве и взаимодействии.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по теории и истории государства и права, по вопросам возникновения и развития государственности, в том числе Республики Коми, по общим проблемам конституционного права и конституционного законодательства, федеративных отношений и государственного устройства. В ходе исследования диссертантом использованы работы и концептуальные подходы таких авторов, как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.А. Борисов, С.Б. Глушаченко, В.Д. Граждан, В.В. Гриценко, Р.М. Дзидзоев, В.В. Иванов, В.П. Касаткин, Д.Н. Козак, Ю.М. Козлов, К.Д. Коркмасова, А.А. Котенков, Б.С. Крылов, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, И.В. Мухачев, В.С. Нерсесянц, Е.Д. Проценко, В.И. Савин, В.Н. Самсонов, Ю.Н. Старилов, Н.Н. Олейник, Е.Е. Тонков и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили:
– конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции республик в составе Российской Федерации);
– федеральные конституционные законы: от 21 апреля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»;
– федеральные законы от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» и др.;
– подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента России; постановления федерального Правительства);
– законы и иные нормативные правовые акты Республики Коми, иных субъектов Российской Федерации.
В работе широко использованы итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации, отражающие его правовые позиции относительно конституционного строительства республик в составе Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе выводов современной конституционно-правовой доктрины осуществлен комплексный анализ сущности и содержания конституций республик в составе Российской Федерации с учетом императивов Конституции Российской Федерации и особенностей Коми-республиканского основного закона.
Помимо этого научная новизна диссертационного исследования состоит в:
– обосновании авторской позиции о том, что принятие конституции является обязанностью, а не правом республики в составе Российской Федерации;
– раскрытии причин редуцированного восприятия конституциями республик в составе Российской Федерации каталога и объема юридических свойств основных законов;
– выделении уровней иерархии норм конституций республик в составе Российской Федерации;
– приведении дополнительных доводов в пользу включения в конституции республик в составе Российской Федерации перечня прав и свобод человека и гражданина;
– аргументации необходимости включения в конституции республик в составе Российской Федерации перечня предметов собственного ведения;
– обосновании тезиса о предпочтительности в современных российских условиях законодательного упорядочения процесса разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам их совместного ведения, а также в формулировании условий возобновления договорной формы упорядочения отношений в данной сфере;
– установлении опосредующей роли федерального законодательства в процессе совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации в части, касающейся правового статуса их органов государственной власти;
– выявлении и характеристике циклов конституционного строительства в субъектах Российской Федерации и применении данного подхода для периодизации истории конституционного строительства Республики Коми;
– формулировании конкретных предложений по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Коми в целях ее совершенствования с учетом с учетом тенденций современного государственного строительства.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ научных источников и положений Конституции России позволил диссертанту обосновать, что принятие конституции является обязанностью республики в составе Российской Федерации, поскольку:
– республика в составе Российской Федерации конституционно определена государством (ч. 2 ст. 5), атрибутом которого признается наличие конституции;
– конституция республики в составе Российской Федерации является обязательным условием определения ее статуса в силу ч. 1 ст. 66 Конституции Российской;
– учредительный характер конституции республики в составе Российской Федерации закономерно обеспечивает ее ведущее положение в ряду внутрисубъектных правовых актов и особое место в правовой системе России.
2. Основываясь на теоретических разработках конституционной науки в части, касающейся юридических свойств основных законов, автором диссертации сделан вывод о редуцированном восприятии их каталога и объема конституциями республик в составе Российской Федерации. Прежде всего, это касается базовых юридических свойств конституции – ее учредительного характера, верховенства и стабильности. Это обусловлено:
– императивами Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, ч. 1 ст. 15, п. «а» ч. 1 ст. 72);
– подвижностью центр-субъектных отношений, опосредованной политико-правовым воздействием;
– состоянием правового пространства России;
– модернизационными задачами конституционного строительства республик в составе Российской Федерации.
3. Рассмотрение содержания конституций республик в составе Российской Федерации позволило диссертанту сделать вывод о том, что их единство как нормативного правового акта поддерживается внутренней структурированностью и иерархичностью норм.
Систематизация лексико-юридических конструкций, примененных в конституциях в составе Российской Федерации для обозначения иерархии конституционных норм, позволила обозначить три таких уровня:
– первый – представлен главами (разделами) об основах конституционного строя;
– второй – охватывает главы (разделы), посвященные правовому статусу личности и порядку принятия конституции и внесения в нее изменений и дополнений;
– третий – объединяет все остальные главы (разделы).
4. Исходя из научных дискуссий, касающихся наличия гуманитарно-правозащитного компонента в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также из анализа структуры и содержания данных учредительных актов, в диссертации приведены доводы в пользу включения в них перечня прав и свобод человека и гражданина. По мнению автора, содержание п. «в» ст. 71 Конституции России не препятствует введению его в структуру конституции республики в составе Российской Федерации, а положение п. «б» ст. 72 ориентирует на это. Одновременно закрепление в учредительном акте республики перечня прав и свобод человека и гражданина:
– во-первых, поддерживает его статус и назначение как документа, призванного ограничивать произвол публичной власти в отношении прав и свобод человека;
– во-вторых, содействует комплексному правовому регулированию конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина;
– в-третьих, способствует расширению как каталога прав и свобод человека, так и средств их дополнительной правовой защиты;
– в-четвертых, ориентирует государственные органы республики в составе Российской Федерации действовать в уточненном правозащитном русле;
– в-пятых, несет значимую для населения республики в составе Российской Федерации информационно-правозащитную нагрузку.
5. Беря во внимание научные подходы к решению проблем разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и опыт их практической реализации, диссертантом обосновано, что конституции республик в составе Российской Федерации должны содержать перечень собственных предметов ведения, по которым, согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации, они обладают всей полнотой государственной власти. Это, помимо прочего, позволит:
– прирастить конкретное содержание правового статуса республики в составе Российской Федерации;
– уточнить предметоведческие границы правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти республик в составе Российской Федерации;
– республикам в составе Российской Федерации более эффективно сосредоточиться на решении проблем собственного конституционного строительства.
6. Актуализация установленных Конституцией Российской Федерации законодательной (ч. 2 ст. 76) и договорной (ч. 3 ст. 11) форм упорядочения процесса разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам их совместного ведения, по мнению автора, опосредована состоянием федеративных отношений, а также сбалансированностью централизации и децентрализации. Диссертант считает, что применительно к современным российским условиям предпочтительнее законодательное упорядочения данного процесса. При этом федеральные законы должны определять только основы (общие принципы) правового регулирования, принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также полномочия органов государственной власти Российской Федерации.
Возобновление договорного оформления названного разграничения возможно после совершенствования ряда положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части регулирования процедуры заключения договоров, и только когда это действительно обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации.
7. Автором диссертации показана опосредованность процесса совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации в части, касающейся правового статуса их органов государственной власти, соответствующими изменениями федерального законодательства. В этой связи в работе сформулированы предложения относительно внесения изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
8. В диссертации в процессе исследования этапов конституционного строительства в субъектах Российской Федерации выявлена цикличность их конституционного развития. Представлены и охарактеризованы три больших конституционных цикла. Данный вывод применен для периодизации истории конституционного строительства Республики Коми, которую, по мнению автора диссертации, с определенными корректировками можно применить к любой республике в составе Российской Федерации.
9. Проведенный анализ развития Конституции Республики Коми с учетом современной неопределенности курса развития российского федерализма и нестабильного состояния конституционного законодательства позволил сделать вывод о нецелесообразности принятия новой Конституции данной республики в составе Российской Федерации. Необходимо сосредоточиться на установлении тенденций развития и разработке направлений совершенствования действующей Конституции Республики Коми. С этой целью автором диссертации представлены предложения по внесению изменений и дополнений в главы 1 «Основы конституционного строя», 2 «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина», 3 «Государственный статус Республики Коми и административно-территориальное устройство», 4 «Законодательная власть», 5 «Исполнительная власть», 7 «Судебная власть. Прокуратура», 8 «Принятие Конституции Республики Коми. Внесение изменений и (или) дополнений в Конституцию Республики Коми».
Теоретическая значимость исследования определяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации конституционных полномочий субъектов Федерации. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права.
Практическая значимость работы выражается в выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства, затрагивающего исследуемую проблематику; нормотворческой практики законодательных (представительных) органов государственной власти; деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Материалы проведенного исследования могут применяться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», спецкурсов по актуальным проблемам федерализма и регионального права.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного университета.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в 10 научных статьях общим объемом более 4 п.л. Результаты диссертационного исследования сообщались на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Некоторые аспекты диссертационного исследования обсуждались на круглом столе, посвященном пятнадцатилетию Конституции Республики Коми. Материалы диссертации использовались для чтения лекций и проведения семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации.
Структура исследования и его содержание подчинены обозначенным целям и задачам, которые и определили логику изложения. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
