Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Становление области как государственного образования 12
1. Область как административно-территориальное образование : исторический аспект 12
2. Законодательное оформление области как субъекта Российской Федерации 30
Глава 2. Конституционные основы компетенции области 50
1. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов 50
$ 2. Правовое регулирование полномочий области 67
Глава 3. Проблемы организации и функционирования государственной власти в области 97
1. Организационные формы, порядок формирования и деятельности органов законодательной власти 97
$ 2. Исполнительная власть: формирование и полномочия 118
3. Органы судебной власти 139
Заключение 154
Библиография 158
- Область как административно-территориальное образование : исторический аспект
- Законодательное оформление области как субъекта Российской Федерации
- Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов
- Организационные формы, порядок формирования и деятельности органов законодательной власти
Введение к работе
Глава 1. Становление области как государственного образования
Область как административно-территориальное образование: исторический аспект
Законодательное оформление области как субъекта Российской Федерации
Область как административно-территориальное образование : исторический аспект
Прежде чем обратиться к рассмотрению статуса области в составе Российского советского федеративного государства, проследить процесс возникновения и развития данной административно-территориальной единицы, хотелось бы коротко остановиться на том, каким образом Россия была преобразована из унитарного государства в федеративное.
Идея федеративного государства не нова для российской действительности. На территории бывшего Союза ССР в прошлом распределялось влияние и господство западных империй - греческой, римской, византийской, германской, габсбургской, соседних королевств - польского, литовского, шведского, некоторых азиатских империй - персидской, китайской, османской. Русь более двухсот лет находилась в вассальной зависимости от татаро-монгольских ханств. Только в конце царствования первой русской династии Рюриковичей началась эпоха образования многонационального российского государства, объявленного Российской Империей в начале XVIII века Петром I. С этих пор и обозначилась интенсивная экспансия Российской Империи почти во всех направлениях, откуда ранее «наседали» на Русь чужеземные завоеватели.
Российская Империя расширяла свои границы разными путями, войны и завоевания тоже присутствовали в этом историческом процессе, однако в сравнении с другими мировыми империями применение насильственных методов наблюдается гораздо меньше. Следует обратить внимание и на мотивы завоеваний. В ряде случаев они были вызваны необходимой обороной, желанием обезопасить свои границы от постоянных набегов и разорительных войн.1
Таким образом, Российская империя была достаточно сложным организмом. Наряду с губерниями в ее состав входили также ханства, эмират, королевства, области. В отличии от других империй, в России присоединенное население не подвергалось дискриминации и пользовалось, как правило, теми же правами, что и остальное население.
Вместе с тем, на протяжении XVI-XX веков в Российской империи четко просматривалась тенденция к централизации и унификации. Постепенно отбирались права у автономий и территорий, имевших особый статус. К началу XX века учет этнических, бытовых и культурных особенностей был сведен к минимуму. Проводилась насильственная русификация. От довольно гибкой национальной политики самодержавный режим перешел к жесткому централизму и игнорированию многонационального состава государства. И поэтому отнюдь не случайно национальный вопрос стал одним из важнейших факторов трех российских революций в начале XX века.
Хотя до 1918 года Россия и являлась унитарным государством, однако идеи федерализма интересовали многих ученых и мыслителей дореволюционной России, причем были как сторонники федерализма, так и его ярые противники.
Так, идеи федеративного устройства России высказывал Н.И.Костомаров, который утверждал, что татарское завоевание затормозило развитие Руси и сделало крутой поворот в государственной жизни. «Русь стремилась к федерации и федерация была формой, в которую она начала облекаться».
План федеративного устройства был подробно разработан декабристом Н.Муравьевым в его двух проектах конституции. Концепция общеславянской федерации разрабатывалась М.А.Бакуниным в 40-х годах XIX века, а несколько позже - в 60-70-х годах им же была предложена идея «Соединенных Штатов Европы» и всемирной федерации. Свою позицию о необходимости федеративного устройства общества в государственном, европейском, а также мировом масштабе Бакунин аргументировал тем, что это один из принципов, способствующих освобождению личности. С позиций сегодняшнего дня его довольно схематичная версия европейской федерации и принципов ее построения вполне вписывается в тенденцию «Европы регионов» и реальные процессы, происходящие на Европейском континенте. Н.М.Коркунов положительно относился к федерализму, признавая, что наилучшее разрешение вопроса о природе федеративного государства можно найти у Г.Еллинека.1 Возможность федеративного переустройства будущей России рассматривалась многими государствоведами прошлого века.
Крайним противником федерализма являлся П.И.Пестель, отрицательно относился к возможности федеративного устройства России А.СЯщенко, который, хотя и посвятил исследованию теории федерализма докторскую диссертацию, однако считал, что появление жизнеспособного федерализма есть лишь выражение роста унитарной идеи, и в России, где «федерализм мыслим, лишь как раздробление единой суверенной власти... он должен быть безусловно осужден».
Среди федералистских течений в свете настоящего исследования хотелось бы обратить особое внимание на деятельность сибирских областников. Их признанным главой стал Григорий Николаевич Потанин, чьи статьи «Областническая тенденция в Сибири», «Города Сибири» и «Нужды Сибири» стали программными для сибирского областничества. Сторонники этой теории признавали возможным образование такого федеративного государства, субъектами которого могли бы стать области, причем федеративное устройство областники никак не связывали с необходимостью разрешения национального вопроса. Они надеялись, что будут созданы такие законодательные нормы, которые доставят областям возможность развивать энергию свойственной им центробежной силы, не теряя солидарности с другими областями империи, не нуждаясь в отпадении от общегосударственного тела. Конечно, основное внимание уделялось именно Сибири.
Законодательное оформление области как субъекта Российской Федерации
Необходимость предоставления более широкого, чем раньше круга полномочий регионам, в том числе областям, стала очевидной еще в середине 80-х годов. Это было обусловлено не только их численностью, не только показателями и перспективами социально-экономического развития и тем вкладом, который они вносят в создание национальных богатств России, но и тем, что на протяжении последних лет области завоевали такой объем власти, который позволяет иметь им определенные рычаги давления и создавать реальную угрозу целостности государства в случае конфликтов с центром.1
В рамках Российской Федерации одним из первых новшеств стало то, что при выборах народных депутатов России, 84 округа, то есть ровно половина их общего количества, образовывались на территории краев, областей, городов Москвы и Ленинграда. Тот же принцип применялся и при формировании Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР. Это явилось существенным сдвигом в структуре парламента России, свидетельствующим о развитии федеративных отношений. А представительство областей и других территориальных образований в Совете Национальностей стало первым шагом на пути признания за ними качества субъектов Федерации.
В Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 года первым Съездом народных депутатов РСФСР, было признано необходимым существенно расширить права областей, наряду с другими образованиями, входящими в состав Федерации.2 Области, в большинстве превосходящие по своему экономическому потенциалу, масштабам, территории и численности населения бывшие автономные республики, стали все настойчивее требовать придания им статуса государственных образований и превращения в полноправных субъектов Российской Федерации. Предлагалось много проектов преобразования российской государственности, в которых предусматривалось получение областью нового статуса.
Одна из высказывавшихся позиций сводилась к преобразованию России в федерацию типа Союза ССР, которая создавалась бы путем объединения на равноправных началах уже существующих национальных республик с вновь образуемой Русской республикой, которая наряду с другими республиками создавала бы Российскую Федерацию.
Попытки обосновать правосубъектность русской нации предпринимались и рань ше. Так, А.И.Ким в свое время выдвинул концепцию признания федерации на базе ав тономии в качестве особой формы союзного государства. В силу этого РСФСР пред ставляет собой не что иное, как федеративный союз наций, составляющих автоном ій ные образования, с основной нацией союзной республики. Так, русская нация, прони зывающая всю территориальную структуру РСФСР и сопредельная со всеми нацио нально-государственными образованиями, выступает особым субъектом федерации. Однако, в таком случае, одни субъекты были бы организационно оформлены в виде автономных образований, другой же представлен лишь в качестве социо-этнической общности, которая вряд ли смогла бы выступать субъектом договора об объединении либо участником каких-либо иных соглашений.
Конечно, прежний принцип построения РСФСР как федерации, основанной на ав тономии ее субъектов, не обеспечивал собственной государственно-правовой формы организации русской нации в Российской Федерации. Русский народ, играющий роль объединительного фактора для государственности множества народов, сам был лишен хотя бы минимальной степени институциализации на уровне федерального предста А, вительства. На местах же, государственно-правовыми формами его организации были даже не автономные, а административно-территориальные единицы (области, края), входившие в состав России практически на унитарных началах.2 Однако создание «своего» русского национального государства было бы губительно для федерации, так как в 15 из 21 входящих в нее республик русские составляют либо преобладающую, либо самую значительную часть населения. Вряд ли административное «собирание» русских земель возможно и целесообразно. Края и области - это многонациональные
образования. К тому же исторические судьбы русского народа настолько тесно переплетены с другими народами, что искусственно разделить их практически невозмож-но.1
Таким образом, предложения о создании Русской республики были вызваны стремлением и в дальнейшем придерживаться основного принципа построения советской федерации - национального, не допуская создания территориальных субъектов Федерации.
Другая позиция предусматривала полный отказ от национального принципа и создание федеративных единиц на основе экономико-географического районирования страны, то есть исключительно по территориальному принципу. В этом усматривалась гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. Подобное преобразование выдвигало бы область на первый план, именно территориальные единицы, подобные области, становились бы основными субъектами Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов
Одним из конституционных принципов, лежащих в основе федеративного устройства России, является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Ч.З ст.5 Конституции РФ закрепляет, что федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов России. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей невозможно существование федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Эти вопросы тесно взаимосвязаны, так как одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. Обращая внимание на необходимость отграничения понятий «полномочия», «компетенция» и «предметы ведения», К.Ф.Шеремет определял последние как общественные отношения, в которых орган государства юридически компетентен.
Проблемы компетенции государства, его субъектов, а также соотношение компетенции государства и государственных органов разрабатывались многими учеными еще в советский период.
По вопросу о том, что включает в себя само понятие компетенции государства, в литературе не было единства взглядов. Так, Д.Л.Златопольский считал, что компетенция государства «представляет собой совокупность его полномочий, а также предметов ведения по осуществлению власти и государственного управления».
А.Н.Чирикина, рассматривая вопрос применительно к союзной республике, под компетенцией государства подразумевала правовую основу его деятельности, закрепленную в форме прав и обязанностей в соответствующих конституциях, с помощью которой выражается его суверенитет, осуществляются задачи и функции.
Наиболее подробное исследование понятия компетенции было проведено МА.Шафиром, понимавшем компетенцию государства как «законодательное закрепление: - определенных областей общественной жизни, на которые распространяется деятельность соответствующего государства; - функций, осуществляемых государствам применительно к этим областям; - конкретных властных полномочий, необходимых для реализации этих функций, и территориальных пределов их осуществления».
Представляется, что приведенные определения слишком широко трактовали понятие компетенции. Толкование компетенции как правовой основы деятельности государства, закрепленной в форме его прав и обязанностей неоправданно расширяет это понятие. Как справедливо подчеркивал М.А.Шафир, понятие правовой основы деятельности государства шире понятия компетенции и скорее адекватно понятию конституции.4 Неопределенна и трактовка компетенции как «законодательного закрепления», так как во-первых, компетенция далеко не всегда уточняется и развивается законодательным путем, а во-вторых, рассматривать компетенцию государства как «законодательное закрепление» - значит по сути дела отождествлять ее содержание с формой ее выражения.
Б.Л.Железное определял компетенцию как основанную на задачах и функциях государства систему его полномочий, т.е. прав и обязанностей, притом не всех, а лишь таких, которые определяют меру его должного и возможного поведения как субъекта правоотношений, меру его воздействия на предметы исключительного и совместного ведения.
Обратимся к опыту нашего государства в решении этой проблемы. Первая Российская Конституция, принятая 10 июля 1918 года, определяя компетенцию государства, ввела термин «предмет ведения», не предусматривая, однако предметов совместного ведения. Перечислив в ст.49 предметы ведения высших органов государственной власти Российской Федерации, Конституция одновременно в ст.50 установила, что сверх перечисленных вопросов к ведению высших органов государственной власти подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению.
Что касается предметов ведения областных, губернских и других Советов депутатов, то ст.61 Конституции Российской Федерации к ним относила буквально следующее: проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение; объединение всей Советской деятельности в пределах данной территории. Фактически, здесь вообще не присутствуют федеративные начала, ибо федеральные власти могут решать любые вопросы, а субъекты федерации лишь отдельные, к тому же малозначительные.
Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. установил компетенцию СССР. Вопросы его ведения в лице верховных органов определялись путем непосредственного перечисления предметов ведения федеральной власти (ст.1)
В период подготовки проекта Конституции СССР 1924 г. подробнейшим образом рассматривался и уточнялся каждый подпункт гл. 1 Конституции «О предметах ведения верховных органов власти СССР», поскольку именно эта глава имела особо важное значение для создания централизованного и действительно единого многонационального социалистического государства.
Организационные формы, порядок формирования и деятельности органов законодательной власти
Одним из важнейших признаков, характеризующих область как субъект Федерации является наличие законодательного органа. После того, как области перестали быть административно-территориальными единицами и были переведены в ранг государственно-территориальных субъектов Федерации, изменилось и регулирование в них властных отношений. Деятельность областных представительных органов определяется как осуществление законодательной власти, а органов областной администрации, областного правительства - как исполнительной власти, в то время, как органы нижестоящих территориальных звеньев выступают в качестве органов местного самоуправления. В этом и состоит основной критерий государственности региональных субъектов Федерации.
До того, как началось реформирование избирательной системы в субъектах Российской Федерации, деятельность органов и представительной, и исполнительной власти в областях определялись единым актом (Законом о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации от 5 марта 1992 года)2, причем далеко не во всех случаях удавалось провести между ними четкую грань. В таких условиях действие принципа разделения властей было невозможно.
Началом преобразования системы власти в российских областях можно считать издание указов Президента РФ от 22 октября 1993 г. №1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»3 и от 27 октября 1993 года №1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»4, в котором органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти с учетом Основных положений, утвержденных данным указом.
Необходимо отметить, что данный указ не распространялся на республики в составе Российской Федерации, предоставляя им право самостоятельно определять порядок формирования собственных органов государственной власти и значительно ограничивая возможности других субъектов Российской Федерации в определении системы власти в регионах.
Однако, именно на основе названных указов был развернут процесс формирования органов законодательной (представительной) власти в областях.
Первоначальный этап развития областных избирательных систем характеризовался следующими чертами:
- В конце 1993г. - начале 1994г. в большинстве областей в связи с роспуском Советов отсутствовали представительные органы. В связи с этим, положения о выборах принимались, главным образом, главами администраций, назначенными на должность Президентом Российской Федерации.
- На федеральном уровне отсутствовал механизм защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными.
- Выборы, состоявшиеся в конце 1993 г. - начале 1994г. были инициированы федеральными органами власти. В силу этого основные параметры применявшихся избирательных систем, политический климат выборов и практика их проведения формировались под сильным воздействием политического кризиса в России сентября - октября 1993 года. Многие проблемы и способы их решения механически переносились с федерального уровня на уровень субъектов Федерации.2
Поэтому можно сделать вывод о том, что выборы областных представительных органов первого созыва, в основном прошедшие к маю 1995 года, отражают представления, главным образом, исполнительных властных структур о том, как должны проходить выборы в представительные органы государственной власти.
В подавляющем большинстве областей в Российской Федерации выборы проводились по мажоритарной избирательной системе, и только в Саратовской области, а также в республиках Марий Эл и Тыва применялась смешанная избирательная система, в соответствии с которой часть (обычно не превышающая одной трети депутатов) представительного органа государственной власти избиралась по принципу пропорционального представительства.
Первоначально в Саратовской области выборы в областную Думу предполагалось проводить по мажоритарной избирательной системе (по 25 одномандатным округам). Однако затем, под давлением общественности, глава администрации области был вынужден изменить положение о выборах. Требование ввести смешанную избирательную систему в Саратовской области исходило от политических партий, действовавших на территории области и депутатов Государственной Думы, избранных населением области. Не последнюю роль сыграл и тот факт, что часть районов Саратовской области (а в области 38 сельских районов) не имели отдельного одномандатного округа, образованного на их территории. В результате состав областной Думы был увеличен на 10 депутатов, которых предстояло избрать по пропорциональной системе. 10 депутатских мандатов, дополнительно распределяемых по областному округу на основе системы пропорционального представительства позволили сгладить территориальный дисбаланс при образовании мажоритарных избирательных округов.
