Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционные основы становления и развития института исполняющего обязанности главы государства в Российской Федерации 9
1. Понятие института исполняющего обязанности главы государства, его место в системе организации государственной власти 9
2. Институт вице-президента Российской Федерации: становление и опыт применения как конституционной модели исполняющего обязанности главы государства 25
3. Институт исполняющего обязанности Президента Российской Федерации по Конституций 1993 г. (нормативное содержание, проблемы совершенствования)
4. Институт исполняющего обязанности главы государства в республиках как субъектах Российской Федерации 92
ГЛАВА II. Практика реализации института исполняющего обязанности президента Российской Федерации 119
1. Отставка Президента Российской Федерации и президентская вакансия 119
2. Председатель Правительства как исполняющий обязанности Президента Российской Федерации 134
Заключение 153
Приложение №1 160
Приложение №2 162
Приложение №3 165
Список использованной литературы 168
- Понятие института исполняющего обязанности главы государства, его место в системе организации государственной власти
- Институт вице-президента Российской Федерации: становление и опыт применения как конституционной модели исполняющего обязанности главы государства
- Отставка Президента Российской Федерации и президентская вакансия
- Председатель Правительства как исполняющий обязанности Президента Российской Федерации
Введение к работе
Предметом диссертационного исследования является содержа-/ ние правового статуса исполняющего обязанности главы государства і в России как должностного лица и института государственной власти. Имеется в виду не только федеральный, но и республиканский уровень государственного властвования, на котором обнаруживается наличие подобного института. Учитывая, что институт президента и, соответственно, исполняющего его обязанности, имеет место только ! в республиках, в диссертации уделяется специальное внимание дан-ному виду субъектов Российской Федерации с точки зрения организации и функционирования института исполняющего обязанности главы государства. В то же время, основное внимание в работе уделяется исполняющему обязанности главы Российской Федерации, его реальному положению в государственной власти и участию в го-
I сударственных делах, имея в виду как масштаб федерального власт-
! вования, так и вторичность государственных функций субъектов федерации. —~"~' Исследуемый нами конституционный институт является производным от института главы государства и оценивается только в связи с ним. Тем не менее, он имеет самостоятельное политико-правовое значение, требует отдельного и тщательного законодательного формулирования. Исполняющий обязанности главы государства юридически не уподобляется ему. Он обделен рядом полномочий главы государства, не пользуется его титулом, не может формировать основы политики государства. Его главное юридическое назначение состоит в том, чтобы достойно и эффективно замещать главу государства на его высоком посту, содействовать плавному и законному переходу власти вновь избранному главе государства. Своеобразие должностного статуса и.о. главы государства, специфика его
власти, взаимоотношения с парламентом и правительством нужда-ются_в_р_Хібом научно-методическом подходе.
У Научная проблематика исследования объединяет вопросы, рас
крывающие политическое назначение этого института, его юридиче
скую природу, основания и порядок призвания к должности испол
няющего обязанности главы государства, его функциональную на
грузку, взаимоотношения с иными институтами публичной власти.
Эти вопросы исследуются в контексте общей теории главы государ
ства, текущей практики президентского властвования в Российской
Федерации, задач и перспектив развития российской государствен
ности. /-
Существенное внимание в диссертации уделяется истории возникновения и развития этого института в Российской Федерации, которая неразрывно связана с историей президентуры в России. Знание этой истории необходимо для формулирования научно-обоснованных предложений по совершенствованию механизма за-\ мещения главы государства. При этом анализируются конституционные редакции, конституционные проекты, используются материалы Конституционного совещания, связанные с формированием современной концепции исполняющего обязанности Президента Россий-
І ской Федерации.
\/ Актуальность темы исследования определяется политико-
/ правовым значением должности исполняющего обязанности главы і;
| государства, обеспечивающей непрерывность государственного ру-I ководства, стабильность и преемственность государственной власти.
Опыт замещения главы государства в России выявил несовершенство
института исполняющего обязанности Президента Российской Феде-
. рации, которое сказалось и еще может неблагоприятно сказаться на
практике государственного властвования в России. Пренебрежение
этим институтом, его неполное и нечеткое нормативно-правовое
оформление способно, как свидетельствует национальный опыт, вызвать многочисленные осложнения и сбои в государственном механизме, чреватые кризисом власти./Модернизация исследуемого ин-тт ститута в интересах укрепления президентской власти, совершенствование всего комплекса отношений, связанных с временным и вынужденным отсутствием официального главы государства, составляет насущную задачу отечественной конституционно-правовой науки. Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации заключается в анализе юридического содержания института исполняющего обязанности главы государства в России, определении его оптимальных характеристик с учетом современных потребностей государственного строительства в Российской Федерации. В соответствии с этой общей целью нами ставятся следующие научные задачи:
- теоретическое обоснование конституционной категории ис
полняющего обязанности главы государства с учетом зарубежного и(
отечественного государственного опыта;
- определение политической и юридической природы этого ин- j
ститута в соотношении с иными институтами государственной
власти; і
исследование истории возникновения данного института в і России; /
рассмотрение комплекса вопросов, связанных с досрочным открытием президентской вакансии как юридического факта призва- ! ния к должности исполняющего обязанности главы Российского государства;
обобщение отечественной практики исполнения обязанностей главы государства с целью выработки конкретных законодательных предложений, направленных на совершенствование этого института в интересах построения правового государства в России.
Теоретические основы исследования и степень разработан
ности темы^В диссертационном исследовании мы опирались на
-груды отечественных и зарубежных авторов, посвященных актуаль
ным проблемам развития российской государственности и ее цен
тральных институтов власти в постсоветский период. Это, в первую
очередь, работы таких ученых, как С.А.Авакьян, ,М.В.Баглай,
Г.В.Барабашев, Н.С.Бондарь, Л.В.Бутько, Н.А.Богданов, Н.В.Витрук,
Ж Б.И.Габричидзе, О.Е.Кутафин, В.О.Лучин, В.И.Лысенко,
Г.В.Мальцев, Н.А.Михалева, Л.А.Окуньков, Ж.И.Овсепян,
Ю.М.Прусаков, Н.А.Сахаров, В.Г.Стрекозов, В.Н.Суворов,
Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин,
Б.С.Эбзеев, Л.М.Энтин, в работах которых получили квалифициро-ва*нучо-«иучную оценку многие важные проблемы построения демо-\ кратического государства в России.
/^ В то же время, J$s юридической литературе отсутствуют какие-ґ/^ I либо исследования, имеющие своим специальным предметом испол-
I няющего обязанности главы государства в России, который является важнейшим институтом конституционного устройства, обеспечи-
I вающим непрерывность функций главы государства/Во многом это объясняется тем, что практика исполнения обязанностей главы Российского государства сложилась относительно недавно, имела короткий период, вполне, однако, достаточный для проведения сис-темного научного анализау Отдельные исследования в этой области, властности, С.А. Авакьяна, опубликованные в периодической печа-
І ти, недостаточны для объемного представления об этой важной и
I интересной конституционно- правовой проблеме, требующей комплексного анализа./ Такие ее аспекты как отставка главы государства, его недееспособность, временное отсутствие на должности и возвращение к ней, механизм передачи полномочий на время вынужденного отсутствия главы государства, экстренный характер власти
и.о. Президента, его основное предназначение - практически остаются неисследованными. В системной характеристике нуждаются вопросы досрочной президентской вакансии, досрочных президентских выборов, вступления в должность Президента РФ, которым в I диссертации дается научная оценка.
| , '" Научная новизна исследования. В диссертации впервые на мо-\ нографическом уровне формулируется научная концепция испол-няющего обязанности главы государства в России, в системном виде исследуются его прерогативы и практика деятельности. Впервые проводится комплексное исследование практики замещения Президента России, которая имела место в 1996 г\ и в январе-мае 2000 г.
<ч - - - -—
На защиту выносятся следующие положения:
|/ - научное обоснование исполняющего обязанности главы государства как института государственной власти и конституционного права;
V-—»єтерїгя~ф op м ир ов авднь-этото-и-н ет и ту т-а-в Р-есси и ;. 1__ - необходимость внесения поправок в ст.ст.92-93 Конституции Российской Федерации в части досрочного прекращения исполнения К. полномочий Президента России, обеспечивающих последовательный
v> -
м переход власти и преемственность государственного развития;
/ Ь - целесообразность принятия федерального закона об исполняющем обязанности Президента РФ с указанием пределов его власти и полномочий, основанного на опыте временного замещения Президента РФ, с формулированием проекта подобного закона;
*f - возможность воссоздания при определенных политических условиях должности Вице-президента РФ как постоянного и полномочного заместителя главы Российского государства с формулированием соответствующих поправок к Конституции РФ.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-
научные методы: логико-юридический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительно-правовой. Последний, в частности, был широко использован в анализе зарубежного законодательства, посвященного интересующей; нас проблеме, главным образом, стран СНГ, имеющих схожий с Рос-1 сийской Федерацией образ государственного правления. Этот метод | также использовался при исследовании конституционного законодательства республик - субъектов РФ с целью выявления сходства и различий в регламентировании института исполняющего обязанности главы государства.
Научно-практическая значимость и апробация результатов ( исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, / могут быть использованы в интересах совершенствования российской государственности, усиления конституционного процесса в стране. Предлагаемые поправки к действующему конституционному законодательству могут быть рекомендованы соответствующим законодательным органам в интересах углубления конституционной реформы в России. Положения диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, а также специальных курсов, посвященных организации президентского властвования в России.
Результаты исследования нашли отражение в докладах и науч-і ных сообщениях на научно-практических конференциях. Основные положения диссертации отражены в 4-х публикациях объемом 1,25 печатных листа.
Структура диссертации предопределяется логической последовательностью изложения содержания темы. Диссертация состоит из введения, 2-х глав, 6 параграфов, заключения, приложений и списка использованных источников.
Понятие института исполняющего обязанности главы государства, его место в системе организации государственной власти
Институт исполняющего обязанности главы государства обу-, словлен возможностью неисполнения главой государства своих полномочий по причинам естественного (болезнь, смерть, безвестное отсутствие и т.п.) или искусственного (отставка, импичмент и пр.) порядка, которые законодатель должен предвидеть. Речь не идет о .служебном несоответствии или деловой несостоятельности главы го-/, / сударства, которые, в силу его исключительного должностного положения, не подлежат внешней оценке, но только о таких обстоятельствах, которые играют роль юридических фактов и которые препятствуют выполнению конституционных обязанностей руководите-/ V лем государства.
С другой стороны, вице-президент наделен политико-правовыми качествами (избирается "в связке" с президентом, принадлежит к его "команде"), которые позволяют именно ему, в первую очередь, замещать (заменять) главу государства во всех случаях, когда тот не в состоянии выполнять свои функциональные обязанности и даже при его отсутствии, не связанном с недееспособностью (отпуск, зарубежный вояж и т.п.). Перед другими действительными и возможными претендентами на высшую государственную должность (премьер-министр, спикер и пр.) вице-президент имеет уже одно то преимущество, что избирается всенародно (хотя и благодаря протекции кандидата в президенты) и может временно занимать президентское кресло на вполне легитимных основаниях. Поэтому нам приходится уделять внимание юридической природе института вице-президента, как постоянного заместителя (помощника) главы государства, имея в виду, что именно эта природа располагает к воспреемству вице-президентом в экстренных случаях высшей государственной должности.
Институт вице-президентства нас интересует еще и потому, что он имел свою непродолжительную историю в России и может, при определенных условиях, рассчитывать на восстановление, хотя и на иных конституционных основах. Мы не можем в своих научных про-/ гнозах полностью исключать этой возможности в России, которая вплотную приблизилась к очередному этапу конституционной реформы, центральным пунктом которой, судя по политической дискуссии, станут современные институты государственной власти, и в первую очередь, механизм президентского правления, не до конца согласуемый с требованиями разделения властей. При всех особенностях государственной роли вице-президента, который в публичных делах (за исключением субъектов федерации, о чем будет сказано ниже) пользуется незначительным влиянием, он все же несколько снижает уровень концентрации президентской власти, которая в России выглядит, по мнению автора диссертации, чрезмерной, и при некоторой доле научного воображения может оцениваться с позиций сдержек и противовесов, формирующих устойчивый баланс государ-ственной власти. Во всяком случае, именно в России имел место политический опыт, когда вице-президент реально оппонировал главе государства, хотя эти отношения вице-президента с Президентом РФ не всегда строились строго в соответствии с действовавшей на тот период Конституцией . Для нас несомненен тот факт, что институт вице-президентства не вошел в Конституцию РФ 1993 г. по политическим, а не юридическим причинам, что вряд ли может быть подкреплено научно обоснованными соображениями.
Необходимо отметить, что институт и.о. главы государства, как и прочие институты государственной власти, предопределяется формой государственного правления. Необходимость конституирования этого института возникает собственно в странах с президентским или т.н. полупрезидентским, смешанным правлением, в которых бес-0 спорным главой государства становится президент, избираемый все-/ народно. В парламентарных странах юридической проблемы замещения главы государства не существует благодаря тому, что здесь глава государства избирается (либо утверждается) парламентом, ко-Л торый, как постоянно действующий орган, может в считанные дни и даже часы заполнить образовавшуюся вакансию первого лица госу-, , дарства,. Не случайно, в конституциях парламентарных государств, за редким исключением, отсутствуют определенные указания о преемстве власти главы государства безотносительно к тому, признается ли им президент или премьер-министр. Так, согласно Основному Закону Федеративной Республики Германии между предложением Бундестага о выражении недоверия федеральному канцлеру и выборами парламентом его преемника проходит не более 48 часов (ст. 67). В Италии при наличии "длящегося препятствия" и в случае смерти или отставки Президента республики председатель нижней палаты назначает в течение пятнадцати дней выборы нового Президента, производимые парламентом (ст. 86 Конституции Италии). Предметом нашего исследования поэтому является только такая юридическая ситуация, которая вызывает необходимость выполне- -ния третьим лицом функций главы государства на все время его вынужденного отсутствия.
Существует 2 варианта временного замещения главы государства, испытанные мировой государственной практикой: а) исполнение обязанностей главы государства его постоянным заместителем в ранге вице-президента и б) исполнение этих же обязанностей иным должностным лицом, не состоящим в служебной близости с руководителем государства.
Первый вариант менее распространен1, хотя имеет более продолжительный опыт, прежде всего, в Соединенных Штатах, где институт официального заместителя (помощника) главы государства и получил свое юридическое крещение. Вице-президентство, как таковое, является порождением именно американский государственной мысли и практики и, видимо, органически вытекает из президентской формы правления, которая в своем чистом виде не содержит института премьер-министра, функции которого соединяет президент. Если бы президент не имел "дублера" в лице своего заместителя, его обязанности, при невозможности их личного исполнения, перешли бы временно руководителям парламента, что исказило бы принцип разделения властей, твердо отстаиваемый американский государственно-правовой доктриной.
Институт вице-президента Российской Федерации: становление и опыт применения как конституционной модели исполняющего обязанности главы государства
Начальный этап становления и развития института и.о. главы государства в России связан с реализацией в практике государственного строительства России модели исполнения обязанностей главы государства его постоянным заместителем в статусе вице-президента.
Ниже мы рассмотрим историю вице-президентства в России, которое сыграло свою, пусть двойственную, роль в становлении новой российской государственности. Знание этой истории необходимо в целях более полной и точной юридической квалификации действующего института исполняющего обязанности Президента РФ, а также в свете тех научных предложений, которые сводятся к возрождению института вице-президента в России1. Отказ от этого института был вызван не научными соображениями, которые серьезно не дискутировались, а политической конъюнктурой, сложившейся на момент конституционного кризиса осени 1993 г. Сторонники Ельцина, которых немало имелось и в научных кругах не высказывались, за редким исключением, против самого института вице-президентства, востребованного государственной практикой в 1991 г. Их критика была обращена против заместителя президента - А.В. Руцкого, вставшего на сторону президентской оппозиции, т.е. носила личностный характер. Можно поэтому с большой долей уверенности предположить, что если бы вице-президентом остался сторонник Б.Н. Ельцина, этот институт был бы сохранен в действующей Конституции России. Тот опыт государственного правления, который был связан с именем Б.Н. Ельцина, скорее всего, будет подвергнут юридической переоценке. Мы не можем в своих научных предположениях исключать перспективу воссоздания в каком-либо виде института вице-президентства, который имеет несомненные политико-правовые и организационные преимущества перед иными формами замещения главы государства. Кроме того, институт вице-президентства сохранился в конституционном устройстве республик в составе России, весьма успешно использующих его в своей государственной практике, заслуживающей пристального внимания. Излишне доказывать, что государственный опыт России складывается не только из деятельности федеральных институтов власти, но также деятельности субъектов федерации, весьма важной для понимания природы и механизма российской государственности1.
Должность вице-президента была учреждена одновременно с должностью Президента России Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР"2. Появление этого института в государственном праве России в немалой степени объяснялось тем обстоятельством, что Россия в тот период еще формально состояла в СССР и вынуждена была, как субъект федерации, в своем государственном преобразовании следовать союзным образцам, в т.ч. институту вице-президентства, который на общесоюзном уровне существовал с декабря 1990 г.3
24 мая того же года институты президента и вице-президента России с небольшими изменениями вошли в новую редакцию Конституции РСФСР 1978 г. В соответствии с Конституцией вице-президент избирался одновременно, в паре с президентом, который и заявлял его кандидатуру.
Согласно Закону "О выборах Президента РСФСР" от 24.04.91 г. каждый выдвинутый кандидат в президенты до регистрации в Центральной избирательной комиссии определял кандидатуру на должность вице-президента (ч.б ст. 7). Одновременно с Президентом РСФСР считался избранным предложенный им при регистрации кандидат в вице-президенты РСФСР (ч.2 ст. 15)4.
Квалификационные требования к вице-президенту были аналогичны требованиям к президенту. Им мог стать только гражданин РФ в возрасте от 35 до 65 лет, обладающий избирательным правом. Вице-президент не мог быть одновременно народным депутатом, (ст. 121-7)1 По причинам, не вполне ясным, требование закона "О Президенте РСФСР" о том, что на время исполнения своих полномочий вице-президент (аналогично Президенту) приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях, выпало из Конституции.
Подобно главе государства вице-президент пользовался полной неприкосновенностью (ст. 121-9).
Момент вступления в должность вице-президента определялся Законом РСФСР от 27.06.91 г. "О вступлении в должность Президента РСФСР" и был сопряжен с моментом принесения присяги Президентом2. Согласно этому же закону безопасность вице-президента и его семьи обеспечивалась специальной службой. В месте официального пребывания вице-президента поднимался Государственный флаг РСФСР. Должностной оклад вице-президенту, так же как и Президенту, устанавливался Верховным Советом РСФСР.
Вице-президент, как и положено официальному заместителю главы государства, должен был замещать Президента в случае его отсутствия (формулировка не раскрывалась) и заменять Президента в случае отрешения того от должности, отставки, невозможности дальнейшего осуществления им своих полномочий и смерти (121 11).
О текущих обязанностях вице-президента традиционно говорилось сжато, указывалось, что вице-президент по поручению Президента осуществляет отдельные его полномочия (ст. 121-7).
Законодательные и документальные свидетельства о статусе и деятельности первого и единственного вице-президента России А.В. Руцкого весьма немногочисленны. Опубликованные источники носят разрозненный характер и свидетельствуют о том, что этот институт не получил в России своего законченного развития и не сложился в реальный правовой механизм поддержания президентской власти.
Известно, что вице-президент РФ имел немногочисленный вспомогательный аппарат. Об этом свидетельствует, например, Указ Президента от 19 июля 1991 г. о назначении руководителя Секретариата вице-президента1 . Правом формирования своего аппарата пользовался и сам вице-президент, о чем свидетельствует, например, его распоряжение от 21.10.91 г. о назначении советника вице-президента2. Аппарат вице-президента, однако в организационном отношении не был самостоятелен, он входил в состав Администрации Президента и обслуживался ею.
Отставка Президента Российской Федерации и президентская вакансия
Реализация института исполняющего обязанности Президента РФ возможна, как отмечалось в предыдущей главе настоящей работы, лишь в строго определенной ситуации, при возникновении тех условий и обстоятельств, которые имеют прямое конституционное закрепление (части 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ). Совокупность этих условий и обстоятельств составляет, своего рода, юридический факт (сложный фактический состав) как основание для применения конституционных норм, относящихся к институту и.о. Президента РФ.
Решающее значение в системе соответствующих условий и обстоятельств имеет отставка Президента и, соответственно, президентская вакансия.
Имевший место опыт решения соответствующих вопросов в Российской Федерации позволяет проанализировать проблему реализации института исполняющего обязанности главы Российского государства.
Как известно, Б.Н. Ельцин объявил о своей отставке в канун Нового года, 31 декабря 2000 года. Перемена президентской власти, смена государственного руководителя именно в 2000 году была предрешена как многочисленными заявлениями Ельцина об окончании своей президентской карьеры, так и решением Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г., принятым по запросу депутатов Госдумы, которым он установил невозможность для Б.Н. Ельцина в третий раз баллотироваться в президенты.
Тем не менее, досрочный уход Президента с должности для общественности оказался фактом неожиданным, постольку о возможности самоотставки Ельцин до последнего дня открыто не говорил.
Несомненно, что преждевременный уход Ельцина со своего поста был вызван необходимостью сосредоточения у Путина, как исполняющего обязанности главы государства, в течение 3-х месяцев всей полноты президентской власти, за исключением трех полномочий, используемых на практике крайне редко. Ельцин стремился также скорее освободить В.В. Путина от бремени формальной зависимости от первого лица государства, которая в силу низкого рейтинга самого Ельцина, ограничивала политические и избирательные ресурсы Путина.
Разумеется, в числе причин, склонивших Президента к досрочному уходу с должности, были причины и юридического свойства, например, принятие Федеральным Собранием, как раз накануне отставки, нового закона о выборах Президента. В нем, например, в отличие от прежнего аналогичного закона, появилась норма о вступлении в должность Президента, избранного на досрочных выборах (ст. 78).
В государственном отношении, впрочем, преждевременный уход Президента с должности имел и позитивную сторону, которую нельзя игнорировать и которая состоит в том, что позволяет соискателю президентского звания, будучи в течение 3-х месяцев исполняющим обязанности Президента, достаточно адаптироваться к будущей должности, если, разумеется, он будет на нее избран.
По прошествии досрочных президентских выборов, на которых уверенную победу одержал В.В. Путин, можно констатировать полный успех избранной Ельциным предвыборной тактики. Юридически важным здесь представляется только вопрос о добровольности решения Президента об отставке. Вопрос этот, однако, не может быть выяснен с надлежащей полнотой ввиду отсутствия в Конституции какого-либо механизма подачи в отставку главой государства, который во многих странах предполагает официальное письменное обращение к парламенту.
Отсутствие определенного законодательного механизма отставки Президента РФ способно породить состояние правовой неопределенности, столь нежелательное в отношении руководителей государства. Президент Б.Н. Ельцин объявил о своем уходе в отставку 31 декабря 1999 г. в телевизионном обращении к народу. Но можно ли телеобращение Президента считать его официальным решением, если среди актов Президента подобная форма не значится. Правда, 31 декабря 1999 г. Президент издал Указ № 1761 "Об исполнении полномочий Президента РФ", в п.1 которого говорилось: "В соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции РФ прекращаю с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента РФ"1. Этот акт можно считать документальным подтверждением решения Президента об отставке. Но проблема в том, что Указ 1761 был официально опубликован только 5 января в «Российской газете» и в принципе ничто не мешало Президенту в этот период "передумать" и вернуться к своим обязанностям (хотя отставка может быть только необратимой)2.
Отставка Президента РФ выглядит юридически двусмысленной еще и по другому основанию. Мы вновь возвращаемся к постановлению Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 г. по делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции РФ. В п.З этого постановления говорится: "В тех исключительных случаях (помимо конституционно закрепленных случаев досрочного прекращения полномочий Президента РФ), когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывного осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией РФ, он своим решением (разрядка - авт.) возлагает на Председателя Правительства РФ временное исполнение обязанностей Президента РФ с учетом ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 92 Конституции РФ. Именно так поступил Президент РФ 5-6 ноября 1996 г. в связи с проведением ему хирургической операции, возложив на это время исполнение обязанностей Президента РФ на Председателя Правительства РФ ..." .
Председатель Правительства как исполняющий обязанности Президента Российской Федерации
Мы отметили в предыдущем изложении, что в отсутствие вице-президента Председатель Правительства становится наиболее вероятным и приемлемым кандидатом на высшую государственную должность. В сравнении с иными возможными кандидатурами, например, спикерами палат, он имеет то неоспоримое преимущество, что находится с главой государства в тесной административной связи, диктуемой сложившейся в России формой государственного правления. В полупрезидентской республике первым министром, как правило, становится лицо, доверенное главе государства, к чему располагает как механизм назначения премьера, так и характер выполняемых им обязанностей. В Российской Федерации Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы, отказ от которого сопряжен с риском роспуска нижней палаты. Президент РФ не связан в этом вопросе партийной расстановкой в парламенте и избирает кандидатуру Председателя Правительства по своему усмотрению. В этих условиях главой Правительства становится лицо - лояльное Президенту. Председатель Правительства оказывается государственным руководителем, наиболее приближенным Президенту, находящимся с последним в тесном служебном общении. Не случайно выбор преемника Б.Н. Ельцина пал на главу Правительства.
Предпочтительность Председателя Правительства на должности и.о. Президента сказывается и в том, что он принадлежит к родст венной с Президентом ветви власти и осуществляет смежные Президенту функции. Это позволяет ему достойно замещать главу государства, профессионально осуществлять президентские полномочия в реализации которых он принимал самое непосредственное участие.
Следует, однако, учитывать, что Президент и Правительство при всей близости являются разными государственными структурами, наделенными Конституцией разными юридическими полномочиями и преследующие в государственной деятельности самостоятельные цели. «Правительство, - отмечает Л.А. Окуньков, - не часть президентской команды, оно не состоит при Президенте, а несет политическую ответственность прежде всего перед государством и обществом»1.
Соединение должностей Президента и премьера понижает самостоятельность Правительства, которая в президентско-парламентарной республике хотя и носит минимальный характер, все же содействует разделению властей и смягчает режим президентской власти, в России достаточно жесткий.
Между тем, в силу Конституции и в условиях совмещения должностей президента и премьера, последняя не поглощается первой, но должна сохранять свою внешнюю самостоятельность и собственное государственное значение. Государственная Дума, например, в своих официальных обращениях к Путину вплоть до избрания его главой государства подчеркивала его двойственный статус, неизменно именовала его "Исполняющим обязанности Президента РФ -Председателем Правительства"2. Примечателен и тот факт, что В.В. Путин акты Правительства всегда подписывал в качестве его Председателя, а не и.о. Президента. В этом, кстати говоря, отличие российской практики от института вице-президента, должность которого при временной президентской вакансии полностью трансформируется в должность и.о. Президента. Руцкой, например, после 21 сентября 1993 г., когда Верховный Совет РФ признал полномочия Президента РФ прекращенными, именовал себя единственно исполняющим обязанности главы государства, без всякого упоминания о вице-президентстве.
Совмещение должностей главы государства и главы правительства затруднительно даже практически, имея в виду, что каждая из них требует выполнения огромного объема государственной работы и крайнего напряжения физических сил, особенно в России, испытывающей многочисленные трудности демократического роста. Мы при этом исходим из того, что руководители государства должны не просто занимать свои должности, но выполнять качественным образом в установленные сроки те многочисленные, сложные и ответственные государственные обязанности, которые из этих должностей вытекают. Сомнительно, чтобы один человек мог одинаково успешно, даже на короткое время (которое, как мы заметили, при неблагоприятном развитии обстоятельств может растянуться на неопределенный срок) выполнять функции и главы государства, и главы правительства, как таковые, предметно не совпадающие.
Правление и.о. Президента Владимира Путина со всей очевидностью подтвердило сказанное. Фактически он лично исполнял, главным образом, обязанности Президента, возложив руководство Правительством на своего первого заместителя. С этой целью Путин изменил состав Правительства, оставив в нем только одного первого вице-премьера - Михаила Касьянова, явного "технократа", политикой не отягощенного, которому он и поручил фактическое руководство кабинетом. Комментируя кадровые перестановки в Правительстве, которые были подчинены необходимости освободить и.о. Пре- зидента на период выборной кампании от работы в Правительстве, пресс-секретарь премьера М. Кожухов заявил: "Владимир Путин большую часть последнего времени проводит вне Дома Правительства РФ, исполняя обязанности Президента, а посему испытывает желание "оставить на хозяйстве" человека, которому он бы доверял полностью и в эффективности которого был бы уверен на 100%" . Сам Касьянов пояснил, что Путин поручил ему, как он выразился, "координировать" работу Правительства в период до проведения президентских выборов2. Здесь возникает вопрос, может ли Председатель Правительства перелагать свои обязанности на других, поручать членам кабинета "координировать", то есть, по существу, руководить деятельностью Правительства? Согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ, заместитель Председателя Правительства исполняет обязанности Председателя Правительства единственно при временном его отсутствии в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей (ст. 8)3. Но вступление премьера в должность и.о. Президента вовсе не является тем временным отсутствием, о котором говорит закон и которое позволяет вице-премьеру осуществлять руководство кабинетом.
