Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-исторические предпосылки становления института губернатора в современном мире
1.1 Губернаторы в современных федеративных государствах 19
1.2 Этапы становления и развития института губернаторства в России 32
1.3 Роль и место губернатора в системе органов исполнительной власти
России 54
Глава II Понятие конституционно-правовых основ института губернатора в субъектах Российской Федерации
2.1 Социальная природа и правовые основы власти губернатора в субъектах Российской Федерации 73
2.2 Полномочия губернаторов субъектов Российской Федерации 94
2.3 Проблемы конституционной ответственности губернаторов в России в настоящий период 112
Глава III Оптимизация взаимоотношений губернатора с федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
3.1 Проблемы взаимодействия губернаторов с федеральными органами государственной власти Российской Федерации 127-
3.2 Организационно-правовые формы взаимодействия губернаторов с полномочными представителями Президента в России, на примере субъектов Российской Федерации Южного федерального округа 148
3.3 Особенности взаимодействия губернаторов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе 161
Заключение 176
Список использованной литературы 179
Приложения 200
- Губернаторы в современных федеративных государствах
- Этапы становления и развития института губернаторства в России
- Социальная природа и правовые основы власти губернатора в субъектах Российской Федерации
- Проблемы взаимодействия губернаторов с федеральными органами государственной власти Российской Федерации
Введение к работе
^ Актуальность темы исследования. С избранием Президентом
Российской Федерации В.В. Путина в 2000 г. в стране начался новый период
в развитии взаимоотношений между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. С первых дней своего правления глава государства
приступил к осуществлению политики нового централизма, которая
\Щ предусматривала выстраивание новой, более эффективной системы
управления. Целями реформы были: упрочение федеративных отношений,
восстановление единого правового пространства в стране, слом тенденций
децентрализации страны, ставших особенно заметными в конце 90-х гг.
XX века.
Как известно ни одно государство, как унитарное, так и федеративное, не Ш
может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали
власти. Отношения между федеральными органами государственной власти
и органами государственной власти субъектов федерации должны'
базироваться на началах «власти-подчинения» по вертикали, являясь
неотъемлемым признаком государства в любом обществе. Особое место в
ф этих отношениях принадлежит губернаторскому звену, которое является
опорной конструкцией для вертикали исполнительной власти. Как писал в
начале XX века выдающийся русский ученый А.Д. Градовский,
«значение губернатора в местной администрации таково, что всякое
существенное изменение в этой должности неизбежно должно отразиться на
положении всех других установлений».
В этой связи Президент России В.В. Путин, намечая преобразования в
системе государственной власти, правильно и достаточно точно выбрал в
качестве основного направления реформу правовых основ института
губернатора. В своем обращении на расширенном заседании Правительства
РФ, которое состоялось 13 сентября 2004 г., глава государства
Щ указал: «...важнейшим фактором укрепления государства считаю единство
системы исполнительной власти в стране. Единство, вытекающее из смысла
и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь
идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по
5 предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти в центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти, а соответственно должны работать как целостный соподчиненный единый механизм. Нужно признать, что такой системы власти до сих пор не создано.. .>Л
Политико-правовое значение института губернатора в России, призванного обеспечить эффективное управление делами субъекта Федерации, предопределяет актуальность темы диссертационного исследования с учетом того, что названный институт для России не нов.
Особенности и закономерности организации и деятельности главы
субъекта Федерации как должностного лица и государственного органа
требуют научного осмысления с целью выяснения юридической природы*
этого института, места и роли в государственном механизме, его реальном
участии в федеративном процессе. Российскими учеными исследуется
процесс функционирования института губернатора в современных
федеративных государствах с целью дальнейшего использования
полученных знаний для повышения эффективности института главы
администрации и губернатора в России с учетом опыта возрождения данного
института в России в начале 90-х гг. XX века.
В системном исследовании нуждаются сложные и неоднозначные
вопросы теории, законодательства и практики функционирования института
губернатора как элемента, звена в единой системе исполнительной власти
Российской Федерации.
Тема диссертационного исследования актуальна еще и тем, что с учетом вступившего в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
1ИТАР ТАСС. По вертикали //Российская газета. - 2004. - 14 сентября.
участие в референдуме граждан Российской Федерации» , требует научного анализа и новый механизм формирования должности губернаторов субъектов
{Ш Российской Федерации Южного федерального округа.
Актуальной проблемой исследования является конституционная ответственность губернатора за качество управления в краях и областях. Большое значение в этой связи приобретает рассмотрение исторического развития проводимой ныне реформы главы администрации и губернатора
~ субъекта Российской Федерации.
Вызывает много дискуссий вопрос конституционной ответственности губернатора перед Президентом Российской Федерации, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации за состояние дел в крае или области.
Не следует забывать, что губернаторы в своей деятельности
Ф непосредственно взаимодействуют как с федеральными органами
государственной власти, с полномочными представителями Президента Российской Федерации, так и с органами государственной власти самих субъектов Российской Федерации. В этой связи необходим научный анализ правовых основ всесторонней деятельности губернатора на примере субъектов Российской Федерации Южного федерального округа.
^ Степень научной разработанности темы. Следует заметить, что в
мировой и отечественной юридической науке проблемы института губернаторства как такового привлекают внимание многих ученых юристов, политологов, историков и др.
Для формирования научных положений и выводов по исследуемой проблеме диссертант использовал общетеоретические разработки
Ф отечественных авторов: М.И. Абдулаева, С.А. Авакьяна, М.П. Авдеенковой,
А.С. Автономова, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Ю.А. Дмитриева, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко и др.
f
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 50. - Ст. 4950.
3 Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2003;
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. - М.: Юрист, 2005;
Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. Курс
лекций. - М., 2002. - Ч. 1; Автономов А.С. Конституционное (государственное) право
Особое внимание вопросам становления и функционирования государственной власти посвятили свои работы такие русские ученые юристы, как А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, В.О. Ключевский, Н.И. Лазаревский, B.C. Соловьев, Б.Н. Чичерин, а также зарубежные исследователи: Ж. Блондель, М. Вебер, Т. Гоббс, Дж. Локк, Н. Макиавелли, Ш. Л. Монтескье4.
Теоретическую основу изучения юридической природы губернатора субъекта Российской Федерации составляют научные труды Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, П.И. Гаркуши, A.M. Дроздовой, Н.П. Ерошкина, В.А. Лебедева, В.Н. Лысенко, Л.М. Лысенко, А.Ф. Ноздрачева, Д.Л. Суркова, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой и др.5
зарубежных стран: Учебник для вузов. - М.: Проспект, 2005; Автономов А.С, Хаманева, Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. - М., 2007; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд. - М., 2001; А.А.Безуглов, С.А.Солдатов. Конституционное право России: В 2 т. Т. 1, 2. - М., 2002; Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. - М., 2006; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. - СПб., 2001; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - 3-е изд. - М.: Юрист, 2003; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 2 т. Т. 1, 2. /Рук. авт. кол. Б.А. Страшун. - М., 1995; Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Мальков - М., 2001; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М., 1997; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998.
4 Блондель Ж. Политическое лидерство. - М., 1992; Вебер М. Избранные произведения. -
М., 1990; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - СПб., 1883; Гоббс
Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного или гражданского
/Гоббс Т. //Избр. произведения: В 2 т. Т. 2. - М., 1964; Ильин И.А. О сильной власти
//Собр. соч. Т. 2. Кн. 1. - М., 1993; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому
государственному праву //Т. II. Административное право. Ч. 1. Органы управления. -
СПб., 1910; Ключевский В.О. Собрание сочинений. Т. 4. - М., 1990; Локк Дж. Два
трактата о правлении //Локк Джон. Сочинения: В 3 т. Т. 3. - М., 1988; Макиавелли Н.
Государь. - М., 1990; Монтескье Ш. О духе законов. - М., 1999; Коркунов Н.М. Русское
государственное право. Т. II. - СПб., 1913; Соловьев B.C. Сочинения. Т. 1. - М., 1990;
Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. //Общее государственное право. - М.,
1891.
5 Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти //Государство и
право. -1992. - № 3; Вельский К.С. О реформе губернаторской должности //Государство и
право. - 2001. - № 1; Гаркуша П.И. Правовой статус института губернаторства в России.
Монография. - Ростов н/Д: Ростиздат, 2004; Дроздова A.M. Органы государственной
власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона /Под общ. ред.
С.А. Комарова. - СПб., 2001; Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных
учреждений дореволюционной России. - М., I960; Исполнительная власть в Российской
Федерации /Под ред. Ноздрачева А.Ф., Тихомирова Ю.А. - М., 1996; Исполнительная
власть: организация и взаимодействие /Ред. Тихомиров Ю.А. - М., 2000; Исполнительная
власть в РФ: проблемы развития /Бачило И.Л. и др. - М.: Юрист, 1998; Лебедев В.А.
Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в
8 Первые научные труды по вопросам конституционной ответственности появились в отечественном государственном (конституционном) праве в 70-х гг. XX столетия. Одними из первых исследователей этой проблемы были: С.А. Авакьян, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудинский, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин и др. Более глубоко эта тема освещается в трудах М.П. Авдеенковой, А.В. Безрукова, Н.А. Бобровой, В.А. Виноградова, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, А.А. Кондрашева, Н.М. Колосовой, М.А. Краснова, В.О. Лучина, Ж.О. Овсепян, В.Н. Савина, Д.Т. Шона6. Однако в
субъектах РФ. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000; Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты //Государство и право. - 1998. - № 5; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб. - практ. пособие. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2000; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской, Федерации (Сравнительно-правовое исследование). - Иркутск, 1999; Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ //Журнал российского права. - 2004. - № 11. 6 Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность //Советское государство и право. - 1975. - № 10; Авдеенкова М.П. Основание конституционно-правовой ответственности и общая характеристика ее субъектов //«Черные дыры» в российском законодательстве. - 2004. - № 4; Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность //Государство и право. - 2005. - № 7; Безруков А.В., Кондрашев А.А. Законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности региональных и местных органов власти //Правоведение. - 2006. - № 1; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). - Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1985;' Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции //Законодательство. - 2001. - № 12; Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. - М., 2000; Витрук Н.В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики //Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран /Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2001; Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблема ответственности в советском государственном праве //Юридическая ответственность в советском обществе. - Волгоград, 1974. Вып. 9; Зиновьев А.В. Конституционная ответственность //Правоведение. - 2003. - № 4; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. - Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1980; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. - Красноярск, 1999; Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. - М., 1993; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988; Лучин В.О. Конституционные деликты //Государство и право. - 2000. - №1; Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (теоретико-правовое исследование). - Ростов-на-Дону: Эверест, 2005; Пискотин М.И. Ответственность сотрудника государственной администрации //Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах: материалы
9 работах указанных авторов практически не рассматриваются вопросы юридической ответственности губернатора субъекта Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают правовые отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием деятельности института губернатора в современной России.
Предметом исследования является рассмотрение процесса возникновения, развития и функционирования института губернатора в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа.
Цели и задачи исследования. Цель диссертации - на основе анализа правового материала и научных источников провести исследование правовых основ института губернатора, его роли, развития, функционирования, места в системе органов исполнительной власти в России с использованием опыта, главным образом, Южного федерального округа к с учетом его особенностей.
Исходя из общей цели перед диссертантом были поставлены следующие задачи:
- изучение конституционно-правовых основ института губернаторства
субъектов современных федеративных государств;
исследование истории процесса становления и развития института губернатора в России;
выявление условий создания института губернатора в период строительства современной российской государственности;
анализ законодательных основ деятельности губернатора в Российской Федерации как государственного органа и должностного лица;
классификация полномочий губернатора субъекта Российской Федерации;
рассмотрение оснований конституционной ответственности губернатора в Российской Федерации на основе федерального и уставного законодательства;
- определение закономерностей и основных тенденций развития
института губернатора в современной России;
международной научной конференции. - Варшава, 1975; Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом //Государство и право. - 2000. - № 12; Шон Д.Т. Конституционная ответственность //Государство и право. -1995. - № 7.
- исследование взаимоотношений губернатора с федеральными органами государственной власти, полномочными представителями Президента
^ Российской Федерации и органами государственной власти в субъектах
Российской Федерации Южного федерального округа.
Методологическую базу представленной на защиту работы составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой.
\ Основой диссертационного исследования выступает диалектический
метод как всеобщий метод научного познания. Наряду с ним в работе
использованы общенаучные (формально - логический, системный,
исторический, структурно - функциональный и др.), общелогические (анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы.
Ф Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретической
базой исследования стали труды ученых дореволюционного и настоящего времени в области науки конституционного права России, теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений. Эмпирическая база исследования включает в себя нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. В работе
^ также используются акты Конституционного Суда Российской Федерации,
официальные статистические данные.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного
исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых
попыток комплексного рассмотрения проблем, связанных с процессом
становления, развития и функционирования современного института
tf губернаторства в России; определения его роли и места в системе органов
исполнительной власти Российской Федерации с использованием специфики
опыта функционирования названного института в Южном федеральном
округе. Раскрывается роль и значимость федерального законодателя при
определении пределов полномочий органов государственной власти
«I субъектов Российской Федерации и проблем достаточности процедурных
гарантий повышения эффективности реализации полномочий губернаторов в процедурах взаимодействия законодательного (представительного), исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В работе дается определение губернатора как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, рассматривается новый механизм формирования должности губернатора, исследуются основания и меры конституционной ответственности губернатора субъекта Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Анализируя институт губернаторства во многих современных
федеративных государствах (США, Австралии, Аргентине, Бразилии, Бельгии, Индии, Мексике и др.), автор обращает внимание на то, что конституционно-правовые основы института губернатора в странах мира различаются в основном по порядку формирования в зависимости от традиций, обычаев, исторического этапа развития самого государства, политической обстановки. Автор замечает, что для формирования должности губернатора в субъектах современных федераций используется несколько способов:
губернатор избирается населением (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Коморские острова, Мексика, США);
назначение главой государства по его усмотрению (Индия, Пакистан);
утверждение главой государства по представлению государственных органов субъекта федерации (Австралия, Канада);
главу коллегиального исполнительного органа - правительства субъекта федерации избирает парламент (им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в парламенте субъекта федерации - земли (Австрия, Германия);
5) глава субъекта федерации по представлению главы государства
наделяется полномочиями законодательным органом государственной
власти субъекта федерации (Россия).
Вместе с тем, следует заметить, что особенности заметны и в плане компетенции и организации деятельности названного института.
2. Делается вывод о том, что в современной России институт губернатора
является результатом общественно-исторического развития страны,
сформировавшимся на основе политического и правового опыта
функционирования государственных органов власти на разных этапах
^ развития российской государственности, что подтверждается
преемственностью отдельных организационных и функциональных
элементов правового положения данного института и находится в общем
. русле развития цивилизации. Автор предлагает в процессе становления и
развития института губернатора в современной России выделить четыре
этапа: первый - от августа 1991 г. до принятия Конституции Российской
Федерации 1993 г.; второй этап - с 1994 до 1996 г.; третий - с 1996 г. — до.
начала 2000 г.; четвертый - с марта 2000 г. по настоящее время.
Первый этап характеризуется началом формирования законодательной
базы для построения органов государственной власти по принципу
Губернаторы в современных федеративных государствах
Федерация является одной из форм государственного устройства. В современном мире насчитывается около 20 федеративных государств. Они расположены на различных континентах — в Европе (Австрия, Бельгия, Германия и др.), в Азии (Индия, Малайзия и т.д.), в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла и др.), в Африке (Нигерия, Эфиопия и т.д.), в Океании (Австралия, Соединенные Штаты Микронезии и др.) .
Они включают значительное число субъектов федерации, образованных с учетом различных факторов: национальных, территориальных, историко-территориальных и т.д. Так, в США - 50 субъектов федерации, Мексики — 31, Бразилии - по 26, Швейцарии - 23, Германии - 16. Значителен удельный вес федераций с небольшим числом субъектов: на Коморских островах их два, в Бельгии - девять, Австралии - шесть9. Субъекты федерации представляют собой государственные образования (или даже государства - субъекты федерации). Именно наличие государственной власти отличает их, например, от автономных образований. Они имеют свою систему органов государственной власти, в субъекте формируется законодательный орган, правительство или иная администрация. Иногда (очень редко) есть своя система судов (США).
Субъекты федерации, обладая государственной властью, вместе с тем не обладают государственным суверенитетом, поскольку данное свойство, характерно только для государства. У субъектов федерации имеются и другие элементы государственности, в частности, конституции (или основные законы). Конституции субъектов федерации строятся в Ф соответствии с союзными конституциями, и аналогично устанавливается система государственных органов. Так, в государствах с президентской формой правления (Аргентина, Бразилия, Мексика, США) конституция закрепляет президентскую систему правления на двух уровнях. В государствах с парламентской формой правления на федеральном уровне (Австралия, Австрия, Германия, Индия, Канада) конституции субъектов федерации также закрепляют парламентскую систему организации государственной власти на уровне субъекта федерации. Однако это соответствие проявляется в самом общем виде, отсутствует полное копирование союзных конституций и государственных органов.
Исполнительная власть в субъектах федерации может принадлежать как одиночным органам (должностным лицам), обычно именуемым губернаторами, так и коллегиальным органам (правительствам субъекта федерации). Кроме этого, как замечает Т.Я. Хабриева, она может быть бицефальной («двухголовой»): губернатор, назначенный центром, и правительство субъекта федерации, формируемое парламентом. При этом если есть и то и другое, это не означает, что исполнительная власть бицефальна. Она не является таковой, если губернатор по должности одновременно председатель правительства субъекта федерации, а последнее - его кабинет. Бицефальной она становится тогда, когда правительство субъекта федерации возглавляет премьер-министр (главный министр), и оно по конституции субъекта федерации или в соответствии с особым законом имеет собственную компетенцию, а губернатор - свою компетенцию
Следует заметить, что в демократических государствах назначенные губернаторы - это обычно представители центра, следящие за соблюдением органами субъектов федерации федеральной конституции и законов. В случаях нарушений конституции и законов непосредственное вмешательство они не осуществляют, а обжалуют правовые акты и действия органов субъекта федерации в суды или другие федеральные органы. Такая ситуация обычно бывает в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Губернаторы, занимающиеся непосредственной управленческой деятельностью, обычно получают власть от народа субъекта федерации, путем избрания. Так бывает часто в президентских (полупрезидентских) республиках.
Для формирования должности губернатора в субъектах зарубежных федераций используются несколько способов замещения должности губернатора: 1) губернатор избирается населением (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Коморские острова, Мексика, США); 2) назначение главой государства по его усмотрению (Индия, Пакистан); 3) утверждение главой государства по представлению государственных органов субъекта федерации (Австралия, Канада); 4) главу коллегиального исполнительного органа - правительства субъекта федерации избирает парламент (им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в парламенте субъекта федерации - земли (Австрия, Германия); 5) глава субъекта федерации по представлению главы государства наделяется полномочиями законодательным органом государственной власти субъекта федерации (Россия) (см.: Приложение 1). Так, например, в Индии и Пакистане губернатор назначается главой государства по его усмотрению.
В Конституции Индии установлен специальный раздел VI, закрепляющий систему государственных органов в штате. Глава II данного раздела называется «Исполнительная власть. Губернатор»11. Согласно ст. 157 Конституции Индии 1950 г. любой гражданин Индии, достигший 35-летнего возраста, может быть назначен на должность губернатора. Губернатор является конституционным главой штата. Рассматривая конституционно-правовой статус губернатора в Индии, необходимо отметить, что он возглавляет исполнительную власть в штате, и вся исполнительная-деятельность осуществляется от его имени (ст. 154).
Этапы становления и развития института губернаторства в России
В начале XVIII века в России устанавливается такой абсолютизм, когда верховная власть принадлежала всецело и безраздельно царю, который издавал законы, назначал чиновников, собирал и расходовал народные деньги без всякого участия народа в законодательстве и контроле за управлением. «Его величество есть самовластительный монарх, который некому на свете в своих делах ответа дать не должен, но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по своей воле и благомнению управляет», - говорилось в толковании к ст. 20 Воинского устава 1716 г. Власть монарха опиралась на силу постоянной армии, твердую финансовую систему, товарно-денежные отношения, новые властные структуры с бюрократическим аппаратом в центре и на местах.
Интересы ведения долгой и трудной Северной войны, создание регулярной армии и флота требовали не только необходимой экономической базы, но и реформ государственного управления. Старая, заключавшаяся в системе: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были очень разных размеров, от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентной в государственных делах, также не отвечала динамизму Петра.
Как известно, местное управление приобретало все большее значение в системе государства и становилось все сложнее, сосредоточивалось в уездах и волостях как административно-территориальных единицах. Разрядный приказ назначал воевод на места, и подчинялись они приказу. Царь и Дума утверждали их назначение. Воеводам на местах не определялось жалование, не давалось уставной грамоты, которая устанавливала размеры сбора пошлин, но разрешалось принимать добровольные сборы, чем они, конечно, и злоупотребляли.
Административным преобразованиям способствовал и перенос столицы в Петербург. Царь Петр I желал иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это строго централизованный и бюрократизированный аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции, и проявляющий при этом разумную инициативу.
По мнению СВ. Бушуева, поначалу царь-преобразователь пытался влить новое вино в старые меха, создавая одни и упраздняя другие приказы. Но уже на этом первом этапе реформы появляются ростки нового. В самом начале XVIII в. еще существует в Москве постепенно вымирающая Боярская дума, но при царе уже появляется новое учреждение - Ближняя канцелярия, которая осуществляет контроль за финансовой деятельностью приказов. Канцеляриями стали называться и отделения московских приказов в Петербурге. Постепенно именно в этих своеобразных филиалах начинают вершиться важнейшие приказные дела. Этому способствовало пребывание в невской столице руководителей главнейших приказов: Адмиралтейского, Артиллерийского, Посольского и др.
Если центральные органы власти в целом устраивали царя, то местные не устраивали и проявляли нерасторопность и нераспорядительность. Поэтому указом царя от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» вводилась новая административная единица - губерния, включавшая в свой состав большую территорию . Это была первая административная реформа Петра I (см.: Приложение 2).
Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал губернаторы А.Д. Меньшиков и Ф.М. Апраксин (первый российский губернатор). Остальными губерниями управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных деятелей. Позволим себе напомнить, что губернаторы пользовались доверием монарха, так как назначались им и подчинялись ему и Сенату. Первоначально полномочия губернаторов были предельно широки, а руководимые ими губернии охватывали огромную территорию (достаточно отметить, что вся Сибирь была выделена в одну губернию). Губернаторы наделялись административной, судебной, полицейской, финансовой властью, обладали военными функциями, являлись командующими всех войск, расположенных на территории подведомственной им губернии. В обязанность губернатора входило проведение рекрутских наборов, обеспечение армии, расположенной на территории губернии, всем необходимым и сыск беглых. Также на них возлагалось исполнение законов и распоряжений верховной власти, сбор податей и прочих прямых и косвенных налогов.
Как замечает В.Н. Лысенко, губернаторы несли в себе два начала. С одной стороны, являлись представителями центральной власти, самого царя, проводниками его реформаторской политики, с другой - администраторами крупных территорий . Так Петр I через губернаторов пытался держать под своей властью и контролем огромную территорию Российской империи.
Социальная природа и правовые основы власти губернатора в субъектах Российской Федерации
Институт губернатора при всей его новизне для системы государственного управления современной России имеет глубокие исторические корни. Будучи введен, как уже отмечалось, в начале XVIII в. Петром I, он не только не утратил своего административно-политического потенциала, но и оказался вновь востребованным в практике государственного строительства постсоветской России. Современному институту губернаторства достаточно мало лет. Пришедший в 1991 г. на смену советской системе территориального управления, институт глав администраций субъектов Российской Федерации коренным образом изменил систему региональных органов власти. Вместо монополии Советов, концентрировавших полномочия представительных и административно -распорядительных ветвей власти, появился административный орган, обладающий законодательно определенными функциями, составляющий наряду с федеральными органами единую вертикаль исполнительной власти.
Рассматривая социальную природу власти губернатора, необходимо выделить несколько направлений, характеризующих сущность его власти. Определяющим фактором здесь является исполнительно-распорядительная деятельность. Губернатор осуществляет управление на своей территории, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного управления. В своих действиях, как показывает практика, главы администраций (губернаторы) свободны. Они играют ведущую роль в государственном механизме субъекта Российской Федерации.
В принятых уставах субъектов Российской Федерации должность главы исполнительной власти получила различные наименования, что трактовалось в одних случаях как следование определенным региональным традициям, в других - как желание соответствовать принятым в федеральном законодательстве нормам, в третьих — как стремление местных правящих групп артикулировать собственную самостоятельность, пусть даже по вопросам, имеющим символическое значение. Так, например, в Архангельской и Волгоградской областях высшее должностное лицо по . прежнему именуется «главой администрации». В ряде субъектов Российской Федерации допускается двойное название: «глава администрации (губернатор)» (Ивановская, Костромская, Ростовская области, Краснодарский край и другие), «глава исполнительной власти - губернатор области» (Камчатская, Кемеровская, Мурманская, Нижегородская, V Саратовская, Смоленская и другие области) . Следует заметить, что термин «губернатор» ни Конституцией Российской Федерации, ни Федеральным законом от б октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не используется, только в уставном законодательстве применяется это понятие.
Как известно, впервые о губернаторстве вспомнили в Нижегородской области, где на тот момент руководителем был Б.Н. Немцов, который и стал именоваться губернатором. Затем у него появились последователи, и данное название главы администрации стало входить в жизнь, получая закрепление в уставах целого ряда субъектов Российской Федерации .
Наименования «губернатор» и «глава администрации», в основном, в Щ уставах Российской Федерации используются как равнозначные понятия. Например, Устав Ивановской области предусматривает, что наименование «Глава Администрации (Губернатор) Ивановской области», «Глава администрации Ивановской области»» и Губернатор Ивановской области равнозначны (ст. 26). Но, тем не менее, как замечает Д.Л. Сурков, «избирая Щ то или иное наименование высшего должностного лица исполнительной власти - губернатор или глава администрации - законодатель субъекта Федерации учитывает следующие тенденции: 1) как правило, уставной статус губернатора несколько выше, чем статус главы администрации. По сравнению с последним, губернатор значительно чаще определяется как высшее должностное лицо субъекта Федерации; 2) фигура губернатора может подразумевать и наличие органа специальной компетенции -правительства. Такое положение невозможно при главе администрации - не могут существовать в субъекте Федерации одновременно и администрация как исполнительный орган власти, и правительство»
Кроме этого, в юридической литературе высказывается точка зрения о необоснованности использования термина «губернатор» для наименования глав администраций, в связи с тем, что соответствующие субъекты Российской Федерации называются не губерниями, а краями и областями115. По мнению автора данного исследования, проблема не в названии должности, проблема в месте и роли губернатора в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в его взаимодействии с другими государственными органами власти. Нужна ли данная должность? Да, нужна. По нашему мнению, институт губернатора оптимальная форма руководства исполнительной властью в субъекте для
России. Губернатор — это высшее должностное лгщо, возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет основные направления развития вверенной ему территории, способствует защите прав и свобод человека и гражданина и несет юридическую ответственность за управление субъектом Российской Федерации
Проблемы взаимодействия губернаторов с федеральными органами государственной власти Российской Федерации
Проблема взаимодействия федеральных органов государственной власти с государственными органами субъектов Российской Федерации является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Исходя из демократических принципов, федерация не может обладать всей полнотой власти по управлению страной, она делится этими полномочиями с субъектами Федерации, которые стремятся к самостоятельности и наличию реальных полномочий в решении вопросов жизни своего населения. Эта ш проблема любой федерации, заставляющая тщательно проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: 1) исключительной компетенции федеральных органов государственной власти; 2) предметов совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации; 3) «остаточных» полномочий субъектов федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения во внеправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. «Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации»
Под понятием «Центр» в данном исследовании понимается система федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
Для многонациональной и сложной по своему административно-территориальному устройству Российской Федерации отношения федерального Центра и субъектов Федерации являются более содержательными и значимыми для страны, чем просто взаимодействие двух уровней государственной власти и служат индикатором состояния политической системы в целом.
Как известно, 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР , что означало независимость, самостоятельность и верховенство государственной власти как внутри страны, так и на международной арене. Законом от 25 декабря 1991 г. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) получила новое, двоякое наименование: «Российская Федерация»," «Россия»202. Сформированный в 1991 г. институт губернатора, по своему содержанию, представлял собой новый институт, ослабивший центральную власть. Российская государственность в 90-е годы XX века законодательно оформлялась путем внесения изменений и поправок в Конституцию РСФСР . 1978 г., издания законов, деклараций, указов и иных подзаконных актов. Центральной власти недоставало административных ресурсов для управления территориями. Заполняя вакуум власти, Б.Н. Ельцин передал на уровень субъектов Федерации обширные полномочия, заключив с і руководителями субъектов Федерации политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность»203. Началась «сплошная суверенизация», ряд субъектов Федерации сократили либо прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет. Так, Татарстан и Башкирия платили в федеральную казну не более 25 % собранных налогов, а Якутия - всего 0,5 %, тогда как области и края средней полосы России - до 45 %204. На этом фоне процесс становления Российской Федерации и федерализации проходил в стране крайне болезненно, и интересы полиэтнического государства отстаивались шаг за шагом с большими усилиями.
К 1994 году в России была сформирована ассиметричная договорно -конституционная федерация. В юридической науке до сих пор не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме правового акта, ее учредившего. Некоторые ученые, явно преувеличивая значение Федеративного договора от 31 марта 1992 г.205, относят Россию к «договорной федерации»206, другие - к «конституционной»207, третьи - к «конституционно-договорной»208.
По мнению автора, с точки зрения правовых форм закрепления федеративного устройства, Россия представляла собой договорно-конституционную федерацию. Как известно, Россия была провозглашена
Конституцией Российской Федерации 1993 г. федерацией, но нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре 4 положения, регулирующие систему разделения государственной власти по вертикали, в преобладающем своем объеме были инкорпорированы в Конституцию Российской Федерации 1993 г. Многие субъекты Федерации (в основном республики) не признавали осуществляемые в новой Конституции Российской Федерации изменения их статуса и по-прежнему определяли свою правосубъектность на основе Федеративного договора от 31 марта 1992 г.209 как первичного документа распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.
Рассматривая взаимодействие федеральных органов государственной власти с губернаторами, необходимо отметить, что субъекты Федерации получали обширные ресурсы и полномочия, которые позволяли им решать многие проблемы субъекта Федерации самостоятельно. Как замечает
Н. Лапина, «невмешательство московских властей во внутрирегиональное развитие компенсировалось выстроенной Б.Н. Ельциным системой «сдержек» и «противовесов». Сдерживание региональной власти происходило ситуативно «сверху» и «снизу». «Сверху» его осуществляли представители Президента Российской Федерации в субъектах, «снизу» главы областных столиц. При всем несовершенстве асимметричной федерации в рамках этой конструкции между Центром и регионами был достигнут баланс, и оба уровня власти научились согласовывать свои интересы» .
