Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика института главы государства и конституционно-правового статуса главы государства 13
1. Институт главы государства и его разновидности 13
2. Понятие конституционно-правового статуса главы государства 31
ГЛАВА 2. Элементы конституционно-правового статуса главы государства в России и в Украине 47
1. Система функций главы государства в России и в Украине и их основная характеристика 47
2. Понятие и структура компетенции главы государства в Российской Федерации и в Украине 82
3. Понятия и особенности конституционно-правовой ответственности главы государства в России и в Украине 106
ГЛАВА 3. Понятие и сравнительно-правовая характеристика полномочий главы государства в россии и в украине 118
1. Полномочия Президента Российской Федерации и Президента Украины в сфере государственного строительства и нормотворчества 118
2. Полномочия Президента России и Президента Украины в области обеспечения конституционной законности, обороны и национальной безопасности, а также в области внешней политики и международных отношений 145
3. Полномочия Президента России и Президента Украины в сфере обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина 161
Заключение 172
Список использованной литературы 182
- Институт главы государства и его разновидности
- Понятие конституционно-правового статуса главы государства
- Система функций главы государства в России и в Украине и их основная характеристика
- Полномочия Президента Российской Федерации и Президента Украины в сфере государственного строительства и нормотворчества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в России и в Украине в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого столетия основательно затронули не только общественные, но и государственные институты, существенно трансформировав систему органов государства. Наиболее важным изменением в государственном аппарате этих стран стало учреждение в 1991 г. института президента.
Несмотря на то, что мировая история данного института насчитывает более 200 лет, для Российской Федерации и Украины он был новым, не имеющим опыта практического функционирования и научного осмысления его предназначения. В силу ряда причин, среди которых не последнее место занимали отсутствие надлежащей научной разработанности статуса Президентов и гиб-кость Основных законов, действующих на тот момент в России и в Украине , в начале 90-х годов XX века в Конституции этих государств неоднократно вносились изменения, касающиеся деятельности Президента.
Тем не менее, законодателям обеих стран не удалось найти приемлемое решение, отвечающее фактической роли Президента в государстве, что стало одним из оснований имевшего место политического противостояния главы государства и парламента в 1993 г. в Российской Федерации и в 1995 г. в Украине. В результате этих политических кризисов были приняты в 1993 г. Конституция Российской Федерации3 и в 1996 г. Конституция Украины4, которые по-иному закрепили положение Президента в системе государственных органов и создали дополнительные основания для научных дискуссий по вопросу определения места и роли главы государства, прямо не отнеся его ни к одной из ветвей государственной власти. Помимо этого, некоторые положения этих Основных законов излишне пространны и не всегда позволяют однозначно трактовать их со-
1 Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России. - М., 1993. -127 с.
2 Конституція (Основний закон) України II Конституція і конституційні акти України. Історія і сучасність. -
Київ, 2001.-С 203-249.
3 Конституция Российской Федерации. - Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
4 Конституція України. - Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО. - Ст. 141.
4 держание. Не стали исключением в этом отношении и отдельные конституционные нормы, посвященные институту президента, что предоставляет возможность для чрезмерно широкого их толкования и, как следствие, разночтения пределов компетенции глав указанных государств. Это является немаловажной причиной того, что и в России и в Украине в науке конституционного права до сих пор отсутствует единое понимание места и роли главы государства, нет единого подхода к определению его конституционно-правового статуса, что подчеркивает актуальность избранной темы исследования.
Несмотря на национально-исторические особенности, современную специфику государственного строительства и законодательного регулирования конституционно-правовых отношений, становление и развитие института президента в России и в Украине имеет не только отличия, но и общие черты, что позволяет при проведении сравнительного исследования статуса глав указанных государств использовать имеющиеся сходства в качестве отправных моментов. Так, Президент РФ и Президент Украины в соответствии с ранее действовавшими Основными законами занимали одинаковое место в системе государственных органов - возглавляли исполнительную ветвь власти; Конституция РФ 1993 г. и Конституция Украины 1996 г. закрепили за Президентами роль главы государства, не включив их ни в одну из ветвей государственной власти. Функции и полномочия глав российского и украинского государств, несмотря на их отличия, также имеют общие черты. Их сравнение позволяет сделать обобщенные выводы о предназначении института главы государства в обеих странах.
Вместе с тем углубленное изучение и сравнительно-правовой анализ конституционно-правового статуса Президента России и Президента Украины имеют, в первую очередь, научно-практическое значение. Достижения и неудачи в конституционном строительстве России нельзя оценить, не сопоставив их с аналогичными процессами в других государствах, возникших на территории бывшего СССР.1 Исследование особенностей конституционно-правового стату-
1 Додонов В.Н. Конституционные реформы в государствах, возникших на территории бывшего СССР: общее и особенное: Автореф. дис—канд. юрид. наук. - М., 1997. - С. 4.
5 са Президента Украины в сравнении со статусом Президента России позволяет найти отличия в содержании и конституционно-правовом регулировании статуса главы государства в этих странах. Это, в свою очередь, дает возможность оценить и выявить те элементы статуса Президента, которые нашли более удачное закрепление в законодательстве Украины. Поскольку, как справедливо отмечают Л.В. Бойцова и В.В. Бойцова, «комбинация элементов различных национальных законодательств может дать новое, более эффективное решение»1, то, основываясь на результатах сравнительно-правового исследования, представляется возможным совершенствование конституционно-правового статуса Президента России. Сопоставление правового положения Президента РФ и Президента Украины также позволяет сделать выводы о качестве нормативно-правового регулирования их функций, компетенции и ответственности, обосновать возможность изменения статуса главы государства в не только в России, но и в Украине.
Степень научной разработанности темы. Конституционно-правовой статус главы государства как в России, так и в Украине наукой разработан недостаточно. Это связано с тем, что в советский период научные исследования института главы государства, в большинстве своем, проводились в рамках науки государственного права зарубежных стран и сводились, главным образом, к изучению специфики этого института в отдельных государствах. Институт главы государства в СССР признавался буржуазным и фактически отсутствовал, его функции формально выполнял коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета СССР, который был наделен значительными полномочиями, однако не играл самостоятельной роли в государственном механизме. За период с момента учреждения института президента в России и в Украине и по сегодняшний статус главы государства в науке конституционного права традиционно рассматривается с позиций анализа компетенции или полномочий. С нашей точки зрения сложившийся подход не обеспечивает должной степени на-
Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Будущее сравнительного права: возможности двадцать первого века // Юридический мир. - 2002. - № 4. - С. 17.
учного осмысления и анализа конституционно-правового статуса главы государства.
Проблемам, связанным с институтом главы государства, уделяли большое внимание многие российские ученые: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Б.Н. Габри-чидзе, Ю.А. Дмитриев, Л.Б. Ескина, А.В. Зиновьев, В.И. Каинов, М.А. Крутого-лов, А.Ф. Ковалев, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.В. Лузин, В.О. Лучин, В.В. Маклаков, А.А. Мишин, Л.А. Окуньков, Н.А. Сахаров, М.Р. Сафаров, Ю.И. Скуратов, Б.А. Страшун, В.Н. Суворов, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, А.И. Черкасов, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин, Ю.А. Юдин; а также украинские ученые: В.Б. Аверьянов, Ф.Г. Бурчак, А.С. Белоус, В.И. Головатенко, Ю.Н. Ко-ломиец, В.В. Копейчиков, А.И. Кудряченко, Н.Г. Плахотнюк, В.Ф. Погорелко, С.Л. Лысенков, В.Ф. Опрышко, С.Г. Серегина, А.Г. Тиковенко, Ю.Н. Тодыка, В.Н. Шаповал, В.Д. Яворский и др. Однако самостоятельного глубокого сравнительно-правового исследования конституционно-правового статуса главы государства в Российской Федерации и в Украине не проводилось.
В науке конституционного права и в России и в Украине преимущественное внимание уделялось изучению конституционно-правового статуса личности. Вопросы же конституционно-правового статуса государственных органов в достаточной степени не разрабатывались. Это в полной мере касается и статуса главы государства, широко используемого в юридической литературе как своего рода данность, содержание которого крайне редко детально исследуются и обосновывается даже в учебных пособиях в главах и параграфах, посвященных статусу Президента.1
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке на основе комплексного сравнительно-правового исследования конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации и Президента Украины перспективной модели конституци-
1 См., например: Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. пособие. - М., 2001. - С. 228-236; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М., 2003. - С. 395-399; Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А.Е. Козлов. - М., 1996. - С. 283-307; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М., 2001. - С. 193-203.
7 онно-правового статуса главы государства, выражающейся в оптимальном наборе функций и необходимых для их эффективного выполнения полномочий, а также ответственности, которые определяют его место и роль в структуре государственных органов.
Исходя из названных целей был поставлен ряд задач:
показать особенности института главы государства в современном мире;
дать определение и предложить структуру конституционно-правового статуса главы государства в России и в Украине;
раскрыть систему и дать единую классификацию функций Президента Российской Федерации и Президента Украины;
предложить элементный состав компетенции глав российского и украинского государств;
выявить особенности конституционной ответственности Президента России и Президента Украины;
указать общие черты и отличия в содержании элементов конституционно-правового статуса Президента России и Президента Украины, а также специфику их закрепления в конституционном законодательстве;
определить перспективы развития института главы государства в России и в Украине, внести предложения по его совершенствованию.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе выполнения главами государств в России и в Украине возложенных на них функций посредством осуществления закрепленных в Конституциях и законодательных актах полномочий, а также общественные отношения, возникающие при привлечении Президентов указанных стран к конституционной ответственности.
Предметом диссертационного исследования являются нормы Конституций России и Украины, определяющие функции, компетенцию и ответственность глав указанных государств, правоотношения, возникающие на их основе, а также широкий круг актов конституционного законодательства, конкретизирующих функции и полномочия Президента России и Президента Украины.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым в России и в Украине комплексным научным исследованием, в котором системно анализируется и сопоставляется конституционно-правовой статус Президента России и Президента Украины. Новым является и предложение единой для глав этих государств классификации функций и полномочий, содержащихся не только в Конституции, но и в соответствующих законодательных актах, проведение подробного сравнительно-правового анализа функций, элементов компетенции, оснований и процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации и Президента Украины.
На основе проведенного исследования сформулирован ряд выводов и предложений, из которых выносятся на защиту следующие положения:
Конституционно-правовой статус главы государства, как и любого другого субъекта конституционно-правовых отношений, представляет собой нормативно-правовую категорию, определяемую исключительно нормами конституционного законодательства. Под понятием конституционно-правового статуса главы государства понимается установленное нормами Конституции и законодательных актов положение главы государства, т.е. его место и роль в системе государственных органов, прежде всего среди высших органов государства, которые определяются его функциями, компетенцией и ответственностью.
К функциям главы российского государства относятся: обеспечение единства государственной власти (подразделяется на подфункции по координации деятельности органов государственной власти; разрешению разногласий и противоречий между государственными органами; пресечению действий государственных органов, нарушающих единство государственной власти); представительство государства; обеспечение соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина; обеспечение суверенитета, независимости и государственной целостности; участие в законодательном процессе; учредительная функция; кадровая функция; руководство внешней политикой государства; определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Президент Украины осуществляет такие же функции, за исключением опреде-
9 ления основных направлений государственной политики и подфункции по разрешению разногласий и противоречий между государственными органами.
Компетенция главы государства представляет собой совокупность закрепленных Конституцией и законодательными актами подведомственности (предметной и территориальной) и полномочий (прав и обязанностей), с помощью которых определяются пределы и содержание его возможной и должной деятельности.
Обоснование положения о нежелательности выделения функции главы государства как «гаранта», несмотря на то, что в Основном законе Президент России именуется гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а Президент Украины - гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Предлагается выделять функции по обеспечению соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечению суверенитета, независимости и государственной целостности.
Анализ нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия глав российского и украинского государств, привел к выводу о целесообразности принятия закона Украины о Президенте Украины, а также о целесообразности дополнения ст. 80 Конституции РФ пятой частью следующего содержания: «Президент Российской Федерации осуществляет свою деятельность и прекращает ее в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом», что позволит разработать и принять федеральный конституционный закон о Президенте России. Это поможет систематизировать все полномочия главы государства в России и в Украине в одном нормативном правовом акте, а также конкретизировать нуждающиеся в этом положения Конституции, регламентирующие его деятельность.
В работе обосновывается предложение о разделении функции определения основных направлений внутренней и внешней политики государства между главами российского и украинского государств и парламентами. Для этого предложено изложить ч. 3 ст. 80 Конституции России в следующей редакции:
10 «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внешней политики государства», а ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции России дополнить соответственно пунктам «к» и «з» следующего содержания: «определение основных направлений внутренней политики государства»; п. 3 ст. 106 Конституции Украины изложить следующим образом: «Представляет государство в международных отношениях, определяет основы внешней политики государства, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства, ведет переговоры и заключает международные договоры», а п. 5 ст. 85 Конституции Украины изложить в следующей редакции: «определение основ внутренней политики».
Анализ ч. 4 ст. 111 Конституции России, ее официального толкования и практики назначения Президентом России Председателя Правительства привел к выводу о целесообразности изложения этой части следующим образом: «После отклонения трех различных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы», что изменит роль Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства и будет способствовать установлению более сбалансированных отношений между Президентом и Государственной Думой.
В диссертации предлагается дополнить ст. 107 Конституции России четвертой частью следующего содержания: «Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона не подписал и не отклонил его, то федеральный закон считается одобренным Президентом Российской Федерации и Председатель Совета Федерации совместно с Председателем Государственной Думы подписывают федеральный закон и обнародуют его», а ст. 108 Конституции РФ дополнить третьей частью такого содержания: «Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального конституционного закона не подпи-
сал его, то Председатель Совета Федерации совместно с Председателем Государственной Думы подписывают федеральный конституционный закон и обнародуют его»; ч. 3 ст. 94 Конституции Украины изложить в следующей редакции: «В случае если Президент Украины в течение установленного срока не возвратил закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом Украины и должен быть подписан и официально обнародован. Если по истечении установленного срока Президент Украины не подписал и не обнародовал закон, то подписывает его и официально обнародует Председатель Верховной Рады Украины».
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (юридико-компаративный, нормативно-логический, историко-юридический) методы познания, позволившие провести в интересах поставленных задач комплексное сравнительно-правовое исследование элементов конституционно-правового статуса глав российского и украинского государств.
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и Конституция Украины, федеральные конституционные, федеральные законы, законы РФ и законы Украины, конкретизирующие деятельность глав российского и украинского государств, указы Президента России и Президента Украины, регламенты Государственной Думы, Совета Федерации и Верховной Рады, постановления Конституционного Суда РФ и решения Конституционного Суда Украины, а также практика применения этих актов органами государства. При написании диссертации автор также опирался на труды российских и украинских ученых.
Достоверность результатов диссертационного исследования обеспечивается его методологией, репрезентативностью эмпирического материала, системным подходом к исследованию, изучением, анализом и использованием в диссертации значительного числа работ авторитетных российских и украинских ученых, их доктринальной позицией, историческим развитием института президента в мире и длительным функционированием его во многих иностран-
12 ных государствах, а также апробацией и внедрением результатов диссертационного исследования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в работе теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы законодательными органами государственной власти для оптимизации конституционно-правового статуса главы государства в России и в Украине. Результаты проведенного исследования дают возможность определить основные направления дальнейшего совершенствования функций, компетенции и ответственности глав российского и украинского государств. Итоги исследования расширяют научные знания о конституционно-правовом статусе главы государства и особенностях его функционирования в указанных странах, а также могут служить основой для последующих научных исследований. Положения диссертации могут быть также использованы в преподавании курсов «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы, предложения и рекомендации диссертационного исследования нашли свое отражение в шести публикациях, подготовленных автором; в выступлениях на XI Харьковских политологических чтениях, на научной конференции молодых ученых в Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого, на второй научно-практической конференции молодых ученых, приуроченной к 40-летию НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, а также были использованы автором в ходе проведения занятий со слушателями Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ, в Институте сферы социальных отношений и в Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого.
Структура диссертации. Структура диссертации определена поставленными целями, задачами и методологией научного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Институт главы государства и его разновидности
В научной литературе и средствах массовой информации термин «институт» довольно часто употребляется в достаточно широком спектре значений. Ученые и специалисты пишут и говорят о социальных, общественных, экономических, политических институтах, институтах демократии, парламентаризма и пр., подразумевая под этим достаточно разнообразные явления. Этот термин широко применяется в общественных науках. Так, в социологии, например, под ним понимается устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные сферы человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов, образующих социальную систему.1 В политологии термин «институт» имеет два значения: 1) политическое учреждение с организационной структурой, централизованным управлением, исполнительным аппаратом; 2) форма и сущность политических функций, отношений, типов управления. В юридической науке и литературе данный термин, как правило, используется для обозначения института права, под которым понимается «сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений»3.
В то же время, юридический термин «институт» используется и в значении института государства. Некоторые ученые его выделяют, дают определение, отмечают присущие ему признаки, предлагают классификацию.4 Большинство же исследователей в своих трудах не уделяют столь пристального внимания этому термину в таком значении, но понимают под ним соответствующую организационную структуру, орган и выделяют, например, институт главы государства, институт президента . Институт государства — «это фактически сложившаяся относительно обособленная организационно-функциональная структура в целостной системе государственного управления обществом», которая регулируется различными социальными нормами (нормами права, морали, обычаями). Таковым, несомненно, является и институт главы государства.
Вопрос о власти главы государства, его юридической природе, изменениях, которые он претерпел с момента появления, был и есть актуальным в юридической науке, политической истории и практике государственного строительства. Новый этап дискуссий в этом направлении отмечается после учреждения института президента во многих странах Восточной Европы, в СССР, а позже и во всех государствах, возникших на территории бывшего СССР. Вследствие этого за последние 10-15 лет вопрос о статусе, компетенции главы государства, соотношении его полномочий с полномочиями других высших органов государственной власти приобрел особую актуальность как среди российских, так и зарубежных ученых. Всплеск интереса к институту главы государства вообще и к институту президента в частности в российской научной среде объясняется также тем, что советская юридическая наука уделяла недостаточное внимание их изучению. Сегодня же, как удачно заметил С.А. Авакьян, тема президентской власти вызывает к себе настолько пристальный интерес, что «претендует на то, чтобы стать в России одной из «вечных»
Возникновение института главы государства не совпадает с появлением государства как особой организации публичной власти, а связано с окончательным формированием позднефеодального государства — абсолютной монархии.
Слово «глава» означает лицо, которое возглавляет что-либо или руководит чем-либо. В абсолютной монархии глава государства — монарх — не только осуществляет единоличное руководство страной, но и персонифицирует собой государство, в его лице воплощается «юридическая личность государства»
С принятием в 1787 г. Конституции Соединенные Штаты Америки стали первой страной в мире, где роль главы государства была отведена не наследному монарху, а избираемому на определенный срок президенту. Так появилась иная разновидность формы правления, ставшая альтернативой монархии, и иной вид института главы государства. С течением времени многие государства отказывались от монархической формы правления в пользу республиканской. И только в редких случаях можно наблюдать процесс их реставрации, например, в Испании после смерти диктатора генерала Франко. Однако в последние годы в некоторых странах (Албания, Болгария, Румыния) возникли движения за возвращение к монархической форме правления. Нередко эти движения инициируются самими бывшими монархами или наследниками, в свое время покинувшими страну. Так, в 1997 г. вопрос о восстановлении монархии был вынесен на референдум в Албании, но «за» проголосовало только около трети пришедших на референдум. А 17 июня 2001 г. в Болгарии на парламентских выборах триумфально победило Национальное движение «Симеон II», возглавляемое последним монархом Болгарии Симеоном II, изгнанным из страны в 1946 г., что позволило Симеону II занять пост премьер-министра. Таким образом, сегодня в Болгарии сложилась необычная ситуация: бывший монарх через много лет после падения монархического режима снова играет ведущую роль в государстве, возглавляя правительство.
Понятие конституционно-правового статуса главы государства
Термин «статус» достаточно часто употреблялся ранее и употребляется в настоящее время в российском законодательстве и юридической лиетратуре. Как правило, его применяют для характеристики того или иного субъекта, правоотношений. Однако имеются случаи использования этого понятия в научных работах и по отношению к объектам права.1 В нормативных правовых актах также иногда говорится о статусе объектов права, например, Конституция Российской Федерации (п. «н» ст. 71, п. «д» ст. 106) содержит положение о статусе государственной границы. Несмотря на то, что использование этого термина в таком качестве случается крайне редко, на наш взгляд, следует признать такую практику не очень удачной и говорить о правовом режиме объектов права, а не об их правовом статусе, поскольку понятие «статус» филологически более применимо к субъектам, нежели к объектам права. Кроме того, в юридической науке имеется мнение, что понятие «правовой статус» выработано исключи-тельно для характеристики субъектов права. Обычно же в науке и в нормативных правовых актах речь идет о статусе или правовом статусе государства в целом или его территориального образования, государственного органа, должностного лица, предприятия, учреждения, организации, гражданина, иностранца, лица без гражданства. Этот термин применим не только к физическим лицам, но и другим субъектам правоотношений.
Этимологически статус (от лат. status) означает состояние, положение. В российской юридической литературе обычно применяют понятие «правовой статус», который представляет собой «юридическое выражение социального статуса субъекта»
Наряду с правовым статусом в юридической науке также употребимо понятие «правовое положение». Многие ученые различают эти термины. Например, Н.В. Витрук считает, что правовой статус личности (система юридических прав, обязанностей и законных интересов) составляет ядро правового положения личности, к дополнительным элементам которого относятся: гражданство, правосубъектность и юридические гарантии прав и законных интересов.1 В.А. Кучинский также считает, что «правовое положение человека — понятие более широкое, чем правовой статус»2. Поддерживает эту точку зрения и Е.А. Лука-шева, по мнению которой гражданство, законные интересы, гарантии прав, ответственность наряду с правовым статусом личности составляют правовое положение человека.3
Несмотря на некоторые отличия приведенные точки зрения едины в том, что по объему понятие «правовое положение» шире чем понятие «правовой статус» и, помимо последнего, включает в себя другие элементы. Принципиально по-иному обосновывает отличия правового статуса от правового положения А.Ю. Якимов. По его мнению, правовой статус - это стабильное правовое состояние субъекта, а правовое положение — постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная его вступлением в те или иные правоотношения, т.е. правовой статус - это характеристика абстрактного субъекта, а правовое положение - конкретного персонально индивидуализированного лица. Исходя из этого, А.Ю. Якимов утверждает, что правовой статус характеризуется совокупностью нормативно закрепленных юридических прав и обязанностей, а правовое положение - как потенциальными правами и обязанностями, так и реальными правами и обязанностями. «Первая группа прав и обязанностей представляет собой нереализуемую часть правового положения, которым обладает данное лицо, поскольку отсутствуют необходимые юридические факты. Вторая группа прав и обязанностей является реализуемой (реализованной) частью правового положения, обладатель которого - это лицо, так как соответствующие юридические факты реально существуют.»
В то же время многие ученые2 не проводят различия между правовым положением и правовым статусом физических лиц и определяют правовой статус лица как его положение в обществе, закрепленное правом. А согласно господствующему в юридической науке мнению, которое мы разделяем, правовое положение и правовой статус субъектов, не являющихся физическими лицами, — это понятия-синонимы. Тем более, что этимологически статус, как уже отмечалось, - это положение, состояние, а, соответственно, правовой статус — это правовое положение.
Значение статуса в конституционном праве сложно преувеличить. По мнению В.А. Рыжова определение правового статуса является одним из главных средств воздействия конституционного права на общественные отношения. Статус - это важнейшая категория конституционного права, «закрепляющая на соответствующем уровне правовое положение субъектов (участников) конституционно-правовых отношений»5. В науке конституционного права выделяют конституционный и конституционно-правовой статусы. Конституционный статус - это правовое положение субъекта, определяемое исключительно нормами основного закона государства. Конституционно-правовой статус — более широкое понятие, оно включает нормы не только конституции, но и других источников конституционного права, такой статус более подробно определяет положение субъекта конституционно-правовых отношений. Юридические науки оперируют также понятием «общий правовой статус». Он состоит из норм всех отраслей права, которые определяют правовое положение субъекта, однако основу, фундамент его правового положения составляют нормы Конституции и конституционно-правовых актов. Таким образом, получается так называемая матрешка, состоящая из трех указанных видов статусов. В любом своем проявлении статус обладает устойчивостью и относительным постоянством, поскольку он формализован в нормах права, а также внутренней согласованностью, потому что составляющие его элементы логически взаимосвязаны и находятся в определенной взаимозависимости между собой.
Система функций главы государства в России и в Украине и их основная характеристика
Всесторонний научный анализ какого-либо правого явления невозможен без подробного исследования его элементов. Одним из наиболее важных элементов конституционно-правового статуса государственного органа, в том числе и главы государства, являются его функции, которые определяют его предназначение в государственном механизме.
Для обеспечения выполнения своих функций в каждом государстве формируется специальная структурная организация — государственный аппарат, который комплексно их осуществляет. При этом каждое его звено, каждый орган имеет свои собственные функции. Надлежащее исполнение функций всеми государственными органами приводит к реализации функций государства. Как отмечает А.Б. Венгеров, правильное теоретическое решение вопроса о взаимосвязи функций государства и структур, обеспечивающих их выполнение, имеет существенное практическое значение, «поскольку государственный орган необходимо создавать под ту или иную функцию, а не наоборот - создавать орган, а потом находить ему занятие, функцию»
В юридической литературе высказываются различные суждения по вопросу соотношения функций с другим элементом конституционно-правового статуса - компетенцией. Несмотря на разнообразие подходов к решению данной проблемы, практически все исследователи едины во мнении о том, что функции и компетенция любого органа государства находятся в тесной связи между собой. Представляется верной точка зрения О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета о том, что именно через компетенцию реализуются функции органа, причем функция словно «раскладывается на элементарные составляющие», поскольку она не может непосредственно влиять на правоотношения. Другими словами, именно компетенция выступают тем юридическим средством, с помощью которого орган государства выполняет свои функции.
Функция государственного органа указывает основное направление его деятельности, путь к целям государства. Для достижения целей государства за органом юридически закрепляются определенные потенциальные возможности, которые очерчиваются в его компетенции. Функции — это основные направления деятельности государственного органа, а его компетенция - это инструментарий осуществления этой деятельности. Как указывает В.Ф. Погорелко, компетенция органа производна от его функций, она более динамичная, склонная к частым изменениям.2 При этом, основные направления деятельности государственных органов производны от функций государства, или, другими словами, функции государства распределяются между всеми его органами в зависимости от места и роли каждого из них в государственном механизме. Над выполнением тождественных задач могут работать сразу несколько государственных органов, так же как и одна функция может быть распределена между несколькими органами. Однако компетенция каждого из них должна быть сугубо индивидуальной, поскольку ее дублирование приводит к конкуренции и противостоянию между органами, что деструктивно сказывается на процессе выполнения функций государства.
В новейшей политико-правовой практике России и Украины существенные изменения общественного строя обусловили ряд структурных преобразований и в самом государственном механизме. Одним из наиболее значительных изменений такого рода стало учреждение института президента. Этот институт был перенят законодателями из правовых систем других государств мира без надлежащего научно-практического обоснования его функциональной роли.
Несмотря на то, что с момента введения этого института в России и в Украине прошло уже более двенадцати лет, вопрос определения функций главы государства в этих странах стоит достаточно остро. Это обусловлено особой важностью данного органа в системе государственных органов, широтой и значимостью его полномочий при недостаточной правовой регламентации его функционального назначения в Конституции России и в Конституции Украины.
Об отсутствии должной научной разработанности функций Президента России свидетельствует то, что одни ученые1 считают, что все функции главы российского государства обобщенно сформулированы в ст. 80 Конституции РФ: 1) функция гаранта конституции; 2) функция гаранта прав и свобод человека и гражданина; 3) функция охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; 4) функция обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; 5) функция определения основных направлений внутренней и внешней политики государства; 6) функция представительства государства внутри страны и в междуна-родных отношениях. Другие же ученые в своих трудах либо вообще не выделяют функций Президента РФ, либо «растворяют» их в перечне полномочий или называют их заданиями и прерогативами.
Полномочия Президента Российской Федерации и Президента Украины в сфере государственного строительства и нормотворчества
Как нами уже отмечалось, полномочия глав российского и украинского государств закреплены в Конституциях в достаточно общем виде, поэтому с целью проведения подробного сравнительного исследования конституционно-правового статуса Президента России и Президента Украины и с целью определения направлений совершенствования института главы государства в обеих странах необходимо провести подробный анализ полномочий глав этих государств, закрепленных не только в Конституциях, но и в законодательных актах. Это позволит выявить «чужеродные полномочия» глав указанных государств, а также обнаружить пробелы в их компетенции.
Детальное рассмотрение полномочий глав российского и украинского государств наиболее целесообразно проводить по отдельным предметам ведения, которые были выделены нами в предыдущей главе. Такой подход позволит, на наш взгляд, сохранить системность и четкую последовательность рассмотрения, а в итоге — достичь целостности сравнительно-правового исследования полномочий Президента РФ и Президента Украины. В целях более компактного изложения полномочия Президента России и Президента Украины будут рассмотрены по следующим группам: 1) в сфере государственного строительства и нормотворчества; 2) в сфере обеспечения конституционной законности, обороны и национальной безопасности, а также в сфере внешней политики и международных отношений; 3) в сфере обеспечения основных прав и свобод граждан.
Полномочия Президента России и Президента Украины в сфере государственного строительства заключаются в правах и обязанностях, которые чаще предстают как правообязанности, по формированию органов государственной власти, их реорганизации, ликвидации и роспуску. Их условно можно разделить на три группы: 1) учредительные - полномочия по созданию, реорганизации и ликвидации органов государственной власти; 2) кадровые — полномочия по формированию персонального состава органов государственной власти; 3) полномочия по отношению к выборным органам — полномочия, связанные с назначением выборов этих органов и досрочным прекращением их деятельности.
К первой группе приведенных нами полномочий Президента Украины относятся полномочия создавать, реорганизовывать и ликвидировать министерства и другие центральные органы исполнительной власти (п. 15 ст. 106 Конституции Украины); создавать суды в определенном законом порядке (п. 23 ст. 106 Конституции Украины, ст. 20 Закона Украины «О судоустройстве Украины»); создавать для осуществления своих полномочий консультативные, совещательные и иные вспомогательные органы (п. 28 ст. 106 Конституции Украины). Следует отметить, что в соответствии с Решением Конституционного Суда Украины от 28 января 2003 г. № 2-РП/20031 Президент Украины не может ликвидировать те исполнительные органы, названия которых закреплены в Конституции Украины, а при реорганизации таких органов Президент не может изменить их название и целевое назначение, поскольку, зафиксировав названия отдельных министерств и других центральных органов, Конституция Украины тем самым предусмотрела их существование и определенную стабильность их функционирования.
В отличие от Основного закона Украины, Конституция России прямо не указывает на наличие учредительных полномочий у Президента РФ, а делает это только опосредованно. Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства предоставляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Естественно, это проводится не в целях информирования, а для того, чтобы глава государства в случае согласия утвердил предлагаемую структуру исполнительных органов.
По вопросу определения структуры федеральных исполнительных органов имеется Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П по запросу Государственной Думы о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ.1 По мнению Государственной Думы, отраженному в запросе, система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяется законодательным путем. Однако Конституционный Суд РФ постановил, что структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ, изменения и дополнения в целях ее реорганизации также вносятся указами Президента РФ. В настоящее время действует структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Президент РФ также вправе создавать консультативные, совещательные и иные органы, способствующие выполнению его функций. Это президентское полномочие прямо не закреплено в Конституции РФ. Косвенно о его существовании свидетельствуют положения Конституции РФ (пп. «ж», «и» ст. 83), предоставляющие возможность и одновременно обязывающие Президента к созданию только двух таких органов, — Администрации Президента РФ и Совета Безопасности РФ. Однако, как показала практика, эти совещательные органы не всегда в состоянии обеспечить деятельность Президента на должном уровне. Пример тому - образование Президентом РФ в 2000 г. Государственного Совета — совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
