Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические основы статуса вспомогательных органов при главе государства 13
1.1. Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе государства 13
1.2. Развитие вспомогательных органов при главе государства: истоки и становление 34
1.3. Источники права для вспомогательных органов при главе государства 57
Глава 2. Конституционные основы деятельности вспомогательных органов при главе государства в Российской Федерации и зарубежных странах 78
2.1. Вспомогательные органы общей компетенции 78
2.2. Вспомогательные органы специальной компетенции 102
2.3. Взаимодействие вспомогательных органов при главе государства между собой и с другими государственными органами 122
Заключение 148
Список источников 153
- Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе государства
- Источники права для вспомогательных органов при главе государства
- Вспомогательные органы общей компетенции
- Взаимодействие вспомогательных органов при главе государства между собой и с другими государственными органами
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Вспомогательные органы при главе государства являются одной из наиболее значимых частей государственного механизма. Имея статус государственных органов, они оказывают существенное и непосредственное влияние на решение самого широкого круга вопросов политической практики.
Основной задачей вспомогательных органов является обеспечение деятельности главы государства. Не принимая самостоятельных государственно-властных решений, эти органы занимаются подготовкой, проведением в жизнь и наблюдением за выполнением решений главы государства, связанных с воздействием на общественные отношения, в том числе входящих в предмет конституционного права. Таким образом, вспомогательные органы вступают в конституционно-правовые отношения и как один из государственных органов, и как один из участников принятия и сопровождения основополагающих государственных решений.
Воплощение полномочий главы государства в жизнь во многом зависит от создания конституционно-правовых предпосылок деятельности вспомогательных органов, прежде всего чёткого закрепления их правового статуса, возможностей для надлежащего решения стоящих перед ними задач, а также определения мер, направленных на недопущение и пресечение злоупотреблений со стороны вспомогательных органов. Все эти вопросы нуждаются в конституционно-правовом исследовании.
В деятельности вспомогательных органов при главе государства в различных странах есть общее и особенное. Особенности их устройства и работы связаны с самыми разнообразными обстоятельствами, среди которых можно выделить принадлежность государства к той или иной правовой семье, определённая в основном законе модель разделения властей и способ распределения полномочий между государственными органами, традиции. Общее же обусловлено основным предназначением вспомогательных органов -возложением на них обязанностей по обеспечению полномочий главы государства и, следовательно, необходимостью решения схожих задач. Сравнительное исследование вспомогательных органов при главе государства может помочь в выявлении положительного опыта деятельности вспомогательных органов в различных странах и определении условий его применения в существующих обстоятельствах.
В России накоплен богатый опыт работы вспомогательных органов. Вместе с тем, во время неустойчивости развития государства, смены власти,
отмечаются существенные разрывы в преемственности их деятельности. Вновь создаваемые вспомогательные органы часто образуются как бы «с чистого листа», вследствие чего оказывается невостребованным предыдущий опыт их устройства и деятельности.
В настоящее время Российской Федерацией часто заимствуются зарубежные государственно-правовые подходы. В таких условиях особое значение для успешности деятельности российских вспомогательных органов приобретает сравнительное изучение опыта, накопленного различными странами в данной области.
Для науки конституционного права исследование вспомогательных органов при главе государства важно для расширения и более глубокого познания вопросов, относящихся к предмету её исследований, а также обеспечения плодотворного влияния её выводов на деятельность главы государства.
Степень научной разработанности и круг использованных источников
Вопросам устройства, деятельности и развития государственных органов посвящено немало работ отечественных и зарубежных учёных. Однако в этих работах вспомогательные органы при главе государства рассматривались в основном в связи с правовым положением и деятельностью последнего1.
Тем не менее, в последнее время появились исследования, непосредственно посвященные вспомогательным органам и различным вопросам работы их отдельных видов (труды А.М.Осавелюка, А.С.Макарычева, Ю.А.Иванова и др.). Однако конституционно-правовая работа А.М.Осавелюка2 посвящена вспомогательным органам в целом, а не отдельно вспомогательным органам при главе государства, и только вспомогательным органам зарубежных стран. Исследование А.С.Макарычева3, глубокое по содержанию и примечательное по привлекаемым источникам, имеет историко-политологическую направленность, как и работа Ю.А.Иванова4.
Отсутствуют государственно-правовые работы, посвященные непосредственно вспомогательным органам при главе государства, их
1 См. например: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика: Как
избирается Президент. Президент и разделение властей. Полномочия главы государства. Президент и его
команда. М., 1996; Дёгтев Г. В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-
правовые и конституционные основы. М., 2005; Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. T.2. М.,
2005. С. 346-367.
2 Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой
аспект. М., 1998.
3 Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина
1940-х - начало 1990-х гг.). Н. Новгород., 1998.
4 Иванов Ю.А. Совет Национальной Безопасности США // URL: <>.
отдельным видам, взаимодействию между собой и с другими государственными органами, способам образования, устройству, деятельности и развитию данных органов в различных странах, источникам права, затрагивающим отношения с участием вспомогательных органов при главе государства.
Цель исследования - осмысление конституционно-правового статуса и действительного положения вспомогательных органов при главе государства и разработка соответствующих российским условиям предложений, направленных на правовое обеспечение эффективного решения вспомогательными органами стоящих перед ними задач.
Задачи исследования:
определение содержания и соотношения понятий, составляющих основу конституционно-правовой характеристики вспомогательных органов при главе государства;
изучение развития вспомогательных органов при главе государства и связанных с этим изменений в подходах к конституционно-правовому регулированию их деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах;
выявление и описание источников правового регулирования работы вспомогательных органов при главе государства в разных странах;
изучение деятельности различных видов вспомогательных органов при главе государства, существующих в России и зарубежом, и нахождение причин, влияющих на их работу;
рассмотрение взаимодействия различных вспомогательных органов при главе государства между собой и с иными государственными органами, определение путей и условий достижения целей такого взаимодействия.
Предметом исследования является совокупность конституционно-правовых отношений с участием вспомогательных органов при главе государства.
Объектом исследования являются вспомогательные органы при главе государства, порядок их создания, становление и развитие, место в системе государственных органов, полномочия и их реализация, а также источники права, закрепляющие статус вспомогательных органов.
Методологическую базу исследования составляют как общенаучные методы познания, так и частнонаучные методы правоведения.
Работа основывается на значимых для всех общественных наук принципах познания предмета: объективность, всесторонность и полнота, диалектичность,
историзм и конкретно-исторический подход. К разряду общих методов примыкают логические приемы, используемые на различных стадиях и уровнях познания: анализа и синтеза, индукции и дедукции, сравнения, аналогии, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному и др. Набор и сочетание таких методов определялось конкретной задачей и этапом исследования.
Системно-структурный подход применяется в качестве самостоятельного приема изучения элементов конституционно-правового статуса вспомогательных органов при главе государства. Кроме того, он используется и как метод, соединяющий другие логические способы познания, что позволило провести системное исследование вспомогательных органов при главе государства на уровне целого. Системно-структурный подход дополняется особым приёмом научного обобщения - моделированием.
Частнонаучные методы правоведения - формально-юридический (догматический), историко-правовой и сравнительно-правовой, по сути представляющие собой приспособленные к изучению правовой материи общие принципы и логические приемы познания, используются в диссертации как непременные способы правового исследования. Они дополняются методологическим политико-правовым подходом, учитывающим особенности предмета познания науки конституционного права.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, разработки и выводы которых служат необходимым основанием для данной работы. Такой подход позволил преемственно развить и обобщить существующие подходы, выдвинуть новые предложения, высказать предположения относительно дальнейших научных исследований в этой области.
Используются работы отечественных юристов С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, А.А.Белкина, А.С.Блинова, Н.А.Богдановой, И.Л.Волошенко, Г.В.Дёгтева, Ю.А.Дмитриева, Б.П.Елисеева, Ю.А.Иванова, В.И.Кайнова, В.В.Комаровой, Е.И.Козловой, М.А.Крутоголова, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, И.В.Лексина, И.И.Лукашука, Ш.Б.Магомедова, А.С.Макарычева, В.В.Маклакова, Г.Н.Манова, А.А.Мишина, Л.А.Окунькова, А.М.Осавелюка, И.А.Покровского, В.И.Радченко, П.И.Савицкого, Н.А.Сахарова, Ю.И.Скуратова, Л.И.Спиридонова, Б.А.Страшуна, И.Д.Хутинаева, В.Е.Чиркина и др.
В работе использованы и сочинения зарубежных исследователей -Д.М.Барретта, Д.Д.Басу, Д.В.Ларсона, А.В.Лёрнера, Х.Финера, Дж.Брайса,
И.Н.Стивенса, Р.Шервуда, Р.Уолкера, С.И.Глисона, Д.Бонафеде, М.М.Ловвенталя, Р.А.Бэста, К.Лорда, Б.Глэд, М.В.Линка, А.К.Нельсон и др.
Эмпирическую базу работы составили нормативные правовые источники Российской Федерации и зарубежных стран, материалы всероссийских, региональных научных и научно-практических конференций, документы архивов. В диссертации использовались данные, полученные со страниц различных вспомогательных органов во Всемирной Сети, а также собственный опыт государственной службы автора.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена постановкой проблемы. Настоящая работа является одним из первых комплексных исследований теоретических и практических вопросов, связанных с работой вспомогательных органов при главе государства.
Новизна исследования проявляется в следующем:
специально исследуются вопросы деятельности вспомогательных органов при главе государства, выделяются признаки и условия, позволяющие отграничить вспомогательные органы при главе государства от иных образований при главе государства или связанных с ним;
даётся характеристика отдельных видов вспомогательных органов при главе государства, выделенных по различным основаниям;
всесторонне изучаются различные способы образования, устройство и деятельность вспомогательных органов общей и специальной компетенции;
проводится сравнительное исследование работы вспомогательных органов в государствах с различной формой правления, принадлежащим к разным правовым семьям, имеющим неодинаковый опыт конституционно-правового развития;
рассматривается развитие вспомогательных органов при главе государства, изменения в их устройстве и подходах к регулированию деятельности;
с точки зрения конституционного права исследуются иные, помимо нормативных правовых актов, источники права (обычаи, соглашения и др.), закрепляющие в отдельных государствах положение вспомогательных органов при главе государства и порядок их деятельности, определяются области и условия использования различных источников права для регулирования отдельных видов взаимоотношений с участием данных органов;
изучается взаимодействие вспомогательных органов при главе государства между собой и с иными государственными органами,
рассматриваются различные уровни и виды такого взаимодействия и решаемые
при этом задачи.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные обладающие научной новизной положения и выводы, выносимые на защиту:
Вспомогательные органы при главе государства - это образованные и функционирующие в установленном порядке при главе государства государственные органы, которые действуют в пределах отведённых им полномочий и ограничены в праве издания от своего имени нормативных правовых актов. Они создаются для обеспечения деятельности главы государства и не должны включаться в решение вопросов, не связанных с их основной задачей.
Вспомогательные органы при главе государства представляют собой отдельную разновидность вспомогательных органов; особенности их устройства и деятельности связаны прежде всего с обеспечением ими полномочий главы государства, а не с обеспечением деятельности должностного лица, названного в качестве главы государства, но не обладающего соответствующими правовыми возможностями.
Проведённая по различным критериям классификация вспомогательных органов при главе государства позволяет выделить следующие их виды: по свойствам предметов ведения и полномочиям -вспомогательные органы общей и специальной компетенции; по направлениям деятельности — органы, действующие в области обороны и безопасности, производства, материального обеспечения органов государственной власти, взаимодействия и представительства интересов различных социальных групп и др.; по составу и полномочиям - вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц, основной обязанностью которых является обеспечение деятельности главы государства, и вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц и подразделений, обладающих самостоятельными полномочиями, для которых обеспечение деятельности главы государства, участие в работе вспомогательного органа является дополнительной обязанностью; по способу обеспечения деятельности главы государства — вспомогательные органы, непосредственно включающиеся в осуществление обязанностей главы государства, и органы (их подразделения), обеспечивающие деятельность других вспомогательных органов при главе государства (один и тот же орган в одних отношениях может выступать как орган первого вида, а в других - как орган второго вида).
Вспомогательные органы при главе государства определяют основное содержание регулирующих их деятельность нормативных правовых актов путём непосредственного принятия таких актов в пределах своих полномочий, если они касаются их внутренней деятельности, или путём самостоятельной подготовки их проектов, которые оформляются чаще всего как решения главы государства, если они закрепляют правовое положение вспомогательных органов.
Ряд черт и характеристик правового и социального статуса вспомогательных органов при главе государства позволяет этим органам эффективно выполнять задачи по обеспечению деятельности главы государства и занимать важное место в государственном аппарате. Из совокупности таких черт и характеристик можно выделить, во-первых, прямо закреплённые в правовых нормах или непосредственно вытекающие из них и, во-вторых, не получившие отражения в праве, складывающиеся в обычной практике вспомогательных органов и во взаимоотношениях, в которые они вступают. К первой группе рассматриваемых черт и характеристик относится, в частности, отнесение вспомогательных органов к государственным органам; предоставление служащим высших классных чинов; наделение компетенцией, позволяющей вспомогательным органам стать основным механизмом, обеспечивающим взаимосвязь главы государства с различными государственными и общественными образованиями и участвовать в осуществлении его полномочий, в том числе кадровых и контрольных; обеспечение вспомогательных органов сведениями, получаемыми практически от всех органов государственной власти и органов местного самоуправления; установление отношений подотчетности и ответственности вспомогательных органов только перед главой государства; выведение вспомогательных органов при главе государства из системы «сдержек и противовесов». Вторая группа черт и характеристик статуса вспомогательных органов включает высокий общественный «вес» их работников (многие обладают высокой репутацией в области науки, управления, экономики, являются крупными специалистами в отдельных отраслях знаний, обладают обширными связями в органах государственной власти, деловом и экспертном сообществе и т.д.); «встроенность» работников вспомогательных органов в систему внутри- и межэлитных связей, позволяющая на неформальном уровне решать многие стоящие перед ними задачи; высокая престижность работы во вспомогательных органах и др.
Среди полномочий вспомогательных органов при главе государства большое место занимают их «подразумеваемые» и «долевые» полномочия. «Подразумеваемыми» являются полномочия, которые прямо не предусмотрены ни в одном нормативном правовом акте, но выполняются вспомогательными органами, исходя из их природы, сложившейся практики деятельности, неписаных соглашений и обычаев деятельности. «Долевые» полномочия осуществляются вспомогательными органами при главе государства совместно с органами государственной власти и другими вспомогательными органами.
Развитие вспомогательных органов при главе государства во многом зависит от их взаимоотношений с негосударственными участниками общественной жизни (среди них различные международные и внутригосударственные неправительственные союзы и объединения, крупные участники хозяйственной жизни), а также места последних в принятии общественно значимых решений.
Вспомогательные органы при главе государства включены в общественные отношения двух видов. Отношения первого вида отражают деятельность этих органов как государственных органов. Это отношения, раскрывающие официальное положение вспомогательных органов, их место среди государственных органов. Данные отношения закрепляются в нормативных правовых актах как источниках права. Отношения второго вида связаны с работой рассматриваемых органов в качестве вспомогательных органов, выполняющих задачу обеспечения деятельности главы государства и участвующих в принятии государственно-управленческих решений. Вступая в отношения второго вида, вспомогательные органы при главе государства в значительной степени опираются не только на нормативные правовые акты, но и на иные (соответствующие стоящим перед ними задачам) источники права, прежде всего обычаи и договоры. Для обеспечения соответствия деятельности вспомогательных органов требованиям права следует создать механизм контроля (в том числе и судебного) за содержанием и применением всех названных источников права.
В зависимости от количества подразделений (лиц), находящихся в прямом подчинении и имеющих непосредственный доступ к главе государства, можно выделить три способа устройства вспомогательных органов при нём. Первый предполагает наличие только одного лица, обладающего правом доступа к главе государства «без доклада». Второй способ - только двух лиц, а третий - более двух лиц, обладающих правом такого доступа. Выбор зависит от различных обстоятельств, в том числе от складывающейся в стране и
окружении главы государства обстановки, личных предпочтений главы государства.
Существует два основных способа устройства вспомогательных органов общей компетенции. Так, один вспомогательный орган может объединять в своём составе все подразделения, обеспечивающие деятельность главы государства в порядке исполнения обязанностей основной государственной службы. Другой способ предполагает, что существуют два и более вспомогательных органа общей компетенции с более или менее сходными полномочиями.
Вспомогательные органы, как правило, не несут юридической ответственности за принимаемые ими решения. Политическая ответственность для них также наступает в редких случаях. Это связано как с тем, что решения, принимаемые во вспомогательных органах, воплощаются в акты главы государства и иных органов государственной власти (министерства обороны, министерства финансов и др.), которые и несут за них ответственность, так и с тем, что сами их решения часто являются общими указаниями, развиваемыми другими государственными органами.
Особенностью отношений с участием вспомогательных органов при главе государства является подчинение им органов государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти, не предусмотренное нормативными правовыми актами.
Практическая значимость результатов исследования В ходе конституционно-правового исследования вспомогательных органов при главе государства выявлены не только положительные, но и отрицательные стороны в регулировании их деятельности в современном законодательстве. Вследствие этого становится возможным использовать разработанные в ходе настоящего исследования предложения для дальнейшего совершенствования содержания и применения конституционного законодательства.
Теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в правоприменительной практике, при преподавании конституционного права, а также спецкурсов, посвященных сравнительному конституционному праву, системе государственных органов, работе вспомогательных органов при главе государства.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета им. М.В .Ломоносова.
Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора; в докладе на научно-практической конференции: «Юридическая наука в начале третьего тысячелетия» (Майкоп, 2004); рассмотрены и принципиально одобрены на факультете права Московской высшей школы социальных и экономических наук Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации (Российско-Британский последипломный университет, 2001/2002 уч.г.); обсуждены и одобрены кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (2005 г.).
Положения исследования использованы автором в профессиональной деятельности в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (с 2002 г. по настоящее время).
Структура работы
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе государства
Само существование вспомогательных органов при главе государства, почти все стороны их деятельности зависят от места, силы и влияния президента или монарха. Названные органы можно уподобить тени, которая не существует сама по себе, но может подчиняться особым законам и порождать особые последствия. Поэтому представляется целесообразным сначала рассмотреть понятие «глава государства», исходя из целей данного исследования.
Понятие «глава государства» как и многие другие является многозначным. Можно говорить о главе государства как правовом институте, то есть совокупности норм права, регулирующих порядок его образования и деятельности. На содержание таких правовых норм влияют два основных обстоятельства: 1) существующие в стране общие подходы к закреплению правового положения государственных органов; 2) природа главы государства как органа государственной власти. Одним из основных является понимание главы государства как института государства, чья деятельность урегулирована нормами права. В значительной степени именно в этом понимании будет рассматриваться глава государства в данном исследовании. В мире существует огромное разнообразие подходов к правовому закреплению порядка образования и деятельности главы государства5. Для раскрытия темы исследования важным видится выделение и рассмотрение стержневых черт и особенностей главы государства и связанных с ними различных вопросов деятельности вспомогательных органов при нём. Следует различать главу государства юридического и правящего. Юридическим главой государства является государственный орган, названный таковым в основном законе и другом законодательстве государства. Например, Президент Российской Федерации в ч.І ст. 80 Конституции Российской Федерации прямо назван главой государства. Правящим главой государства можно назвать такой государственный орган, который прямо не называется таковым, но подобное его предназначение вытекает из законодательства6. Правящий глава государства - это орган государственной власти, обладающий основными полномочиями главы государства. Среди таких полномочий можно выделить: 1) представительство государства внутри страны и на международной арене (представительское); 2) участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики, степень которой зависит от формы правления (управленческое, целеполагания); 3) назначение высших должностных лиц (дополнительное полномочие, так как для назначения высших должностных лиц могут использоваться самые различные подходы, а в нём участвовать органы государственной власти различных ветвей). Возможно выполнение основных полномочий главы государства одним или несколькими органами, с одновременным закреплением такого положения за другим государственным органом. При этом даже в межгосударственном общении, где правовые предписания и порядок имеют очень большое значение, бывают случаи, когда в качестве полномочного, законного главы государства признаётся лицо, внешне не являющееся таковым. Например, в советско-американских отношениях американского президента попросили напрямую писать Брежневу, как равному, что, пусть и не сразу, но было сделано7.
Несовпадение правящего и юридического главы государства встречается достаточно часто, что связано с существующими традициями, жёсткостью статусных норм и сложностью их изменения, тогда как старые нормы не могут быть изменены, но уже не соответствуют новой политико о правовой действительности, а также с другими обстоятельствами . Такое несовпадение порождает сложности для правового исследования и решения вопроса о том, что отнести к его предмету, чтобы, с одной стороны, рассматривались существующие общественные отношения, а с другой - эти отношения были правовыми.
Для целей настоящего исследования подход к определению главы государства с точки зрения наличия соответствующих полномочий является наиболее оправданным, так как особенности деятельности состоящих при нём вспомогательных органов определяется не наименованием государственного органа, а участием в осуществлении таких полномочий. Поэтому, если какой-либо орган назван в качестве главы государства, но не наделён его правовыми возможностями, то он не может считаться главой государства в содержательном отношении. Деятельность вспомогательных органов при таком главе государства только по названию будет в своих сущностных свойствах значительно отличаться от деятельности вспомогательных органов при действительном главе государства. Содержание её будет далеко от обеспечения государственных полномочий по управлению обществом.
В связи с этим можно предложить понятие - «правящий глава государства», то есть орган или совокупность органов, реализующих основные полномочия главы государства.
Вспомогательные органы при правящем главе государства в различных странах и составляют предмет настоящего исследования. При этом устройство главы государства как института, безусловно, оказывает влияние на особенности построения и работы вспомогательных органов при нём. Но в своих сущностных свойствах устройство и деятельность вспомогательных органов связана с самой природой главы государства как государственного органа. Поэтому в дальнейшем, если не будет оговорено иное, речь пойдёт о правящем главе государства.
Представляется целесообразным выделить родовые и видовые признаки вспомогательных органов при главе государства. Для понятия «вспомогательные органы при главе государства» родовым является понятие «вспомогательные органы». Поэтому признаки вспомогательных органов будут родовыми признаками вспомогательных органов при главе государства.
Следует различать понятия «государственные органы», «органы государственной власти» и «вспомогательные государственные органы». Понятие «государственные органы» является родовым по отношению к понятиям «органы государственной власти» и «вспомогательные государственные органы». Государственными являются и органы государственной власти, и вспомогательные государственные органы9. Основное отличие между двумя видами государственных органов на первый
взгляд состоит в том, что органы государственной власти наделены полномочиями по изданию общеобязательных нормативных правовых актов, то есть государственно-властными полномочиями, в то время как вспомогательные органы не обладают такими полномочиями и не несут конституционно-правовой ответственности. Полномочия вспомогательных органов опосредованы полномочиями органов государственной власти, при которых создаются вспомогательные органы.
Следует отметить, что деятельность вспомогательных органов богаче данного обобщения. Например, в состав вспомогательного органа могут входить представители органов государственной власти (даже принадлежащие к различным ветвям власти). В таком случае решения вспомогательного органа могут воплощаться в виде правовых актов данных органов, оставаясь при этом именно решениями вспомогательного органа. Например, в Болгарии Консультативный совет по национальной безопасности (КСНБ) возглавляет президент. В его состав входят: председатель Народного собрания (парламента), министр-председатель (премьер-министр), министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, финансов, начальник генерального штаба и по одному представителю от каждой парламентской фракции, то есть представители различных ветвей власти и государственных органов. Решения КСНБ воплощаются актами президента (большинство актов требует контрассигнатуры премьера или соответствующего министра)10.
Источники права для вспомогательных органов при главе государства
В источниках права вспомогательных органов при главе государства достаточно ярко проявляются особенности этих органов. Такие источники в соответствии с их официально признаваемой юридической силой, в значительной степени зависящей от типа правовой системы, можно разделить на следующие группы: 1) конституция и конституционные акты; 2) законы; 3) подзаконные акты ; 4) правовые соглашения (в том числе и неписаные); 5) правовые прецеденты; 6) правовые обычаи; 7) доктринальные толкования права. Особенностью источников права вспомогательных органов является то, что их деятельность основывается только на внутригосударственном праве. Нормы международного права могут лишь опосредованно влиять на вспомогательные органы, в частности в той степени, в какой они затрагивают положение главы государства. Например, международное гуманитарное право влияет на выполнение главой государства функции гаранта прав и свобод человека и гражданина, и, соответственно, на деятельность вспомогательного органа, обеспечивающего реализацию названной функции.
Как уже говорилось, большое место занимают правовые соглашения, прецеденты, обычаи. Значение имеют и научные доктринальные толкования права. Последние играют заметную роль в том случае, когда правовед, защищающий тот или иной подход к закреплению правоотношений, близок к руководству вспомогательного органа или к самому главе государства и его толкования расширяют возможности главы государства и/или вспомогательного органа при нём по влиянию на ситуацию. Речь идёт о наличии личных отношений между юристом, высказавшим доктринальное суждение и лицами, принимающими решения по применению правовых норм к вспомогательным органам при главе государства. При этом данные отношения должны позволять юристу оказывать влияние на принятие такими лицами правоприменительных решений, в частности доктринальные толкования могут способствовать решению юридических вопросов, связанных с работой вспомогательных органов при главе государства.
Основные законы представляют собой один из важнейших источников права для вспомогательных органов при главе государства. При этом они в разной степени и по-разному решают вопросы деятельности вспомогательных органов. Если рассмотреть конституции различных стран, то по тому, насколько подробно в них решаются вопросы государственной службы и, в том числе, работы вспомогательных органов при главе государства (состоящих из должностных лиц, чьей обязанностью является обеспечение главы государства) 1-3 - виды нормативных правовых актов. можно выделить три группы основных законов:
К первой можно отнести конституции Австрии, Бельгии, Великобритании64, Ирландии, Люксембурга, закрепляющие правовые основы работы государственного аппарата довольно поверхностно, устанавливающие только отдельные части государственной службы и ее основы и лишь косвенно касающиеся положения вспомогательных органов при главе государства, то есть закрепляющие некоторые основы для государственных органов вообще (и, соответственно, для вспомогательных органов как государственных органов), но не отражающие в своём содержании особенности вспомогательных органов при главе государства. В конституциях этой группы закрепляются - равный доступ граждан к государственной службе, полномочия отдельных должностных лиц, в том числе главы государства, по назначению на отдельные государственные должности и др. Общие подходы закреплены, например, Конституцией Марокко 1972 г. (ст. 30, ч. 2, ст. 32, 33, 90—93).
В Конституции Индии подробно освещаются два вопроса: а) срок пребывания в должности государственных служащих и меры служебной ответственности, которые к ним применяются; б) состав, обязанности и полномочия комиссий по делам государственной службы, являющихся независимыми органами, помогающими правительству выработать точку зрения по определённым вопросам, относящимся к государственным службам. В отношении первого из названных вопросов индийская конституция закрепляет, что любое лицо, которое состоит на какой бы то ни было государственной службе Союза или штата, занимает ее до тех пор, пока это угодно президенту республики или губернатору штата (п. 1 ст. 310). Из этого следует, что любой государственный служащий может быть лишён своей должности в любое время и по любому поводу, не имея оснований для подачи иска в связи с его неправомерным увольнением. Всё это относится и к служащим вспомогательных органов.
Помимо конституций названных государств, к первой группе основных законов, затрагивающих только общие вопросы работы государственных органов, можно отнести также некоторые конституции стран, отказавшихся от советского строя, в том числе и все основные законы государств СНГ65. В то же
В Великобритании нет Конституции как единого акта. Отдельные вопросы организации и деятельности государственной службы регламентируются Актами о министрах Короны 1937, 1964, 1975 гг., Актом о передаче полномочий министров Короны 1946 г., Актами о дисквалификации депутатов палаты общин 1957, Конституционное право стран СНГ. М. 1998. время можно отметить, что подходы к решению рассматриваемых вопросов в странах Содружества значительно различаются. Например, в Туркменистане в Конституции 1992 г. полностью отсутствуют упоминания о каких-либо вспомогательных государственных органах при главе государства или о возможности их создания. Она содержит только общие положения, относящиеся к государственной службе. В разделе 1 «Основы конституционного строя» закреплено право каждого гражданина Туркменистана участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через свободно избранных представителей (ст. 29). В следующей статье рассматриваемого раздела, закреплено, что только граждане Туркменистана в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой имеют равное право на доступ к государственной службе. Соответственно, данные положения об участии в управлении делами государства и о доступе к государственной службе распространяются и на работу вспомогательных органов при главе государства.
В конституциях Республики Армения 1995 г. (п. 5 ст. 55; п. 2 ст. 83), Республики Узбекистан 1992 г. (п. 12 ст. 85; п. 8 ст. 93), Украины 1996 г. (п. 16, 35 ст. 85; п. 5 ст. 88; п. 18, 28 ст. 106; ст. 107), наряду с закреплением общих подходов к государственной службе, установлено право главы государства на создание вспомогательных государственных органов.
Например, в Конституции Украины (ст. 107) закреплены основные положения о порядке создания, полномочиях и составе вспомогательного органа при главе государства специальной компетенции - Совета национальной безопасности и обороны Украины: «Совет национальной безопасности и обороны Украины является координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при Президенте Украины.
Вспомогательные органы общей компетенции
Исследователями выделяются различные составные части, входящие в понятие «правовой статус». В него входит целая совокупность составляющих, относительно перечня, количества и значения которых существуют различные точки зрения. Представляется целесообразным кратко рассмотреть данные точки зрения, при этом рассматриваемое понятие раскрывается как в общем, так и применительно к отдельным государственным органам.
Е.И.Козлова считает, что основой правового положения учреждаемого основным законом органа государственной власти (понимаемого как государственный орган) являются: 1) установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая функциональное назначение государственного органа; 2) место, которое отводится в Конституции посвященным ему нормам. Второй признак, являясь производным, имеет самостоятельное правовое значение, так как в нем выражается лежащая в основе Конституции концепция построения системы государственной власти . Другие исследователи придерживаются иной точки зрения. Так, В.В.Комарова и Ш.Б.Магомедов полагают, что в понятии «президент» следует выделить два подинститута: содержательный и функциональный. Под содержательным подинститутом ими понимается определение в тексте конституции, где указывается место президента в системе органов государственной власти. Под функциональным содержанием данного понятия они понимают совокупность основных направлений деятельности главы государства, выражающих общественное назначение президентской власти93.
М.В. Баглай, рассматривая конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (главы государства), отмечает, что он воплощается в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства94.
Содержание понятия «правовой статус» раскрывается и в книге под редакцией Б.А. Страшуна. Там говорится говориться о том, что положение каждого государственного органа, закреплённое правовыми нормами, образует его правовой статус. Это правовой институт, который имеет сложное строение, включая следующие составные части: 1) определение социального назначения государственного органа, выражаемого в его задачах; 2) компетенция государственного органа, которая включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения, где под функциями понимаются направления, сферы деятельности государственного органа, тогда как полномочия показывают, что конкретно орган может или должен делать в отношении конкретного предмета; 3) порядок формирования государственного органа; 4) внутренняя организация государственного органа (особенно важна для представительных и некоторых других органов); 5) порядок работы государственного органа, его процедура. 6) ответственность государственного органа95. Н.А.Богданова считает: «В структуре конституционно-правового статуса можно выделить четыре элемента, как правило, формализованные в нормах конституционного права или вытекающие из них: 1) место субъекта в обществе и государстве, его социально-политическая роль и назначение; 2) общая правоспособность; 3) права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права»96. В результате рассмотрения различных точек зрения можно выделить следующие составляющие правового статуса: 1) положение государственного органа в системе государственных органов и выполняемые им функции; 2) порядок образования и деятельности государственного органа; 3) компетенция государственного органа; 4) ответственность государственного органа. Названный перечень частей правового статуса государственного органа для них является перечнем составляющих конституционно-правового статуса, в части закрепляемой источниками конституционного права97. Отдельные вопросы, связанные с названными частями относятся к области воздействия иных отраслей права, в частности административного и трудового права. Но эти вопросы деятельности вспомогательных органов не входят в предмет данного исследования.
Общие подходы к определению вспомогательных органов при главе государства содержатся в первом параграфе первой главы данной работы. Источникам права посвящен второй параграф первой главы. Поэтому в данной главе нами будут рассматриваться те характеристики конституционно-правового статуса вспомогательных органов при главе государства, которые были не затронуты в первой главе. И главным образом в отношении ныне действующих вспомогательных органов, то есть имеющих черты современного и, возможно, некоторые черты нарождающегося этапов развития вспомогательных органов.
Обстоятельства, влияющие на построение вспомогательных органов при главе государства общей компетенции можно подразделить на связанные с личностью главы государства, его взглядами, желаниями, предпочтениями и обусловленные внешней для главы государства средой (правовой, управленческой, хозяйственной и т.д.).
Оба вида причин взаимосвязаны, так как решения, принимаемые главой государства, обусловлены в том числе и состоянием среды (управленческой, общественной и др.), в которой он находится. Значение каждого обстоятельства определяется не его принадлежность к той или иной совокупности причин, а всей обстановкой, в которой принимается решение по выбору способа построения вспомогательных органов при главе государства.
Взаимодействие вспомогательных органов при главе государства между собой и с другими государственными органами
Значение взаимодействия в деятельности любых государственных органов исключительно велико, так как любая задача, стоящая перед ними решается не иначе как через вступление в те или иные отношения. А любые отношения представляют собой вид взаимодействия. Нас интересуют главным образом правоотношения, а именно, конституционно-правовые отношения. Посредством последних решаются основополагающие вопросы деятельности государственных органов.
Для вспомогательных государственных органов значение внутри- и внесистемного взаимодействия особенно велико в силу их природы как связующего звена главы государства с внешней средой и отсутствия у них самостоятельных властных полномочий.
Особенным для вспомогательных органов вообще, и вспомогательных органов при главе государства в частности является сравнительно больший удельный вес связей на неформальной основе между ними и другими властными институтами по сравнению с органами государственной власти. Это не исключает наличия нормативных правовых актов, в том числе уровня основного закона, направленных на решение вопросов взаимодействия вспомогательных органов между собой и с другими государственными органами140. Но удельный вес данных источников права в общем объёме регулирования связей вспомогательных органов ниже, чем в регулировании связей органов государственной власти. Напротив, вес таких источников как правовой обычай, прецедент, неписаное соглашение особенно велик. Можно даже сказать, что область взаимодействий вспомогательных органов при главе государства имеет особенность, которая заключается в том, что здесь велика роль не закона, а права.
Взаимоотношения с участием вспомогательных органов как никакие другие в публично-правовой сфере, за исключением разве что регулируемых международным публичным правом, отличаются формальной свободой вступать или не вступать в правоотношения, формальным юридическим равенством, отсутствием подчинения сторон. Таким образом, данные правоотношения, являясь по своей природе публично-правовыми (направленными на общее благо, интересы общества в целом) и в значительной части конституционно-правовыми (связанными с основополагающими аспектами работы государственных институтов, развитием правовой системы страны в целом ), по методу правового регулирования смыкаются с частноправовыми отношениями. То есть являются правовыми отношениями в собственном смысле слова с точки зрения многих цивилистов и теоретиков права. Можно сказать, что различия между частно-правовыми и публично-правовыми методами правового регулирования не столь фундаментальны, как это принято считать. Эти различия обусловлены не действительными отличиями между правоотношениями в частной и публичной областях, но отличиями между отношениями, признаваемыми за эталонные в той и другой сферах. По мере признания наличия и значения существования иных видов взаимоотношений, происходит сближение частно-правовой и публично-правовой сфер правового регулирования. Что можно наблюдать в последнее время, когда с одной стороны видятся частные интересы в работе государства, а с другой - осознается общественное значение частной, в том числе предпринимательской, деятельности граждан.
Предметом рассмотрения в данном параграфе являются взаимодействия конституционно-правового вида. К ним относятся все отношения, которые связаны с участием вспомогательных органов при главе государства в решении основных вопросов жизнедеятельности государства и общества. Так, взаимодействие Администрации Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием, Советом Безопасности, государственными органами субъектов Российской Федерации и другими государственными органами в связи с принятием закона будет являться конституционно-правовым. А отношения той же Администрации с министерствами и ведомствами в связи с откомандированием работников этих ведомств для работы в ней будут являться административными и трудовыми правоотношениями, но не конституционными.
Рассмотрение вопросов в данной главе можно подразделить на рассмотрение взаимодействия внутри подсистемы вспомогательных органов при главе государства и изучение взаимодействия между вспомогательными органами при главе государства и другими государственными органами (как органами государственной власти, так и вспомогательными органами). В зависимости от субъектов взаимодействия можно выделить следующие его виды (уровни): 1) между вспомогательными органами при главе государства общей компетенции; 2) между вспомогательными органами при главе государства общей и специальной компетенции; 3) между вспомогательными органами при главе государства специальной компетенции; 4) между вспомогательными органами при главе государства общей компетенции и органами исполнительной власти (специфика -наличие или отсутствие непосредственного подчинения последних главе государства); 5) между вспомогательными органами общей компетенции и органами законодательной власти142; 6) между вспомогательными органами общей компетенции и органами судебной власти143; 7) между вспомогательными органами специальной компетенции и органами исполнительной власти; 8) между вспомогательными органами специальной компетенции и органами законодательной власти; 9) между вспомогательными органами специальной компетенции и органами судебной власти; 10) между вспомогательными органами общей и специальной компетенции и вспомогательными органами при органах исполнительной, законодательной и судебной власти. Не все из перечисленных видов взаимодействия могут одновременно существовать в определённом государстве. Это зависит от выбранного способа устройства вспомогательных органов. Например, если вспомогательный орган общей компетенции существует в единственном числе, то и отношений между вспомогательными органами общей компетенции не существует.
При рассмотрении отношений внутри системы вспомогательных органов при главе государства значение имеет и наличие или отсутствие посредника во взаимоотношениях между ними, закреплённого на правовом уровне. Само по себе наделение какого либо органа или лица посредническими полномочиями ставит этот орган или лицо в особое, преимущественное по отношению к остальным в системе вспомогательных органов. Отсутствие посредника даёт больший простор для самоорганизации системы, когда в зависимости от обстоятельств посреднические функции выполняют различные органы. Наличие посредника даёт устойчивую и понятную систему работы со вспомогательными органами и исключает возможность возникновения обстоятельств, когда представители противоположных точек зрения, сумев привлечь на свою сторону разные ведомства с одинаковыми правами, втягивают главу государства в длительное и непроизводительное разбирательство спора, зачастую уйдя при этом от самого предмета спора.
При рассмотрении названных видов взаимодействия важным представляется решение вопроса - что является для них общим, а что специфичным.
