Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы законодательного процесса . 13
1. Понятие, признаки и значение законодательного процесса . 13
2. Нормативное регулирование законодательного процесса . 26
3. История становления и развития законодательного процесса в 32
России, Германии, Австрии и Швейцарии.
Глава 2. Подготовка законопроектов. Законодательная инициатива . 47
1. Подготовка законопроектов . 47
2. Законодательная инициатива. 63
2. 1. Понятие законодательной инициативы. 63
2. 2. Субъекты права законодательной инициативы. 67
2. 3. Требования, предъявляемые к законопроектам, при их внесении в 70
парламент.
2. 4. Осуществление законодательной инициативы отдельными 73
субъектами права законодательной инициативы.
Глава 3. Парламентские стадии законодательного процесса . 110
1. Внесение законопроекта и его предварительное рассмотрение в законодательном органе .
2. Рассмотрение законопроекта на заседаниях законодательного 122
органа.
2. 1. Первое чтение законопроекта 124
2. 2. Подготовка законопроекта к рассмотрению во втором чтении. 131
2. 3. Второе чтение законопроекта. 137
2. 4. Третье чтение законопроекта. 142
3. Участие верхних палат парламентов в законодательном процессе. 145
4. Устранение разногласий между палатами парламента. 154
5. Промульгация закона и вступление его в силу. 160
Заключение 170
Библиография 180
- Понятие, признаки и значение законодательного процесса
- Нормативное регулирование законодательного процесса
- Подготовка законопроектов
- Внесение законопроекта и его предварительное рассмотрение в законодательном органе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Построение подлинно демократического правового государства в Российской Федерации является одной из наиболее приоритетных задач государственной политики, о чем на протяжении последнего времени неоднократно говорилось в выступлениях руководителей страны. Безусловно, положительное решение указанной задачи требует долгого, кропотливого труда, преодоления многих экономических, социальных, национальных и иных проблем, увеличения доверия населения к органам государственной власти всех уровней, изменения менталитета самих граждан. Одним из важнейших условий на этом пути представляется, по мнению автора, создание прочного правового базиса - системы законодательства, которое невозможно без четкой, последовательной и продуманной деятельности по принятию законов, в первую очередь, со стороны парламента Российской Федерации -Федерального Собрания при активном участии других органов государственной власти.
Российский парламентаризм сравнительно молод и поэтому проблема повышения эффективности деятельности законодательного органа по-прежнему стоит достаточно остро. До сих пор имеются определенные пробелы в действующем законодательстве, зачастую принятие законов диктуется достижением сиюминутной выгоды, преследованием популистских целей, подчас приходится сталкиваться с отсутствием четкого механизма реализации содержащихся в законах правовых норм. Имеют место случаи непоследовательности в действиях законодателя, когда вновь принятый закон уже через короткое время проявляет отсутствие жизнеспособности, требует корректировки, а то и отмены своих положений. Все перечисленное свидетельствует о некотором
несовершенстве законодательных процедур, а также подрывает авторитет права.
В последние годы был опубликован ряд работ, посвященных проблемам законотворчества в Российской Федерации, авторы которых исследовали различные аспекты данного явления не только в отечественной, но и в зарубежной практике. Однако следует отметить, что вопросам комплексного сравнительно - правого исследования законодательного процесса в России и в зарубежных государствах, особенно с федеративной формой государственного устройства не было уделено достаточного внимания.
В этой связи большое теоретическое и практическое значение приобретает изучение опыта законодательной деятельности таких зарубежных государств как Австрия, Германия, Швейцария и сравнение его с российским. Обращение к опыту именно этих стран не случайно и обусловлено рядом факторов. Во-первых, перечисленные выше страны, также как и Россия являются федеративными государствами, что обуславливает наличие в процессе принятия законов ряда характерных особенностей, несвойственных для унитарных государств. Во-вторых, законодательный процесс прошел в указанных странах длительный путь становления и развития, что позволило выработать действенную и эффективную систему мер по подготовке и принятию законов. Большое внимание уделяется планированию и прогнозированию законодательной деятельности, учету мнений и интересов субъектов федераций не только путем предоставления им возможности высказывать свою позицию через представителей в верхних палатах парламентов, но и благодаря предметным консультациям на различных стадиях законодательного процесса. В-третьих, в Германии, Австрии и Швейцарии процесс законотворчества традиционно отличается особой взвешенностью, скрупулезностью и тщательностью принимаемых решений, что благотворным образом сказывается как на качестве издаваемых законов, так и на стабильности
действующего законодательства. Выявление положительных аспектов в законодательной практике перечисленных государств позволит, по мнению автора, предложить приемлемые варианты по оптимизации процесса законотворчества в Российской Федерации.
Все вышесказанное определило выбор и актуальность темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления законодательной деятельности федеральными парламентами европейских государств.
Предмет диссертационного исследования включает в себя комплекс
конституционно-правовых норм, регулирующих федеральный
законодательный процесс, его стадии, права и обязанности участвующих в нем субъектов.
Основное внимание уделяется автором сравнительно-правовому изучению процесса законотворчества в таких государствах, как Россия, Германия, Австрия и Швейцария.
Содержание конституционно-правовой регламентации
законодательного процесса в рассматриваемых государствах, в основном, идентично и охватывает положения конституций, регламентов палат парламента, федеральных законов.
Основными целями настоящей диссертации являются комплексное теоретическое исследование сущности и содержания федерального законодательного процесса в европейских государствах, истории его становления и развития как правового института, выявление существующих закономерностей и проблем, возникающих в процессе принятия законов.
Достижение поставленных целей осуществляется путем решения следующих задач:
- исследование теоретических основ законодательного процесса, его характерных черт и особенностей;
- анализ содержания стадий законодательного процесса, целей и задач,
решаемых в рамках каждой отдельной стадии, выяснение их особенностей и
причин видового и количественного разнообразия в различных государствах;
определение предварительной деятельности по подготовке законопроектов, представляющей собой необходимую основу для всех последующих действий по принятию закона;
- изучение круга субъектов права законодательной инициативы,
целесообразности и обоснованности наделения тех или иных органов
государственной власти, организаций и лиц правом инициирования
законодательного процесса;
рассмотрение полномочий верхних палат парламентов при принятии федеральных законов, иных возможностей для учета мнений и интересов субъектов федерации в рамках федерального законодательного процесса;
исследование причин возникновения, а также возможностей и путей преодоления разногласий между различными субъектами законодательного процесса;
формулирование выводов и предложений на основе проведенного анализа с учетом законодательного опыта зарубежных государств по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего процесс принятия законов.
Методологическую основу диссертационного исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов научного познания. В настоящей работе были применены такие методы, как логический, диалектический, сравнительно-правовой, системный, формально-юридический, исторический.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблемам законотворчества и развития теории законодательного процесса всегда уделялось самое пристальное внимание со стороны отечественных и зарубежных ученых, специализирующихся в области конституционного права.
В настоящей работе были использованы выводы и положения, содержащиеся в фундаментальных трудах таких известных дореволюционных авторов как А. А. Алексеев, А. Д. Градовский, Н. П. Дружинин, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, С. А. Муромцев, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич и других.
Теоретическую основу исследования составили научные монографии и статьи современных российских государствоведов: А. И. Абрамовой, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, С. В. Бошно, А. Г. Гузнова, А. Н. Дементьева, Д. Л. Златопольского, И. П. Ильинского, А. А. Кененова, Д. А. Керимова, Д. А. Ковачева, Е. И. Козловой, И. В. Котелевской, А. А. Котенкова, Б. С. Крылова, О. Е. Кутафина, В. И. Лафитского, А. П. Любимова, А. А. Мишина, А. С. Пиголкина, А. Н. Пилипенко, Т. Э. Рождественской, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Ю. П. Урьяса, Т. Я. Хабриевой, В. И. Чехариной, В. Е.Чиркина, А. Н. Шохина, Б. С. Эбзеева и других.
Кроме того, были использованы научные труды зарубежных ученых: М. Амиллера, Е. фон Валдкирха, К. Дегенхарта, К. Зонтхаймера, Й. Йезензее, Э. Лависса, Т. Маунца, X. Маурера, А. Рамбо, Й.-И. Фогеля, Б.-К. Функа, К. Хессе, А. Хубер-Хотца, В. Цеє, Р. Шика, Э. Штайна, Ю. Штайнера, К. Штерна, Р. Штеттнера.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном сравнительно - правовым исследовании законодательного процесса в таких европейских федеративных государствах, как Россия, Германия, Австрия и Швейцария. Научная новизна настоящей работы состоит также в положениях, выносимых на защиту:
1). На основе анализа роли и предмета правового регулирования регламентов законодательных органов России, Германии, Австрии и Швейцарии, выделяются несколько подходов. В Швейцарии в предмет правового регулирования регламентов палат парламента входят только вопросы, связанные с организационной деятельностью и внутренним
распорядком работы палат, а нормативное закрепление законодательного процесса, прав и обязанностей субъектов законотворчества содержится в специальном федеральном законе.1 В России и Германии, напротив, не только внутриорганизационная, но и конкретизация законодательной деятельности находится в исключительном ведении парламента и регулируется нормами регламента. В Австрийской Республике регламенту нижней палаты парламента - Национального Совета был придан статус федерального закона. Придание регламенту парламента статуса закона или же принятие специального закона, регулирующего законодательную процедуру позволяет, с одной стороны, и другим участникам законодательного процесса, помимо парламента, оказывать влияние на процесс принятия законов (например, субъект права законодательной инициативы может выступить с законопроектом, изменяющим, дополняющим или отменяющим какие-либо правовые нормы, содержащиеся в указанных нормативных актах). С другой стороны, следует отметить, что исходя из принципа разделения властей и признания за парламентом и конституцией государства исключительной компетенции в области регулирования законодательного процесса, подобное вмешательство со стороны других субъектов законодательного процесса в дела парламента следует признать недопустимым.
2). В рассматриваемых в настоящем исследовании странах круг субъектов законодательной инициативы неоднороден по количеству и составу органов, организаций и лиц, наделенных этим правом, что определено как историческими факторами, обусловившими существующее устройство государства, так и современными политическими и правовыми реалиями. Предоставление тому или иному субъекту права инициирования
1 Федеральный закон о Федеральном Собрании. - нем.: Bundesgesetz iiber die Bundesversammlung
(Parlamentsgesetz, ParlG) vom 13. Dezember 2002 (Stand am 1. November 2005) II Systematische Sammlung
des Bundesrechts. 171.10.
2 Федеральный закон о Регламенте Национального Совета. - нем.: Bundesgesetz iiber die Geschaftsordnung
des Nationalrates (Geschaftsordnungsgesetz 1975) II BGB1. Nr. 410/1975 idF BGB1. Nr. 302/1979, 353/1986,
720/1988,569/1993,438/1996 sowie BGB1.1 Nr. 131/1997, 163/1998 und BGB1.1 Nr. 29/2005.
процесса законотворчества в определенной мере характеризует ту роль, которую он играет в политической системе данного государства и общества.
3). Анализ парламентской практики рассматриваемых в настоящем исследовании государств позволяет сделать вывод, что основным и наиболее активным субъектом законодательной инициативы в Германии, Австрии и Швейцарии выступают правительства этих стран. В России наибольшее количество законопроектов, напротив, вносится депутатами Государственной Думы. Выделяются следующие причины, обусловившие указанное различие в существующей парламентской практике рассматриваемых государств. Во-первых, это объясняется парламентарной формой правления, когда победившая на выборах в парламент партия получает возможность для образования правительства, которое, в свою очередь, занимается претворением в жизнь программных целей партии, в том числе и путем реализации права законодательной инициативы. Во-вторых, существующие в Германии и Австрии требования об обязательном объединении депутатов парламента для реализации права законодательной инициативы, естественным образом ограничивают количество вносимых ими законопроектов. В-третьих, согласно сложившейся законодательной практике, особенно в ФРГ, парламентское большинство не особенно активно участвует в инициировании законодательной деятельности, но в силу своих зачастую неформальных отношений с правительством передает ему право внесения законопроектов. Это обусловлено тем, что правительство обладает гораздо большими возможностями для подготовки проектов законов.
4). Одним из существенных признаков федеративных государств является наличие в них верхних палат парламентов, образуемых из представителей субъектов федерации с целью отстаивания на федеральном уровне мнений и интересов субъектов федерации, в том числе и путем участия верхних палат в федеральном законодательном процессе. На основе анализа действующего законодательства Германии, Австрии, Швейцарии и России можно сделать вывод о том, что компетенция верхних палат
парламентов указанных государств в сфере федерального законодательного процесса зависит от принципа и порядка образования субъектов федерации. В федерациях, образованных по территориальному принципу (Германия и Австрия), верхние палаты парламентов обладают меньшим объемом полномочий в законодательном процессе, чем в федерациях, созданных с учетом по национальных (Россия) или национально - лингвистических факторов (Швейцария).
5). Бундесрат ФРГ, законодательно не являющийся верхней палатой немецкого парламента, а называющийся органом участия земель в законодательстве и управлении федерацией (ст. 50 Основного закона ФРГ), на основе анализа закрепленной за ним компетенции, а также возложенных на него функций необходимо рассматривать в качестве верхней палаты парламента Германии.
6). Процедура санкционирования и промульгации принятых парламентами законов зависит от формы правления. Так, в Германии, Австрии и Швейцарии, государствах, в которых сложилась парламентарная форма правления, органы исполнительной власти не обладают конституционно-правовыми возможностями для воспрепятствования вступления в силу принятого парламентом закона, в связи с чем процедура промульгации носит, по существу, обязательный характер.
В России, напротив, Президент как глава государства наделен правом так называемого «отлагательного вето» в отношении принятого палатами Федерального Собрания закона. Отклоненный им закон не вступает в силу, если палаты Федерального Собрания окажутся не в состоянии преодолеть вето Президента.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы и результаты исследования могут быть применены для восполнения пробелов в действующем законодательстве, а также для совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации, повышения качества принимаемых законов.
Кроме того, теоретические выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», а также спецкурса «Парламентское право», в научных и исследовательских работах.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были обсуждены и одобрены на расширенном заседании Отдела правовых проблем федерализма с участием представителей Отдела теории законотворчества и систематизации законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные предложения и результаты исследования нашли свое отражение в опубликованных автором работах, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Структура и содержание диссертации определяется целями, задачами и методами исследования. Настоящая работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, библиографии.
Понятие, признаки и значение законодательного процесса
Одним из важнейших признаков любого демократического государства и общества является верховенство закона. Это означает не только то, что закон обладает наибольшей юридической силой после конституции, хотя конституция также является Основным законом, среди остальных нормативно - правовых актов, действует на всей территории страны, но и имеет общеобязательный характер для всех граждан, объединений и организаций, а также государственных структур. Верховенство закона означает, что государство обязано подчиняться праву, которое служит своего рода ограничителем для возможного произвола со стороны государственных органов. Надлежащее исполнение законов подкрепляется и возможностью применения в необходимых случаях различных мер властного принуждения со стороны государства. «Закон без санкций - это не закон». Законы регулируют наиболее важные и значимые общественные отношения. Абсолютно очевидно, что понятия важности и значимости являются оценочными и зависят от множества внешних факторов. Существует точка зрения, согласно которой уже сам факт регулирования законодателем каких-либо общественных отношений позволяет говорить об их важности и значимости. Для содержащихся в законах правовых норм характерна также и наибольшая стабильность, продолжительность их действия в силу определенной сложности установленного порядка внесения в них изменений и дополнений, а также их отмены. «В правоведении общепризнанно, что закон как нормативно -правовой акт является наиболее целесообразной формой внешнего выражения, существования норм права, лучшим способом решения принципиальных, кардинальных вопросов общественного бытия, что способствует укреплению демократических основ правотворчества, росту авторитета права, стабильности действующего законодательства».
В силу своего характера и той существенной роли, которую законы играют в функционировании общества и государства, они, должны быть выражением воли народа, который, согласно ст. 3 Конституции РФ, является единственным источником власти в Российской Федерации и может осуществлять свою власть непосредственно, к примеру, путем прямого волеизъявления на референдуме, а также через органы государственной власти. Следуя принципу разделения властей, законы могут приниматься только высшим представительным законодательным органом государственной власти с обязательным предоставлением возможности государственным органам исполнительной и судебной ветвей власти участвовать в процессе принятия законов.
Именно поэтому понимание основ законодательного процесса, его сущности, признаков и принципов, по которым он осуществляется, имеет важную теоретическую и практическую значимость. Как и любая другая деятельность, процесс законодательствования обладает и свойственными только ему техническими приемами (законодательная техника), процедурой, а также терминологией. Такие понятия как «законодательный процесс», «законотворчество», «законотворческий процесс», «законодательная деятельность» и некоторые другие широко используются не только в юридической литературе, но и в средствах массовой информации, в разговорной лексике. Однако в отечественной юридической науке среди ученых не сформировалось единства и согласованной позиции в отношении указанных понятий. Некоторые авторы считают их равноценными, другие находят между ними определенные отличия.7 Если понимать под законодательным процессом совокупность определенных организационных процедур, направленных на принятие закона, в результате которых возникает большое количество сложных правоотношений между разнообразными субъектами, то трудно не согласиться с мнением, что фактическим началом законодательного процесса является возникновение правоотношений по подготовке и принятию закона.8 В этом смысле можно говорить о совпадении понятий «законодательный процесс» и «законотворческий процесс».
С другой стороны, в юридической литературе говорится и о некотором различии указанных понятий. Так, высказывается позиция, согласно которой законодательный процесс является составной частью законотворческого процесса, поскольку процесс законотворчества не сводится только к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования.9 Подобную позицию поддерживает и Чехарина В. И., включающая в законотворческий процесс наряду с законодательным процессом также действия и отношения, предваряющие собственно законодательный процесс (выявление потребности в принятии закона, научная, экспертная и организационная подготовка законопроекта и др.), а также оценку его эффективности и возможную последующую корректировку принятого закона.10 Вызывает определенный интерес и такой аспект, что указанные понятия несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит официальная, властная сторона этого явления, а также процедура создания закона, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуальное, созидательное начало анализируемой деятельности.
Нормативное регулирование законодательного процесса
Процесс принятия законов проходит в установленном порядке, является строго формализованным и разделяется на несколько этапов. Его регулирование осуществляется, как правило, нормами конституции государства и регламента парламента. Как отмечается в юридической литературе, «закон - это прежде всего форма, и при отсутствии ее мы оказываемся в плену у произвола. Ведь формально воля законодателя не знает ограничений - он способен принимать любые законы по своему усмотрению. Именно поэтому столь важно обуздать законодателя процедурой». Неукоснительное соблюдение процедуры принятия закона является необходимым элементом подлинно демократического, основанного на выражении действительной воли народа, правового государства и общества. Еще Шершеневич Г. Ф. отмечал в свое время, что «выраженная не в установленной форме, воля органов государственной власти не может быть признаваема за подлинную». Правом принятия законов, то есть общеобязательных норм и правил поведения, в каждом демократическом государстве наделяется только выборный высший представительный орган государственной власти -парламент, вследствие чего его необходимо расценивать в качестве главного и основного субъекта законодательного процесса. Рассмотрение и принятие законов законотворческим органом производится в строгом соответствии с конституцией государства и регламентом парламента. «Регламент содержит правовые предписания, которые вместе с предписаниями конституции регулируют непосредственно одни и те же общественные отношения, а именно отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента».34 Конституция содержит общие основополагающие нормы, в то время как регламент четко и подробно детализирует их. Регламент играет в законодательном процессе важнейшую роль, так как, самостоятельно принимая его, парламент, тем самым, устанавливает процедурные правила своей деятельности.
Однако необходимо отметить, что в юридической литературе существует несколько подходов в понимании роли и предмета правового регулирования регламента законодательного органа. Так, сторонники узкого подхода полагают, что в предмет правового регулирования регламента парламента могут входить только вопросы, связанные с организационной деятельностью и внутренним распорядком работы парламента. Нормативное закрепление законодательного процесса, прав и обязанностей субъектов законодательной деятельности должно содержаться в специальном федеральном законе. Предложения о необходимости и целесообразности принятия подобного закона нередко звучали в отечественной юридической литературе. По такому пути пошли в Швейцарской Конфедерации, где помимо регламентов каждой из палат Федерального Собрания (Национального Совета и Совета Кантонов) в декабре 2002 г. был принят и вступил в действие Федеральный закон Швейцарии «О Федеральном Собрании», (нем.: Bundesgesetz iiber die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz)), который четко и подробно регламентирует законотворческую процедуру, права и обязанности участников законодательного процесса и другие важные аспекты правотворческой деятельности. В Российской Федерации также предпринимались попытки принятия подобного закона. Так, в 1996 г. был внесен законопроект «О нормативных правовых актах Российской Федерации»,37 а в 1997 г. Президент РФ внес в Государственную Думу проект Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов»,38 которые пока так и не были приняты.
Однако в отечественной юридической литературе существует и прямо противоположное мнение по этому вопросу, представители которого считают, что не только внутриорганизационная, но и законодательная деятельность должны находиться в исключительном ведении парламента и регулироваться нормами регламента. Так, Ковачевым Д. А. было высказано следующее мнение по этому вопросу: «Если регламент высшего представительного органа не является законом, то ясно, что на судьбу регламента, то есть на процедуру деятельности парламента, не могут влиять те государственные органы, которые наделены определенными полномочиями по отношению к закону, как, например, президент, монарх или орган, осуществляющий конституционный контроль.
Подготовка законопроектов
Подготовка законопроекта до его официального внесения в компетентный законодательный орган представляет собой начальный этап деятельности по принятию закона. Совершенно очевидно, что именно от качества законопроекта, его действительной необходимости и соответствия объективно существующим политическим, правовым, экономическим, экологическим и иным реалиям, зависит ход и характер дальнейшего обсуждения этого акта в парламенте, а также конечный результат законотворческой деятельности - принятие закона. Как верно отмечается в юридической литературе, «законопроектная работа представляет собой весьма сложную и специфическую сферу деятельности. Помимо больших затрат труда, времени, она требует владения совершенно особыми приемами и навыками. Недооценка этого ведет к законодательным ошибкам, к недостаточной юридической проработанности законодательных текстов, поспешным, непродуманным решениям».
В отечественной научной юридической литературе проблемам подготовки законопроектов уделялось и уделяется достаточно большое внимание. Данная проблематика получила глубокое исследование в работах таких известных ученых-юристов, как Ю.А. Тихомиров , А.С. Пиголкин , Д.А. Керимов , Д.А. Ковачев и других. К сожалению, наличие солидного теоретического базиса достаточно слабо отразилось на нормативно-правовой регламентации этого очень важного и сложного этапа законотворческой деятельности. Анализ действующего российского права позволяет сделать вывод о бессистемном и фрагментарном нормативном регулировании законопроектной деятельности, а также о наличии большого количества пробелов в ее правовом регулировании. Очевидно, что подобная ситуация самым негативным образом сказывается на качестве законотворческой деятельности, замедляет и усложняет законотворческий процесс в целом.
Конституция Российской Федерации (ст. 104) закрепляет лишь самые общие положения, касающиеся определения круга субъектов права законодательной инициативы, а также необходимости наличия заключения Правительства РФ по целому ряду законопроектов.65 Действующие законодательные акты федерального уровня, которые содержали бы общие принципы и правила законопроектной деятельности, распространяющиеся на всех субъектов права законодательной инициативы, а также иных лиц и органов, участвующих в подготовке законопроектов, отсутствуют. Стоит отметить, что еще 1996-1997 годах в первом чтении были приняты законопроекты «О нормативных правовых актах Российской Федерации»66, и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» , в которых содержатся нормы, регулирующие планирование и организацию законопроектной деятельности. Однако далее первого чтения эти законопроекты в законотворческом процессе не продвинулись, что во многом обусловлено спорностью и неоднозначностью некоторых их положений.
Регламент Государственной Думы определяет общие требования к законопроектам, вносимым в Государственную Думу всеми субъектами законодательной инициативы, а также устанавливает перечень документов, которые в обязательном порядке должны быть приложены к самому законопроекту. Кроме того, Регламент исчерпывающим образом определяет формы, в которых могут представляться законопроекты. Как указано в ст. 104 Регламента право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании их утратившими силу, либо о неприменении на территории России актов законодательства Союза ССР. Уязвимость Регламента Государственной Думы в случае споров с участием широкого круга субъектов законодательной инициативы как акта, носящего локальный характер, подчеркивается в юридической литературе.
Иные нормативные правовые акты, регулирующие законопроектную деятельность, действуют в отношении конкретных субъектов законодательной инициативы. Пункт 1 ст. 104 Конституции РФ наделяет правом инициирования законотворческой деятельности Президента РФ, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Кроме того, право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
Внесение законопроекта и его предварительное рассмотрение в законодательном органе
Внесение субъектом права законодательной инициативы законопроекта в законотворческий орган в юридической литературе принято называть реализацией права законодательной инициативы. Рассмотрение и обсуждение законопроекта в законодательном органе является следующей, важнейшей стадией законодательного процесса, которая включает в себя предварительное рассмотрение законопроекта, чтения, работу в комитетах и комиссиях парламента и, в конечном итоге, принятие закона.
Поступивший в парламент законопроект подлежит во всех рассматриваемых в настоящей работе государствах предварительному рассмотрению, однако форма, метод и процессуальное значение подобного рассмотрения в Российской Федерации, Федеративной Республике Германия, Австрийской Республике и Швейцарской Конфедерации различны.
В Германии и Австрии в отношении некоторых видов законопроектов вообще существует так называемое «первичное прохождение». Так, законопроекты Федерального правительства ФРГ согласно ч. 2 ст. 76 Основного Закона ФРГ должны быть внесены в Бундестаг только через Бундесрат. Бундесрат имеет право в течение шести недель высказать свою позицию по законопроекту. В случае если Федеральное правительство определило статус проекта как особо срочного, Бундесрат должен высказаться по нему в течение трех недель. На первый взгляд данная конституционно-правовая норма может показаться неожиданной. Однако это связано с тем, что в случае принятия закона Бундестагом Бундесрат, как орган, через который земли участвуют в законодательной и административной деятельности федерации может иметь существенные способы воздействия на дальнейшую судьбу законопроекта, что может проявиться как в замедлении вступления закона в силу (в случае, если принятый Бундестагом закон не требует обязательного одобрения Бундесратом - нем.: Einspruchgesetz), а в некоторых случаях, даже воспрепятствовать вступлению закона в силу (в случае обязательного одобрения Бундесратом принятого Бундестагом закона - нем.: Zustimmungsgesetz). Чтобы своевременно узнать мнение Бундесрата и, соответственно, земель как субъектов федерации, и было законодательно предусмотрено первое прохождение законопроекта в Бундесрате, прежде чем законопроект попадет на рассмотрение в Бундестаг. Таким образом, Федеральное правительство имеет возможность или учесть встречные предложения Бундесрата, или же сразу внести поправки в законопроект. Мнение Федерального правительства, которое оно может высказать по поводу возможных возражений Бундесрата, называется встречным предложением (Gegenausserung), и может быть приложено к законопроекту в течение шести недель, как и предложения Бундесрата. Таким образом, Бундестагу в итоге предоставляется не только проект закона Федерального правительства с обоснованием цели его принятия, но и позиция Бундесрата, а также и встречное предложение Федерального правительства к высказанному мнению Бундесрата. В конечном итоге на момент начала законодательной процедуры по внесенному таким образом законопроекту Бундестагу предоставляется проект закона, по которому были высказаны компетентными государственными органами различные точки зрения. Аналогичная позиция предусматривается ч. 3 ст. 76 Основного Закона ФРГ и для законопроектов Бундесрата, за тем исключением, что Федеральному правительству для определения своей позиции по законопроекту предоставляется три месяца. В Австрии Бундесрат также обязан вносить свои законопроекты в Национальный Совет только через Федеральное правительство.
Подобная позиция австрийского и немецкого законодателей, заключающаяся в предоставлении возможности для первичного допарламентского прохождения законопроектов в компетентных государственных органах, участвующих в законодательном процессе, предварительное его рассмотрение таким способом, выявление мнений и позиций заинтересованных государственных органов, с одной стороны, возможно и затягивает процесс законотворчества во времени, но, с другой стороны, позволяет вносить в парламент уже детально подготовленный, обсужденный, тщательно взвешенный и проработанный проект закона, что естественно должно благоприятно сказаться как на качестве законопроекта, так и, возможно, ускорить его прохождение в самом законотворческом органе.
После поступления законопроекта и сопроводительных документов в Бундестаг и прохождения первичных формальных процедур (проверка всех сопроводительных документов, присвоение проекту закона регистрационного номера и других) он передается в Совет старейшин Бундестага, который, в свою очередь, направляет законопроект во фракции. На данном этапе не происходит назначения какого-либо комитета Бундестага ответственным за законопроект. На своих заседаниях фракции занимаются рассмотрением проекта закона в целом, после чего происходит внутрифракционное разделение на специальные рабочие группы. «Профессиональные службы фракций дублируют в основном систему комитетов Бундестага, которая, в свою очередь, ориентируется на отраслевое деление правительственных структур».
