Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации проводится полномасштабная политическая реформа, направленная на развитие демократических начал в формировании и деятельности институтов государственной власти и местного самоуправления. Органической составляющей этих преобразований является реформа избирательной системы, обеспечивающая демократическое воспроизводство и ротацию власти по итогам периодически проводимых выборов. Поэтому первостепенное значение в процессе трансформации институтов публичной власти приобретают исследования действующего избирательного права и законодательства, прежде всего вопросы организации и проведения выборов и референдумов как в историческом развитии, так и на современном этапе. Примечательно, что в своем первом обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев наряду с другими затронул проблему совершенствования законодательства вообще и избирательного в частности.
Выборы в России известны с XVI в.: выбиралась часть членов Боярской Думы; через выборы формировались церковные Поместные соборы; выборное начало присутствовало во всех сферах управления при Иване IV Грозном; выборы Земским Собором царя Михаила Федоровича в 1613 г., выборы органов земского и городского самоуправления в XIX в.
Правовой основой первых в истории Российского государства полномасштабных выборов стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное Высочайшим манифестом от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Оно заложило идею частичного изменения содержания избирательного процесса, которая была реализована в Высочайшем указе Правительствующему сенату «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу».
Избирательное законодательство Временного правительства не только соединило в себе наиболее передовой опыт развитых стран мира, но и учитывало те
национально-исторические особенности российского электората, которые имели место в момент проведения выборов в Учредительное собрание.
Институт избирательных комиссий получил закрепление в первой советской Конституции 1918 г. и законодательстве 1920-х гг., а избирательная система, созданная на основе положений Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., была безусловным шагом вперед по сравнению с прежними избирательными системами.
Первой серьезной акцией на пути к избирательной реформе стал проведенный в 1987 г. эксперимент в ходе выборов в местные Советы народных депутатов, связанный с их альтернативностью. Следующим этапом реформы стали выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 г. Нарабатывалась практика выдвижения нескольких кандидатов на один депутатский мандат, формирования избирательных союзов, выдвижения программ кандидатов в депутаты.
На выборах в Государственную Думу в декабре 2007 г. окончательно укрепились позиции политических партий как доминирующих участников избирательного процесса.
Превращение народовластия из формального атрибута государства в реальный политико-правовой институт и механизм, обеспечивающий социальную легитимность, непрерывность и преемственность осуществления власти, создает перспективы ее развития. Конституционно-правовое определение свободных выборов и референдумов в качестве высшего непосредственного выражения власти народа напрямую сказалось на содержании и структуре политического права в той его части, которая связана с правовым регулированием выборов и референдумов. Конституционное право избирать и быть избранными, право на участие в референдуме, право на надлежащую правовую процедуру, порядок проведения выборов, гарантии реализации и защиты избирательного права граждан заняли центральное место в системе публичного права Российской Федерации.
Свободные периодические обязательные выборы, став конститутивным элементом современной российской государственности, объективно способствовали качественному изменению роли и значения избирательного права, регламенти-
рующего их организацию и проведение. Несмотря на значительный объем исследований современного состояния российской избирательной системы, до сих пор многие принципиальные вопросы юридической стороны избирательных отношений освещаются и преподносятся фрагментарно и весьма противоречиво. Это касается прежде всего отправных начал в уяснении существа избирательного права как объективного правового феномена, которые связаны с его предметом, содержанием и местом в правовой системе Российской Федерации. Изменения в системе публичного права, связанные с радикальным преобразованием взаимоотношений между обществом и государством, гражданином и властью, пародили широкий общественный интерес к проблематике избирательного права и процесса и качественно новые подходы и требования к ее изучению, что обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Проблемы, связанные с избирательным правом и процессом, постоянно привлекали и привлекают внимание не только юристов, но и философов, историков, социологов, политологов. В последние годы интерес к исследуемой теме значительно возрос. Это объясняется масштабностью избирательной кампании, которая затрагивает различные институты публичной власти. Появилось немало публикаций, основной темой которых является анализ новейшего избирательного законодательства и практики его применения.
Значительный вклад в развитие избирательного права и процесса внесли С.А. Авакьян, А.С. Автономов, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, О.Н. Волкова, А.В. Иванченко, А.И. Ковлер, М.И. Краснов, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, А.Е. Постников, Б.А. Страшун, В.Г. Сухопольский, В.И. Фадеев и др. В своих работах эти авторы высказывают конструктивные идеи и предложения, которые могли бы способствовать дальнейшему совершенствованию правовой базы выборов и их эффективности.
Вместе с тем анализ научной и специальной литературы, а также диссертационных материалов показал, что вопросам становления избирательного процесса, историко-правовым аспектам, связанным с процессом возникновения и развития избирательной системы в нашей стране, не уделено достаточного внимания.
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Методологическую основу настоящей работы составили общенаучные и частнонаучные методы познания, такие как диалектический, сравнительно-исторический, сравнительного правоведения, статистический.
Теоретическую базу исследования составили труды ученых-юристов по вопросам: теории и истории государства и права - С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.Н. Бабая, С.Н. Братуся, В.Е. Гулиева, В.Б. Исакова, В.П. Казимирчука, В.М. Курицына, А.В. Малько, Н.И. Матузова; конституционного и административного права - Н.А. Алексеева, В.В. Альхименко, Д.Н. Бахраха, В.Г. Игнатова, Ю.М. Козлова, В.Я. Кикотя, А.П. Лончакова, А.Г. Пархоменко, Л.Л. Попова, А.С. Прудникова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шуль-женко.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, акты органов государственной власти советского периода.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является становление избирательного процесса в ходе исторического развития Российского государства.
Предмет исследования составляет понятие избирательного процесса как базового института избирательного права; развитие избирательного процесса в дореволюционный и советские периоды Российского государства; проблемы избирательного процесса на современном этапе, а также состояние научных разработок в этой области.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в изучении становления и конституционно-правовом анализе избирательного процесса, его особенностей в России. Исходя из этого, автор попытался решить следующие задачи:
раскрыть сущностные характеристики понятия «избирательный процесс»;
рассмотреть становление данного института избирательного права в России в дореволюционный и советский периоды;
определить особенности избирательного процесса в период формирования демократического режима в Российской Федерации;
выделить основные проблемы функционирования избирательного процесса на современном этапе, проанализировать возможные изменения избирательного законодательства в целях его совершенствования.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию. Фактически впервые предпринята попытка комплексного анализа различных этапов развития избирательного процесса в России в разные периоды ее истории, рассмотрения основ реализации избирательных прав граждан в стадиях избирательного процесса, их процедурного оформления.
Диссертация является одним из первых монографических трудов по комплексному конституционно-правовому изучению института избирательного процесса и его особенностей в Российской Федерации. Диссертант излагает собственный подход к определению предмета избирательного процесса и вносит свои предложения по вопросам теоретического и методологического характера.
Научная новизна проявляется также и в том, что с конституционно-правовых позиций исследована действующая нормативно-правовая база избирательного процесса, выявлен ряд пробелов, противоречий, неэффективных норм в избирательном законодательстве, и на этой основе выработан ряд рекомендаций по его совершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Избирательный процесс - это часть политического режима, установленного в стране. Он непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую инфраструктуру реализации избирательных прав граждан. Избирательный процесс является не только юридической техникой организации голосования, но и институтом, обеспечивающим
политическую стабильность и преемственность, демократичность и легитимность власти.
Исторический анализ развития избирательного процесса в России показывает, что абсолютно во все исторические периоды власть пытается сконструировать такие избирательную систему и избирательный процесс, которые бы могли юридически обеспечить ее политическое господство в представительных органах власти страны. При этом до 30-х гг. XX в., политические силы, находящиеся у власти, использовали в этих целях цензы, ограничивающие всеобщее избирательное право, затем репрессивный аппарат государства и государственную идеологию, а после закрепления на законодательном уровне демократических принципов избирательного права власть стала действовать изощреннее, используя более сложные технологии приведения к власти своих сторонников.
Анализ формирования и функционирования избирательных комиссий как субъектов избирательного процесса позволяет сделать вывод о том, что на протяжении всего пути развития избирательного права данные органы были зависимыми от государственной власти, а значит, не могли в полной мере обеспечить проведение реальных выборов. В целях решения этой проблемы требует законодательного закрепления одним из принципов избирательного процесса - принцип независимости членов избирательных комиссий всех уровней и их подчинения только закону.
Понятие «предвыборная агитация» требует уточнения, прежде всего посредством использования в определении содержательного и субъектного критериев. Под содержательным критерием отграничения предвыборной агитации от информации понимается агитационная цель, определить которую можно только с помощью системного анализа содержания информации на предмет наличия в ней признаков предвыборной агитации, использованных методов подачи информации, оказанного эффекта на избирателей и установления системного характера деятельности по распространению данной информации. Под субъектным критерием понимаются заинтересованные в исходе выборов лица (кандидаты, политические партии и т.д.), так как они через информационно-коммуникационную деятель-
ность в ходе избирательной кампании добиваются поддержки избирателей. То есть для идентификации предвыборной агитации достаточно лишь установить субъект распространения информации.
Динамика законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности политических партий в России, вопреки ожидаемому положительному эффекту привела к обратному результату - фактически к политической монополии одной партии. В связи с этим целесообразно пересмотреть Федеральный закон «О политических партиях» на предмет снижения до 30 тысяч числа членов, требуемых при регистрации партии, и уменьшить заградительный барьер, предусмотренный Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», с 7 до 4-5%.
Не соответствует современным демократическим процедурам порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в связи с этим предлагается избирать членов Совета Федерации непосредственно населением из числа кандидатов, выдвинутых законодательным и исполнительным органами власти соответствующего региона.
Статьи 63, 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статья 79 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и статьи 90-92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» необходимо дополнить указанием об обязательном участии прокурора при обжаловании нарушений избирательных прав граждан. Участие прокурора в рассмотрении указанных дел способствует своевременному устранению нарушений избирательного законодательства и восстановлению нарушенных прав избирателей, кандидатов в депутаты, избирательных объединений и блоков и других участников избирательного процесса.
Действующее избирательное законодательство достаточно объемно. Законы о выборах органов государства разных уровней в своей общей части нередко повторяют (причем неточно) положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-
ской Федерации», что приводит к различному толкованию норм законов участниками избирательного процесса, тем самым затрудняя понимание их гражданами. Для комплексного решения проблем, связанных с избирательным процессом в Российской Федерации, необходима разработка и принятие на законодательном уровне кодифицированного акта - Избирательного кодекса Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, выводы, положения и рекомендации изложены в опубликованных работах диссертанта (по теме диссертации опубликовано пять научных статей), отражены в выступлениях на научно-практических конференциях (VIII Всероссийская научно-практическая конференция «Государство. Право. Управление» и др.), на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретические положения, сформулированные в работе, используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «История отечественного государства и права», «Конституционное право России» в Дальневосточном юридическом институте МВД России. Изложенный в диссертации материал может найти применение в нормотворческой деятельности по дальнейшему совершенствованию федерального и регионального законодательства о выборах.
Названные цель и задачи исследования определяют структуру диссертации и логику изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и библиографии.
