Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы парламентаризма в Государстве Израиль 3
1. Понятие парламентаризма в науке конституционного права 12
2. Особенности становления и развития парламентаризма в Государстве Израиль 59
Глава 2. Правовое положение парламента Государства Израиль (Кнессета) на современном этапе 80
1. Способ формирования, правовое положение депутатов, полномочия Кнессета 80
2. Внутренняя структура Кнессета 117
3. Взаимоотношения Кнессета с исполнительной и судебной властью 138
Заключение 165
Список использованных нормативных источников и научной литературы. ,,168
Приложение 1 179
- Понятие парламентаризма в науке конституционного права
- Особенности становления и развития парламентаризма в Государстве Израиль
- Способ формирования, правовое положение депутатов, полномочия Кнессета
- Внутренняя структура Кнессета
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, распространенностью парламентской формы правления и необходимостью поиска эффективных механизмов регулирования деятельности высших органов государственной власти в условиях развития представительной демократии.
Образование Государства Израиль, развитие парламентаризма в Государстве Израиль проходило в сложных условиях, что повлияло на установившуюся форму правления. Форма правления, как внешнее выражение содержания государства, определяемая структурой и правовым положением высших органов государственной власти, а также конституционная практика в Государстве Израиль обладает рядом особенностей.
Анализ генезиса парламентаризма в Государстве Израиль позволяет
выявить и более детально рассмотреть истоки как негативных тенденций в его
конституционно-правовом развитии, так и позитивные процессы
государственно-политической жизни страны, нашедшие свое отражение в теории и практике современного парламентаризма в Государстве Израиль.
Исследуя развитие демократии в Государстве Израиль, можно отметить, что она обладает не только комплексом общих элементов, определяющих парламентарное правление (наличие представительного учреждения, свободные выборы как способ формирования представительного учреждения, верховенство закона, разделение властей, обязательное согласие между политикой правительства и политическими желаниями парламента, свободный мандат депутатов парламента), но и рядом своеобразных черт и особенностей, которые обусловлены социально-экономическим развитием израильского общества и становления национальной государственности.
Для исследования представляется важным рассмотреть организацию системы высших органов власти Государства Израиль, совершенствование их структуры, порядок взаимодействия израильского парламента (Кнессета) с
исполнительной и судебной властью, разграничение полномочий между ними, приемы, методы и процедуру деятельности парламента в Государстве Израиль.
Указанные обстоятельства предопределяют очевидную необходимость всестороннего, многогранного и глубокого изучения всех аспектов становления и развития парламентаризма в Государстве Израиль, с учетом возможности применения позитивного зарубежного опыта в России.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что в научной и учебно-методической литературе вопросы организации и деятельности парламентов в зарубежных странах исследованы довольно основательно, тем не менее, представляется возможным более детальное изучение проблемы организации и деятельности парламента и специфики парламентаризма в Государстве Израиль на современном этапе.
Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала российских и зарубежных ученых. Теоретическую основу диссертации составляют труды российских ученых по конституционно-правовой проблематике, зарубежных стран. Прежде всего, необходимо выделить труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.Н. Даниленко, М.А. Крутоголова, Н.С. Крыловой, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Д.К. Линца, А.А. Мишина, М.А. Могуновой, А.С. Прудникова, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Н.В. Щербаковой, Л.С. Эбзеева.
Вместе с тем, основные вопросы и проблемы конституционного права Государства Израиль получили подробное освещение в трудах российских исследователей В.П. Воробьева, Т.А. Карасовой, М.А. Сапроновой, A.M. Сумина, израильских государствоведов Л. Ариана, Э. Гутмана, Ц. Гудсела. Вопросы взаимодействия между высшими органами государственной власти в Государстве Израиль были исследованы в трудах таких израильских конституционалистов как 3. Вархавтиг, К. Клейн, Б. Нойбергер, А. Рубинштейн, С. Сагер, Л. Цидон, А. Эпштейн и других зарубежных исследователей И. Бэйкера, Р. Капитана, Ф.И. Хачима и др.,
специализирующихся на изучении конституционного права Государства Израиль и специфики израильской демократии.
Нормативно-правовую базу исследования составили
законодательные акты, действующие редакции которых являются главами будущей конституции Государства Израиль, Основной закон «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года; Основной закон «О Государственных землях» от 19 июля 1960 года; Основной закон «О Президенте» от 16 июня 1964 года; Основной закон «Государственная экономика» от 21 июля 1975 года; Основной закон «Силы обороны» от 31 марта 1976 года; Основной закон «Иерусалим» от 30 июля 1980 года; Основной закон «О Судопроизводстве» от 28 февраля 1984 года; Основной закон «О Государственном контролере» от 30 ноября 1988 года; Основной закон «Человеческое достоинство и свобода» от 17 марта 1992 года; Основной закон «О свободе профессиональной деятельности» от 3 марта 1992 года; Основной закон «О свободе профессиональной деятельности» от 9 марта 1994 года; Основной закон «О Правительстве» от 13 августа 1968 года, Основной закон «О Правительстве» от 14 апреля 1992 года; Основной закон «О Правительстве» от 7 марта 2001 года.
В работе над диссертацией использованы Закон «О наглядной агитации» 1959 года; Закон «О выборах в Кнессет» 1969 года; Закон «О финансировании партий» 1973 года, Устав Кнессета. Использовались решения судебных инстанций (Верховного суда в качестве Высшего суда справедливости (Багац).
В научный оборот впервые вводятся некоторые нормативно-правовые источники.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы всесторонне рассмотреть опыт Государства Израиль, представляющий научный и практический интерес с точки зрения развития» представительной демократии в современном государстве,
рассмотреть особенности деятельности высших органов власти в Государстве Израиль.
Для достижения данной цели диссертантом ставятся и решаются следующие задачи:
- исследование особенностей становления и развития института
парламентаризма в Государстве Израиль;
рассмотрение правового положения парламента Государства Израиль (Кнессета) на современном этапе, реализации принципа разделения властей и особенностей правового положения Кнессета в Основных законах Государства Израиль, уставе Кнессета и политической практике государства;
анализ способа формирования Кнессета, правового положения депутатов Кнессета, полномочий Кнессета, работы избирательной системы в Государстве Израиль;
изучение взаимоотношений Кнессета с исполнительной и судебной властью и рассмотрение возможности использования позитивного зарубежного опыта в России.
Объектом диссертационного исследования являются, общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием основ государственной системы Государства Израиль, а также правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия высших органов государственной власти Государства Израиль, при реализации ими своих полномочий.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Государства Израиль, закрепляющие общие принципы построения системы органов высшей государственной власти Государства Израиль, а также нормы регулирующие порядок взаимодействия между высшими органами государственной власти.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода, и другие,
а также специальные юридические методы: сравнительный, системно-структурный, статистический, технико-юридический и иные методы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что данное исследование является одним из первых, где обобщен опыт развития парламентаризма в Государстве Израиль. Проведенный анализ Основных законов Государства Израиль, регулирующих порядок организации и деятельности высших органов государственной власти, позволил полнее оценить тенденции конституционного развития Государства Израиль, а также механизмы обеспечения стабильности в работе системы высших органов государственной власти.
Результаты анализа конституционного развития и парламентаризма в Государстве Израиль показывают, что их неизменными основами являются институт выборной демократии, принцип разделения властей, разграничение полномочий высших органов государственной власти, определяющая роль парламента, развитая система политических партий.
В диссертационной работе осуществлена попытка целостного анализа элементов, составляющих конституционные основы парламентаризма в Государстве Израиль. Представлены, по мнению автора диссертации, основные проблемы и предложения по их решению, являющиеся наиболее актуальными в современный период.
Новизну диссертации характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
- в результате исследования диссертант делает вывод о том, что в Государстве Израиль парламентаризм проявляется на трех основных уровнях: собственно парламентском, т.е. на уровне самого представительного учреждения страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными органами и, наконец, на уровне политической и правовой культуры данного общества;
- проанализировав законодательство Государства Израиль и обобщив
практику деятельности Кнессета, диссертант сделал вывод о том, что
парламентаризм в Государстве Израиль имеет ряд особенностей:
нормы права, регулирующие основные принципы и институты
парламентаризма, являются результатом нормотворческои деятельности
сионистских организаций и учреждений ишува, они испытали влияние
религиозных норм иудаизма, правовых норм Оттоманской империи и
рецепции норм англо-американской правовой системы;
- политико-правовой культуре израильского общества не свойственны
многие западные традиции парламентаризма: идея прямого законодательного
волеизъявления граждан (что выражается в отсутствии института принятия
нормативно-правовых актов путем референдума); возможность ограничения
императивного мандата депутата парламента; необходимость нормативного
закрепления высшей юридической силы законодательных актов (в том числе
Основных законов), при этом в процессе судебного толкования
конституционных норм обращается внимание на необходимость обеспечения
соответствия текущего законодательства ценностям Государства Израиль);
источниками парламентского права в Государстве Израиль являются не только законодательные и нормативные акты, но и прецеденты (как судебные - решения Верховного суда Государства Израиль, так и административно-регламентные - решения Комитета по делам Кнессета);
для взаимоотношений высших органов власти Государства Израиль характерна развернутая система «сдержек и противовесов». Так, существует возможность смены Премьер-министра не только вследствие выраженного недоверия со стороны Кнессета, но и из-за внутрипартийной борьбы; формирования Правительства на основе многопартийной коалиции; использования полномочий Верховного суда Государства Израиль для воздействия на деятельность Кнессета (конституционный контроль, разрешение процедурных споров, связанных с работой Кнессета);
- автором диссертации сделан вывод о том, что правовому статусу Кнессета - парламента Государства Израиль свойственны следующие особенности:
в отличие от традиционных функций характерных для западных
парламентов - представительной, законодательной и контрольной, Кнессет
выполняет учредительную функцию, поскольку наделен полномочиями
принимать Основные законы, т.е. правом создания единого текста
конституции. При этом ни Основной закон «О Кнессете» от 12 февраля 1958
года, ни другие действующие Основные законы не определяют процедуру
создания и принятия единого текста Конституции Государства Израиль на
основе действующих Основных законов;
формы реализации контрольных функций Кнессета имеют свою специфику, в т.ч. выражающуюся в том, что Государственный контролер наделен полномочиями по контролю над исполнением государственного бюджета в соответствии со статьей Основного закона «О Государственном контролере» от 30 ноября 1988 года и над соблюдением государственными органами и должностными лицами прав и свобод граждан (т.е. полномочия омбудсмана);
специфика парламентских иммунитетов, выражающаяся как в
невозможности судебного преследования депутатов без согласия Кнессета, так
и в распространении их на здание Парламента Государства Израиль;
- исследовав государственно-политическое развитие Государства Израиль, диссертант полагает, что особенностью законодательного процесса являются широкие полномочия Кнессета в сфере законотворчества, вследствие отсутствия права «вето» у исполнительной власти, а также под влиянием того, что кворум для проведения дебатов и принятия решений Кнессетом составляет, по общему правилу, любое количество депутатов (отдельные «защищенные» статьи Основных законов требуют внесения изменений большинством в 61 голос), следствием чего являются относительно частые изменения текущего и конституционного законодательства (так, в
период с 1992 года по 2005 год были проведены две коренные реформы избирательной системы, вводился и был отменен институт прямых выборов премьер-министра, дважды повышался электоральный барьер);
- с целью придания большей стабильности деятельности Кнессета и Правительства существует тенденция к постепенному увеличению электорального барьера для прохождения политических партий в Кнессет: с 1949 года по 1991 год он составлял 1 %, с 1991 года по 2004 год - 1,5 %, с 2004 года - 2 %. При этом 2 % электоральный барьер остается одним из самых низких в парламентской практике зарубежных стран, что наряду с национальным характером выборов (Государство Израиль в момент проведения выборов является единым избирательным округом), обуславливает широкое партийное представительство в Кнессете и динамичность государственно-политической системы;
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее положения и выводы могут быть использованы в научно-исследовательской работе учреждений, специализирующихся на изучении государственно-правовой тематики, в высших учебных заведениях при преподавании курсов «Конституционное право зарубежных стран» и «Парламентское право». Положения и выводы диссертационного исследования могу быть использованы при разработке и совершенствовании российского конституционного законодательства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Настоящая работа выполнена, обсуждена и получила рекомендацию к защите на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов, а также на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации нашли свое отражение в опубликованных диссертантом научных статьях, а также апробированы на научно-практических конференциях (Актуальные проблемы российского и зарубежного права. Москва, 2003.)
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и списка использованных нормативных и правовых актов и научной литературы.
Понятие парламентаризма в науке конституционного права
Политическая культура современного Государства Израиль представляет собой сочетание, с одной стороны, демократических, с другой, религиозных традиций, истоки входящих в нее компонентов - в иудаизме, традиции еврейской общины, в диаспоре, сионизме нового времени и важнейших идеологических течениях XIX века - либерализме и парламентаризме. В данной главе мы проанализируем элементы, привнесенные в политико-правовую культуру Государства Израиль, и повлиявшие на нее1.
Говоря об особенностях становления представительной демократии в Государстве Израиль, следует отметить: в рамках доктрины сложилось устойчивое мнение о том, что не существует иного демократического строя помимо того, при котором обеспечивается полноценная парламентская жизнь, а в ней поддерживается правильный баланс между парламентом и правительством2.
Теория парламентаризма как одна из форм представительной демократии концептуально сформировалась и развивалась на основе сочетания двух методов: теоретического и эмпирического. Начиная с середины XIX века, под влиянием социально-экономических изменений и политических предпосылок, парламентаризм находит воплощение в текстах конституций и становится узаконенной формулой, наиболее характерной для политического строя стран, воплощающих принципы правового государства.
В настоящее время проблема разработки системы органов государственной власти, позволяющей наиболее полно учитывать интересы граждан при принятии решений, системы, в наибольшей степени обеспечивающей народовластие, является одной из самых актуальных в современной конституционно-правовой науке.
Наиболее интенсивно разрабатывается вопрос о способах и степени участия граждан в осуществлении государственной власти. В конституциях многих государств именно народ определяется в качестве первоисточника власти, говорится о безусловной принадлежности власти народу3. И, прежде чем определить понятие представительной демократии, проанализировать ее сущность, необходимо проанализировать основы представительства, реализующегося в процессе осуществления государственной власти. В теории государства и права традиционно определяют два основных способа осуществления власти народом:
1) непосредственное осуществление властных функций (непосредственная демократия) и 2) осуществление властных полномочий посредством представительства (представительная демократия).
Одним из наиболее последовательных сторонников осуществления народом властных функций путем непосредственной демократии был Жан -Жак Руссо, рассматривавший непосредственную демократию как политический идеал. При этом законодательная власть, согласно его воззрениям, должна принадлежать непосредственно народному собранию, в работе которого предполагалось участие всех граждан. Иные властные органы в полной мере обязаны были подчиняться народному собранию и должны «быть не только послушным орудием суверена - законодателя, но и избираться суверенным народом, быть полностью ответственным перед ним, а также могут быть в любой момент им смещены»4. При этом Ж.-Ж. Руссо практически отрицал возможность представительной формы правления, утверждая, что «депутаты не могут быть представителями народа, они лишь уполномоченные, комиссары, которые просто не имеют право что-либо окончательно решать. Соответственно, закон не может становиться таковым, пока непосредственно народ не утвердит его»5. При этом, очевидно, что, будучи сторонником идеи непосредственной демократии, Ж.-Ж. Руссо все же не отвергал возможность создания определенного органа, избранного народом, для разработки, обсуждения и принятия государственных решений.
Тезис о том, что законодательная власть должна принадлежать всему народу не отрицался и сторонниками идеи представительной демократии. Так, Шарль Монтескье в своих исследованиях подчеркивал, что, поскольку непосредственное осуществление власти народом невозможно в больших государствах и достаточно затруднительно в малых, то представляется необходимым создать орган народного представительства. Именно избираемые представители, согласно его воззрениям, должны с наилучшим результатом обсуждать наиболее значимые для государства вопросы. Ш. Монтескье утверждал, что представительное собрание «следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения - задача, которую оно не в состоянии выполнять, - но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы...»6. Принятие законов народными представителями представляется более предпочтительным по сравнению с непосредственным законодательством народа, утверждал Монтескье, так как «представители обладают возможностью совместного обсуждения вопросов до их разрешения. Само народное представительство должно быть распределено по округам, так как каждый лучше всего знает потребности своей местности и своих соседей». В качестве основного принципа избрания народных представителей Ш. Монтескье предусматривал всеобщее голосование.
Сопоставляя представленные теории, необходимо, прежде всего, обратить внимание на взаимодополняемость данных воззрений.
Представляется верным, что непосредственная, также как и представительная демократия имеют общее основание - народ, его волеизъявление. Поэтому невозможно согласиться с английским государствоведом А. Дайси, отделявшим представительную демократию от непосредственной, указывая, что «заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества». Думается, что наиболее верным является обоснованное сочетание указанных форм демократии. Государство обладает предпосылками развиваться как правовое, если в нем принципы непосредственной демократии и представительной сочетаются и дополняют друг друга. Безусловно, в демократическом государстве должна быть предусмотрено право принятия наиболее важных, значимых решений непосредственно населением (прежде всего путем проведение референдума при обсуждении вопросов, затрагивающих развитие государства в целом, интересы населения всей страны, а также другие формы непосредственной демократии (собрания, сходы граждан по месту жительства) - при рассмотрении вопросов местного значения). При этом текущие вопросы государственной жизни могут разрешаться представительными органами при осуществлении ими законотворческой деятельности, при их избрании посредством всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Именно народное представительство способно каждодневно претворять в жизнь волю народа при решении тех или иных государственных вопросов . Прежде всего, представительный орган должен с наибольшей степенью точности выражать мнение социальных общностей и этим определять деятельность иных властных органов, с другой стороны -в представительном органе призваны регулироваться социальные конфликты, возникающие при противоречии различных социальных интересов.
Особенности становления и развития парламентаризма в Государстве Израиль
В конституционно - правовой доктрине Государства Израиль подробно разработаны теоретические основы парламентаризма как института конституционного права , данному вопросу посвящены исследования многих авторов.
Представляется возможным отметить, что существует общий, характерный для европейской правовой доктрины подход, к основополагающим понятиям и классификации парламентарных режимов. Наряду с этим, сформировался особый взгляд ученых - государствоведов по определению системы, сложившейся в Государстве Израиль.
Так, в исследовании С. Сагера предлагается и обосновывается концепция парламентаризма, как одного из базовых понятий науки конституционного права. Парламентарное правление как государственно-правовое явление, с точки зрения автора, по своей природе многослойно и иерархично, представляется верным вывод о том, что парламентаризм, как сложный политико-правовой институт структурируется на трех основных уровнях: собственно парламентском, то есть на уровне самого представительного учреждения страны; на уровне его взаимодействия с другими государственными органами и, наконец, на уровне политической, правовой, социальной культуры данного общества.
Выделенные уровни представляют собой основы единой конституционно-правовой конструкции, именуемой парламентаризмом, они должны обладать рядом признаков и отвечать определенным условиям.
Во-первых, парламентом в полной мере может считаться лишь орган законодательной власти, представляющий интересы всего народа, являющийся, следовательно, коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм.
Помимо этого, депутаты должны выполнять свои обязанности в высшем представительном органе в соответствии со сложившимися в мировой и национальной практике традициями, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями80. Только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.
Во-вторых, говорить о наличии парламентаризма допустимо только при условии существования особой системы взаимодействия парламента с органами высшей государственной власти, позволяющей ему не формально, а фактически осуществлять свои функции, занимая, тем самым, приоритетное место в политической системе страны. Речь идет, прежде всего, об эффективном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, о законодательной деятельности, о контроле над исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов .
Наконец, в-третьих, парламентаризм возможен при определенном развитие правосознания и культурного уровня большинства граждан страны, что позволяет рассматривать его в ряду важнейших достижений демократии; как явление не лишенное недостатков, но бесспорно положительное; осознавать и принимать в качестве синтеза идей, принципов, ценностей представительной демократии, основного способа ее организации и функционирования. При соблюдении данных условий можно предполагать, что парламентаризм будет развиваться и не будет отторгнут как нечто неприемлемое. На современном этапе, в конституционно-правовой доктрине Государства Израиль сложилось следующее понимание парламентаризма. Парламентаризм рассматривается как принимаемая обществом система взаимодействия сформированного в соответствие с действующим законодательством, структурированного и эффективно работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его приоритетное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.
Схожий подход можно встретить в работе Н. Йешаяху «Система отношений между парламентом и правительством».
В указанном исследовании указывается, что понятие «парламентаризм» стало одним из наиболее распространенных, часто употребляемых практически во всех отраслях обществоведения и в политической лексике. Вместе с тем, подчеркивается, что не существует достаточно развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме, как существующей во многих странах государственно-правовой реальности, и соответственно по сей день не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия . Между тем исследовать, что есть парламентаризм, в чем состоит его сущность, отличительные признаки, представляется необходимым не только с точки зрения научно-теоретической, но для выработки стратегии по совершенствованию конституционного механизма, всей политической системы Государства Израиль.
Способ формирования, правовое положение депутатов, полномочия Кнессета
Избирательная система, установленная в Государстве Израиль испытала влияние системы выборов, которая применялась в деятельности Сионистской организации121.
Основы избирательного права, избирательной системы Государства Израиль устанавливаются в Основном законе «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года, нормы которого закрепляют главные принципы проведения выборов в парламент страны, принципы избирательного права; Закон «О списке избирателей», определяющий порядок составления списков избирателей, организации деятельности избирательных участков; Закон «О наглядной агитации» от 1959 года, регулирующий формы и методы проведения агитационных кампаний, вводящий ограничения в сфере агитации; Закон «О выборах в Кнессет» от 1969 года, устанавливающий правила относительно списков кандидатов, способов голосования, подсчета голосов и опубликования итогов выборов, а так же положения «О способах голосования военнослужащих, полицейских и наказания за нарушения избирательного права».
Основополагающим законодательным актом, регулирующим деятельность партий в рамках избирательного процесса, является Закон «О финансировании партий» от 1973 года. Согласно раздела 2 данного закона, каждая партия, прошедшая регистрацию в установленном порядке, обладает правом получать финансирование из средств государственного бюджета в период проведения предвыборной кампании. В 1973 году вступили в силу поправки к Закону «О выборах в Кнессет» от 1969 года, которые регулировали процесс распределения мандатов (вторую стадию) в Кнессете.
Законодательным актом, значительно изменившим избирательный процесс, был Основной закон «О Правительстве» от 14 апреля 1992 года. В соответствие со ст. 36 указанного Основного закона Премьер-министр Государства Израиль избирался всеобщим голосованием (данная система прямых выборов главы правительства действовала до 2001 года) .
В Государстве Израиль действует пропорциональная избирательная система. Применение данной системы выборов обуславливало образование широкого партийного представительства и, как следствие создание коалиций. Так, например, в выборах в Собрание депутатов в 1920 году принимали участие 20 партий, тогда как общее число голосующих составляло 20000 человек. Несмотря на это, в рамках общественного образования, не обладавшего политическим суверенитетом, каким являлся еврейский ишув123 начала века, имелось достаточно причин для принятия такой системы. Подобная система обеспечивала представительство всех идейных течений и таким образом предотвращала обособление и исключение из общества отдельных групп населения, которые в других условиях не были бы представлены в выборных органах124.
После провозглашения Государства Израиль в общественно-политических кругах широко дискутировался вопрос о том, какая избирательная система необходима стране. Так, Хаим Герцог в работе, посвященной, в том числе, проблематике избирательной системы, подчеркивал, что «Применяемая ныне в Государстве Израиль избирательная система не является результатом анализа потребностей государства, она не была выбрана населением страны на основе рационального подхода. Эта система скопирована с системы выборов на сионистский конгресс, которая была призвана обеспечить участие в заседаниях конгресса всех, в том числе самых мелких течений. То, что подходило для сионистского конгресса, собиравшегося раз в четыре года, не может подходить для парламента суверенного государства, который должен принимать законы, контролировать их выполнение и практически ежедневно обсуждать вопросы текущей политики» .
Решение о введение пропорциональной избирательной системы было принято по результатам работы комиссии, учрежденной Временным Государственным Советом, после провозглашения Государства Израиль. В компетенцию данной комиссии входила подготовка и проведение первых выборов в Кнессет.
Председатель комиссии, Давид Бар-Рав-Хай, привел основные аргументы, составившие основу этого решения: практика управления в ишуве; временный характер решения (в последующем может быть принята иная система выборов); чрезвычайные обстоятельства (война, всеобщая мобилизация и массовая репатриация), что затрудняет обсуждение иных вариантов. Следует отметить, что указанное решение не было принято единогласно. Один из членов комиссии, доктор Альтман, выражал точку зрения меньшинства. Он утверждал, что необходимо ввести «многоокружную» мажоритарную систему по аналогии с той, которая используется в Великобритании .
В Государстве Израиль функционирует пропорциональная система, в рамках которой происходит голосование по партийным спискам. Согласно нормам Закона «О партиях» от 1992 года, партия, участвующая в выборах обладает правом сформировать один список кандидатов в депутаты. Подобный метод исключает возможность для избирателей влиять на распределение депутатских мандатов внутри списка. Данной нормой избирательная система Государства Израиль отличается от практики проведения выборов в Швейцарии или Дании, где избиратели принимают активное участие в распределение депутатских мандатов внутри партийных списков.
Внутренняя структура Кнессета
Основополагающие принципы формирования, организации и деятельности парламента Государства Израиль (Кнессета) устанавливаются Основным законом «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года. Данный законодательный акт стал первым из серии Основных законов, принятых после 13 июня 1950 года, когда Кнессет большинством голосов одобрил предложение депутата Изхара Харари, предусматривавшее, что конституция Государства Израиль будет формироваться постепенно, путем принятия каждого из ее разделов в виде Основного закона. «Вероятно, мало кто из пятидесяти членов Кнессета первого созыва, голосовавших в поддержку компромиссного предложения И. Харари, представлял, что первый из Основных законов будет принят лишь восемь лет спустя, а сам процесс конституционного законодательства растянется на многие десятилетия»160.
Основной закон «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года предусматривает, что вопросы формирования, деятельности и организации Кнессета регламентируются законодательными актами, Уставом (регламентом) Кнессета (например: ст. 21 Основного закона «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года), сложившейся практикой (ст. 19 Основного закона «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года).
Кнессет является однопалатным парламентом. В структуре Кнессета можно выделить: президиум Кнессета, депутатский корпус, комитеты, комиссии.
Президиум Кнессета состоит из председателя, его заместителей (ст. 20 Основного закона «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года). Председатель Кнессета и его заместители избираются на весь срок полномочий парламента. Председатель избирается на первом заседании Кнессета нового созыва, всем составом депутатов, путем открытого голосования. До момента избрания председателя его обязанности исполняет старший по возрасту депутат Кнессета (ст. 13 Основного закона «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года).
Полномочия председателя Кнессета определяются ст. 5 Устава (регламента) следующим образом: управление делами Кнессета и его представительство на международной арене, а также соблюдение порядка заседания в соответствии с регламентом. Председатель возглавляет заседание парламента, представляет вопросы для обсуждения и оглашает результаты голосования по повестке дня и другим вопросам.
Председатель Кнессета следит и несет ответственность за соблюдение законодательства, отвечает за неприкосновенность депутатов и здания Кнессета. В соответствии со ст. 40 Основного закона «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года председатель Кнессета принимает отставку депутата. Председатель Кнессета в соответствии с Основным законом «О Президенте» от 16 июня 1964 года замещает пост главы государства в случае его отсутствия.
Председатель Кнессета обладает полномочиями, в соответствии с которыми он может лишить депутата права участвовать в дебатах, в случае трехкратного предупреждения. Председатель не принимает участие в работе создаваемых в Кнессете комитетов и комиссий, за исключением консультативного комитета. При этом он может принимать участие в обсуждении вопросов, рассматриваемых данными комиссиями.161
Председатель Кнессета также осуществляет руководство и несет ответственность за деятельность аппарата Кнессета в административной сфере, по вопросам обеспечения безопасности, участвует в решении вопросов бюджета Кнессета с согласия финансового комитета и комитета по Кнессету.
Председатель Кнессета наделен полномочиями определять места депутатов Кнессета в зависимости от партийных фракций и блоков, с тем чтобы крупные политические блоки и партии находились ближе к президиуму Кнессета.
Количество заместителей председателя Кнессета варьируется, как правило, от двух до восьми, при этом Устав (регламент) Кнессета не определяет их точное количество. Заместители избираются депутатами из своего состава. Количество заместителей определяется в зависимости от партийного состава Кнессета. В случае отсутствия председателя Кнессета его полномочия осуществляет один из его заместителей. Заместитель в соответствии с распоряжением председателя возглавляет заседания Кнессета и обладает всем объемом прав председателя. Обычно на должность заместителя председателя назначаются представители крупнейших политических партий.
Количество депутатов Кнессета определяется ст. 3 Основного закона «О Кнессете» и составляет 120. Полномочия депутатов Кнессета также определяются Основным законом «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года.
На пленарных заседаниях депутаты Кнессета вправе обсуждать любые вопросы, касающиеся процессов, происходящих в государстве. Кнессет в соответствии со ст. 3 Основного закона «О Президенте» от 16 июня 1964 года, наделен правом избирать и освобождать (ст.ст. 20, 21 указанного Основного закона) от должности президента Государства Израиль; государственного контролера (ст. 7 а, ст. 13 Основной закон «О Государственном контролере» от 30 ноября 1988 года соответственно). Депутаты осуществляют контроль над деятельностью правительства и органов исполнительной власти в целом. Кнессет устанавливает размер и порядок налогообложения (в соответствии с Основным законом «Государственная экономика» от 21 июля 1975 года), избирает членов десяти постоянных комитетов, посредством тайного голосования избирают лидеров еврейского духовенства. К компетенции Кнессета относится утверждение назначения министров, определение размера заработной платы должностных лиц органов высшей государственной власти (президента, премьер-министра, министров, заместителей министров, судей, вознаграждение депутатов Кнессета).
В сфере внешнеполитических отношений Кнессет обладает полномочиями по ратификации международных договоров.
В соответствии со ст. 21 Основного закона «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года депутаты Кнессета вправе образовывать временные и постоянные комитеты и комиссии (например: ст. 22 Основного закона «О Кнессете» от 12 февраля 1958 года). Наряду с традиционными для парламентов других стран комитетами (финансовый, экономический, комитет по регламенту), в Кнессете действуют комитеты, отражающие особенности парламентаризма Государства Израиль. Например, комитет по международным делам и безопасности, помимо внешней политики и дипломатии данный комитет занимается проблемами государственной безопасности, вопросами объявления войны и мира, разведкой.163
Комитет Кнессета по вопросам переселения и приема был сформирован в 1990 году. Главная функция данного комитета предусматривает оказание содействия государственному контролеру в рамках его деятельности (в соответствии с Основным законом «О Государственном контролере» от 30 ноября 1988 года, государственный контролер в своей деятельности сочетает выполнение функций уполномоченного по правам граждан (институт омбудсмена) и задач выполняемых счетными палатами в сфере финансового контроля -аудита). Данный комитет в рамках своей компетенции имеет право получать показания от любых должностных лиц, включая премьер-министра Государства Израиль.
