Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Истоки российского федерализма 21
1. Зарождение протофедерализма в России до 1917 г 21
2. Квазифедерализм в РСФСР и СССР: возникновение, сущность, развитие 55
Глава II. Становление и развитие федерализма в демократической России 106
1. Переходные модели российского федерализма в 1990-1993 гг 106
2. Развитие российского федерализма на основе Конституции 1993 года ... 134
3. Реформа федерализма в России в XXI веке 165
Заключение 212
Библиография 220
- Зарождение протофедерализма в России до 1917 г
- Квазифедерализм в РСФСР и СССР: возникновение, сущность, развитие
- Переходные модели российского федерализма в 1990-1993 гг
- Развитие российского федерализма на основе Конституции 1993 года
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшей теоретической и практической проблемой современного этапа развития Российского государства выступает становление и развитие федерализма. От его успешного развития зависят результаты глубоких преобразований, идущих уже около двух десятилетий в политической, экономической, социальной, духовной сферах. От того как будет развиваться российский федерализм фактически зависит судьба всей России. Достаточно убедительно об этом заявлено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 года: «По-настоящему сильное государство - это еще и прочная Федерация»1.
Для ответа на вопросы, какой федерализм строится в России и что нужно предпринять обществу и государству для формирования развитого федерализма, возникает насущная потребность в теоретическом анализе генезиса и эволюции российского федерализма, определении его особенностей и специфики развития. Актуальность этой проблематики весьма резко обозначил Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем первом Послании Федеральному Собранию 8 июля 2000 г.: «Мы все время говорим о Федерации и ее укреплении, годами говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»*".
Такой итог развития российского федерализма в конце XX века достаточно закономерен, так как это обуславливалось целым рядом причин: переходом от одного общественного строя к другому, неразвитостью демократических институтов государства, отсутствием гражданского общества, усложнением федеративных отношений этнонациональной проблематикой, теоретической неподготовленностью власти и общества строить развитый федерализм, отсутствием четкой концепции формирования федерализма, наконец, неполнотой конститу-
Российская газета. 2001. 4 апреля. 2 Российская газета. 2000. 11 июля.
ционного и законодательного регулирования федеративных отношений. Многие из названных причин сохранились и сегодня. Их перечень, к сожалению, пополнился в начале XXI столетия и другими, что будет рассмотрено в данной работе.
Неудивительно, что среди определенной части исследователей российского федерализма имеет место следующая позиция: «Федеративная реформа, проводимая в настоящее время, не снимает противоречий между федеральным центром и территориями, а наоборот способствует их обострению. Федеральная государственная власть превращается в абсолютную и безграничную, что не свойственно для правового государства любой формы, тем более федеративного. Тем самым нарушается конституционный баланс федеральной и региональной властей, происходит неизбежное развертывание и обострение противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами»1.
Все это придает дополнительную актуальность исследованию российского федерализма. Актуальность данной темы проявляется также в том, что в конституционно-правовой науке нет единообразия в понимании содержания понятия «федерализм».
Так, Ю. В. Ким отмечает: «в течение более чем двух столетий после появления «конституционных федераций» наука не выработала ни удовлетворительного определения понятия федерализма, ни приемлемой системы критериев для надежной и убедительной идентификации федеративного строя»2.
М. В. Глигич-Золотарева и Н. М. Добрынин полагают, что «неразрешенными остаются многие ключевые проблемы федерализма, несмотря на то, что отечественная правовая наука занимается ими уже более 100 лет. Среди множества дефиниций федерализма и федераций в литературе нет таких, которые, как нам представляется, адекватно описывали бы данные феномены» .
1 Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-Пресс.
2005. С. 7.
2 Ким Ю.В. Федеративная идея и федеративный принцип // Федерализм. 2008. №2.
С.27.
3 Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Федеративное право: pro et contra II Госу
дарство и право. 2008. №11. С.23-33.
Авторы энциклопедии «Федерализм» определяют его как «теорию и практику одной из распространенных форм политической самоорганизации общества» .
Авторы монографии «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)» отмечают в федерализме три основных элемента.
Первый элемент материальный - само государство с его территорией, населением, государственной властью.
Второй элемент организационный. Федерализм — особый способ организации, он более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться в одном и том же государстве.
Третий элемент - релятивный. Это особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами и, в отдельных случаях, с несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них — отношения, связанные с распределением и осуществлением го-сударственнои власти".
Авторами указанной монографии федеративное государство характеризуется как союзно-государственная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающихся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальным разделением между федерацией и ее членами при верховенстве федерации.
Таким образом, в данном определении выделяются несколько элементов:
территориальный элемент (федеративное государство имеет территорию и население);
организационный элемент (федеративное государство - это организация)
1 Федерализм: Энциклопедия. М.: Изд-во МГУ, 2000. С.550.
2 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовые исследования) /
Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С.31.
особый состав организации (государства и государственные образования);
элемент согласия;
особый вертикальный характер распределения государственной власти;
элемент верховенства федерального центра.
На наш взгляд, это определение следует дополнить еще одним элементом: разделение государственной власти по вертикали порождает нередко коллизии и даже конфликты, постоянно происходит перераспределение компетенции, усиливается либо роль федерального центра, либо субъектов федерации, идут процессы централизации и децентрализации.
Самый фундаментальный из дореволюционных российских исследователей федерализма А. С. Ященко в начале XX века в работе «Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства», определяя федерализм как «создание коллективной власти» отмечает, что «при федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь объединение участвующих в ее образовании частей»1.
Известный зарубежный исследователь федерализма Д. Элазар выделяет широкое и узкое понимание федерализма. В узком смысле федерализм — это взаимоотношения между разными уровнями государственной власти, ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами федерации; в широком — сочетание самоуправления и долевого управления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации .
Российский государствовед Л. Ф. Болтенкова дает 26 определений федерализма3. Канадский политолог У. Стюарт насчитал у различных авторов
Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.841 с.
2 Элазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5. С. 106.
3 Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и соци
ально-политической практики. М. 2004. С.5-7.
267 определений федерализма1. Имеющиеся расхождения в понимании федерализма вполне закономерны.
По мнению большинства исследователей, федерализм является многомерным явлением. В нем имеются не только правовые, но и исторические, политические, экономические, фискальные, культурные, идеологические, этнические и другие аспекты. В силу многосторонности федерализма для познания всех его сторон требуется усилия не только юристов, но и экономистов, финансистов, политологов, философов, историков, социологов и других специалистов. Вероятно правы М. В. Глигич-Золотарева и Н. М. Добрынин, заявляющие: «...многие проблемы федерализма вообще неразрешимы посредством использования традиционных методов конституционно-правового исследования и требуется внедрение совершенно новых, особенно междисциплинарных подходов».
На основе многомерности федерализма возникают различные теории, доктрины, модели федерализма. Исследователи ряда стран выработали целый комплекс правил дуалистического, кооперативного, бюджетного, экономического, фискального федерализма, способствующих укреплению и развитию федеративных отношений между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Современные теории федерализма широко используют знание прикладных наук - теории управления и кибернетики для объяснения природы федерализма и федеративного государства.
Говоря о федерализме и федерации, об их соотношении, Л. М. Карапетян отмечает: «Понятие «федерализм» содержит теорию определенной формы государственного устройства, а «федерация» - реальный институциональный механизм ее организации и функционирования»". Американский исследователь П. Кинг делает акцент на том, что «хотя федерализм и может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма» . Дей-
1 См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004. С. 18.
2 Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА,
2001.С.5-6.
3 King P. Federalism and Federation. Baltimore, 1982. P.70.
ствительно, федерализм активно используется при решении проблем местного самоуправления, децентрализации унитарных государств (Испания, Италия), в которых начала федерализма развиты сильнее, чем в некоторых федерациях (Пакистан, Индия, Венесуэла). В то же время федерализм выходит за, рамки применения* его только во внутригосударственных отношениях, находя применение в межгосударственной интеграции, при объединении стран в надгосудар-ственные образования с элементами федерализма.
Как отмечает И. А. Конюхова, уровень развития федерализма, природа федерации предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как отделяются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяются между федерацией и субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти .
Важной особенностью федерализма является его динамизм. Это постоянно развивающееся, изменяющееся в связи с меняющимися социально-экономическими, политическими условиями жизни общества и государства явление. Непрерывная эволюция федерализма характерна для* всех федеративных государств, в том числе США, Канады, Швейцарии, ФРГ.
Анализируя эволюцию федерализма в США в XVIII-XX вв. В. Остром, Л. Фридмэн и другие исследователи подчеркивают, что сердцевину этого процесса составляет изменяющийся в силу различных причин характер отношений между федеральным центром и штатами. Если в XVIII-XIX вв. федерализм в этой стране имеет абсолютно нецентрализованный характер, то с 30-х годов XX в. резко усиливается федеральный контроль над экономикой и общественной жизнью. С 80-х годов наблюдается обратный процесс. В рамках доктрины
Конюхова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело. 2000. С.48-49.
«нового федерализма» передаются некоторые полномочия федеральных органов штатам, усиливаются властные полномочия высших органов штатов и местных органов по решению экономических и социальных вопросов.
По мнению автора настоящей работы, совершенно прав Л. М. Карапетян, утверждающий, что «Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление ее принципов насчитывает около двух столетий. Государственно-правовая наука свидетельствует, что элементы федерации появились еще в древнем и средневековом обществе, а зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в периоды новой и новейшей истории. В целом появление федерализма в истории человечества обусловлено как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности» .
М. В. Глигич-Золотарева рассматривает в качестве примеров протофеде-ративной организации общества древнешумерские города-государства, Ахейский союз в Древней Греции, федератские государственные образования в составе Западной Римской империи (королевство вестготов, королевство вандалов, королевство бургуидов)". По мнению Ю. В. Кима: «По доступным правовым памятникам истоки федеративной идеи и федеративного принципа коренятся в античной государственности» .
Являющийся объектом данного исследования российский федерализм есть результат многовекового развития российского общества и государственности. Первоначальный российский федерализм (протофедерализм) зарождался в примитивных государственных формах, что не дает нам права забывать об этом этапе его эволюции и помогает извлечь сегодня необходимые уроки.
1 Карапетян Л.М.Указ. соч. С.З.
2 Глигич-Золотарёва М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юрист. 2006. С.22-23
3 Ким Ю.В. Указ. соч. С.28.
Степень научной разработанности темы. Общие вопросы развития российского федерализма в силу своей актуальности находятся в центре внимания многих отечественных ученых.
Теоретической основой настоящего диссертационного исследования яви
лись труды таких исследователей федерализма, как Р. Г. Абдулатипов,
С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Н. Н. Алексеев, С. С. Алексеев,
К. В. Арановский, А. Н. Аринип, М. В. Баглай, А. В. Безруков, А. В. Безуглов,
A. А. Белкин, Н. А. Богданова, Л. К. Болтенкова, Р. Ф. Васильев,
С. Д. Валентей, Н. В. Витрук, И. В. Выдрин, Г. А. Гаджиев, Б. П. Габричидзе,
М. В. Глигич-Золотарева, И. В. Гранкин, Ю. А. Дмитриев, Н. М. Добрынин,
B. Б. Евдокимов, А. В. Елисеев, Б. Л. Железнов, Д. Л. Златопольский,
Т. Д. Зражевская, В. В. Иванов, Г. В. Игнатенко, Л. М. Карапетян, А. В. Козлов,
В. И. Козлова, А. Н. Кокотов, И. А. Конюхова, И. А. Кравец, Б. С. Крылов,
В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, И. Д. Левин, В. О. Лучин,
В. Н. Лысенко, Н. А. Михалева, В. Н. Малько, М. Н. Марченко, В. В. Невин-
ский, В. С. Нерсесянц, А. М. Осавелюк, А. В. Постников, Е. В. Пономаренко,
В. С. Рыбкин, М. С. Саликов, А. С. Саломаткин, Б. А. Страшуп,
Э. В. Тадевосян, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов,
Т. Н. Фадеева, М. X. Фарукшин, Т. Я. Хабриева, В. А. Черепанов, С. Н. Чернов,
В. В. Чиркин, О. И. Чистяков, С. М. Шахрай, В. С. Шевцов, Б. С. Эбзеев,
А. А. Югов, Ю. А. Юдин, Э. С. Юсубов, А. Ю. Якимов, а также работы дорево
люционных российских авторов по проблематике федерализма:
А. С. Алексеева, М. А. Бакунина, И. К. Блюнчли, А. И. Гессена, А. И. Герцена,
A. Д. Градовского, М. П. Драганова, А. И. Елистратова, А. А. Жилина,
B. В. Ивановского, М. М. Кистяковского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. И. Костомарова,
Н. М. Коркуиова, С. Б. Корфа, К. Н. Кульчитского, Н. И. Лазаревского,
А. 3. Муравьева, И. Н. Новосильцева, А. Н. Радищева, М. Б. Рейтнера,
М. А. Рейенера, Н. Н. Романовича-Славатинского, А. В. Самиковского,
А. А. Сидорова, А. Т. Скарского, М. М. Сперанского, Н. Г. Чернышевского,
Б. Н. Чичерина, Л. А. Шалланда, А. П. Щапова, А. Эсмена, А. С. Ященко.
При написании диссертации использовались также научные труды зарубежных ученых, касающиеся правовых аспектов федерализма: М. Брэджеса, Г. Глиссона, Т. Гэблера, Р. Дэниелса, М. Дюги, Г. Еллинека^ П. Кинга, Р. Осборна, В. Острома, В. Рикера, С. Солника, Л. Фридмэна.
Объектом исследования является федерализм - одна из основ конституционного строя Российской Федерации, основополагающий принцип государственно-территориального устройства Российской Федерации, сущность которого составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов в составе Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой.
Предметом исследования являются правовые акты Российской Федерации, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, Союза Советских Социалистических Республик, Российской Империи, правовые акты эпохи феодализма, под воздействием которых шел процесс зарождения и эволюции российского федерализма.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в рассмотрении теоретико-правовых проблем формирования и развития российского федерализма, раскрытии современной конституционно-правовой модели федерализма в России и выработке предложений по ее совершенствованию.
В соответствии с поставленной целью определен круг основных задач исследования:
- выявление элементов протофедерализма в государственных образованиях восточных славян в VII-IX вв. и в Древнерусском государстве в период 882-972 гг.;
исследование особенностей протофедерализма в феодальной генеалогической протофедерации, сложившейся в Древнерусском государстве X-XI вв. и Московском государстве в XV-XVI вв.;
раскрытие специфики сочетания федерализма и унитаризма в России в XVII-XIX вв.;
рассмотрение сущности и проблем квазифедерализма (социалистического федерализма) в РСФСР и СССР;
анализ особенностей переходных моделей российского федерализма в 1990-1993 годах;
исследование модели федерализма установленной Конституцией Российской Федерации 1993 г.;
установление причин замедления процесса формирования зрелого федерализма в России в конце девяностых годов прошлого столетия;
анализ законодательного реформирования российского федерализма в начале XXI века, разработка конкретных предложений по совершенствованию этого процесса и формированию оптимальной для России модели федерализма.
Методологическую основу исследования составляют историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-логический методы. При рассмотрении и анализе понятий «федерализм», «федерация», «федеративные отношения», в исследовании их сущности, правовой природы, использовались такие общенаучные методы познания как анализ, синтез, восхождение от абстрактного к конкретному.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г.; федеральные конституционные законы; федеральные законы; акты Президента Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; внутригосударственные договоры; Конституции РСФСР 1978 г., 1937 г., 1925 г., 1918 г.; Конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г.; законодательные акты Союза ССР и РСФСР; рос-
сийские правовые акты досоветского периода; конституции зарубежных федеративных государств; фундаментальные труды отечественных и зарубежных исследователей федерализма. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, специалистов в сфере федеративного строительства, проиллюстрированы ссылками на соответствующие нормативные правовые акты, прежде всего на Конституцию Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается в том, что автором осуществлено целенаправленное, комплексное, теоретико-правовое исследование процесса зарождения и эволюции российского федерализма от дофеодальных государственных образований до настоящего времени. В работе проанализирована современная конституционно-правовая модель российского федерализма, предлагаются конкретные пути ее совершенствования.
Научная новизна исследования заключается в следующих положениях и рекомендациях, которые выносятся на защиту:
Зарождение российского протофедерализма относится к VI— VIII вв., когда племена восточных славян в целях успешного противостояния натиску кочевников с юга и норманнов с севера, образовывали племенные союзы (трансформировавшиеся по мере разложения родоплеменных отношений в княжества), которые затем объединялись на основе ряда (договора) в южный и северо-западный суперсоюзы - государственные образования с центром соответственно в Киеве и Старой Ладоге.
Возникшее в конце IX в. в результате объединения южного и северо-западного суперсоюзов Древнерусское государство являлось до середины X в. раннефеодальной асимметричной протофедерацией, возглавляемой Великим князем Русским со значительной самостоятельностью входящих в нее княжеств, наличием общегосударственного органа, в котором были представители всех русских земель.
В процессе укрепления Великими князьями Русскими «вертикали власти» в Древнерусском государстве в X-XI вв. формируется феодальная генеалогическая протофедерация, в которой местные княжеские династии заме-
няются на членов федеральной княжеской династии Рюриковичей. Это явилось одной из важнейших причин начала суверенизации русских княжеств и превращения Древнерусского государства в XI-XII вв. сначала в союз суверенных княжеств с общим органом власти — княжескими съездами, а затем распад этого союза.
В XV в. в Великом княжестве Московском происходит своеобразный «ренессанс» феодальной генеалогической протофедерации. Правовой базой ее являлись духовные грамоты Великих князей Московских, а также их договорные грамоты со своими братьями - удельными князьями возглавившими феодальные государственные образования. В период правления Ивана III (1462-1505 гг.) суверенитет удельных княжеств был ограничен незначительно. При Великом князе Василии III (1505-1533 гг.) в процессе резкого ограничения компетенции удельных князей Русское государство трансформируется в феодальную генеалогическую протофедерацию с высокой степенью концентрации объема государственной власти у Великого князя. Этот период завершился при Иване IV Грозном ликвидацией удельных княжеств и формированием унитарного Русского государства.
В результате решений Земского собора и Генеральной рады о добровольном воссоединении Украины с Россией в 1654 году Россия превращается в сложное государство, в составе которого появилось государственное образование, Украина, с правовым статусом превосходящим статус субъекта политической территориальной автономии.
С начала XIX в. Российская империя по своему государственно-территориальному устройству представляла реальную унию - объединенное государство, в состав которого входили государства с ограниченным суверенитетом - Великое княжество Финляндское и Королевство Польское, имевшие октроированные конституции и по целому ряду параметров их конституционного статуса превосходивших субъекты современной Российской Федерации.
Впервые в России принцип федерализма закреплен учредительной властью в Резолюции Всероссийского Учредительного собрания 6 января
1918 года, согласно которой государственно-территориальное устройство Российской Демократической Федеративной Республики основывалось на национально-территориальном принципе, с наделением субъектов Федерации суверенитетом, ограниченным Федеральной конституцией.
У модели федерализма установленной актами III Всероссийского съезда Советов (просуществовала с января по июль 1918 г.) имелись признаки заметно отличающие ее от квазифедерализма советского периода. Все республики в составе РСФСР образовывались не «сверху» — актами ВЦИК и СЫК, а «снизу» - решениями Съездов Советов республик. Федеральное законодательство устанавливало договорный порядок оформления взаимоотношений между высшими органами государственной власти РСФСР и республик в ее составе, большинство которых были образованы по территориальному, а не по национально-территориальному принципу. Российские советские республики осуществляли деятельность в сферах более обширных, чем это присуще субъектам федерации.
Анализ Конституций РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г., 1978 г. и законодательства советского периода позволяет утверждать, что установленный ими принцип социалистического федерализма имел мало общего с подлинным федерализмом, поскольку базировался на конституционном принципе демократического централизма. «Продукт» социалистического федерализма - РСФСР -это сложное унитарное государство с субъектами политической и административной национально-территориальной автономии. При этом абсолютно большая часть территории и населения составляла неавтономную часть РСФСР.
Установленная Декларацией и Договором об образовании СССР, а затем Конституциями СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г. модель федерализма не совпадала с реальными отношениями между Союзом ССР и союзными республиками в его составе. Реализация конституционного принципа демократического централизма, в соответствии с которым строилась вся организация и деятельность Союза ССР, привела к отсутствию необходимого для подлинного федерализма рассредоточения государственной власти по вертикали, к сверхцентра-
16 лизации принятия решений в Союзном центре, игнорированию им конституционных положений о суверенитете союзных республик и самостоятельном осуществлении ими государственной власти. Все это доказательство того, что в СССР сложился мнимый федерализм - квазифедерализм.
11. До принятия Конституции России 1993 г. российский федерализм прошел два этапа развития.
Первый этап - от принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР до заключения Федеративного договора (июнь 1990 года - март 1992 года) характеризуется отходом от социалистического федерализма, демократического централизма, национально-территориальной автономии, выходом РСФСР из состава Союза ССР, ориентацией на демократическое правовое государство, принципы народовластия, разделения властей и федерализма. На этой стадии начинается трансформация России из сложного унитарного государства с субъектами национально-территориальной автономии в федеративное государство, сопровождающаяся неуправляемыми дезинтеграционными процессами, суверенизацией российских республик, нарастанием разорванности правового и экономического пространства, угрозой превращения России в конфедеративное образование.
Второй этап (март 1992 г. - декабрь 1993 г.) состоит в закреплении на конституционном уровне превращения России из унитарного в федеративное государство. Установленная Федеративным договором и закрепленная в апреле 1992 года в Конституции модель российского федерализма отличалась крайне высоким уровнем асимметрии, при котором один вид субъектов Федерации (республики) имел статус, превосходящий статус субъекта в любом федеративном государстве, другие же (автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения) по отдельным параметрам не достигали даже статуса субъектов политической территориальной автономии. Закрепление в данной модели элементов, несовместимых с федерализмом, таких как государственный суверенитет республик, неравноправие субъектов Федерации, а также отсутствие механизма реализации совместной компетенции органов го-
сударственной власти Федерации и ее субъектов генерировало системные конфликты между ними.
12. Конституция Российской Федерации 1993 г. значительно усовер
шенствовала модель российского федерализма. Закрепив федерализм в качестве
одной из основ конституционного строя, новая Конституция установила на ка
ких принципах основано федеративное устройство России. Более последова
тельно закреплены принципы верховенства Конституции России и федераль
ных законов, государственной целостности Федерации, единство системы госу
дарственной власти, конституционно разграничены предметы ведения Федера
ции и ее субъектов, установлен приоритет норм Конституции России над поло
жениями Федеративного договора и иных договоров о разграничении предме
тов ведения и полномочий.
Конституция 1993 г. устранила отдельные недостатки российского федерализма: суверенитет республик, неравноправие субъектов Федерации. Одновременно в новой модели федерализма закреплялись элементы характерные для прежней модели: высокая степень асимметрии; возведение отдельных территорий в ранг субъектов Федерации исключительно по политическим мотивам; только республикам установлен статус государств; сохранена чуждая федеративному государству конструкция вхождения одного субъекта Федерации в состав другого, дальнейшее развитие получила тенденция повышения уровня централизации при разграничении государственной власти по вертикали.
13. Развитие российского федерализма во второй половине девяностых
годов замедлилось в связи с тем, что Конституция 1993 г. не отличается полно
той регулирования федеративных отношений. В ней не установлены критерии,
которым должен соответствовать субъект Российской Федерации, не закрепле
ны принципы бюджетного и экономического федерализма, принципы субси-
дарности и ресурсной обеспеченности полномочий органов государственной
власти субъектов Федерации, не установлен институт федерального воздейст
вия, крайне необходимый в случаях нарушения субъектами Федерации Консти
туции России. Закрепленные в ст. 72 Конституции России предметы совместно-
го ведения Федерации и ее субъектов не дают представления о том, что в этих сферах должна делать Федерация и что - ее субъекты. Среди способов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в ч. 3 ст. 11 Конституции России не закреплен федеральный закон. «Парад» заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов в 1994—1998 гг. привел к многочисленным нарушениям Конституции России, фактическому усилению асимметрии Федерации, массовой дезинтеграции правового пространства. Все это в комплексе обусловило кризис российского федерализма в конце девяностых годов XX столетия.
14. Анализ федерального законодательства начала XXI в. по вопросам федеративного строительства позволяет утверждать, что в России идет динамичный процесс реформирования федерализма в направлении формирования его централизованной модели без пересмотра и внесения поправок в Конституцию.
По мнению автора исследования, в условиях перехода от одного общественного строя к другому, когда политическая и правовая системы находятся в стадии модернизации, отсутствует развитое гражданское общество, форсированное создание в России правового режима нецентрализованного федерализма, характерного для США, Германии, Швейцарии, Австрии, Бельгии, преждевременно.
В то же время в ходе процесса укрепления централизованной модели российского федерализма существует опасность пересечения той черты, за которой от федерализма мало что остается. Это возможно как следствие неполноты конституционного регулирования федеративных отношений. Поэтому реформирование российского федерализма необходимо увязать с пересмотром Конституции Российской Федерации. Конкретные предложения вносятся в настоящем исследовании.
15. По мнению диссертанта, до пересмотра Конституции России необходимо разработать научно обоснованную и практически выверенную государственную концепцию развития федеративных отношений на предстоящие 15— 20 лет. Реализация такой концепции даст возможность более осознано и целенаправленно вырабатывать основные пути дальнейшего развития и совершенствования российского федерализма, определять его наиболее приоритетные направления, наконец, более квалифицированно, оперативно и комплексно разрешать правовые, экономические, социальные, этнополитические и другие проблемы федерализма при сбалансированном соблюдении интересов Российской Федерации и ее субъектов, не допуская губительной для федеративного государства как чрезмерной централизации, так и излишней децентрализации.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в следующем:
в обосновании положения о том, что российский федерализм является результатом многовекового развития российского общества и государства;
в обосновании необходимости совершенствования современной конституционно-правовой модели российского федерализма;
настоящее исследование формулирует определенную совокупность концептуальных положений, которые могут быть учтены при подготовке проекта будущей Конституции Российской Федерации и совершенствовании законодательства в сфере федеративных отношений;
выводы и материалы работы могут быть использованы в учебном процессе в ходе изучения соответствующего раздела конституционного права России и спецкурса в программах юридических высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Многие положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, отражены в научных публикациях, излагались в форме докладов и сообщений на научно-практических конференциях, проходивших в гг. Казани, Тюмени и Челябинске в 2003 - 2008 годах.
Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования определена его целью и задачами и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, библиографию.
Зарождение протофедерализма в России до 1917 г
Для всестороннего осмысления и глубокого понимания сущности российского федерализма необходимо обратиться к истокам его зарождения и формирования, проследить динамику исторического развития. Поэтому вполне обоснованным является обращение к тем временам, когда мы еще не можем говорить о правовой природе федерализма.
По мнению известного исследователя российского федерализма Н. М. Добрынина «Корни современных проблем федерализма как правового феномена уходят в историю федерализма в качестве явления политического и осмыслить одно без другого совершенно невозможно. Практически с самого начала становления Киевской Руси наметилась определенная специфика отношений между центром и регионами, развитие которой и сформировало современный российский федерализм со всеми его сильными и слабыми сторонами» .
Исследователи развития общества у восточных славян до образования Древнерусского государства с центром в Киеве академики Б. Д. Греков, Б. А. Рыбаков, П. Н. Третьяков, А. В. Арциховский, С. В. Юшков пришли к выводу, что после готско-гуннского разгрома восточных славян уже в конце V, начале VI века начинается сложение племенных союзов. В этот период у восточных славян насчитывается около 150 племен. Многократно упоминаемые киевскими, новгородскими, владимиро-суздальскими летописями общности полян, росичей, словен, древлян, полочан, дреговичей, северян, бужан, тиверцев, уличей, вятичей и других, представляли в VI веке союзы многочисленных восточнославянских племен, расселившихся на территории будущего Древнерусского государства.
На стадии существования восточнославянских племенных союзов общественный строй сохранял демократические черты. Верховным органом не только племени, но и союза племен являлось народное собрание (вече), на котором взрослые свободные общинники выбирали вождей и старейшин. На базе племенных союзов формируются племенные княжения, где совместно с князем в решении общественных дел непосредственное участие принимали с одной стороны так называемые «лучшие люди», входившие в княжеский совет, с другой - народное собрание (вече).
В VII-VIII вв. в Среднем Поднепровье вокруг мощного союза славянских племен, носившего по имени возглавлявшего его племени название Русь, формируется суперсоюз с тем же названием и центром в Киеве. В него вошли около 10 союзов племен: дреговичи, кривичи, древляне, северяне, радимичи, поляне и другие.
Аналогичный суперсоюз сформировался из северо-западных союзов славянских племен, объединившихся вокруг наиболее крупного племенного союза словен. Причем в северо-западный суперсоюз вошли не только славянские союзы племен, но и союзы племен финно-угорского происхождения. Центром этого суперсоюза становится город Старая Ладога. Целая группа арабских авторов X в. сообщает об этих суперсоюзах называя их Куявией и Славией.
По мнению абсолютного большинства отечественных и зарубежных исследователей, рассматриваемые суперсоюзы представляют государственные образования дофеодальной эпохи - периода разложения родоплеменного строя. Во главе каждого из них стояла собственная княжеская династия. Формирование суперсоюзов славянских племен заметно отличалось от того, каким способом были территориально объединены многие средневековые государства Европы. Завоевания, захвата чужого у союзов племен, как правило, не было, приоритетом являлось добровольность объединения. Поэтому не вызывает удивления вывод академика Б. А. Рыбакова о том, что государственные образования восточных славян в этот период по своему государственно-территориальному устройству являлись федерациями1. Каждый союз племен, имея собственные органы управления - князя и вече, обладал широкой самостоятельностью в решении внутренних вопросов союза. В кривичском, древлянском и других княжениях была своя система сбора налогов — полюдье, свои вооруженные силы — дружины. Необходимость эффективного противодействия давлению на юге — аваров (обров) и хазар, на северо-западе - норманнов, вынуждали союзы славянских племен иметь общие вооруженные силы и общее руководство. В южном суперсоюзе - Руси — сформировалась княжеская династия Киевичей, в северо-западном суперсогозе - Славии - династия Словен.
Повесть временных лет, Радзивилловская и Ипатьевская летописи, а также восточные летописи аль-Балхи, аль-Идриси, аль-Истахри, Ибн Хаукаля, Йа-кута сообщают о союзном договоре — ряде, который заключали племенные союзы с князем суперсоюза племен". В ряде устанавливались взаимные права и обязанности сторон. Современный исследователь федерализма М. В. Глигич-Золотарева не без оснований рассматривает ряд в качестве «первого протофе-деративного договора в истории российской государственности».
Квазифедерализм в РСФСР и СССР: возникновение, сущность, развитие
В конце XIX и начале XX вв. в Российской империи среди ученых госу-дарствоведов и правоведов наблюдается небывалый интерес к проблемам федерализма, публикуется множество работ по этой тематике. Федерализмом как учением занимаются А. С. Алексеев, И. К. Блюнчли, В. М. Гессен, A. Д. Градовский, М. П. Драганов, А. И. Елистратов, А. А. Жилин, B. В. Ивановский, М. М. Кистяковский, Ф. Ф. Кокошкин, Н. М. Коркунов, C. Б. Корф, К. Н. Кульчицский, Н. И. Лазаревский, М. Я. Лазерсон, М. Б. Ратнер, М. А. Рейенер, А. В. Саликовский, А. А. Сидоров, А. Т. Скарский, Л. А. Шалланд, А. Эсмен, А. С. Ященко и другие1. В их трудах высказывались различные точки зрения о сущности, значении, необходимости федерализма в России.
При этом доминирующей являлась тенденция увязки федерализма с решением национального вопроса. В качестве идеала рассматривается федерация народов, за которую выступали представители самых разных научных и политических направлений, хотя в понимании сути федеративных отношений, механизма федерации народов наблюдались как терминологическая невыясненность, так и фундаментальные противоречия.
После февральской революции 1917г. наиболее последовательными в проведении принципа федерации народов были эсеры. Для этой партии федерализм являлся программной установкой уже в ходе революции 1905 г. Один из идеологов эсеров И. Окулич опубликовал в марте 1917 г. в эсеровской газете «Дело народа» программную статью «Россия — союз областей». Развивая положение партийной программы эсеров, И. Окулич предлагал Всероссийскому Учредительному собранию превратить Россию в союз областей - Малороссию, Грузию, Сибирь, Туркестан и др. Россия, по мнению автора, должна была стать федерацией, области (субъекты) которой передавали под общее управление вооруженные силы, внешнюю политику, денежную систему, верховный суд, сохраняя в своей компетенции остальные сферы управления, что гарантировало бы им внутренний суверенитет.
Среди влиятельных общероссийских партий категорическими противниками федеративного устройства России были кадеты, а также (весной 1917г.) большевики. Кадеты считали, что федеративное устройство России неминуемо приведет к распаду страны или в лучшем случае, к образованию неопределенной и слабой конфедерации. Один из лидеров партии государствовед Ф. Ф. Кокошкин в своем труде «Автономия и федерация»1 доказывал, что федерирование России по национальному признаку практически невозможно как из-за больших диспропорций в численности ее народов, так и неопределенности территории, которую они населяют. В силу невозможности одновременно удовлетворить надежды больших и малых народов, Ф. Ф. Кокошкин считал нереальным строго определить пределы компетенции членов федерации. Преобразование России в федерацию по национальному принципу неизбежно, по мнению автора, должно привести к трениям, спорам и вооруженным столкновениям.
Большевистская партия в первые недели после февральской революции отвергала возможность федеративного устройства России. Эта позиция была изложена в статье И. В. Сталина «Против федерализма», напечатанной в газете «Правда» 28 марта 1917 г. Сталинские доводы против федерации в России сводились к тому, что федерация противоречит универсальной мировой тенденции к централизации и унитаризму. Федерирование было бы, по мнению автора, попыткой повернуть колесо истории вспять и привело бы к разрушению сложившейся на протяжении веков экономической и политической связи областей. И. В. Сталин делал вывод, что в настоящее время федерация не соответствует интересам демократического развития страны и предлагал строить Россию как унитарное государство, в границах которого он допускал политическую автономию для областей, отличающихся национальным составом и остающихся в рамках целого. При этом И. В. Сталин повторял программные положения РСДРП (б), согласно которым эта партия не считала целесообразным образование народами России своей национальной государственности в какой-либо форме. ЦК РСДРП (б) на Поронинском совещании в 1913 г. внес корректировку в свою программную позицию: «Необходима широкая областная автономия и вполне демократическое местное самоуправление, при определении границ самоуправляющихся и автономных областей на основе учета самим местным населением хозяйственных и бытовых условий, национального состава населения и т. д.»1. В том же 1913 г. В. И. Ленин писал: «Мы за демократический централизм, безусловно... Мы в принципе против федерации - она ослабляет экономическую связь, она негодный тип одного государства. Автономия есть наш план устройства демократического государства»".
В 1917 г. взгляды большевистской партии на федеративное устройство России претерпевают быструю трансформацию. Если сразу после февральской революции РСДРП(б) стоит на унитарно-автономистской позиции, не приемлет федерацию, что подтверждает упомянутая статья И. В. Сталина, то уже на VII (апрельской) конференции РСДРП(б) по этому вопросу развернулась жесткая дискуссия. Г. Л. Пятаков, выражая позицию большинства делегатов конференции, предложил резолюцию по национальному вопросу, в которой говорилось о недопустимости раздробления крупных государственных образований на мелкие государства а право на самоопределение просматривалось как просто фраза без всякого реального содержания. Однако В. И. Ленин настоял на принятии резолюции другого содержания, в которой речь шла «о праве народов на отделение и образование самостоятельного государства».
Наиболее прозорливый из большевиков В. И. Ленин, объективно оценивая настроения широких народных масс (особенно в национальных окраинах России) и в целом политическую, экономическую, военную ситуацию в стране вынужденно стал сторонником федерации. В мае 1917 г. он писал: «Великороссы предлагают братский союз всем народам и составление общего государства по добровольному согласию каждого отдельного народа. Великороссы должны предоставить всем народам без изъятия решить вполне свободно, хотят ли они жить в отдельном государстве или в союзном государстве с кем угодно».
Переходные модели российского федерализма в 1990-1993 гг
Начало закату эпохи социалистического федерализма в России положил I Съезд народных депутатов РСФСР в мае-июне 1990 г.
Согласно конституционной реформе в РСФСР от 27 октября 1989 г., Съезд народных депутатов РСФСР являлся высшим органом государственной власти Федерации и состоял из 900 депутатов, избираемых от территориальных избирательных округов и 168 от национально-территориальных, из которых 84 избиралось от автономных образований и 84 от краев, областей, городов Моек-вы и Ленинграда. От АССР по национально-территориальным округам избиралось 4 депутата, от автономной области - 2 и от автономного округа -Iі. Уже сам порядок формирования высшего органа государственной власти, при котором от административно-территориальных единиц по национально-территориальным округам избирались депутаты Съезда, свидетельствовал об отходе от принципа социалистического федерализма в федеративном строительстве России.
Насколько в момент созыва Съезда народных депутатов РСФСР обострились отношения между союзными республиками и Союзным центром свидетельствует выступление в начале работы Съезда народного депутата РСФСР Б. Н. Ельцина, который заявил: «Сегодня центр для России - и жестокий эксплуататор, и скупой благодетель, и временщик, не думающий о будущем. С несправедливостью этих отношений необходимо покончить. Сегодня не центр, а Россия должна подумать о том, какие функции передавать центру, а какие оставить себе. Не пора ли поставить вопрос и о том, а какой центр нужен России и другим республикам Союза?».
В своем выступлении Б. Н. Ельцин изложил 13 принципиальных положений, которые должны были стать основой новой Конституции России. Большинство этих положений вошли в акты, принятые Съездом и оказали заметное влияние на эволюцию федерализма в России. Крайне критически относясь к Союзному центру, Б. Н. Ельцин предлагал России оставаться в Союзе ССР при условии заключения специального отдельного договора. Отношения с союзными республиками также предлагалось строить на основе договоров. Весьма неожиданно для участников Съезда прозвучало предложение Б. Н. Ельцина о включении в новую Конституцию положения о том, что «Отношения между субъектами Федерации внутри России регулируются на основе Федеративного договора, по которому им гарантируется суверенитет, экономическая самостоятельность автономий, их культурная и национальная самобытность, право на справедливое и равноправное представительство во всех органах Федерации»". Хотя идеи о закреплении суверенитета субъектов Федерации в Конституции РСФСР, а также о разработке и заключении Федеративного договора не были зафиксированы в актах Съезда, они оказались более чем актуальными для российского федерализма в 1990-1992 гг. Новацией был также тезис Б. Н. Ельцина о том, что субъектами Федерации могут быть не только национально-автономные, но и территориально-экономические образования в составе РСФСР.
12 июня 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР (за принятие проголосовало 907 депутатов из 930 присутствовавших). Декларацию вполне правомерно молено рассматривать как первый акт конституционного значения, закрепивший основы самостоятельного развития России, как федеративного государства не на принципе демократического централизма, а как демократического правового государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма.
Декларация определяет РСФСР как суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. Согласно ст.4 Декларации государственный суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей, в числе которых называется обеспечение каждому народу права на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах. Закрепляя суверенные права РСФСР, Декларация устанавливает территориальное верховенство, невозможность изменения ее территории без решения, принятого на референдуме, а также говорит о полномочном представительстве РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах.
В статье 5 Декларации закреплено крайне принципиальное положение о верховенстве Конституции РСФСР на всей территории РСФСР; действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается Республикой на своей территории. Разногласия между Республикой и Союзом разрешаются в порядке, устанавливаемом Союзным Договором. При этом в Декларации не конкретизируется о каких актах Союза в ней говорится: принятых по вопросам ведения Союза, совместным вопросам или вопросам ведения РСФСР, то есть имеет место расширительная формулировка, допускающая приостановку любых актов Союза. Это положение свидетельствует о конфедеративных устремлениях авторов Декларации, воспринимавших обновленный Союз как объединение суверенных государств с резко ограниченным кругом вопросов ведения. Если мы обратимся к ч.б ст.76 Конституции Российской Федерации 1993 года, то убедимся в том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, приоритет последнему отдается Конституцией России только в случае издания его по предметам ведения субъекта Российской Федерации. Декларация о государственном суверенитете РСФСР в целом выдержана как акт конституционного значения государства, ориентирующегося на независимость.
Развитие российского федерализма на основе Конституции 1993 года
Принятая на референдуме 12 декабря 1993 года Конституция уже в первой статье закрепляет федерализм, как одну из основ конституционного строя России1.
Отличительной особенностью новой модели российского федерализма, установленной Основным законом 1993 года является излечение ее от «заболевания» субъектов Федерации суверенитетом. Эту «болезнь» преодолели в свое время США, Швейцария, Германия, Мексика и другие федерации, которые отказались от использования понятия суверенное государство при определении статуса субъекта Федерации, поскольку приобретение государственного суверенитета субъектами Федерации, как показывает практика, означает переход на конфедеративные отношения и гибель Федерации. Суверенитет Российской Федерации как демократического, федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен ч.1 ст.4 Конституции в качестве основы конституционного строя и рассматривается большинством госу-дарствоведов как один из основных принципов российского федерализма. Суверенитет, предполагающий по смыслу ст. 3, 4, 5, 15, 67 и 79 Конституции России, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.
На наш взгляд, резкий разворот от закрепления сначала в Федеративном договоре, а затем и в Конституции Российской Федерации (апрель 1992 года) суверенитета республик к закреплению в Конституции России 1993 года суверенитета только Российской Федерации, требовал конкретного положения в ч.1 ст.5 Конституции России о том, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом. Очевидное желание авторов проекта Основного закона уйти от такой конкретизации в его тексте, а также непоследовательная позиция Федерального центра в этом важнейшем вопросе после вступления в силу Конституции России 1993 года привели к тому, что многие республики в своих новых конституциях вновь определили себя суверенными государствами. Признание государственного суверенитета республик имело место и в договорах между органами государствен пой власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, заключавшихся на основании ч.З ст. 11 Конституции России.
Вставший на защиту Основного закона Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указал: «Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежал Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15(ч.1), 65 (ч.1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, — даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным»1. В этом постановлении Конституционный Суд сделал акцент на том, что признание за республиками суверенитета в условиях, когда другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
Как известно, авторы проекта Конституции России 1993 года пошли на компромисс с республиками и сконструировали формулировку «республика (государство)», что нарушало конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, не получивших такого статуса.
Конституция России, устанавливая новую модель российского федерализма, закрепила в ч.1 и ч.4 ст.5 принцип равноправия субъектов Федерации, означающий их равную правосубъектность. Однако, предоставив всем субъектам Российской Федерации право иметь свое законодательство, Федеральная Конституция установила, что свою конституцию имеют только республики. Остальные субъекты Российской Федерации согласно Федеральной Конституции имеют свой устав, принимаемый только законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Конституция России 1993 года поставила в этом отношении 68 субъектов Федерации ниже статуса таких субъектов политической автономии как Нахичеванская Республика в Азербайджане, Республика Каракалпакстан в Узбекистане, которые имеют свои конституции. Таким образом, Конституция 1993 года не установила в России симметричную Федерацию.
Провозглашая принцип равноправия субъектов Федерации, Конституция России одновременно закрепила, рожденную в 1992 году несвойственную для мировой теории и практики федерализма конструкцию вхождения автономного округа в состав края, области. В РСФСР автономные округа создавались как субъекты административной автономии и поэтому входили в состав края, области. После получения в марте 1992 года статуса субъектов Федерации, 9 автономных округов продолжали оставаться в составе края, области. Только Чукотский автономный округ Законом РФ от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» был выведен из состава Магаданской области1. Сохранение в Конституции Российской Федерации 1993 года указанной конструкции создало конституционное противоречие между принципами равноправия субъектов Федерации и вхождением автономных округов в состав края, области, поскольку правосубъектность округов уменьшалась. Это признал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в ч.4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.
