Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие местного управления и местного самоуправления в Грузии в рамках специфики национальных отношений в период вхождения в состав Российской империи и Советского Союза 12
1. Специфика административно-териториального управления Грузии XIX - начала XX века 12-34
2. Традиционные формы общинного самоуправления в Грузии в XIX-начала XX века 34-54
3. Особенности реформ второй половины XIX века и их влияние на генезис регионального управления и местного самоуправления в Грузии 54-73
4. Развитие системы местного управления в Грузии в советский период 73-87
Глава II. Совершенствование организации местного управления и местного самоуправления в республике Грузия в современный период 87
1. Конституционно-правовые основы становления местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия 87-120
2. Организация и компетенции органов местного управления и местного самоуправления в административно-территориальных единицах Республики Грузия 120-152
3 Финансово-экономические основы местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия 152-182
Заключение 183-187
Список источников и литературы 188-199
- Специфика административно-териториального управления Грузии XIX - начала XX века
- Традиционные формы общинного самоуправления в Грузии в XIX-начала XX века
- Конституционно-правовые основы становления местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия
- Организация и компетенции органов местного управления и местного самоуправления в административно-территориальных единицах Республики Грузия
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Вопросы организации и становления местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия становятся актуальными теоретическими и практическими проблемами в свете перспектив сближения данной закавказской республики с европейским сообществом.
Местное управление и местное самоуправление в постсоветской Грузии неразрывно связаны с процессом становления демократического режима и, как следствие этого, формированием новой законодательной базы, регулирующей деятельность муниципальных институтов. Децентрализованное управление выступает необходимым условием демократизации государственной власти и общества. Поэтому представляется, что одной из особенностей формирующейся в Республике Грузия муниципальной системы должна стать ее тесная взаимосвязь с гражданским обществом, в рамках которого культивируется чувство общего интереса и ответственности местного населения, с одной стороны, и, в целом, граждан конкретного государства - с другой.
В условиях начавшейся в начале 90-х годов XX века демократизации политического процесса в Республике Грузия весьма рельефно выявилась необходимость реформы местного управления как способа оптимизации государственного управления. Однако нельзя не отметить, что в первые годы после обретения государственной независимости сущность законодательной реформы в области муниципального управления заключалась в усилении централизованного управления местными делами. Последнее подтверждается анализом закона Республики Грузия «О местном управлении в переходный период» от 29 января 1991 года, где префекты, как представители государственной власти на местах, обладали значительными управленческими полномочиями.
В современных условиях управления обществом в Грузии сочетаются элементы государственного управления и местного самоуправления. На всем протяжении XX века способы государственного управления являлись преобладающими. Однако уже в начале XXI века процесс изменения функций управления делами общества актуализировал проблему создания самостоятельной системы самоуправления. Этому, отчасти, способствовало вступление Грузии в 2000 году в Совет Европы, и как следствие этого, - взятием на себя обязательств по уменьшению прямого влияния государства на органы местного управления, а также формирования на местах исключительно избираемых органов власти. Следовательно, совершенствование структуры местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия, с одной стороны, и порядок его взаимодействия с государственными органами - с другой, составляют содержание муниципального строительства в начале XXI века.
Таким образом, актуальность исследования проблемы формирования местного управления и местного самоуправления в Грузии заключается в том, что в грузинской конституционной и муниципально-правовой литературе становление и развитие местного управления и местного самоуправления - недостаточно изученная тема.
Степень научной разработанности темы. В конце XX века наблюдается значительное повышение интереса грузинских ученых-государствоведов к проблеме формирования в Грузии муниципально-правовых отношений. Данное обстоятельство вызвано Указом Президента Грузии от 14 июля 1997 года №362, утвердившим «Государственную программу муниципального развития», на базе которой Всемирный банк разработал «Проект муниципального развития и децентрализации Грузии».
В Государственной программе одно из важных мест уделяется научно-методологическому обеспечению муниципальной реформы. В рамках созданного в 1997 году Координационного центра по обеспечению муниципальных программ, начал издаваться специализированный «РІнформационньїй бюллетень», на страницах которого публиковались нормативно-правовые акты, регулирующие те или иные муниципально-правовые отношения и краткие научно-практические комментарии юристов-практиков. Краткостью изложения практических проблем становления самоуправления в Грузии отличается и изданное в 1999 году Службой региональной политики и управления при Президенте Республики Грузия научно-практическое пособие «Настольная книга члена местного собрания».
Однако, по мнению диссертанта, в данных изданиях не детализируются теоретические проблемы муниципального права и не исследуется генезис местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия на современном этапе.
Таким образом, несмотря на наличие новейшей научно-правовой литературы - и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени отсутствует всестороннее осмысление местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия во всем объеме.
Новизна диссертации состоит в том, что это, по существу, первое комплексное, многоаспектное исследование организации местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия, в том числе в рамках системных социальных феноменов, характеризующих организационно-публичные структуры государственной жизни.
Цель и задачи исследования. Исходя из актуальности темы, в данном диссертационном исследовании поставлена следующая цель -проведение теоретико-правового исследования комплекса проблем, связанных со становлением местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия, а также (с учетом уже имеющихся теоретических и практических результатов) выявление и изучение особенностей действующей модели управления местными делами в постсоветской Грузии. Кроме того, диссертант преследовал цель проведения не просто исторического анализа становления и развития местного управления и местного самоуправления, а сделать комплексный теоретический и сравнительно-правовой анализ состояния проблем самоуправления и местного управления на различных этапах эволюции Грузинской государственности, в целом.
На основании подробного рассмотрения теоретических и практических проблем местного управления и местного самоуправления данной республики диссертант формулирует и решает следующие задачи диссертационного исследования: провести сравнительный теоретико-правовой анализ системы местного самоуправления, выявить соотношение местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия на современном этапе, в целом, и в историческом контексте, в частности; проанализировать положения действующих нормативных правовых актов о местном управлении и местном самоуправлении в их соотношении с нормами международного и европейского права; изучить организационную структуру органов местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия; - исследовать систему городского и сельского самоуправления на современном этапе.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и функционированием органов местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие процесс становления и развития местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия.
Методологической основой диссертационного исследования являются общие концепции развития государства и права, а также целый ряд специальных методов исследования: логический, сравнительно-правовой, системно-сруктурный, формально-догматический и исторический метод исследования.
С точки зрения научной методологии, местное управление и местное самоуправление исследуются как проблема, находящаяся на стыке теории и истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного, административного и муниципального права. В свою очередь, данный фактор определяет многообразие научных методов исследования, используемых при изучении диссертантом поставленных вопросов.
Особое значение уделяется методам и приемам сравнительного правоведения и сравнительного государствоведения, поскольку сравнительный метод позволяет не только подойти под более широким углом зрения к решению многих традиционных вопросов государственно-правовых явлений, но и поставить ряд принципиально новых проблем.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды грузинских, российских и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву.
Диссертантом исследованы труды таких российских и грузинских дореволюционных ученых как: В.П. Безабразова, В.М. Велихова, А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, Н.Ф. Дубровина, А.И. Елистратова, В.Н. Иваненко, М.М. Кавалевского, Н.М. Коркунова, В.Н. Лешкова, Н.И. Лазаревского, А.С. Ященко, 3. Авалишвили, И.А. Джавахишвили, М. Туманишвили, М.В. Хелтуплишвили, А.А. Цагарели и др.
Существенное место в диссертации отведено работам известных советских и современных российских и грузинских исследователей: С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, П. Болашвили, Б.Н. Габричидзе, Ал. Вачеишвили, В.А. Ванишвили, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.А. Григоряна, С.Н. Джанашия, Г.А. Еремова, В.В. Еремяна, М.О. Косвена, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, Г.А. Меликишвили, О.А. Мелкадзе, И.И. Овчиникова, В.А. Пертцика, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, С.Д. Чхартишвили, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, М.А. Штатиной, И.С. Яценко и других авторов.
При подгатовке работы использованы' результаты исследований зарубежных авторов, таких как Ж. Ведель, Р. Драго, Г. Еллинек, П. Слоу, Ф. Бенуа.
Нормативную базу исследования составляют международные договоры, участниками которых является Республика Грузия, конституционные акты Республики Грузия (Конституция Республики Грузии, Конституция Республики Аджария), Органические и конституционные законы, Указы Президента. В диссертации использованы законопроекты, находящиеся на доработке в Парламенте Республики Грузия.
Диссертантом проведен анализ «Регламента местного собрания города Тбилиси». В сравнительном анализе использованы разделы Конституций ряда зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих выводах, выносимых на защиту: обоснован вывод о том, что генезис местного управления и местного самоуправления Грузии в XIX - начала XX века следует понимать в контексте развития институтов управления и самоуправления в Российской империи, в целом. Как следствие этого, уже во второй половине XIX века в исследуемом регионе формируется система местного управления общероссийского образца; констатируется, что в традиционных формах проявления самоуправления в Грузии, сохранились верьма демократические механизмы осуществления управления, которые применялись на сельских сходах в пределах общинных территорий. Главным связующим звеном во всех видах сельских сходов в Грузии являлся демократический принцип равноправия и непосредственного участия населения в управлении традиционной общиной; делается вывод о том, что если сельские и городские общины у народов Грузии представляли собой естественную форму традиционного самоуправления, то система земского самоуправления 1864 года возникла в результате правительственных реформ. Общероссийская реформа земского самоуправления первоначально не была проведена в Грузии, что, по обоснованному в диссертационном исследовании мнению диссертанта, могло привести к отделению Грузии от России; обоснован вывод, о том что после провозглашения Грузии Советской Социалистической Республикой и принятием первой Советской Конституции 1922 года, а затем и Конституций 1925, 1937 и
1978 годов, на территории Грузии начался процесс формирования советских институтов местного управления; критически проанализировано, то что с принятием 29 января 1991 года закона Республики Грузия «О местном управлении в переходный период», в данной республике была сформирована «смешанная» (или гибридная) система местного управления, сочетающая в себе деятельность выборных органов местного самоуправления -местных собраний и назначаемых государственных органов на местах -префектов; признается, что в Органическом законе Республики Грузия «О местном самоуправлении и управлении» от 16 октября 1997 года № 929, как и в прежнем законе Республики Грузия «О местном управлении в переходный период» от 29 января 1991 года, сохраняется сочетание местного управления и местного самоуправления; отмечается, что одной из особенностей переходного периода в Республике Грузия стало упразднение института префектов. Диссертант на основании анализа муниципального законодательства Республики Грузия признает, что новые представители государственной власти на местах - управы - не стали качественно иными публичными учреждениями, и они, в силу этого, практически дублируют полномочия, которыми ранее были наделены префекты; актуализируется вывод о том, что исходя из территориальной и региональной специфики, в постсоветской Грузии сложилась своеобразная система управления на местах, где местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных крупных городах (Тбилиси, Поти). С организационно-структурной точки зрения сельское самоуправление в Грузии осуществляют исключительно выборные представительные и исполнительные органы; - анализ Органического закона Республики Грузия «О местном самоуправлении и управлении» от 16 октября 1997 года № 929 позволяет сделать вывод о том, что обязательные компетенции, подразделяемые законом на исключительные и делегированные, приближают муниципальное законодательство Республики Грузия к европейской модели самоуправления закрепленной в Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года. Следовательно, органы самоуправления в рамках определенных в законе полномочий самостоятельны.
Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в диссертации выводы и заключения успешно могут быть использованы в рамках высших учебных заведений России и Грузии, в процессе научно-теоретических разработок, а также практическими работниками различных муниципальных служб Республики Грузия.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конституционного, административного и финансового права Российского университета дружбы народов, а также на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в ряде научных статей и в выступлениях на научно-практических конференциях в Российском университете дружбы народов.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы, состоящие из 7 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Специфика административно-териториального управления Грузии XIX - начала XX века
Вопрос о присоединении Восточной Грузии к России в начале XIX века и установление на территории нового российского региона губернского управления общегосударственного образца, как правило, раскрывается в контексте исследования истории Грузии конца XVIII -начала XIX века, представленного в работах грузинских и российских ученых. Однако имеются и отельные исследования, непосредственно раскрывающие сущность и специфику регионального и местного управления Восточной Грузии в составе Российской империи.
Из дореволюционных ученых наибольший вклад в разработку данной проблематики внесли такие российские и грузинские исследователи как Н.Ф. Дубровин, П.Г. Бутков, В.Н. Иваненко, З.А. Авалишвили, С.С. Эсадзе, А.А. Цагарели, М.В. Хелтуплишвили1.
Изучению специфики регионального и местного управления национальными окраинами в Российской империи XVIII-XIX веков в условиях самодержавия посвящен большой объем исследований, в которых, наряду с особенностями управления Финляндией, Украиной, Белоруссией, Прибалтикой, Царством Польским, Сибирью и Северным Кавказом, рассматриваются и институты местного управления (самоуправления) Грузии как составной части Российской империи1. Однако более систематический характер изучения данная тематика принимает в работах как грузинских, так и российских - советских и постсовестких исследователей2.
На основании анализа нормативных актов, собранных Кавказской Археографической Комиссией и Полного собрания Законов Российской империи мы вправе констатировать, что первый этап (с 1801 по 1807 гг.) становления системы управления Восточной Грузией не был направлен на полное изменение традиционной системы регионального управления и местного самоуправления3. Это, в свою очередь, подтверждается «Постановлением о внутреннем управлении Грузией» 1801 года, согласно которому вместо Картл-Кахетинского царства учреждалась децентрализованная административно-территориальная единица, именуемая Грузией. Тем не менее, Манифест Императора Александра I от 12 сентября 1801 года, как и Манифест Павла I от 18 января того же года (согласно которым Грузия присоединилась к Российской империи) практически рассматривал Грузию в качестве ее губернии .
После смерти Павла I, его преемник Александр I, вступивший на престол согласно Манифесту от 12 марта 1801 года с лозунгом искоренения произвола центрального правительства, не решился в полной мере провести жизнь план своего отца, опасаясь тем самым вызвать всеобщее недовольство местного населения Восточной Грузии.
В конце XVIII - начале XIX века к России были присоединены значительные территории Прибалтики, Украины и Восточной Грузии с развитой экономической системой, сложными производственными отношениями и высокой национальной культурой, в том числе и в области местного управления.
В научной литературе неоднократно высказывалось мнение о том, что присоединение Финляндии, включение в состав империи земель Царства Польского и присоединение Грузии качественно изменили суть не только центрального управления, но и национального вопроса в целом, так как после своеобразной «интеграции», с указанными выше национальными областями, перед центральной властью особенно остро встал вопрос выработки государственной идеологии в области регионального управления и определения способов «скрепления» всех составных частей Российской империи в единое целое1.
По-видимому, именно в этих целях уже во второй половине XIX столетия как в Грузии, так и в других присоединенных регионах, формируется система местного управления общероссийского образца, при этом следует помнить о том, что параллельно в горных районах Грузии действовали традиционные органы местного самоуправления. Надо отметить, что специфика национального местного самоуправления в Грузии как составной части системы народовластия проявляется в течение всего исследуемого периода большей мере в традиционных общинах высокогорной Грузии. При этом на основании анализа исторических памятников средневековой Грузии, а также научной литературы, посвященной институтам управления в Грузии можно сделать вывод о том, что в рамках многочисленных городов Грузии, на притяжении веков формировалась система местного городского управления. Думается, что особенно этот вопрос расскрывается при изучении государственной службы средневековой Грузии.
Традиционные формы общинного самоуправления в Грузии в XIX-начала XX века
Изучение организации самоуправления архаично-традиционного догосударственного общества в Грузии стало возможным после определения традиционных форм общинного самоуправления, сохранившихся в горных районах современной Грузии.
Сравнительный анализ родоплеменной организации многих народов современной Африки, Австралии, Океании, Азии, Америки позволяет сделать вывод о том, что институты самоуправления в Грузии и Закавказье в целом обнаруживают много сходства с самоуправлением выше перечисленных регионов. Следовательно, выявляется исторически обусловленный общемировой процесс генезиса самоуправления.
Так, применительно к данной проблеме, можно согласится с мнением известного ученого-компаративиста профессора А.Х. Саидова том, что «даже в случае отсутствия общности в происхождении, народы, тем не менее, достигают одинаковых ступеней общественного развития»1.
По-видимому, причины сходства институтов общинного самоуправления у этнический разных народов зависят не только от географических условий расселения и соседства, но и от стремления отдельного индивида к объединению в ту или иную социальную общность. Вместе с тем нельзя не признать, что несмотря на ряд общих закономерностей, тенденции, а также этапы развития самоуправления в большинстве стран, безусловно, различны. Говоря словами современного российского ученого А.И. Ковлера, «исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки. Подобной фазой будущего самоуправления является уже элементарная саморегуляция в жизни человеческих общностей, переходящих от стадности к родо-общинной организации. Это еще не самоуправление в его полноценном качестве, но его начало»2. Продолжая мысль известного специалиста ранних форм демократии, нельзя не согласится с его мнением по поводу того, что «уже исследователи прошлого века Г. Мейн, Й. Бахофен, Дж. Леббок, М. Ковалевский и др., рассматривая генезис правовых и политических систем, подошли к пониманию того, что многие функции будущих социально-политических систем, институтов выполнялись родственными отношениями, семейной организацией и общинными связями»1.
Данная позиция подтверждается концепциями, учитывающими особенности институтов самоуправления не только в «архаичной» Грузии, но и Грузии XIX - XX веков, подробно раскрывающимися в трудах таких известных грузинских дореволюционных и советских историков как Д.Багратиони, Т. Багратиони, Д. Бакрадзе, А. Хаханишвили (Хаханов), Н.А. Бердзенишвили, Е.А. Габлияни, И.А. Джавахишвили, С.Н. Джанашия, В.В. Бардавелидзе, Г.А. Меликишвили, В.Ш. Нижарадзе, Г.А. Чачашвили, Р.Л. Харадзе, А.И. Робакидзе2. Кроме этого, важное значение в изучении генезиса самоуправления в Грузии имеют работы дореволюционного исследователя М.М. Ковалевского и известного советского ученого М.О. Косвена3.
Анализ вышеуказанных работ позволяет сделать вывод о том, что самоуправление вообще, в Грузии и Закавказье в часности, было свойственно человеческому обществу на самых ранних стадиях его развития. Следовательно, до возникновения раннего государства не что иное, как институты самоуправления, нашедшие свое выражение в самых разных социальных формах и проявлениях, оставались главными элементами системы управления архаичным обществом.
По справедливому замечанию К. Маркса, родовые и сельские общины «являлись в действительности исходным пунктом всей истории»1. Несмотря на то что в своем теоретическом анализе К.Маркс не упоминает Грузию или какую-либо другую закавказкую страну, по всей видимости, архаичная самоуправляющаяся община, как форма организации древнего общества, была характерна для многих географических регионов Земли.
Судя по всему, с методологическим суждением К. Маркса, солидаризируется современный российский исследователь Л.В. Данилова, которая утверждает, что «община неотъемлемый элемент общественной структуры на всех доиндустриальных стадиях»2.
Мнение Л.В. Даниловой корреспондирует с концепцией известного грузинского этнографа Р.Л. Харадзе, константирующего, что «в горных районах Грузии сельской общине, основанной на соседских территориальных отношениях, предшествовала родовая организация»3. Однако, в отличие от Л.В. Даниловой и др. авторов, Р.Л. Харадзе не выделяет каких-либо переходных общинных форм между такими стадиальными типами как родовая и соседская (территориальная) община, хотя по справедливому замечанию российского исследователя общинной организации Е.С. Голубцовой, «в зарубежной и российской историографии вопрос о типологии общин не достаточно разработан»4.
Представляется, что в отличие от Л.В. Даниловой, которая признает большесемейную общину исторически промежуточной социальной формой перехода от родовой общины к соседской (территориальной), Е.С. Голубцова под кровнородственной или домовой общиной понимает раннепервобытную стадию развития общины, тогда как под позднеродовой - территориальную (соседскую) общину.
Тем самым, признавая за кровнородственной (большой) семьей особый стадиальный тип общины, Е.С. Голубцова вступает в дискуссию с Л.В. Даниловой, которая признает, что «исследование различных типов общины, безусловно, играет важную роль в уяснении эволюции общины, однако эти различного рода типы общины не могут быть однопорядковыми с родовой и соседскими общинами, являющимися разностадиальными типами»1.
Характерно, что в подержку своей гипотезы Л.В. Данилова приводит следующий концептуальный аргумент: «с одной стороны, большесемейная община действительно имела широкое распространение на поздних стадиях родо-племенного строя и даже в период перехода к обществам вторичной формации, однако, с другой стороны, на всех исторических стадиях большесемейная община это, прежде всего, отдельное домохозяйство, включенное в рамки общины, как совокупности производственных ячеек. Следовательно, в качестве такого она не могла определять стадии в развитии общины, быть ее особым типом. Таким образом, при определении стадиальных типов общины необходимо принимать во внимание эволюцию целостного первобытного организма во всех его структурах и функциональных подразделениях»2.
Конституционно-правовые основы становления местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия
Последние десять лет XX века примечательны в истории государства и права Республики Грузия рядом существенных конституционных и муниципальных реформ, которые, практически, основывались на сочетании элементов континентальной (французской) и английской (англосаксонской) модели местного управления. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что в постсоветской Грузии возникла смешанная система местного управления, где в широком смысле управление осуществлялось как выборными органами власти -местными собраниями - сакребуло, так и назначаемыми органами на местах - префектами. Что, в свою очередь, требует сравнительно-правового подхода при изучении специфики современного местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия.
По справедливому замечанию российских исследователей В.Б. Евдокимова и Я.Ю. Старцева, «изучение каждой системы в отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах».
Кроме этого, сравнительно-правовой анализ позволяет определить, с одной стороны, место органов местного управления в системе публичной власти, с другой - их взаимоотношение с государством и обществом.
Соглашаясь с мнением вышеуказанных ученых отметим, что выявлению специфики организации местного управления и местного самоуправления как в континентальной, так и в английской системе, а так же дальнейшему изучению модели местного самоуправления в Республике Грузия способствует теоретическое обоснование соотношения дефиниций местное управление и местное самоуправление в рамках указанных систем.
Отечественные (советские и российские) исследователи, оперируя этими понятиями, в кладывали в них порой совершенно разный смысл. В этом отношении известный советский муниципалист Г.В. Барабашев весьма справедливо отмечал, что «всякие дефиниции местного самоуправления - в его Советском варианте, в муниципальном, или любом другом, - должны исходить из наличия двух оснований здания общественной жизни. Это, во-первых, учет своего, местного интереса, где и реализовывается местное самоуправление. Советы (муниципалитеты, или какие-либо другие органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей,...они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Однако, во-вторых, местное управление должно быть проводником общего интереса, должно действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру ...власти. С этой точки зрения, следует говорить о местном управлении».
Более того, иногда данные понятия пытались развести, обозначая тем самым две различные системы управления, параллельно функционирующие на местном уровне.
Так, например, некоторые авторы отмечали, что «во многих освободившихся странах, как и в некоторых развитых капиталистических странах, руководство местными делами сосредоточенно в руках назначаемого представителя центральной власти. Он возглавляет аппарат, образующий составную часть государственной администрации и выступающий в качестве его периферийного звена. Подобная организация, констатируют ученые, получила наименование прямого государственного управления на местах.
В большинстве развитых капиталистических стран и в ряде развивающихся государств управление местными делами осуществляется муниципальными органами, главная отличительная черта которых состоит в том, что они избираются населением, пользуются некоторой самостоятельностью по отношению к центральной власти и не находятся в прямом иерархическом подчинении вышестоящим органам. Подобные выборные органы, отмечают авторы (муниципальные советы, коммунальные советы, советы графств), квалифицируются в буржуазной литературе и законодательстве как органы самоуправления»1.
Таким образом, на основании анализа советской доктрины местного управления можно сделать вывод о том, что под местным управлением подразумеваются органы, назначаемые из центра, и представляющие на местах государственную администрацию, когда как под местным самоуправлением понимаются местные представительные органы.
Однако в современной теории российского муниципального права данная точка зрения признается некорректной. Как правило ошибочность вышеуказанной теоретической позиции иллюстрируется на примере Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других стран англосаксонского права, где отсутствуют представители центра. Следовательно, по мнению некоторых ученых, получается, что в них «вообще нет местного управления как такового, поскольку здесь отсутствуют чиновники, назначаемые из центра на места»1. Более правильным, отмечает российский исследователь местного управления А.И. Черкасов, «представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь местное управление - сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая...значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами».
Организация и компетенции органов местного управления и местного самоуправления в административно-территориальных единицах Республики Грузия
В научной литературе по данной проблематике признано, что система органов местного самоуправления и управления обычно строится в соответствии с административно-территориальным делением, единицы которого служат пространственным пределом функционирования местных органов власти1. Исходя из вышеуказанной теоретической позиции, нельзя не согласиться с мнением исследователя административно-территориальной организации зарубежных государств А.А. Траниным о том, что «при рассмотрении административно-территориальных структур с точки зрения организационно-правовой, также следует иметь в виду два обстоятельства: с одной стороны, при всем разнообразии этих структур в различных странах их объединяет то, что они служат территориальной базой и материальной основой деятельности муниципальных органов государственной администрации на местах. С другой стороны, не каждый район деятельности местных органов рассматривается в буржуазных странах как территориальный коллектив и, следовательно, располагает выборными муниципальными органами».
Соглашаясь с мыслью указанного выше ученого, отметим, что в действительности территориальное устройство местного управления и самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко географических условий. По признанию Н.В. Постового, «если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей по профессиональным интересом, то местное самоуправление, как публичная власть, предполагает территориальную организацию»1.
Иными словами, территориальная организация публичной власти на местах (как в Республике Грузия, так и в других государствах), по-видимому, является составной частью государственно-территориального устройства. Исходя из этого, говоря словами российских исследователей институтов местного самоуправления И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, отметим, что «под государственно-территориальным устройством страны следует понимать проводимое в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядоченные отношения как между государством и его отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления правового положения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства»2.
Важное значение административно-территориального деления современного государства наряду с другими российскими государствоведами подчеркивает В.Е. Чиркин, согласно мнению которого «ни одной страной, если не иметь в виду крайне малые государства (например, Арубу, Бахрейн, Науру или Тувалу), невозможно управлять лишь из центра. Поэтому ее территория (или территория штатов в федерациях) делится на административно-территориальные единицы различных степеней (общинные, районные, областные), при создании которых учитывается множество факторов: размеры территории, экономические показатели, географические условия, численность и национальный состав населения и т.д».
В контексте изложенного выше подчеркнем, что в Республике Грузия, как во многих других современных унитарных государствах, местное управление и местное самоуправление осуществляются в рамках административно-территориальных единиц - села, общины, поселка, города, района и государственных образований. Однако организация местного управления и само управления в Республике Грузия обусловлена особенностью ее административно-территориального устройства. В современной юридической литературе признается, что конституционное закрепление административнно-территориального деления Республики Грузия в связи с чрезвычайными обстоятельствами отсутствует2. С учетом данного факта, в пункте 4 статьи 3 закона Республики Грузия «О местном самоуправлении и управлении» от 16 октября 1998 года №929 признается, что Аджарская автономная республика правомочна на самостоятельное решение организационных вопросов местного самоуправления, с учетом как Конституции Грузии, так и действующей нормативно-правовой базы по вопросам местного самоуправления и управления.
Думается, что исходя из территориальной специфики, в современной Республике Грузия сложилась своеобразная система публичного управления, в рамках которой местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных больших городах, не входящих в районное представительство. К таким городам относятся: Тбилиси, Батуми, Поти, Сухуми, Кутаиси и Рустави. Следовательно, система местного управления и местного самоуправления в Республике Грузия подразделяется на относительно самостоятельные подсистемы -сельские и городские, которые, между тем, различаются и в структурно организационном отношении.
Муниципально-правовая реформа в Республике Грузия, рассчитанная на несколько лет, начиная 1993 года по существу закрепила три организационных уровня сельского самоуправления -село, община и поселок.
В соответствии с «Положением об административном устройстве Республики Грузия», утвержденным Приказом Президента Республики Грузия от 14 мая 1999 года № 321, село представляет собой компактно расселенное население, которое занимается, в основном, сельскохозяйственными вопросами, являясь при этом объединенной социальной структурой1. Между тем, особенность общины, согласно «Положению» заключается в том, что под «общиной понимается объединение двух или более поселений, в которых функционирует единый орган местного самоуправления и административный центр»2.
Община, как территориальная единица Республики Грузия, имеет свою эволюцию и в отличие от села была упразднена Советской властью. Однако начиная с 1993 года, по-видимому, с учетом исторической роли традиционной общины в территориальной организации Республики Грузия в досоветский период, начался процесс восстановления общины как важного звена сельского самоуправления. Фактически, основу этому процессу положил Приказ главы государства Республики Грузия «О создании общин Курти и Эредви в Горийских районах Республики Грузия»1.
