Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика законодательного процесса в федерациях Западной Европы 11
1. Федеральные представительные органы как участники законодательного процесса 11
2. Понятие и принципы законодательного процесса 43
Глава 2. Стадии законодательного процесса в федеративных государствах Западной Европы 85
1. Законодательная инициатива: понятие, субъекты, виды 85
2. Процедура обсуждения и принятия законов 137
3. Промульгация и опубликование законов 193
Заключение 207
Список литературы 213
- Федеральные представительные органы как участники законодательного процесса
- Понятие и принципы законодательного процесса
- Законодательная инициатива: понятие, субъекты, виды
- Процедура обсуждения и принятия законов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Практика интенсивного законодательного разрешения общественно-политических проблем любого современного государства свидетельствует, насколько важен процесс создания закона как основного регулятора разнообразных аспектов взаимодействия индивида, общества и государства. Четкость и понятность процедуры принятия законодательных актов гарантирует соблюдение прав граждан и юридических лиц, сводит к минимуму возможность их ущемления. Достигается это в том числе и всесторонним обсуждением проекта закона, обеспечивающим учет мнений заинтересованных социальных групп, выявлением целесообразности принятия закона, обусловленной реальностью его применения, а главное - достижением эффективной сбалансированности в ходе принятия законодательного акта полномочий отдельных ветвей государственной власти, выражающей народный суверенитет. Создание законов, содержательно или формально не соответствующих конституционным принципам, либо не отвечающих государственно-правовым и общественно-социальным реалиям таит в себе опасность умаления авторитета публичной власти и негативного воздействия на всю правовую систему государства.
В связи с этим немаловажное значение приобретает обращение к опыту и уяснение соответствующей парламентской практики европейских стран, в том числе - к организации и законодательному функционированию представительных органов западноевропейских федераций.
К федеративным государствам Западной Европы относятся Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария. Законодательная деятельность представительных учреждений этих стран, место и роль в государственном механизме в той или иной степени исследовались в трудах И.П. Ильинского, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, В.В. Невинского, П.И. Савицкого, Ю.П. Урьяса и др. Однако какое-либо комплексное сравнительное исследование законодательной деятельности федеральных парламентов Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также правовой анализ отличительных особенностей
федерального законодательного процесса этих стран в отечественной и в известной автору зарубежной литературе отсутствуют.
Научные работы большинства авторов, посвященные государственно-правовому развитию Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии опираются на нормативную основу, которая на сегодняшний день претерпела серьезные изменения, обусловленные неизбежным конституционным развитием и видоизменением западноевропейских федераций за последние десятилетия. Образование единого государства на территории Германии в 1990 году, принятие новой Конституции Швейцарии в 1999 году, завершение реформы политико-территориальной организации Бельгии в 1993 году, а также принятие новых парламентских регламентов повлекли многочисленные существенные изменения норм конституционного законодательства, в том числе определяющих порядок осуществления федеральной законодательной власти, которые еще не были предметом научного исследования. Работы зарубежных авторов, затрагивающие особенности законодательного процесса той или иной федерации, как правило, носят фрагментарный характер и не содержат достаточного материала для сравнительного анализа и адекватных теоретических выводов.
Таким образом, необходимость сравнительного исследования современного конституционно-правового регулирования законодательного процесса западноевропейских федераций определяется как практическими задачами современного государства по укреплению его правовой основы, так и потребностями развития науки зарубежного конституционного (государственного) права.
Объектом настоящего исследования является совокупность правоотношений, возникающих в ходе разработки и принятия законодательных актов федеральными парламентами государств Западной Европы.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, осуществляющие конституционно-правовое регулирование процедуры
внесения, рассмотрения, принятия и подписания (промульгации) федеральных законов в западноевропейских федерациях.
Отсутствие в отечественной и зарубежной литературе работ, посвященных комплексному изучению проблем теории и практики функционирования федеральных парламентов стран Западной Европы как законодательных органов, обусловливает не только актуальность, но и новизну настоящей диссертации, цель написания которой состоит в определении содержания законодательной деятельности и установлении отличительных особенностей федерального законодательного процесса западноевропейских стран на основе анализа конституционно-правовых норм. В рамках поставленной цели определяются следующие задачи:
рассмотрение малоисследованных в научной литературе проблем, связанных со структурными особенностями парламентов западноевропейских федераций как законодательных и представительных органов, влияющих на ход принятия законодательных актов и их содержание;
анализ правовых актов, регулирующих осуществление парламентом законодательной функции, а также практики его применения в ходе осуществления законодательной власти в Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии;
исследование общих черт организации федерального законодательного процесса указанных стран и выявление его структурных и содержательных особенностей применительно к каждой из федераций;
- анализ причин, обусловливающих конституционно-правовые
особенности федерального законодательного процесса в Австрии, Бельгии,
Германии и Швейцарии, а также определяющих специфику содержания каждой
из его стадий;
- выявление закономерностей, тенденций и новелл в развитии
конституционно-правового регулирования законодательного процесса
федераций Западной Европы;
- введение в оборот науки зарубежного конституционного (государственного) права современного нормативно-правового материала, а также новых статистических, аналитических и фактических данных, связанных с законодательной деятельностью федеральных парламентов западноевропейских стран.
Методологическая основа. Решение указанных задач предопределяет широкое использование таких научных методов, как диалектический и юридико-логический, необходимых при изложении и анализе правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе принятия законов; сравнительно-правовой, использующийся для сопоставления содержания стадий законодательных процессов западноевропейских федераций; структурно-функциональный, раскрывающий взаимозависимость и взаимовлияние структуры представительного органа и его законодательной функции; аналитический, позволяющий обрабатывать сведения о законодательной деятельности парламента с целью получения нового знания; статистический, с помощью которого числовая информация систематизируется и отражает данные о качественной характеристике явления.
Анализ вопросов, поставленных в диссертации, потребовал использования широкой информационной базы, привлечения разнообразного круга источников. Так, теоретическую основу исследования составили научные труды дореволюционного периода таких авторов, как В.М. Гессен, Л. Дюги, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский и др., труды отечественных государствоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, В.Б. Евдокимова, Б.Л. Железнова, И.П. Ильинского, Е.Р. Кастеля, Д.А. Ковачева, Б.И. Кожохина, А.Н. Кокотова, Б.С. Крылова, М.И. Кукушкина, В.И. Лафитского, И.Д. Левина, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, В.В. Невинского, М.А. Нуделя, СИ. Русиновой, П.И. Савицкого, М.С. Саликова, Б.А. Стародубского, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, Ю.П. Урьяса, Г.Р. Хабибуллиной, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др., а также оригинальные научные работы зарубежных авторов: Т. Маунца, К. Хессе, Г. Оберройтера, Э. Хюбнера,
Э. Буша, Р. Циппелиуса, Д. Хессельберга, М. Захса, Й. Люке, К. Дегенхарта, К. фон Бойме (Германия), В. Лабьюда (Австрия), Б. Вальдмана (Швейцария), А. Алена, Е. Ван Нюэнхове, П. Петерса (Бельгия) и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составили действующие в настоящее время федеральные конституции и законодательные акты Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также новые регламенты представительных и законодательных органов, регулирующие федеральный законодательный процесс в указанных государствах.
Научная новизна диссертационного исследования определяется
главным образом тем, что оно является первым комплексным сравнительным
специально-юридическим исследованием конституционно-правового
регулирования законодательной деятельности федеральных парламентов Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии. В рамках сформулированных задач и обозначенных целей результатом работы явились следующие основные положения, которые выносятся на защиту:
1. На основе анализа порядка формирования федеральных
представительных органов, а также особенностей, связанных с их участием в
принятии законодательных актов, федеративные государства Западной Европы
классифицированы на три разновидности в зависимости от наличия
(отсутствия) в механизме законодательной власти этих стран двухпалатной
системы парламента: к первой отнесена Швейцария, парламент которой
определен как классический образец двухпалатной системы, ко второй -
Бельгия, в парламенте которой присутствует бикамеральность особого
характера, к третьей - Австрия и Германии, парламенты которых с учетом их
законодательного регулирования определены как однопалатные.
2. Установлен и проанализирован круг субъектов законодательной
инициативы в федерациях Западной Европы: применительно к
законодательному процессу Бельгии и Германии он охарактеризован как
«узкий», имеющий правительственно-парламентскую природу; в австрийском
законодательном процессе этот круг расширяется как в содержательном (по
видам инициатив), так и в пространственном (по участникам одного вида инициативы) отношении; в законодательном процессе Швейцарии данная тенденция еще более возрастает за счет наличия специальной законодательной инициативы, реализуемой субъектами федерации - швейцарскими кантонами и широким использованием института народной инициативы.
3. Определены условия и формы реализации каждого вида
законодательной инициативы в исследуемых государствах, отдельно
проанализирован порядок осуществления народной и гражданской
законодательных инициатив в Австрии, а также раскрыта суть проводимых
реформ института народной законодательной инициативы в связи с тенденцией
к расширению его использования, а именно - упрощению реализации в
отношении процессуальной формы в Австрии и распространению на все виды
законодательных актов (а не только на конституционные) в Швейцарии.
Показана роль в процессе предварительного обсуждения законопроекта в парламентах исследуемых стран комитетов (комиссий), раскрыты модели их формирования, роль и значение в этой процедуре партийных фракций парламента; определено, что в основе формирования парламентских комитетов (комиссий) законодательных органов западноевропейских федераций лежит в первую очередь политический фактор, сделан вывод о его значении для соблюдения важнейшего принципа политического баланса: предоставить выполнение главенствующей функции большинству с сохранением за меньшинством функций по сдерживанию и контролю.
Раскрыты функции представителей фракций в комитете (комиссии) как своеобразных посредников между политическими процессами, происходящими в связи с обсуждением законопроекта в комитетах, с одной стороны, и с последовательным формированием мнения по законопроекту в процессе обсуждения во фракциях, - с другой. Сделан вывод о том, что такое представительство обеспечивает двустороннее взаимодействие и взаимообмен политическими ресурсами между важнейшими «пружинами» законодательного процесса - комитетами и фракциями: фракция получает полное представление
о процессах, происходящих в комитете по поводу и в связи с рассмотрением законопроекта, а комитет учитывает, в свою очередь, сформулированную по этому законопроекту политическую позицию фракции.
6. Выявлена специфика конституционно-правового регулирования
законодательного процесса в Бельгии и Швейцарии, где имеет место
разноязычный состав населения. Действие лингвистического фактора
прослеживается в функционировании постоянных специализированных
комиссий, формируемых с учетом языкового признака, в назначении
нескольких докладчиков от каждой лингвистической группы, в опубликовании
принятого законодательного акта на всех официальных языках и т.д.
7. Характер участия органов представительства субъектов в федеральном
законодательном процессе западноевропейских стран разделен на два вида:
«определяющий характер участия» - в виде абсолютной возможности
кардинальным образом повлиять на содержание принятого палатой
общенационального представительства закона, и «неопределяющий характер
участия» - в виде относительной возможности повлиять на содержание
принятого ею закона. В механизме взаимоотношений между органом
общенационального представительства и органом представительства субъектов
на федеральном уровне в западноевропейских странах, как правило,
используются оба вида участия, однако уровень такого участия и степень
влияния на принятие и содержание закона со стороны органа представительства
интересов субъектов в западноевропейских федерациях неодинаков, и зависит,
прежде всего, от вида принимаемого законодательного акта.
8. Стадия промульгации и опубликования входит в структуру
законодательного процесса федераций Западной Европы, однако ее
содержание, по мнению диссертанта, составляет внепарламентская
деятельность, так как субъектом, ее осуществляющим, становится
федеральный государственный орган исполнительной власти, что
свидетельствует о реальном распределении законодательного процесса между
двумя ветвями власти - законодательной и исполнительной. Это обусловлено
парламентской формой правления западноевропейских федераций, где спорные политические проблемы поднимаются и разрешаются на стадии обсуждения и принятия законопроектов, а не на стадии промульгации законов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты содержат решение задач, имеющих значение для развития науки конституционного (государственного) права. Изложенные в диссертации положения и выводы могут способствовать совершенствованию организации законодательной работы. Кроме того, положения данного исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, спецкурсов и разработке учебных программ по конституционному (государственному) праву зарубежных стран в высших учебных заведениях юридического профиля, при чтении лекций и проведении семинарских занятий, а также в процессе дальнейшего научного изучения проблем осуществления законодательной власти и деятельности представительных учреждений различных стран.
Основные положения диссертации представлены в опубликованных работах, изложены в ходе выступлений на Международных научно-практических конференциях, проходивших в г. Екатеринбурге в апреле 2004-2005 гг., а также используются при проведении занятий в Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, и заключения. Работа снабжена списком использованной литературы и нормативного материала.
Федеральные представительные органы как участники законодательного процесса
Процедура рождения закона имеет огромное значение для правовой системы государства. Как справедливо отметил академик В.Н. Кудрявцев, «право создается государством, которое, вместе с тем, должно быть им связано»1. Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, многие авторы признают, что «первой среди равных» является законодательная власть. Ей отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства и общества. При этом сам процесс создания законодательных актов не может быть произвольным, он должен базироваться на нормативно закрепленных правилах, которые государство обязано соблюдать.
Одной из ведущих правовых основ стабильности существующего конституционного строя, закрепленной в основных законах ФРГ, Австрии, Бельгии и Швейцарии, является реализация принципа осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Так, ч. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 года (далее - Основной закон ФРГ) устанавливает, что вся государственная власть исходит от народа3. Она осуществляется народом путем выборов и голосования, а также через органы законодательства, исполнительной власти и правосудия. Исходя из этого, немецкий автор Эккарт Буш прямо указывает, что «согласно Основному закону ФРГ, система управления государством основывается на контроле и разделении властей». Аналогичным образом ст. 36, 37, 40 Конституции Бельгии от 07 февраля 1831 года (далее - Конституция Бельгии) предусматривают осуществление федеральной законодательной власти Королем, Палатой представителей и Сенатом, исполнительной - Королем, судебной - судами и трибуналами2. В австрийском Федеральном конституционном законе от 10 ноября 1920 года (далее - Конституция Австрии) законодательную власть Федерации и субъектов, ее осуществляющих, регламентируют нормы его Второго раздела, исполнительную власть Федерации - нормы Третьего раздела, и нормы Шестого раздела - власть судебную3. В главе 2 Федеральной конституции Швейцарской конфедерации от 18 апреля 1999 года (далее - Конституция Швейцарии) закрепляется правовой статус Федерального собрания4 как высшего законодательного органа, в главе 3 - Федерального совета как высшего распорядительного и исполнительного органа власти Конфедерации, в главе 4 - Федерального суда как высшей судебной инстанции Конфедерации5.
Анализируя содержание и объем принципа разделения властей в конституционном строе Основного закона ФРГ, немецкий теоретик государственного права Конрад Хессе исходит из трех составляющих: конституирования отдельной ветви власти, соподчинения ветвей властей и их сбалансированности.6 Формирование (конституирование) любой ветви власти, в том числе и законодательной, предполагает, по мнению К. Хессе, во-первых, существование тех или иных задач, требующих государственно-правового способа решения, находящего выражение в определенной функции государства. Основной закон ФРГ различает три такие основные функции: законодательство, управление и правосудие. Во-вторых, К. Хессе полагает, что разные функции должны осуществляться специальными органами, структура, сочетание и состав которых должны быть в максимальной степени для этого приспособлены. И, в-третьих, каждый специальный орган должен обладать определенной компетенцией, в пределах которой предполагается выполнение им конкретных заданий в заранее установленном объеме.
Профессор В.Е. Чиркин выделяет три способа осуществления законодательной власти: парламентский, внепарламентский и надпарламентский1. Для федеративных государств Западной Европы характерны первые два, однако внепарламентский способ, реализующийся прежде всего в форме законодательного референдума и в форме деятельности иных государственных органов (например, при состоянии законодательной необходимости в ФРГ) не приобрел широкого распространения .
При определении в отечественной и зарубежной научной литературе основного назначения парламента в системе высших государственных органов в федерациях Западной Европы ведущим признаком выступает осуществление этим органом законодательной функции. «Значение этой функции, - пишет, например, К. Хессе, - в современном социальном государстве тем больше, что только законами может быть создано точно определенное и ограниченное известными пределами правовое положение личности, которое находится в зависимости от деятельности государства по его созданию и формированию и является основной предпосылкой свободы личности».
Понятие и принципы законодательного процесса
Для уяснения сущности законодательного процесса и более полной его характеристики применительно к западноевропейским федерациям, необходимо разграничить такие понятия, как правотворчество, законотворчество, юридический процесс, правотворческий процесс, законодательный процесс, смешение которых порой допускается в научной и учебной литературе.
Правотворчество - это в большей степени общесоциальное понятие, входящее в структуру социально-политических процессов, происходящих в государстве. Его содержание выходит далеко за рамки создания конкретных норм права, охватывает широкий круг субъектов, деятельность которых не урегулирована соответствующими специальными процедурами, не всегда может быть подвергнуто процессуально-правовой регламентации, в значительной степени испытывает влияние оценочных перспектив и корректировок, направлено на создание единой, согласованной системы правовых норм, регулирующей разнообразные общественные отношения. Профессор М.Н. Марченко определяет правотворчество как возведение государственной воли в закон, ее оформление в различных нормативно-правовых актах, придание содержащимся в них правилам поведения — государственным велениям - общеобязательного характера1. Смысл и значение правотворчества, как отмечается в литературе, состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества.
Законотворчество, как представляется, это более узкая категория как в пространственном, так и в содержательном понимании. В пространственном отношении законотворчество теснее связано с непосредственным созданием нормативно-правовых актов, включает действия и взаимосвязи, его предваряющие (изучение потребности в принятии закона, подготовка научной, экспертной базы, правовое моделирование и т.п.), то есть так называемую «предзаконодательную деятельность». В содержательном отношении законотворчество ограничено формированием определенного вида нормативно-правовых актов - законов, в отличие от правотворчества, в сферу которого включается создание и иных правовых установлений - подзаконных актов, норм обычного права и т.д. В литературе, впрочем, встречается употребление понятия законотворчество и без учета указанного содержательного элемента, т.е. с включением в него всего нормативно-правового массива.1
Понятия законодательный процесс и правотворческий процесс лежат в иной плоскости - процессуально-правовой.
Термин «процесс» предполагает совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата2. В юридической практике в широком значении термин «процесс» означает порядок осуществления деятельности законодательных, судебных, административных, следственных и иных органов. Близким ему по значению является понятие «процедура» -официально установленный порядок действий при обсуждении, ведении какого-либо дела.
Юридический процесс определяется в науке как вид социального процесса, нацеленный на служебное обеспечение ценностей, непосредственно выражаемых материальными нормами, в отдельной, относительно автономной сфере общественных отношений, путем правового упорядочения властно-управленческой деятельности органов публичной власти, активности иных субъектов, закрепления целей, задач, принципов, стадий, внутренних процедур, иных элементов указанной сферы, прав, обязанностей, полномочий, ответственности коллективных и индивидуальных субъектов, включающихся в данную сферу.
Правотворческий процесс, по определению А.С. Пиголкина, представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер»1. Правотворческий процесс как вид юридического процесса, направленный на разработку, принятие и введение в законодательство страны в установленном порядке нормативно-правовых актов управомоченными субъектами, охватывает все виды деятельности по созданию норм права, осуществляемой по соответствующей процедуре не только представительными органами, но и иными субъектами, не всегда обладающими публично-правовым статусом.
Законодательный процесс, как отмечает профессор А.Н. Кокотов, является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов2. По мнению автора, как тождественный может использоваться также термин «законотворческий процесс», хотя и имеет место некоторое несовпадение правовых акцентов: если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуально созидательное начало анализируемой деятельности. Следует согласиться с мнением А.Н. Кокотова о более предпочтительном использовании термина «законодательный процесс» в ходе анализа правового регулирования создания законов.
Законодательный процесс как разновидность правотворческого процесса, с одной стороны, обладает всеми его существенными чертами (общие характерные признаки), а с другой - включает набор своеобразных специфических черт (индивидуальные характерные признаки).
Общими характерными признаками законодательного процесса являются следующие: урегулированность процессуальными нормами; цепное, «сегментарное» развертывание; длящийся, процедурный характер; осуществление специальными субъектами, обладающими профильной компетенцией; результативная ценность, отражающая направленность на принятие юридического акта. К индивидуальным характерным признакам законодательного процесса относятся: регламентация особой группой источников процессуального права - нормативно-правовыми актами, имеющими наибольшую юридическую силу; осуществление узким кругом субъектов - публично-правовыми институтами, реализующими свою «монопольную» профильную компетенцию; завершение самостоятельным, обособленным ценностным результатом, носящим уникальный характер -законодательным актом.
Законодательная инициатива: понятие, субъекты, виды
Принятие закона всегда связано с осуществлением уполномоченными субъектами права законодательной инициативы.
В отечественной научной литературе законодательная инициатива обычно определяется как «официальное внесение в компетентный орган парламента уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения»1. Иногда это понятие трактуется более широко, то есть включает внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов. Так, профессор В.В. Маклаков определяет законодательную инициативу как «первую стадию законодательной процедуры, выражаемую в возможности представить в письменном виде проект, предложение с целью изменения существующего или выработки нового законодательства2. Более того, отдельные авторы полагают, что законодательную инициативу нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов, поскольку она предполагает также право на внесение в законодательные органы вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления .
Профессор М.Н. Марченко вкладывает в понятие законодательной инициативы несколько иной аспект и определяет ее как «право внесения законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой»4. В немецкой научной литературе понятие законодательной инициативы близко к определению, предлагаемому М.Н. Марченко. Законодательная инициатива трактуется немецкими авторами тоже в первую очередь как правомочие, правопритязание соответствующего властного субъекта - «право на принесение законопроекта», «инициативное право»1. Немецкие авторы, в частности, К. Хессе2, Т. Маунц3 под законодательной инициативой понимают «субъективное право по внесению законопроекта в Бундестаг». Схожая трактовка законодательной инициативы имела место и у отечественных дореволюционных авторов. Н.И. Лазаревский, например, писал: «Под законодательной инициативою разумеют право внесения в законодательные учреждения проектов законов с тем, чтобы эти учреждения имели право по почину данного лица (или лиц) приступить к рассмотрению внесенного предложения. Под инициативою закона разумеют не возбуждение вопроса о желательности или нежелательности проведения в законе того или иного принципа или общего начала, но внесение предложения об издании определенного постановления...»4. Подобную точку зрения высказывают и современные австрийские авторы, указывая, что «начало законодательного процесса, связанное с внесением для рассмотрения законопроекта в Национальный совет Австрии, может быть инициировано только управомоченными на реализацию права законодательной инициативы субъектами, определенными Конституцией Австрии».
В немецкой литературе встречается и более широкая трактовка начальной стадии законодательного процесса. «Законодательная инициатива, — пишет профессор Эмиль Хюбнер в своей статье «Парламентская форма правления и разделение властей», - это внесение законопроекта в парламент, связанное с требованием принять переданный законопроект или законопредложение к обсуждению, провести обсуждение и решать вопрос о заключительном постановлении»6. Здесь акцент делается не столько на праве на внесение законопроекта как элементе конституционно-правового статуса соответствующих субъектов, сколько на сопряженной обязанности парламента по принятию внесенного законопроекта к рассмотрению. Аналогично законодательная инициатива рассматривается и отдельными отечественными авторами. Так, например, Н.Л. Гранат и В.В. Лазарев отмечают, что «в стадии законодательной инициативы речь идет о первичном официальном действии компетентного субъекта, состоящем во внесении в правотворческий орган или предложения об издании нормативного акта, или подготовленного проекта акта. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго очерчен в законодательстве, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган с законопроектом, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение»1.
Известный русский ученый-юрист Н.М. Коркунов, касаясь этого вопроса, писал в конце XIX века о том, что законодательная инициатива «может быть организована по четырем различным типам». Право законодательной инициативы может быть предоставлено: 1) только правительству, «как это было, например, во Франции в эпоху второй империи»; 2) только парламенту, «как это практикуется теперь в Северо-Американских Штатах»; 3) правительству и парламенту совместно, «как это установлено в большинстве конституционных государств»; наконец, 4) кроме правительства и парламента еще непосредственно народу, «примером чего служит Швейцария».
Процедура обсуждения и принятия законов
Правовая регламентация стадии обсуждения и принятия законопроекта в законодательном процессе федераций Западной Европы в основном осуществляется не конституционными нормами, содержащими лишь общие установления о прохождении законопроекта в парламенте, а положениями регламентов и специальных законодательных актов. Так, в Австрии такие положения содержатся в Регламенте Национального совета и подразделяются на общие (относящиеся не только к законопроектам, но и к другим предметам обсуждения Национального совета, обозначенным в 21) и специальные, содержащиеся в отдельном разделе X «Особые положения о порядке обсуждения законопроектов» и регулирующие непосредственное прохождение законопроекта в парламенте. Аналогичным образом подразделяются и соответствующие нормы, закрепленные в разделах VII-VIII Регламента Бундестага ФРГ.
В Бельгии обсуждение и принятие закона регулируется конституционными нормами (главы I, II части III Конституции), а также положениями регламентов Палаты представителей и Сената (часть II).
Конституция Швейцарии, в отличие от конституций Австрии и ФРГ, вообще не содержит положений, регламентирующих стадию обсуждения и принятия закона, за исключением указаний о кворуме (ст. 159). Стадия обсуждения и принятия законопроекта в Швейцарии регламентируется нормами регламентов палат - главой 3 «Процесс» Регламента Национального совета Швейцарии1, главой 3 «Процедура» Регламента Совета кантонов Швейцарии и нормами специального закона — Разделом 5 «Процесс в Федеральном собрании» Парламентского закона Швейцарии.
Такая особенность правового института обсуждения и принятия законопроекта обусловлена функциями палат Федерального собрания Швейцарии и, как следствие, особенностями законодательного процесса, сопряженными с положениями ч. 2 ст. 148 и ч. 2 ст. 156 Конституции Швейцарии, согласно которым палаты Федерального собрания обладают одними и теми же полномочиями и решения Федерального собрания требуют одобрения обеих палат. Исходя из этого, очевидно, что стадия обсуждения и принятия законопроекта в Швейцарии не может быть рассмотрена на основе анализа норм, касающихся прохождения законопроекта в первой (нижней) палате (как это можно осуществить применительно к ФРГ и Австрии), поскольку развертывание стадии обсуждения и принятия в швейцарском законодательном процессе осуществляется на основе норм права, регулирующих правовой статус и деятельность как Национального совета, так и Совета кантонов Швейцарии.
Анализируя стадию обсуждения и принятия законов парламентами, Мишель Амеллер выделяет две модели по организации рассмотрения поступившего в парламент законопроекта: первая предполагает его прямое направление в одну из постоянных специализированных комиссий парламента, а вторая сориентирована на первоначальное обсуждение законопроекта сначала в палате, с последующей передачей в комиссию1. Выбор той или иной модели предопределяет влияние на судьбу законопроекта: если сначала законопроект рассматривает палата, то ее мнение будет связывать в дальнейшем работу комиссии; если сначала законопроект попадет в комиссию, то ее выводы, изложенные в докладе, могут оказать серьезное влияние на окончательное решение, принимаемое палатой.
Б.С. Крылов, оценивая эти модели, пришел к выводу, что с точки зрения формы система, основанная на первоначальном обсуждении законопроекта на пленарном заседании палаты, «представляется более демократичной, поскольку суждение о законопроекте выносится сначала палатой в целом».
Как показывает анализ положений конституций и норм регламентов, в федеративных государствах Западной Европы используются обе указанные модели. Так, согласно ч. 1 78 Регламента Бундестага, в ФРГ законопроекты рассматриваются в трех чтениях. Содержание первого чтения в основном составляют общие дебаты. По сути, общие дебаты в Бундестаге - это первичное обсуждение основных положений законопроекта в палате, когда, за редким исключением, не допускаются материальные споры, то есть непосредственное обсуждение содержания отдельных положений законопроекта ( 79). Исключения, пожалуй, могут быть связаны только с выступлением некоторых комитетов, как правило, руководящих.
