Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы института омбудсмана в постсоциалистических государствах восточной Европы 12
1. Понятие, признаки, модели института омбудсмана 12
2. История становления и развития института омбудсмана в Восточной Европе 33
3. Принципы института омбудсмана и специфика их реализации в законодательстве постсоциалистических государств Восточной Европы 57
Глава II. Конституционно-правовой статус омбудсмана в постсоциалистических государствах восточной Европы 81
1. Структура и формирование института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы 81
2. Функции и полномочия омбудсманов в постсоциалистических государствах Восточной Европы 109
Заключение 149
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы
- История становления и развития института омбудсмана в Восточной Европе
- Принципы института омбудсмана и специфика их реализации в законодательстве постсоциалистических государств Восточной Европы
- Структура и формирование института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы
- Функции и полномочия омбудсманов в постсоциалистических государствах Восточной Европы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в современный период в Российской Федерации, также как и в ряде других государств Восточной Европы предпринимаются активные попытки создания современной, отвечающей международным стандартам системы взаимодействия личности и государства и формирования эффективных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Это определяет необходимость учреждения новых и совершенствования существующих государственных институтов, функционирование которых направлено на обеспечение наиболее полной реализации основных прав и свобод человека и гражданина.
Построение стабильно действующей системы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в постсоциалистических государствах Восточной Европы (в т.ч., и в России) осложняется существовавшими долгое время антилиберальными традициями, для преодоления которых недостаточно одного лишь конституционного провозглашения государств демократическими и правовыми. Необходимо совершенствование правозащитной деятельности государства, в.т.ч. создание новых государственных механизмов защиты прав и свобод личности, одним из которых является институт омбудсмана.
Учреждение института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы поднимает на новый уровень отношения между государством и гражданином. Являясь независимым государственным институтом, разрешающим конфликты между гражданами и органами государственной власти, омбудсман в рамках своей компетенции не только принимает меры по восстановлению нарушенных прав граждан, но и способствует утверждению основных прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности, а также укреплению авторитета государства.
Принятие специальных законов об омбудсманах в постсоциалистических государствах Восточной Европы происходило в сложных условиях коренной перестройки государственно-правовых систем этих государств при отсутствии примеров приспособления нового демократического института к условиям постсоциалистической правовой действительности. Перенимая опыт организации и деятельности института омбудсмана европейских стран с развитой демократической традицией, постсоциалистические государства Восточной Европы (в т.ч., и Российская Федерация) стремились сохранить сложившиеся национальные подходы к пониманию системы защиты прав и свобод человека и гражданина. Данное обстоятельство не всегда согласовалось с правовой природой данного государственного органа и осложняло его функционирование и взаимодействие с иными государственными органами и негосударственными институтами.
Активное становление института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы началось в 1993-1994 гг., и к настоящему времени он утвердился в качестве элемента конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина практически во всех восточно-европейских странах. Таким образом, на сегодняшний день назрела необходимость подведения первых итогов правовой регламентации и функционирования института омбудсмана в национальном законодательстве постсоциалистических государствах Восточной Европы, а также в исследовании тенденций его развития.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью исследования общих и особенных проблем организации и деятельности института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы и выработки системного подхода к их правовому регулированию. Обобщение и анализ опыта правового регулирования и функционирования омбудсмана в государствах, находящихся примерно на одном уровне развития демократических институтов с Российской Федерацией, представляет собой особый интерес для отечественной науки конституционного права как источник идей совершенствования конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в целом, а также одного из важнейших ее элементов - института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека).
Степень научной разработанности темы. Проблемы обеспечения и защиты прав человека и основных свобод достаточно хорошо исследованы в российской науке теории права и государства, а также конституционного права. Весомый вклад в данную сферу юридических знаний внесли видные российские ученые -С.А. Авакьян, М.В. Баглай Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, Ф.М. Рудинский, Б.С. Эбзеев и др.
Изучением проблем института омбудсмана в Российской Федерации и ряде
зарубежных стран занимались такие ученые, как А.С. Автономов, В.В. Бойцова,
М.С. Башимов, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В.А. Карташкин, Н.М. Касаткина,
В.А. Маклаков, Т.Д. Матвеева, И.А. Мелик-Дадаева, О.О. Миронов,
Г.А. Мурашин, А.Ю. Сунгуров, В.А. Туманов, Н.Ю. Хаманева.
Вопросы правового статуса и деятельности омбудсманов отдельных государствах Европы были рассмотрены в трудах таких зарубежных ученых как И. Бижъяк, Л. Биом, М. Готтерер, Р. Грегори, П. Кессинг, Е. Лентовска, К. Марек, М. Оостинг, Л. Рейф, Д. Роуэт, А. Флифлет, А. Хиль-Роблес, М. Холланд, Э. Цоллер, И.Швяткевич, Д.Якоби и другие.
Актуальность темы подтверждает увеличивающееся с каждым годом количество диссертаций и монографий, посвященных институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Среди них можно назвать диссертационные работы А.А. Бегаевой, С.А. Борсученко, Л.И. Захаровой, С.А. Князькина, Н.В. Корнеевой, Н.В. Кузьминых, А.Г. Майорова, Е.Г. Маркеловой,
С.Н. Матвеева, З.М. Шабановой, О.А. Шеенкова.
Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы и Российской Федерации представляет собой одно из слабо разработанных направлений в отечественной юридической науке. Однако на сегодняшний день в достаточном объеме аккумулированы результаты практической деятельности омбудсманов постсоциалистических государств Восточной Европы (ежегодные отчеты и доклады), научные и методические разработки, как самих омбудсманов, так и ученых-государствоведов, что позволяет провести комплексный анализ данного государственного института на практическом материале.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы всесторонне рассмотреть представляющий научный и практический интерес с точки зрения построения в России соответствующей международным стандартам системы защиты прав человека опыт учреждения и функционирования институтов омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы; определить возможные направления совершенствования этого важного звена в государственном механизме Российской Федерации.
Цель исследования достигается путем решения следующих задач:
проанализировать понятие института омбудсмана и его место в системе государственной власти в постсоциалистических государствах Восточной Европы;
рассмотреть общие условия становления и развития института в постсоциалистических государствах Восточной Европы;
выявить общие конституционно-правовые принципы организации и деятельности института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы, а также особенности их реализации в конституционном законодательстве этих стран;
исследовать основы конституционно-правового статуса омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы, в т.ч. специфику структуры данного государственного института, а также порядок его формирования;
определить общие и особенные функции и полномочия омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы;
предложить основные пути оптимизации деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с учетом изученного опыта функционирования института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы.
Объектом диссертационного исследования является институт омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы, а также общественные отношения, связанные с учреждением данного государственного института и его функционированием в сфере обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина.
Предметом диссертационного исследования является общее и особенное в вопросах учреждения и функционирования института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы (Республике Болгария, Боснии и Герцеговине, Венгерской Республике, Литовской Республике, Республике Македония, Республике Молдова, Республике Польша, Российской Федерации, Румынии, Словацкой Республике, Республике Словения, Республике Хорватия, Чешской Республике, Украине и Эстонской Республике).
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в т.ч., Устав Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 г., Международный пакт от 16 декабря 1966 г. о гражданских и политических правах, Международный пакт 16 декабря 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 2 ноября 1950 г.), конституционные акты ряда постсоциалистических государств Восточной Европы; законодательные акты - Закон Республики Болгария от 23 мая 2003 г. «Об Омбудсмане»; Закон Боснии и Герцеговины от 3 января 2001 г. «Об Омбудсмане по правам человека», Закон Венгерской Республики LIX от 1 июня 1993 г. «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», Закон Литовской Республики от 3 декабря 1998г. (в ред. от 25 ноября 2004 г.) «О контролерах Сейма», Закон Республики Македонии от 13 февраля 1997 г. «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония», Закон Республики Молдовы от 17 октября 1997 г. «О парламентских адвокатах», Закон Республики Польша от 15 июля 1987 г. «Об Уполномоченном по правам граждан» от 15 июля 1987 г., Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №-1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Закон Румынии от 13 марта 1997 г. «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», Закон Словацкой Республики от 4 декабря 2001 г. «О Государственном правозащитни-
ке», Закон Республики Словения от 28 декабря 1993 г. «Об Омбудсмане по правам человека», Закон Украины от 23 декабря 1997 г. «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане», Закон Чешской Республики от 8 декабря 1999 г. «О Государственном правозащитнике», Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции» от 25 февраля 1999 г.; иные нормативные правовые акты постсоциалистических государств Восточной Европы по вопросам учреждения омбудсманов.
При подготовке диссертационного исследования были использованы различные международно-правовые документы универсального и регионального характера: резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, резолюции и рекомендации Комитета Министров Совета Европы, итоговые документы конференций Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Особое внимание уделялось изучению ежегодных и специальных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также ежегодных докладов омбудсманов зарубежных стран.
Научная новизна диссертации состоит в том, что данное исследование является одним из первых, где осуществлен комплексный сравнительно-правовой анализ опыта учреждения и функционирования омбудсманов в постсоциалистических государствах Восточной Европы.
Проведенное исследование показало, что относительно новый для постсоциалистических государств Восточной Европы конституционно-правовой институт омбудсмана является действенным элементом системы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в рассматриваемых государствах, что позволяет говорить о его универсальности и возможности адаптации к разным правовым системам.
В диссертации рассмотрены различные аспекты организации и деятельности омбудсманов в постсоциалистических государствах Восточной Европы, которые в российской науке конституционного права изучены в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, выдвинуты предложения по их разрешению. Представлены возможные направления развития института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы, предложены пути совершенствования организации и деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также омбудсманов в субъектах Российской Федерации.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
уточнено понятие «конституционно-правовой статус омбудсмана» как предусмотренной нормами конституционного законодательства совокупности конституционно-правовых норм, определяющих положение данного государственно-правового института в системе иных субъектов конституционного права. Характеристика правового положения омбудсмана как государственного органа (Македония, Словакия) представляется более правильной, поскольку он участвует в осуществлении правозащитной функции государства, для чего наделен государственными полномочиями;
наряду с общими условиями, приведшими к учреждению института омбудсмана в государствах с развитой демократической традицией, на становление данного института в постсоциалистических государствах Восточной Европы воздействовал ряд специфических факторов. При этом решающее позитивное значение имели демократизация государственно-политического режима, а также деятельность международных организаций (в частности, деятельность ПАСЕ, Комиссара Совета Европы по правам человека, Омбудсмана Европейского союза и др.) и неправительственных правозащитных организаций. Условия, затруднявшие организацию института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы: переход общества к новой политической и экономической системе; последствия тоталитарной системы в общественном сознании; полное отсутствие «омбудсмановской» традиции;
специфика переходного периода от авторитарного государственно-политического режима к демократическому обусловила реализацию в постсоциалистических государствах Восточной Европы преимущественно гибридной модели института омбудсмана, соединяющей полномочия парламентского омбудсмана и комиссии по правам человека (исключение составляют Литва, Румыния, Словакия, Чехия и Эстония, где реализована модель парламентского омбудсмана). Данное обстоятельство не согласуется с общемировой тенденцией, обусловленной особенностями конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в государствах с различной формой правления, в соответствии с которой в государствах с традиционно сильным парламентом учреждаются парламентские омбудсманы, а в президентских и полупрезидентских республиках - исполнительные омбудсманы;
выявлены принципы института омбудсмана, общие для омбудсманов всех постсоциалистических государств Восточной Европы. К ним относятся независимость; непрерывность функционирования института омбудсмана; политическая нейтральность; конституционность и законность; уважение достоинства личности; открытость; конфиденциальность расследований, проводимых омбудсманом; суб-сидиарность и неантагонистическое отношение к подконтрольным органам пуб-
личной власти;
несмотря на то, что организация института омбудсмана в федеративных и унитарных постсоциалистических государствах Восточной Европы построена на прямо противоположных принципах - федерализма (Российская Федерация, Босния и Герцеговина) и централизации, общим направлением развития института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы является децентрализация, направленная на его приближение к гражданам, чьи права он призван защищать. Это проявляется в учреждении в Польше, Румынии, Украине и Хорватии представительств «центрального» омбудсмана на местах, что положительно сказывается на эффективности функционирования данного института в целом;
в большинстве постсоциалистических государств Восточной Европы законодательные акты, регулирующие организацию и функционирование института омбудсмана, закрепляют лишь общие принципы процедуры назначения омбудсмана и освобождения его от должности. Порядок назначения омбудсмана и освобождения его от должности детально регламентирован внутренними нормативными актами парламентов, что не способствует реализации принципов независимости и политической нейтральности омбудсмана. В этой связи позитивным является опыт Венгрии, где процедура назначения Уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам и освобождения его от должности определена на уровне законодательного акта;
на основании исследования законодательства, а также функционирования института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы, выделены следующие его функции:
правозащитная - контроль соблюдения прав и свобод человека и гражданина органами и лицами публичной власти, а также восстановление нарушенных прав,
правообеспечительная - совершенствование законодательных и иных нормативных правовых актов, а также корректировка сложившихся обыкновений правоприменительной практики, с тем, чтобы привести их в соответствие с международными стандартами в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также с конституционными нормами,
правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, а также форм и методов их реализации и защиты;
- обобщение практики осуществления омбудсманами постсоциалистиче
ских государств Восточной Европы правозащитной функции показало постепен
ное расширение компетенции омбудсманов, в частности, включение в сферу кон
троля соблюдения прав и свобод человека и гражданина не только государствен
ными органами исполнительной власти, их должностными лицами и государст
венными служащими, но и органами, осуществляющими уголовное преследова-
ниє, судами, органами местного самоуправления, а также государственными учреждениями и организациями, деятельность которых направлена на обеспечение реализации прав и свобод граждан;
- опыт организации и деятельности омбудсманов в постсоциалистических государствах Восточной Европы может быть актуальным для Российской Федерации. Так, в частности, представляется возможным использовать опыт последовательной реализации принципов конституционности и законности, субсидиарности и неантагонистических отношений с органами публичной власти в деятельности омбудсманов Венгрии, Польши и Словении; практику законодательного закрепления форм взаимодействия между федеральным и региональными омбудсманами в Боснии и Герцеговине; введения института заместителей омбудсмана. Целесообразно наделить российского омбудсмана правом обращения в судебный орган конституционного контроля в порядке абстрактного нормоконтроля по аналогии с полномочием, предоставленным омбудсманам в Венгрии, Молдове, Польше, Украине и Эстонии; законодательно закрепить обязанность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимать постановления по итогам рассмотрения ежегодных и специальных докладов Уполномоченного по правам человека, а также формы осуществления российским омбудсманом правового просвещения граждан.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также действующими омбудсманами в Российской Федерации. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» и «Права человека в международном и внутригосударственном праве».
Апробация полученных результатов. Диссертация обсуждена на заседании кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором на научно-практических конференциях и семинарах, в том, числе: «Сравнительное право и проблемы частно-правового регулирования» (Москва, 2002), 2-й «Круглый стол» Национальных институтов по правам человека/4-й Европейской встрече национальных институтов (Белфаст/Дублин, 2002), «Россия: тенденции и перспективы развития» (Москва, 2005), а также нашли отражение в научных публикациях.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертан-
том, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
История становления и развития института омбудсмана в Восточной Европе
Термин «омбудсман» имеет скандинавское происхождение и означает нечто близкое понятиям «доверенное лицо» и «представитель в конфликте»1. Вместе с тем, ряд исследователей утверждает, что корни института омбудсмана восходят к раннему периоду истории германских племен, когда омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство2. Также существует мнение о том, что предшественниками омбудсмана, исходя из сферы компетенции, были народные трибуны Древнего Рима3, в обязанности которых входила защита граждан от неправомерных действий магистратов в случаях, когда такие действия нарушали права гражданина как личности или его права как члена общества. В 1987 г. В. Пикл, Директор Коллегии австрийских омбудсманов, предположил, что идея института омбудсмана имеет исламские корни, поскольку в исламской традиции права существовала идея высшего должностного лица, деятельность которого связана с рассмотрением жалоб, направляемыми народом монарху4. Некоторые древние рукописи из Индии и Китая также свидетельствуют о том, что около 3 тыс. лет назад назначались специальные должностные лица, функционирующие в стиле омбудсмана. Так в Китае должностное лицо, называющееся «юанем», должно было быть своеобразным «гласом народа» для Императора5.
Родиной института омбудсмана в его современном понимании считается Швеция, где в 1809 г. была учреждена должность Омбудсмана юстиции (Justiieombudsman) для надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти. Постепенно идея омбудсмана распространилась во многие другие государства, относящиеся как к системе романо-германского, так и общего права.
Процесс эволюции института омбудсмана можно условно разделить на три периода. Началом первого периода принято считать 1809 г. В 1919 г. институт омбудсмана появился в Финляндии, в 1955 г. - в Дании и в 1962 г. - в Норвегии. Таким образом, к концу первого периода своего становления, к 1970 г., институт ом-будсмана существовал только в скандинавских странах. В течение второго периода (1970-1985 гг.) должность омбудсмана была учреждена в ряде стран Британского Содружества (Новая Зеландия, Канада, Австралия), США и в странах Западной Европы, таких как Великобритания, Франция, Португалия, Австрия, Испания, Нидерланды. В третий период (1985-1999 гг.) своего становления институт омбудсмана получает всемирное признание, национальные институты омбудсмана учреждаются в разных уголках света: в Латинской Америке, Африке, Центральной и Восточной Европе, странах Тихоокеанского бассейна.
Если в 1985 г. во всем мире насчитывалось около 21 национальных омбудс-манов, то уже в 1998 г. это число приблизилось к 906. За последние 10-15 лет институт омбудсмана в количественном отношении значительно вырос за счет учреждения в странах переходной демократии, т.е. странах, которые находятся в процессе реформирования государственных институтов и структур. Основной причиной подобного роста является тот факт, что большинство стран, осуществляющих переход к демократическому режиму организации власти, в качестве части процесса демократизации создавали институты омбудсмана для улучшения процесса государственного управления, нейтрализации негативного отношения гражданского общества к управленческому аппарату, упрочения доверия общества к государственной администрации.
Статья 8 Всеобщей декларации прав человека признает, что правовое государство для выполнения своей основной функции - защиты и охраны прав граждан, должно иметь эффективно работающую систему органов, осуществляющих охрану указанных прав7. Именно с этой целью государство учреждает ряд институтов, с помощью которых регулируется и реализуется правовой статус личности, устанавливаются юридические и иные социальные гарантии реализации и защиты прав и свобод. Создание механизмов защиты прав человека и гражданина является правовым барьером, препятствующим либо существенно ограничивающим возможность произвола со стороны государства, его органов, должностных лиц. В Венской декларации и Программе действий, принятых Всемирной конференцией по правам человека в 1993 г., признается право каждого государства выбирать структуру национальных учреждений по вопросам поощрения и защиты прав человека, которая наилучшим образом соответствует его потребностям8. Количество и разнообразие национальных учреждений по защите прав человека огромно, и к их числу относятся омбудсманы9.
Несмотря на существование в современных демократических странах целого ряда судебных, административных, политических - парламентский контроль, и общественных - средства массовой информации - способов защиты прав человека, гражданин в наше время недостаточно защищен от административных злоупотреблений. Вследствие этого возникает потребность в создании новых механизмов на базе современного законодательства, а также в усовершенствовании уже действующих и оправдавших себя на практике способов, позволяющих человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права и интересы, нарушенные различными властными структурами. Простой в процедурном отношении и доступный для всех граждан институт омбудсмана стал неотъемлемой частью государственно-правовых систем как в демократических, так и в поставторитарных государствах.
Распространению института омбудсмана способствует усложнение функций государства, а также рост числа видов государственной деятельности, неизбежным следствием которого является постоянное увеличение числа работников государственного аппарата10. Этой тенденции способствует и большое количество правовых норм и предписаний, информационный дефицит парламента в отношении деятельности исполнительной власти, перегруженность судов11. К тому же к государственной власти предъявляются более высокие требования. С одной стороны, она должна работать эффективно, а с другой, - справедливо, беспристрастно и в дружеской манере; государственный аппарат должен служить гражданину, его интересам, а не наоборот12.
Международные организации - ООН и ее специализированные органы, ОБСЕ, Совет Европы - рассматривают создание института омбудсмана как одно из важнейших условий формирования институтов демократии, обеспечения эффективной связи между государственными структурами и гражданским обществом.
В науке конституционного (государственного) права, как и в российском или зарубежном законодательстве, нет однозначного понимания сущности института уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Это не случайно, поскольку сама сущность и правовой статус этого института еще не устоялись, а объективные и субъективные факторы, которые определяют эту сущность, противоречивы, неоднозначны.
Принципы института омбудсмана и специфика их реализации в законодательстве постсоциалистических государств Восточной Европы
Принципы правового института омбудсмана - это основополагающие начала, исходя из которых осуществляется исполнение обязанностей и реализация полномочий по защите прав человека и основных свобод. Эти начала имеют юридический характер, они охраняются государством и правом, именно на их основе осуществляется детальное регулирование правового статуса омбудсмана.
Некоторые из этих принципов непосредственно закреплены в конституциях постсоциалистических государств Восточной Европы, а также в законодательных актах, регламентирующих статус омбудсманов, другие - выводятся учеными на основании анализа законодательства и обобщения практики омбудсманов.
К примеру, в Законе Литовской Республики «О контролерах Сейма» основные принципы данного государственно-правового института закреплены в ст. 8: «Контролеры Сейма обладают равными правами и обязанностями. Каждый из них действует самостоятельно. Контролеры Сейма свою деятельность основывают на принципах правомерности, беспристрастности и гласности»127.
В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова полагают, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации строит свою правозащитную деятельность на основе принципов независимости, конституционности, законности, справедливости, уважения личного достоинства, открытости работы омбудсмана общественности, конфиденциальности проверок по жалобам, политической нейтральности128. Данные принципы в той или иной степени присущи всем омбудсманам государств Восточной Европы и закреплены в конституциях и законодательстве данных государств.
Рассмотрим подробнее принципы института омбудсмана, а также особенности их законодательного закрепления в различных государствах и реализации деятельности омбудсманов.
1. Независимость. Омбудсман при осуществлении своих обязанностей независим и разрешает конкретные дела, руководствуясь внутренним убеждением. Омбудсман принимает решения без постороннего воздействия на свободу его волеизъявления, без чьего бы то ни было указания. Он не представляет государственные органы, общественные организации, отдельных государственных служащих. Омбудсман не связан никаким императивным мандатом и не получает указаний от какой-либо власти, органа, организации, должностного или частного лица.
Только будучи независимым от вмешательства в его деятельность омбудс-ман может эффективно защищать права и свободы человека и гражданина. Его несвязанность с иными государственными органами, неподчиненность решениям административных органов, с одной стороны, позволяет ему выполнять обязанности, возложенные на него конституцией и законом, с другой - являются условием доверия граждан к данному государственному институту. Принцип неподотчетности присущ только Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (ст. 2 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). Доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не являются формой отчетности, они служат важным источником информации общественности о состоянии прав и свобод человека в стране. Конституции и законодательство иных постсоциалистических государств Восточной Европы, напротив, содержат положения об обязанности омбудсмана отчитываться перед назначившим их законодательным органом. Так, ст. 2 Закона Венгерской Республики LIX 1993г. «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам» указывает, что
Уполномоченный ответствен только перед Государственным Собранием . Статья 57 Конституции Румынии 1991 г. именуемая «Отчет перед Парламентом», обязывает защитника народа представлять обеим палатам Парламента годовой доклад либо доклад по требованию этих органов . Аналогичные положения содержатся и в законе Республики Болгария «Об омбудсмане» (ст. 22, ч.ч. 1 и 4)131. 5 (абз. 2) Закона Чешской Республики «О Государственном правозащитнике» прямо указывает на то, что правозащитник подотчетен Парламенту132.
В Польше Уполномоченный по правам граждан также подотчетен парламенту. Статья 19 (п. 4) Закона Польской Республики «Об Уполномоченном по правам граждан» указывает на обязанность Уполномоченного не только предоставлять информацию по требованию Маршала Сейма, но и предпринимать действия по конкретным делам133. В 1990 г. Сейм отверг поправки к Закону об Уполномоченном, предусматривавшие отмену обязанности омбудсмана отчитываться перед парламентом.
Закрепленность института омбудсмана в конституции страны является важной характеристикой его статуса, отражающей как его высокое положение среди иных государственных институтов, так и степень его независимости. К такому выводу приходят и другие исследователи. Так, Д.М. Готтрер и М. Хостина, относя независимость института омбудсмана к числу наиболее важных характеристик классической модели омбудсмана, пишут: «Институт омбудсмана, учрежденный в соответствии с Конституцией, скорее всего будет постоянным и защищенным от закрытия, так как процесс внесения изменений в Конституцию достаточно трудоемок, что предотвращает частые поправки к ней. Некоторые конституции уполномочивают законодателей на принятие специальных законов, направленных на усиление власти и ответственности Омбудсманов. Чем стабильнее офис Омбудсмана, тем выше уровень его независимости от власть предержащих»134.
Если же институт омбудсмана учреждается актом парламента, то важным является форма большинства, которое может вносить изменения в этот закон, опять таки, для большей стабильности и независимости института желательно, чтобы это большинство было квалифицированным (две трети) или даже более высоким.
Структура и формирование института омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы
Конституционно-правовой статус омбудсмана - это предусмотренная нормами конституционного законодательства совокупность государственно-правовых установлений, определяющих положение данного государственно-правового института в системе иных субъектов конституционного права.
В науке конституционного права статус - это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений. Как результат теоретического обобщения конституционно-правовой статус омбудсмана становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание его правового состояния как субъекта конституционно-правовых отношений. Статусные характеристики омбудсмана, как и иных субъектов права, служат инструментом исследования и упорядочения как касающихся их норм конституционного права и регулируемых ими общественных отношений, так и (в более широком смысле) положения субъектов в системе им подобных.
Конституционный статус складывается из нормативных характеристик субъекта правоотношений. Для однопорядковых субъектов он является общим, однотипным, равнозначным, стабильным. Конституционно-правовой статус - более широкое понятие. Он включает нормы не только конституции, но и других источников конституционного права. Такой статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта, и поэтому ему не свойственны однотипность и унификация. Наиболее широкая характеристика субъекта правоотношений заключена в понятии его правового (юридического) статуса. Такой статус является видовым. Его основу чаще всего составляют конституционно-правовые нормы, фундаментальные и наиболее значимые положения, которые формализуются в конституционном и конституционно-правовом статусах как в составных частях структуры правового статуса189.
Понятия «статус» и «положение» этимологически совпадают190, «юридический (правовой) статус» тождествен «правовому положению». В таком ракурсе употребляются они в законодательстве и в юридической практике191. Однако в литературе звучат предложения о разграничении данных понятий, причем статус, по мнению этих ученых, выступает частью (ядром) положения субъекта права192.
Многие авторы сводят понятие статуса (положения) почти исключительно к раскрытию его структуры. Так, О.Е. Кутафин пишет о правовом статусе как о совокупности прав, свобод и обязанностей, которыми субъект конституционного права «наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм» права, но затем добавляет, что в статус входят и общие принципы статуса193. Большинство ученых применяет термин «структура правового статуса (положения)», представляя последний в виде совокупности (не системы) элементов. Наряду с этим, в юридической науке распространены такие синонимичные «элементам» термины, как «внутренние подразделения», «компоненты».
А.В. Мицкевич под правовым статусом понимает признанную конституцией или законами систему полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права. Правовой статус субъекта права непосредственно выражает его правосубъектность и дееспособность.
К элементам статуса, с точки зрения некоторых авторов, относятся также: - юридическая ответственность (Н.И. Матузов, В.А. Кучинский); - законные (или охраняемые законом) интересы (Н.В. Витрук, Н.И. Матузов); - правоотношения общего (статусного) типа (Н.И. Матузов); - правовые нормы, устанавливающие статус (Н.И. Матузов); - принципы - правовые принципы (Н.И. Матузов), общие принципы статуса (О.Е. Кутафин), общеправовые и специфические принципы (Л.Д. Воеводин), политико-правовые принципы статуса (А.П. Таранов); - гарантии: гарантии прав и обязанностей, закрепленные в правовых актах (В.Д. Перевалов); юридические гарантии возникновения и реализации прав и обязанностей (Л.Д. Воеводин, М.А. Федотов) и др.
Рассуждения о наборе элементов структуры правового статуса, в конечном счете, представляют собой попытку разрешить вопрос об «адекватности или не- адекватности отражения данным понятием реальной правовой действительности, о полноте или неполноте охвата предмета», и с этих позиций «рост числа элементов в правовом статусе закономерен»195. Стремление обогатить правовой статус субъекта права, сделать его более насыщенным заставляет отдельных ученых создавать новые юридические конструкции.
На наш взгляд, категория «правовой статус» является идеальной, она раскрывает сущность и содержание правового состояния того или иного лица и демонстрирует его место в системе себе подобных. Его носителями, по мнению диссертанта, являются субъекты права.
Законодательство постсоциалистических государств Восточной Европы практически не закрепляет общих определений статуса омбудсманов. Исключение составляют:
- Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека» -«Омбудсман по правам человека Боснии и Герцеговины - независимое учреждение, введенное с целью утверждения верховенства права и принципов хорошего управления и защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц...» (ст. 1,ч. I)196;
- Закон Республики Македония «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония» - «национальный правозащитник является органом Республики, защищающим конституционные и законные права граждан в случае их нарушения органами государственной администрации или другими органами и учреждениями, осуществляющими публичную власть» (ст. 2)197;
- Закон Республики Польша (ст.1, ч. 1) характеризует Уполномоченного по правам граждан как должность ;
- аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» -«должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации ... учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»199;
- Конституция Словацкой Республики (ст. 151а) определяет Государственного правозащитника как «независимый орган, который участвует ... в охране основных прав и свобод физических и юридических лиц .. .»;
- Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» (ст. 4) определяет Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека как «должностное лицо, статус которого определяется Конституцией Украины, настоящим Законом, Законом Украины «О государственной служ-бе»201;
- Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике» ( 8) указывает, что Государственный правозащитник является государственной должностью202.
Функции и полномочия омбудсманов в постсоциалистических государствах Восточной Европы
Под функциями омбудсмана, как и под функциями иных органов государства следует понимать основные направления деятельности омбудсмана в соответствии с его местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества .
Полномочия омбудсмана, также как и полномочия иных государственных органов представляют собой законодательно закрепленные права (и одновременно обязанности), действовать определенным в законе способом323. Полномочия омбудсманов постсоциалистических государств Восточной Европы, также как и полномочия омбудсманов в иных государствах, направлены на реализацию их основных функций.
Главной функцией омбудсманов постсоциалистических государств Восточной Европы, как это следует из анализа их конституционных актов и законодательства, является защита основных прав и свобод человека и гражданина324. Вместе с тем, закрепление данной функции в нормативных правовых актах отдельных государств Восточной Европы имеет определенную специфику. Так, в компетенцию Национального правозащитника Республики Македонии входит охрана конституционных и законных прав граждан325; а Государственный правозащитник Словацкой Республики является органом, который участвует в охране основных прав и свобод физических и юридических лиц . Деятельность парламентских адвокатов в Республике Молдова «направлена на обеспечение гарантий соблюдения конституционных прав и свобод человека» ; «должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гаран-тий государственной защиты прав и свобод граждан» . Наиболее широко полномочия омбудсмана сформулированы в Конституции Республики Польша (ст. 208): «Уполномоченный по правам граждан стоит на страже свобод и прав человека и гражданина, определенных в Конституции, а также в иных нормативных актах»329.
При этом следует иметь ввиду, что в юридической науке содержание понятий «защита конституционных прав и свобод человека и гражданина», их «охрана» или «обеспечение» не совпадает. Как правило, российские ученые различают понятия «защита» и «охрана» субъективного права.
Охраняются права и интересы постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Охрана - это установление общего правового режима, а защита - те меры, которые предпринимаются в случаях, когда гражданские права нарушены или оспорены330. Меры защиты, как правило, преследуют правовосстановительные цели и не связаны с виновностью или невиновностью нарушителя331. Цель применения мер защиты - восстановление имущественных или неимущественных прав управомоченного лица.
А.С. Мордовец считает, что меры охраны и меры защиты не совпадают ни по времени, ни по субъектам реализации, ни по содержанию, ни по форме332. Он включает в понятие «защиты» меры, направленные на восстановление нарушенного права, и меры процессуального принуждения333. С точки зрения В.М. Ведяхина и Т.Б. Шубиной, к мерам защиты прав относятся лишь те, которые применяются по инициативе лица, права которого нарушены. Государственно-принудительный механизм защиты права используется только в том случае, если сторона, нарушившая чьи-либо права, добровольно их не восстанавливает либо препятствует этому, либо не исполняет добровольно своей обязанности и т.п.334 В.М. Бутылин полагает, что охрана и защита государством конституционных прав и свобод граждан от противоправных посягательств являются стадиями процесса реализации конституционных прав и свобод граждан. Именно в наличии этих двух стадий проявляется специфика реализации прав и свобод335.
Понятие «обеспечение» является родовым по отношению к понятиям «охрана» и «защита». Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование личностью социальными благами . Представляется правильной позиция, в соответствии с которой под «охраной» понимаются взаимосвязанные меры, направленные на предупреждение нарушений прав, на устранение причин их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Под «защитой» имеется в виду принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления на- рушенного права .
Таким образом, законодательство Республики Молдовы, Республики Польша и Российской Федерации наиболее широко закрепляют основную функцию омбудсма-на - не только защищать права человека и гражданина, но и участвовать в создании условий, направленных на их наиболее эффективную реализацию.
Существует и другой способ формулирования основной функции омбудсмана. Конституция Украины, принятая на пятой Сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 г. (ст. 101)338 и Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»339 определяют институт омбудсмана как одну из форм парламентского контроля, осуществляемого в особой сфере - соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина. При анализе данной нормы следует исходить из того, что в юридической науке под парламентским контролем понимается проверка и корректировка деятельности исполнительной власти, иных государственных органов и должностных лиц в пределах предоставленных парламенту полномочий340.
Как контроль за соблюдением прав граждан можно определить и основную функцию Уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам -в соответствии со ст. 32/В Конституции Венгерской Республики (в ред. от 31 декабря 1991 г.) его «задача заключается в проверке или организации проверки доведенных до его сведения нарушений, связанных с конституционными правами, и принятии общих или отдельных мер в интересах их исправления»341. Близка по содержанию и одна из функций Канцлера юстиции Эстонской Республики, который осуществляет «надзор за соответствием правовых актов законодательной и исполнительной государственных властей и местных самоуправлений Конституции и законам»342. Однако определение омбудсмана как контролирующего органа обедняет содержание его деятельности. Основной задачей контрольных органов является выявление фактов нарушений закона343, а омбудсман обязан также принимать меры к восстановлению нарушенных прав и способствовать их соблюдению и уважению государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.
