Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционный контроль в постсоциалистических государствах
1. Понятие конституционного контроля 18
2. Конституционный контроль в постсоциалистических странах Восточной Европы 44
3. Становление Конституционного суда в Болгарии, его место в системе органов власти 55
Глава II. Компетенция Конституционного суда Республики Болгарии и ее реализация
1. Общая характеристика компетенции конституционных судов 71
2. Проверка конституционности законов и других актов органов государственной власти 82
3. Толкование Конституции 104
4. Иные полномочия Конституционного суда Болгарии 117
Глава III. Организация Конституционного суда и конституционное судопроизводство в Республике Болгарии
1. Формирование и состав Конституционного суда Болгарии ... 130
2. Процедура в Конституционном суде Болгарии 149
Заключение 159
Приложение:
- Конституционный контроль в постсоциалистических странах Восточной Европы
- Общая характеристика компетенции конституционных судов
- Иные полномочия Конституционного суда Болгарии
- Формирование и состав Конституционного суда Болгарии
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
В настоящее время внимание специалистов в области юридических наук, в том числе и сравнительного конституционного права, привлекают результаты конституционных перемен в государствах Восточной Европы, начавшихся двенадцать-пятнадцать лет назад и происходящих в настоящее время. Как отмечает профессор СЮ. Кашкин, «в современном мировом конституционном развитии можно вполне выделить еще сравнительно мало исследованную посткоммунистическую волну, конституционно оформляющую переход бывших социалистических стран от одной общественной системы к другой»1.
Смена политического режима в странах постсоциалистического пространства производилась под лозунгами учреждения демократического государства, основанного на конституционализме; создания новой экономической системы, базирующейся на приоритете частной собственности и свободы предпринимательства. Однако сами по себе эти и другие идеи не могли реализоваться без введения адекватного институционального механизма. Именно поэтому перед государствами Восточной Европы возникла проблема параллельного реформирования как самой общественно-политической системы, так и непосредственно институтов государственной власти.
В результате конституционных перемен государства Восточной Европы восприняли концепцию организации власти в форме разделения властей, пришедшей на смену принципу единства власти, полновластия советов, и европейскую модель конституционного контроля, учредив специальные судебные органы конституционного контроля - конституционные суды (трибуналы), которые становятся заметным барьером на пути нарушения конституции.
Разделение властей следует рассматривать как один из принципов устройства и организации власти, обеспечивающий свободу человека в государственно-организованном обществе и правовой характер государства. Принцип разделения властей является не только причиной, вызывающей к жизни судебный конституционный контроль, но и основой его сущностной характеристики2.
Действующая в настоящее время в Республике Болгарии Конституция 1991 года представляет собой типичный акт постсоциалистического государства, отражающий стремление избавиться от социалистического прошлого, отказ от социалистических идеалов, желание вернуться к общечеловеческим ценностям.
Болгария принадлежит к тем государствам Восточной Европы, для которых обращение к идеям конституционализма (права человека, разделение властей, гуманизм, народный суверенитет и т.д.) есть еще и возвращение к собственному опыту, парламентским традициям и конституционным идеям досоциалистического периода. Первая конституция Болгарии 1879 года (Тырновская) была одним из весьма прогрессивных актов своего времени. Примечательно, что инициировала болгарский конституционализм Россия, которая была самодержавным государством и не имела собственной конституции.
Конституционный суд, созданный в 1991 году, - новый институт для болгарского права. Пример создания и функционирования конституционной юстиции в Болгарии интересен не только сам по себе, но и в контексте общих восточноевропейских тенденций развития постсоциалистических государств.
По верному замечанию Председателя Конституционного Суда Российской Федерации М.В.Баглая, «конституционная юстиция в каждой стране складывается и развивается в зависимости от собственных условий, но все же у нее есть общие закономерности и универсальные задачи»3. Вследствие этого отечественная наука конституционного права не может ограничиваться исследованием только российского опыта становления и развития конституционного правосудия. Точные знания о теории и практике в отношении специального судебного конституционного контроля в зарубежных государствах необходимы российской науке и практике. На основе этих знаний возможно эффективное функционирование и развитие института конституционного правосудия в России. Нужно учитывать опыт других государств, как позитивный, так и негативный, учиться на ошибках других. Для этого необходимо обладать знаниями о зарубежном опыте.
Исследование института судебного конституционного контроля Республики Болгарии представляет особый интерес для отечественной науки, так как пути исторического развития, в том числе конституционного, России и Болгарии оказались в большой мере близкими. К тому же Конституционные суды в постсоциалистический период истории этих стран были созданы и приступили к работе почти одновременно: осенью 1991 года.
Значение выбранной темы предопределяется также задачей улучшения теоретического уровня преподавания конституционного (государственного) права зарубежных стран, формирования у студентов более глубокого понимания общей сути конституционно-правовых институтов, а также задачей дальнейшего развития государственно-правовой теории с учетом новых процессов, происходящих в конституционном праве стран современного мира.
Все перечисленные факторы определяют актуальность настоящего диссертационного исследования.
Уровень разработанности темы и источниковедческие основы исследования
В основу диссертационного исследования положены труды отечественных дореволюционных, советских и современных ученых правоведов, философов, политологов, историков, а также зарубежных авторов.
В отечественной науке конституционного права исследованию проблем конституционной юстиции России и ряда зарубежных постсоциалистических государств отведено в целом достойное место.
Проблемы специального судебного конституционного контроля в том или ином объеме исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, М.А. Барнашова, А.А. Белкина, СВ. Боботова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, ГА. Гаджиева, В.К. Дябло, Д.Л. Златопольского, Л. Карапетяна, Е.А. Козловой, С.А Котляревского, И.А Кравца, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.Н. Медушевского, М.А. Митюкова, НА. Михалевой, М.Г. Мойсеенко, Т.Г. Морщаковой, М.А. Нуделя, Ж.И. Овсепян, В.А.Ржевского, Б.А. Страшуна, О.И. Тиунова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Ю.Л. Шульженко, Н.М. Чепурновой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина и других авторов.
Что же касается конституционной юстиции Республики Болгарии, то в российской литературе данная тема практически не исследована: комплексного теоретического исследования становления и развития судебного конституционного контроля в Болгарии не проводилось.
Особое внимание, в связи с темой исследования, уделено в настоящей работе болгарским источникам по проблеме.
Идеи конституционного правосудия получили отражение в трудах болгарских исследователей еще в начале прошлого столетия. Так, известный болгарский конституционалист Стефан Киров еще в 1903 году писал, что Конституция превалирует над законодателем, и единственным органом, способным препятствовать нарушению законодательной властью положений высшего закона может стать только суд. Иного выхода нет4.
Другой болгарский профессор по конституционному праву - ученик С. Кирова - Стефан Баламезов был последовательным приверженцем судебного конституционного контроля как гаранта конституционного и парламентского правления. С. Баламезов подчеркивал, что судебный контроль за конституционностью обеспечивает реализацию принципа разделения властей. Еще в 1916 году он предложил возложить функцию конституционного контроля на специальный Верховный суд, образованный в системе общих судов5.
В дальнейшем в досоветский период истории Болгарии идеи судебного конституционного контроля поддерживались, развивались и обосновывались в трудах таких болгарских исследователей, как Л. Владикин, В. Ганев, П. Джидров, Правист (псевдоним), П. Стайнов, И. Фаденхехт и др.
В социалистический период конституционной истории Болгарии идеи конституционного контроля над законами не получили поддержки вследствие несовместимости с господствующей официальной теорией организации власти.
Начиная с 1988 года, в болгарской литературе идеи становления и развития конституционного правосудия получили свое воплощение в работах Б. Георгиева, Е. Друмевой, М. Костова, В. Мръчкова, Н. Неновского, П. Пенева, Б. Спасова, Ж. Сталева, С. Стойчева и др.
Большой интерес в связи с целями настоящего исследования представляют монографии П. Пенева «Конституционно правосъдие» (1997 г.), Б. Спасова «Закон и его толкование» (1989 г.), «Конституционният съд» (1998 г.), Р. Ташева «Теория на тълкуването» (2001 г.), Ж. Шаранковой «Юридическото мис лене: проект за интерпретативна теория» (2001 г.), а также многочисленные труды известного современного болгарского конституционалиста по проблемам конституционного правосудия, бывшего конституционного судьи Н. Неновского, среди которых особо выделяются «Конституция на Република България анотирана с тълкуванията на Конституционния съд» (2001), «Конституцията: актуални въпроси на теорията и практиката» (2002 г.).
Важной источниковедческой основой настоящего исследования стала работа «Конституционен съд: юриспруденция 1991-1996», выполненная коллективом авторов под редакцией Н. Неновского.
Практическую основу настоящего исследования составили правовые акты, в первую очередь Республики Болгарии, а также других государств. Особое место, в связи с предметом исследования, принадлежит решениям и определениям Конституционного суда Болгарии.
Зарубежная школа исследований специального судебного конституционного контроля представлена также работами целого ряда авторов из различных стран мира. Среди них концептуальное значение имеют труды Л. Дюги, Г. Еллинека, Иеринга, X. Кельзена, Ф. Лассаля, Р. Марчича, Орландо, аббата Сийеса, Л. Фаворо.
Следует отметить также зарубежных исследователей из иных бывших социалистических стран, труды которых по вопросам судебного конституционного контроля были изучены в рамках подготовки и написания диссертации: Г. Арутюняна Г., Г.А. Василевича, X. Гаджиева, Л. Гарлицкого, Э. Куриса, А.В. Марыскина, В. Павилониса, М. Пастухова, Д. Педедзе, В. Пушкаша, И. Сабо, М. Сербан, В. Скомороха, Б.А. Фьюти, Г. Халмаи, М. Чудакова, А. Шайо.
Объект исследования
Объектом настоящего исследования следует признать выявление и характеристику предпосылок становления института специального судебного конституционного контроля в постсоциалистических странах Восточной
Европы. При этом особое внимание уделено характеристике развития идей конституционного правосудия в Болгарии, становления болгарского Конституционного суда и реализации его правомочий.
Это предопределило ряд условий настоящего исследования. В частности, правовой анализ института Конституционного суда в Болгарии требует основательной теоретической разработки понятия конституционного контроля, а в его рамках и понятия конституционного правосудия.
В качестве предмета исследования выступают также правовые предписания Республики Болгарии и в обобщенном виде также других постсоциалистических стран, устанавливающие компетенцию органов конституционной юстиции, порядок ее реализации; организацию указанных органов.
В связи с исследованием функций и полномочий конституционных судов, необходимо обращение к изучению теории толкования правовых предписаний, в частности, официального толкования.
Цели и задачи исследования
В качестве основных целей настоящего исследования выступают анализ теории и практики конституционной юстиции в постсоциалистических государствах на примере Республики Болгарии; всесторонний анализ правового статуса болгарского Конституционного суда; определение места и роли специального судебного конституционного контроля в системе организации и осуществления государственной власти Болгарии; выявление влияния конституционной юстиции на функционирование других институтов государственной власти страны, укоренение в обществе новых конституционных идей, получивших отражение в позитивном праве государства; выявление правовых позиций Конституционного суда Болгарии, полезных и для других государств.
Цели диссертационного исследования достигаются в результате решения следующих задач:
- изучения теоретических основ конституционного контроля, его моделей и видов,
- изучения теории специального судебного конституционного контроля;
- детального анализа конституционно-правовых норм, регулирующих статус Конституционного суда Болгарии;
- анализа решений Конституционного суда Болгарии, обобщения выработанных им правовых позиций.
Методологические основы диссертационного исследования
В настоящей работе автор старался использовать весь комплекс методов научного исследования поставленных проблем. В процессе разработки объекта исследования широко использовались как общенаучные, так и специальные, частно-научные методы.
Основными методами, применяемыми для достижения цели диссертационного исследования являются: метод системного анализа конституционных норм, регулирующих статус конституционной юстиции в Болгарии, и практики Конституционного суда Болгарии; сравнительно-правовой метод, используемый, в частности, при рассмотрении общетеоретических вопросов; а также сравнительно-исторический метод.
Последний нашел свое выражение в том, что в работе особое место уделяется вопросам становления и развития специального судебного конституционного контроля в Болгарии в сравнении с другими государствами постсоциалистического пространства, в частности, с Россией.
Исторический подход позволил глубже понять происходящие в Республике Болгарии конституционные перемены, выявить причины, обусловившие учреждение в государстве института конституционного суда.
Формально-юридический метод используется в диссертации при анализе положений конституций, законов, актов органов специального судебного конституционного контроля и иных источников права при обращении к ним в ходе исследования.
Статистический и математический методы, основывающиеся на количественных способах получения данных и примененные в диссертации, позволили исследовать вопросы формирования и состава Конституционного суда Республики Болгарии, выявить объективную картину о решениях Суда, вынесенных с начала его деятельности по каждому правомочию в отдельности, определить наиболее активных субъектов обращения в болгарский Конституционный суд. Результаты применения данных методов, в частности, получили отражение в таблицах, составленных автором и данных в приложении к настоящему исследованию.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем предпринята попытка комплексного исследования нового для постсоциалистических государств Восточной Европы института конституционного суда на примере Болгарии. В диссертации дан анализ практики болгарского Конституционного суда за период с 1991 г. (начала деятельности Суда) по сентябрь 2002 г. (на основе актов Конституционного суда, опубликованных в официальных источниках Республики Болгарии до октября 2002 г.).
Настоящая работа призвана способствовать научному познанию весьма важных процессов, происходящих в общественно-политической жизни зарубежных стран постсоциалистического пространства, прежде всего укреплению ее правовой основы. В диссертации получили отражение взгляды современных болгарских исследователей - конституционалистов по проблемам конституционного правосудия, почерпнутые автором из новейшей болгарской литературы.
Положения, выносимые на защиту
В результате проведенного исследования автором выдвинуты и обоснованны положения и предложения, содержащие элементы научной новизны, которые выносятся на защиту:
1. Учреждение конституционной юстиции в постсоциалистических государствах Восточной Европы было вызвано необходимостью в создании особого института, гарантирующего соблюдение Конституции в условиях нового режима государственного правления.
Причины такой необходимости коренятся в социалистическом прошлом рассматриваемых стран. Так, в Болгарии, как и в других государствах Восточной Европы, в социалистический период их истории то, что должно регулироваться законом, как правило, регулировалось подзаконными нормативными актами, которые, не всегда были открыты. Конституции не были актами прямого действия. Подзаконные акты (как, впрочем, и законы), не соответствующие предписаниям конституции, продолжали действовать и фактически перечеркивали положительное содержание социалистических конституций. Таким образом, в новых условиях, сложившихся к 1988-1989 гг., особо важно было гарантировать действенность конституционных положений.
Опыт деятельности Конституционного суда Республики Болгарии за первые одиннадцать лет его работы показал, что институт Конституционного суда в Болгарии представляет собой реально действующий механизм охраны высшего закона, обеспечения конституционализма. Болгарский Конституционный суд выполняет роль арбитра между законодательной и исполнительной властями, оказывает стабилизирующее влияние на функционирование центральных институтов государственной власти, политический процесс в стране.
2. На создание института Конституционного суда в Республике Болгарии в значительной мере оказали влияние конституционные идеи досоциалистического периода истории государства.
3. Несмотря на то, что организационно Конституционный суд в Болгарии рассматривают как независимый самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей государственной власти, по существу Конституционный суд реализует судебную власть. Конституционное судопроизводство - фактически составная часть правосудия.
4. Решения Конституционного суда Болгарии, устанавливающие неконституционность актов; содержащие толкования конституционных положений, причем как в резолютивной, так и в мотивирочной частях; а также вынесенные в результате рассмотрения спора о компетенции между органами публичной власти, - существенный источник национального конституционного права. Указанные решения Суда по сути близки к нормативно-правовым актам. Их юридическая сила различается в зависимости от содержания. Решения Конституционного суда о неконституционности каких-либо актов полностью или в части имеют юридическую силу тех актов, которые они признают не соответствующими высшему закону государства, так как фактически отменяют их положения. Решения Суда, содержащие толкования предписаний Конституции, по юридической силе равны последней.
5. В государствах, освободившихся от тоталитарных и авторитарных режимов, достаточно остро стоят вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина. Как показывает практика, очень трудно приживаются на почве постсоциалистического сознания идеи признания человека, его прав и свобод в качестве высших ценностей в государстве и обществе, сильны еще бюрократические подходы к решению многих вопросов. В связи с этим граждане должны обладать правом стран, имеющих данный институт, подтверждает его целесообразность. Учитывая мировой опыт, следует поддержать мнение ряда болгарских исследователей о необходимости введения в Болгарии института индивидуальной жалобы в Конституционный суд6.
6. Законы, принятые путем референдума, должны подлежать проверке на конституционность в целях устранения и недопущения противоречий действующих правовых предписаний. Законы, принятые посредством референдума, и законы, принятые парламентом и одобренные на референдуме, имеют одинаковую юридическую силу. Конституция в отношении таких актов обладает верховенством. Буквальное толкование текста Конституции Болгарии, устанавливающего, что Конституционный суд выносит решения по искам об установлении неконституционности законов и других актов Народного собрания, позволяет сделать вывод о недопустимости конституционного контроля законов, принятых посредством референдума. Следует поддержать мнение болгарского профессора Б. Спасова о необходимости изменения данных положений Конституции7.
7. Органы специального судебного конституционного контроля, разрешая вопросы, имеющие политическое содержание, должны гарантировать соблюдение высшего закона с учетом возможных социальных последствий своих решений. Выполнение этой сложной задачи зависит, прежде всего, от состава конституционного суда, личных качеств членов судейской коллегии, их жизненных установок, мировоззрения, опыта.
8. Порядок формирования Конституционного суда представителями трех ветвей государственной власти, воспринятый в Республике Болгарии (одна треть состава Суда избирается Народным собранием, одна треть - назначается Президентом, одна треть - избирается общим собранием судей Верховного кассационного и Верховного административного судов), обеспечивает большую независимость Суда, и позволяет избежать конфликтов при назначении (избрании) на должности конституционных судей.
Вследствие этого, учитывая имевшее место в конституционной истории России противостояние Совета Федерации и Президента при утверждении кандидатур на должности судей, целесообразно было бы скорректировать способ формирования Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с принципом разделения властей, а именно установить порядок, согласно которому кандидаты на должности конституционных судей назначались (избирались) бы Федеральным собранием, Президентом и Общим собранием судей высших судов в равной пропорции.
9. В Республике Болгарии в число объектов конституционного контроля со стороны Конституционного суда не входят акты Правительства. Это вполне оправданно, так как акты Правительства имеют подзаконный характер (т.е. должны соответствовать законам) и в случае их несоответствия закону, могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства, а законы - по мотивам их неконституционности - в Конституционный суд. Единственный случай, когда Конституционный суд Болгарии вправе рассмотреть вопрос о конституционности актов Правительства, да и то только с точки зрения порядка их издания, а не содержания, возможен в рамках процесса по конституционному делу в связи со спором о компетенции, одной из сторон которого выступает Правительство.
Учитывая опыт Болгарии по данному вопросу, целесообразно было бы исключить акты Правительства из круга объектов специального судебного конституционного контроля в Российской Федерации при условии создания отдельной системы административного судопроизводства.
Практическая значимость работы
Содержащиеся в диссертации положения и выводы представляют значительный интерес для понимания тенденций, характерных для института специального судебного конституционного контроля, они могут быть полезными для последующих научных исследований этой проблематики.
Материал диссертации может быть использован в процессе преподавания конституционного права, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций по дисциплинам «Конституционное право зарубежных стран», «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражения в публикациях, подготовленных автором.
Материалы исследования были использованы автором в процессе преподавания курса «Конституционное право зарубежных стран» в МГЮА.
Конституционный контроль в постсоциалистических странах Восточной Европы
За последние десять-пятнадцать лет в странах Восточной Европы произошли коренные изменения общественного строя в результате отказа от социалистической и признания социально-демократической модели общественного развития. В качестве основополагающих принципов жизнедеятельности общества и государства Конституции данных стран восприняли и установили идеи правового, демократического, социального государства, основанного на разделении властей, гарантирующего права и свободы человека и гражданина, обеспечивающего верховенство права и Конституции.
Одна из новейших тенденций развития конституционного права постсоциалистических государств - становление института судебного конституционного контроля, призванного обеспечить охрану и реализацию конституционных положений в новом государстве.
В результате конституционных перемен государства Восточной Европы восприняли европейскую модель конституционного контроля, учредив специальные органы конституционного контроля - конституционные суды (трибуналы).
Что явилось причиной создания в постсоциалистических странах Европы специальных органов конституционной юстиции: слепая дань европейской модели по принципу «равнения на Запад» либо другие обстоятельства, в частности, действительная необходимость в особом институте, гарантирующем соблюдение Конституции?
Вряд ли следование западным ценностям в постсоциалистических государствах можно назвать «слепым». Как отмечает венгерский конституционалист А. Шайо, «конституционализация заново создаваемых посткоммунистических режимов стала решающим фактором при их признании Западом... Центральный аспект конституционализма состоит в том, что все отрасли права должны подвергаться строжайшему конституционному контролю, а их внутренняя система ценностей и даже обоснование должны находится под магией конституции. Мысль о том, что такой подход отражает всемирные тенденции или даже ценности, прибавляет легитимности посткоммунистической конституции, установленному ей правительству и, соответственно его законам, поскольку они показывают, что система признана во всем мире» .
Стремление следовать западным моделям конституционного строительства объединяет постсоциалистические государства, но не делает их близнецами. У каждого их них - свои особенности, своя специфика, обусловленные различными правовыми традициями, культурой, досоциалистическим опытом государственного и правового развития.
На сегодняшний день судебный конституционный контроль стал частью правовых систем постсоциалистических государств Восточной Европы, но его организация в каждой стране различна. Различаются полномочия органов конституционной юстиции, порядок их формирования, процедура. Выявление общего и специального в организации и деятельности конституционных судов (трибуналов) разных стран постсоциалистического пространства представляет особый интерес, имеющий теоретическую и практическую значимость.
В Польше - в одной из первых среди постсоциалистических государств Восточной Европы - в 1982 году был принят закон о создании Конституционного Трибунала. Как отмечает И.А. Андреева, Конституционный трибунал «был задуман не как институт судебной системы государства, а как вспомогательный орган по отношению к парламенту, имеющий целью содействовать упрочению верховенства Сейма в сфере правотворчества. Впоследствии была усилена его функция конституционного надзора»76.
В январе 1989 года был учрежден Конституционный суд в Венгерской Республике. Он пришел на смену Конституционно-правовому совету. Последний был создан в 1983 году и, по мнению Б.А. Страшуна, был «слабым» органом власти, «в задачу которого входила скорее имитация конституционного надзора, чем его действительное осуществление»77. Деятельность Конституционного суда Венгрии регламентируется принятым в октябре 1989 года Законом о Конституционном суде. Суд приступил к работе с 1 января 1990 года. По мнению венгерского профессора права Г. Халмаи, Конституционный суд в Венгрии был создан как средство защиты конституционности в рамках решения задачи создания конституционной формы правления и был наделен исключительно широкой юрисдикцией по сравнению со своими зарубежными аналогами, поскольку в начале своей деятельности ему пришлось осуществлять контроль за деятельностью не вполне легитимного парламента в условиях отсутствия некоторых важных институтов защиты закона: административных судов, омбудсмана.78
С прекращением существования Чехословацкой Федерации Конституционные суды были созданы в Чешской Республике на основании положений ее Конституции от 16 декабря 1992 года и в Словацкой Республике на основании положений Конституции от 1 сентября 1992 года. Следует отметить, что в Чехословакии в 1968 году, когда происходил переход от унитарной формы политико-территориального устройства к федеративной, уже предполагалось создание Конституционного суда. В Конституционном законе «Чехословацкая Федерация» содержалась особая глава 6, которая так и именовалась «Конституционный суд». Однако из-за целого ряда причин, в частности, отрицательного отношения руководства Коммунистической партии страны, Конституционный суд в Чехословакии так и не был учрежден.
Чешские ученые-государствоведы объясняли эту ситуацию тем, что Конституционный суд предполагалось создать для решения возможных разногласий между федерацией и ее субъектами, но данную задачу можно было решить и без создания Конституционного суда.79 По их мнению, «опыт первых лет существования чехословацкой федерации показал, что создание данного института не является необходимым для эффективного функционирования федеративного государства. Гарантами соблюдения Конституции в нашем социалистическом государстве являются прежде всего его представительные учреждения - Федеральное Собрание, Парламент и Национальные комитеты, которые также принимают решающее участие в создании правового порядка в условиях федерации»80.
Вполне понятно, что приведенные объяснения были продиктованы существовавшими в то время в Чехословакии общественно-политическими обстоятельствами. В условиях абсолютной власти правящей коммунистической партии не могло быть и речи об эффективной деятельности конституционного суда.
Общая характеристика компетенции конституционных судов
Компетенция органов публичной власти представляет собой совокупность их функций и полномочий, установленных правовыми нормами. Каждый орган или должностное лицо, наделенные властью, вправе принимать решения только в рамках своей компетенции. Соблюдение данного требования - необходимая составляющая правового государства. Нечеткое разграничение, определение компетенции носителей власти, равно как и превышение ими своих правомочий или неисполнение обязанностей, чреваты нарушением прав и свобод человека и гражданина, посягательствами на иные ценности демократического государства.
На основе анализа конституций различных государств можно констатировать, что компетенция органов конституционной юстиции устанавливается в большинстве постсоциалистических конституций довольно развернуто. Как правило, функции и полномочия конституционных судов, предусмотренные конституциями, воспроизводятся, конкретизируются и дополняются в специальных законах о данных судах либо в иных законодательных актах.
Существует несколько способов определения компетенции конституционных судов. В некоторых странах она устанавливается только конституцией и исчерпывающим образом, то есть высший закон содержит закрытый перечень полномочий органа конституционной юстиции, который не может быть дополнен законодательно. Именно такой способ воспринят в Республике Болгарии, а также в Молдове, на Украине. Так, Конституция Болгарии определяет компетенцию Конституционного суда исчерпывающе, устанавливая запрет на предоставление ему правомочий или лишение его правомочий законом. Закон о Конституционном суде Республики Болгарии воспроизводит установленные Конституцией функции и полномочия Суда, конкретизируя их, но не дополняя.
В большинстве стран функции и полномочия конституционного суда определяются не только конституцией, но, как указывалось, законом о конституционном суде и (или) иными актами. В таких случаях перечень полномочий суда, установленный высшим законом, как правило, открытый. Например, в Российской Федерации компетенция Конституционного суда определяется в Конституции и в Федеральном конституционном законе «О Конституционном суде Российской Федерации». Конституция России не содержит норм, прямо запрещающих законодательное расширение компетенции Суда, как в Болгарии, но при этом отсутствуют предписания, непосредственно указывающие на возможность такого расширения юрисдикции органа конституционной юстиции. Положения ч. 3 ст. 128 Конституции РФ включают в предмет регулирования федерального конституционного закона о Конституционном суде не только порядок образования и деятельности Суда, но и его полномочия. Следовательно, в России возможно не только законодательное воспроизведение компетенции Суда, но и ее конкретизация и дополнение, соответствующие предписаниям высшего закона. Согласно п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации», кроме функций и полномочий, установленных Конституцией РФ Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Федеративным договором и федеральными конституционными законами, а также может пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Таким образом, закон расширяет, число источников, определяющих компетенцию российского Конституционного Суда, включая в их число внутригосударственные договоры. Возможность рассмотрения федеральным судебным органом конституционного контроля споров, возникающих в пределах одного субъекта федерации, встречается в мировой практике, в частности в ФРГ, где такие права могут быть предоставлены Федеральному конституционному суду законом субъекта федерации - земли134.
В Республике Словении Конституция в ст. 160 после перечисления целого ряда правомочий Конституционного суда прямо указывает, что Суд осуществляет также иные функции, установленные Конституцией или законами. Таким образом, высший закон предусматривает возможность законодательного расширения компетенции Суда. Подобные предписания содержатся в конституциях Венгрии и Литвы.
В ряде государств юрисдикция органов конституционной юстиции в Конституции определяется весьма общим образом, а детальная регламентация функций и полномочий конституционных судов почти полностью отдается на откуп законодателю. Это характерно, в частности, для Латвии и Эстонии. Так, Конституция Латвийской Республики по рассматриваемому вопросу включает лишь одну норму, предусматривающую, что Конституционный суд в пределах установленной законом компетенции рассматривает дела о соответствии законов Конституции, а также другие дела, отнесенные законом к его компетенции.
На практике конституционные суды иногда вынуждены самостоятельно конкретизировать свои полномочия в силу того, что в Конституции или в законе они сформулированы расплывчато, не всегда достаточно конкретно и четко.135 Например, ч. 4 ст. 125 Конституции России устанавливает полномочие Конституционного суда по проверке конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Согласно ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Как мы видим, закон четко не определяет, какие общественные объединения могут подать такую жалобу. Конституционный суд постепенно расширяет круг таких объединений.
Первоначально Конституционный суд относил к ним объединения граждан, уставные цели которых направлены на защиту граждан. Так, 17 мая 1995 года Суд принял постановление по запросу профсоюза летнего состава гражданской авиации о проверке конституционности отдельных положений Закона СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации136.
Позднее Конституционный суд признал право на обращение с такой жалобой за коммерческими юридическими лицами (акционерными обществами, товариществами и др.). Формулируя правовую позицию о допустимости обращений в Суд юридических лиц как объединений граждан, созданных для реализации конституционных прав, Конституционный суд в постановлении от 24 октября 1996 года о проверке конституционности
Иные полномочия Конституционного суда Болгарии
В компетенцию Конституционного суда Болгарии, как указывалось, помимо рассмотренных в предыдущих параграфах настоящей главы правомочий, входят и иные полномочия. Из таблицы 1 видно, что эти иные полномочия Суда получили значительно меньшую реализацию по сравнению с уже рассмотренными нами. По некоторым правомочиям за десять с небольшим лет своей деятельности Конституционный суд не вынес ни одного решения. Перед нами стоит задача в настоящем параграфе исследовать природу иных полномочий Конституционного суда Болгарии, обратившись к практике Суда.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 149 Конституции Конституционный суд Болгарии управомочен рассматривать споры о компетенции между Народным собранием, Президентом и Советом министров, а также между органами местного самоуправления и центральными органами исполнительной власти.
Это важные полномочия Конституционного суда. Как отмечает X. Гаджиев, «при разрешении споров между законодательной и исполнительной властью Конституционный суд, как хранитель демократических ценностей, выступает в качестве арбитра, гарантирующего гражданское согласие и стабильность в государстве» . Органы конституционного правосудия, разрешая споры о компетенции, руководствуются конституцией, а не политическими и иными интересами спорящих сторон. Рассмотрение этих споров в рамках конституционного судопроизводства может содействовать защите самоуправляющихся территориальных образований, предупреждению покушений на их права со стороны центральных властей . Таким образом, реализация данного правомочия Конституционного суда способствует обеспечению разделения властей в государстве как по горизонтали, так и по вертикали.
В определении № 4 от 14 октября 1999 по конституционному делу № 13/99 г. Конституционный суд Болгарии особо подчеркнул, что в его компетенцию согласно п. 3 ч. 1 ст. 149 Конституции входят полномочия по рассмотрению споров именно о компетенции. Следовательно, споры, возникающие между указанными органами власти по иным вопросам, Суд не правомочен рассматривать.
Спор о компетенции может возникнуть в случаях, когда, например, одно правомочие осуществляется совместно двумя органами, или, когда один орган власти проникает в сферу компетенции другого . Конституционный суд призван в таких ситуациях четко разграничить пределы их компетенции, содействуя тем самым последовательной реализации принципа разделения властей, обеспечению эффективного взаимодействия между органами публичной власти.
В определении № 29 от 4 сентября 1992 года по конституционному делу № 26/92 г.234 Суд указал, что спор о компетенции между органами власти, указанными в Конституции, может быть рассмотрен Конституционным судом только после проведения переговоров по спорным вопросам между конфликтующими сторонами. При этом в Суд должны быть представлены письменные доказательства относительно существа спора и сформулированные ясно и недвусмысленно объяснения каждой из сторон.
На сегодняшний день Конституционным судом Болгарии не принято ни одного решения по спорам о компетенции между органами власти на основании п. 3 ч. 1 ст. 149 Конституции. Можно говорить лишь о косвенном рассмотрении споров между высшими органами государственной власти Болгарии посредством реализации полномочия Суда по толкованию конституционных положений на основании п.1 ч.1 ст. 149 высшего закона. Болгарские исследователи отмечают, что споры о компетенции между органами публичной власти трансформируются на практике в обращения о толковании Конституции для разрешения возникших противоречий235. Так, в решении № 23 от 9 ноября 1995 г. по конституционному делу № 20/95 г.236, в связи с обращением Совета министров, Суд, дав толкование положений ч. 11 ст. 84 Конституции, четко разграничил полномочия между Народным собранием и Советом министров в сфере направления за пределы страны и использования там болгарских вооруженных сил.
С. Стойчев считает, что необходимо исключить из компетенции болгарского Конституционного суда правомочие по рассмотрению споров между центральными и местными органами власти, так как оно, по его мнению, механически заимствовано из практики государств с федеративной формой политико-территориального устройства (Германии, Австрии), либо унитарных государств, имеющих в своем составе государствоподобные автономные образования (Испании). Отсутствие практики реализации данного правомочия доказывает его ненужность. В Болгарии вследствие унитарной формы территориального устройства и отсутствия автономных образований, споры о компетенции между центральными и местными органами власти имеют иной характер, и необходимость в арбитражной функции Конституционного суда здесь отсутствует . Подобной позиции придерживается также Б. Спасов .На наш взгляд, с таким утверждением нельзя согласиться. Отсутствие практики Суда по реализации данного правомочия вовсе не означает его ненужность. Согласно ст. 2 Конституции Болгария - единое государство с местным самоуправлением. Данная норма свидетельствует об отказе новой Болгарии от советской модели организации публичной власти на местах. Вместо местных органов государственной власти в стране создана система органов местного самоуправления. Болгарией воспринята европейская система организации местной власти .
В соответствии со ст. 135 Конституции территория Республики Болгарии делится на общины и области. Области состоят из общин, общины - из кметств и районов. Районы образуются только в больших городах. Области, общины, кметства и районы являются политико-территориальными единицами, каждая из которых имеет свои органы власти, наделенные определенными полномочиями в определенных законодательством сферах. Конституционный суд призван обеспечить невмешательство центральных органов исполнительной власти в сферу компетенции органов местного самоуправления.
Заслуживает особого внимания, на наш взгляд, практика реализации полномочия Конституционного суда Болгарии по рассмотрению споров о конституционности политических партий и объединений, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 149 Конституции. Судом принято два решения по данной категории споров. Оба дела примечательны тем, что связаны с деятельностью партий, созданных в целях представительства и защиты инонациональных групп Болгарии.
Формирование и состав Конституционного суда Болгарии
Одна из важных гарантий независимости органов конституционной юстиции - устанавливаемый конституционными нормами порядок их формирования. В значительной степени именно от состава органов, осуществляющих конституционный контроль, зависит, как будут реализовываться властные полномочия этих органов.
Согласно Конституции Болгарии Конституционный суд состоит из двенадцати судей, треть которых избирается Народным собранием, треть назначается Президентом и треть избирается на общем собрании судей Верховного кассационного суда и Верховного административного суда.
В решении № 11 от 20 октября 1994 года Конституционный суд изложил ряд важнейших позиций в отношении формирования своего состава. Суд указал, что в основе формирования Конституционного суда лежит принцип разделения властей, их взаимодействия и контроля друг за другом. Согласно Конституции только три органа государственной власти: Народное собрание, Президент и Общее собрание судей Верховного кассационного суда и Верховного административного суда, т. е. три высших представителя основных ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, вправе избирать (назначать) судей Конституционного суда. Каждый из указанных органов самостоятелен при осуществлении своего правомочия по избранию (назначению) конституционных судей в рамках соответствующей квоты. Их выбор и оценка конкретных кандидатов не подлежат контролю. В случае если Конституционный суд был бы уполномочен осуществлять контроль за актами указанных органов об избрании (назначении) конституционных судей, это означало бы, что он вправе изменять оценку, данную кандидатам этими органами, и это фактически превращало бы Конституционный суд в решающую силу в процессе формирования собственного состава.
Для большинства зарубежных стран характерно формирование состава органов конституционной юстиции высшими государственными органами, представляющими различные ветви власти и действующими при этом либо самостоятельно, либо совместно.254
Иного подхода придерживается, например, Германия: законодательство устанавливает чисто парламентский способ формирования конституционной юстиции и допускает возможность участия Федерального конституционного суда в процессе избрания своих членов. Согласно Основному Закону Германии половина состава Федерального конституционного суда избирается Бундестагом (путем проведения выборов через выборщиков), другая половина - Бундесратом. В случае несоблюдения Бундестагом и Бундесратом требований закона о сроках проведения выборов конституционных судей (в течение двух месяцев после истечения срока их полномочий) право выдвижения кандидатов для избрания судьи переходит к самому Федеральному конституционному суду, который на своем пленуме простым большинством голосов принимает соответствующее решение. Однако Бундестаг и Бундесрат не связаны предложением Федерального конституционного суда, и вправе избрать иных лиц, отвечающих требованиям закона (список таких лиц ведется федеральным министром юстиции).
Мы разделяем точку зрения Н.В. Витрука, что формирование конституционных судов в равных пропорциях тремя ветвями власти (главой государства, парламентом и высшими судебными инстанциями и/или судейским сообществом) в большей степени обеспечивает сбалансированность их состава, и представляет положительную тенденцию в посттоталитарных государствах255.
Известный , болгарский конституционалист Н. Неновски считает необходимым для Болгарии законодательное установление круга лиц и институтов (государственных и общественных), которые обладали бы правом предлагать кандидатуры на должности судей Конституционного суда, как это осуществляется в России. По его мнению, это имеет важное значение для формирования доверия к конституционному правосудию со стороны различных политических сил256.
Судьи Конституционного суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента России. Согласно части 1 ст. 9 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» предложения о кандидатах на должности судей Конституционного суда могут вноситься Президенту Российской Федерации членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов России, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Таким образом, круг субъектов, управомоченных предлагать кандидатуры судей, достаточно широк, но только Президент вправе вносить предложения о назначении конституционных судей в Совет Федерации, и он не связан поступившими предложениями.
Н.В. Витрук полагает, что, следуя принципу разделения властей, необходимо было бы установить правило, согласно которому «при наличии вакансии в Конституционном суде Совету Федерации представляют по одному кандидату Президент, Государственная Дума и Верховный суд Российской Федерации совместно с Высшим Арбитражным судом (этот вопрос они могут решать на совместном пленарном заседании) с учетом мнения судейского сообщества либо само судейское сообщество в лице Съезда судей Российской Федерации» . На наш взгляд, реализация данного предложения, наоборот, способна нарушить баланс сил при формировании Конституционного суда.
Судьи органов конституционной юстиции назначаются обычно на определенный срок. Срок полномочий судей Конституционного суда Болгарии составляет девять лет. На такой же срок назначаются конституционные судьи Венгрии, Италии, Испании, Македонии, Польши, Румынии, Словении, Франции, Югославии; на 6 лет - Монголии, Португалии; на 8 лет - Колумбии, Хорватии; на 12 лет - Германии; на 15 лет - России. Они не могут быть повторно переизбраны на эту должность. Запрет повторного избрания (назначения) судей выступает в качестве гарантии их независимости.
Похожие диссертации на Конституционные суды в постсоциалистических государствах Восточной Европы (На примере Конституционного суда Республики Болгарии)
