Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление парламентов в постсоциалистических странах Восточной Европы (вне СНГ)
1. Некоторые общие черты, характеризующие процесс становления и развития общенациональных парламентов в странах Восточной Европы 18
2. Представительные (законодательные) учреждения в истории Чехии 48
Глава 2. Современный конституционно-правовой статус Парламента Чешской Республики
1. Компетенция Парламента Чешской Республики 72
2. Порядок формирования Парламента Чешской Республики 92
3. Структура и внутренняя организация палат Парламента Чешской Республики 110
4. Общие процедуры в Парламенте Чешской Республики 128
5. Специальные процедуры в Парламенте Чешской Республики 143
Заключение 168
Библиографический список 173
- Некоторые общие черты, характеризующие процесс становления и развития общенациональных парламентов в странах Восточной Европы
- Представительные (законодательные) учреждения в истории Чехии
- Компетенция Парламента Чешской Республики
- Порядок формирования Парламента Чешской Республики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Без реально функционирующего парламента невозможно построение демократического правового государства, создание эффективной системы законодательства и права, развитие таких элементов гражданского общества, как политические партии. С момента принятия действующей Конституции Российской Федерации прошло не так много времени, и по-прежнему можно утверждать, что российский Парламент всё еще находится на этапе становления и нередко демонстрирует в своей деятельности противоречивые черты.
Совершенствование правового регулирования и практики функционирования парламента требует соответствующих знаний, которые можно почерпнуть из мирового опыта путем изучения соответствующих институтов зарубежных стран. Логично в таком случае обращение к опыту государств, оказавшихся в сходной с Россией исторической ситуации, но дальше продвинувшихся по пути создания основ демократического общества. Речь идет о ряде государств Центральной и Восточной Европы, которые так же, как и Российская Федерация, имели в своей недавней истории период коммунистического правления и которые сейчас условно называются постсоциалистическими, посттоталитарными странами, «переходными демократиями». Среди них выделяются более развитые в конституционно-правовом плане государства, такие, например, как Польша, Чехия, Венгрия, и страны, чья конституционная история начиналась позднее, это преимущественно страны СНГ.
Одним из государств первой группы является Чешская Республика. Она уступает по размерам территории и численности населения большинству соседних стран, однако на протяжении своей истории она выгодно отличалась
4 от многих из них уровнем общественно-политического и экономического развития. Необходимо уточнить, что Чехия как самостоятельное государство появилась на политической карте мира только в 1993 г., до этого почти четыре столетия она входила в состав Австро-Венгерской империи, а с ее распадом в 1918 г. долгое время была частью Чехословакии.
Особый интерес для исследования данная страна вызывает по той причине, что имеет очень давние традиции деятельности парламентских учреждений, восходящие еще к сословным сеймам XI в. С создания Чехословацкой Республики ее форма правления неизменно строилась по парламентскому типу (правда, в социалистический период только формально). После падения коммунистического режима одним из главных направлений конституционно-правовой реформы стало придание реального характера полномочиям парламента, в противовес социалистической практике, когда высшие представительные органы выполняли лишь декоративные функции, прикрывая всевластие аппарата Коммунистической партии.
Изучение опыта формирования и деятельности современного чешского Парламента дает представление об общих закономерностях конституционно-правового регулирования статуса законодательных органов во всем восточноевропейском регионе. Благодаря тому, что действующая Конституция Чехии является довольно гибкой по порядку внесения изменений, в последние годы был принят ряд поправок, которые отражают новейшие тенденции эволюции данного института, иллюстрируя направления и перспективы его развития, возможные и в других странах.
Актуальность темы исследования обусловлена и тем обстоятельством, что в социалистический период между нашими странами был налажен активный обмен правовой информацией, о чем свидетельствует обширная советская литература по чехословацкому государственному праву. Однако с распадом «социалистического содружества» информационный поток значительно сократился, и сейчас в российской науке конституционного права
5 зарубежных стран по Чехии, как и по остальным государствам Восточной Европы, ощущается явный пробел не только в научном, но и в информационном плане.
Теоретико-правовая основа исследования и уровень разработанности темы. Настоящее диссертационное исследование опирается на научную правовую, политологическую, историческую литературу отечественных и зарубежных авторов, нормативно-правовую базу и эмпирический материал.
Проблемы правового статуса парламента в современной российской науке исследуются довольно активно. В последние годы изданы несколько объемных монографий и учебников по парламентскому праву, авторами или редакторами которых выступили С.А. Авакьян, О.Н. Булаков, И.В. Гранкин, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева1. Отдельным аспектам парламентской деятельности посвящены работы Н.А. Богдановой, Е.В. Ковряковой, А.П. Любимова, С.В. Полениной, В.Е. Чиркина и др." Правовое положение и практика законодательных органов зарубежных стран нашли свое отражение в трудах И.А. Дудко, Н.М. Касаткиной, А.Д. Керимова, В.И. Лафитского, М.И. Левиной, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.А. Могуновой, А.Г. Орлова, А.Н. Пилипенко, И.Г. Тимошенко и др.3
1 См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Парламентское право России:
Учебник / Под общ. ред. О.Н. Булакова. - М., 2006; Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999; Парламентское
право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевои. - М., 1999.
2 См.: Богданова Н.А. Парламентское право в системе конституционного права // Парламентские процедуры:
процедуры России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции, Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под
ред. С.А. Авакьяна - M., 2003; Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская
практика. М., 2005; Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998; Поленина С.В.
Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента:
сравнительно-правовое исследование. М., 2009.
3 См.: Дудко И.А. Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы: Дис...
канд. юр. наук. М., 2005; Касаткина Н.М. Избирательная система Канады // Современные избирательные
системы. Выпуск первый. Великобритания, Канада, Мексика, Польша / Д.В. Лафитский, Н.М. Касаткина, А.Г.
Орлов, Н.Ю. Трещетенкова. М., 2006; Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1998; Лафитский
В.И. Выборы в Европейский Парламент. М., 2005; Левина М.И. Парламентское право Великобритании XVII -
начала XIX в. М., 2000; Лысенко В.И. Выборы в представительные органы в новой Европе:
политологический опыт и тенденции 80 - 90-х годов. М., 1994; Маклаков В.В. Парламенты стран - членов
Европейского союза. М., 1994; Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика М., 2001;
Орлов А.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки (учебное пособие). М., 2001;
Пилипенко А.Н. Конституционный порядок разрешения конфликтов между законодательной и
исполнительной властью во Франции // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и
научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. - М., 1999; Тимошенко И.Г. Конституционная
Что касается научной литературьг по парламентам стран Восточной' Европы, то здесь имеется очевидный пробел, так как российских источников, немного. Среди других вопросов о статусе национальных представительных органов говорится в монографии Б.А. Страшуна «Конституционные перемены в Восточной Европе. 1989 - 1990», изданной в 1991 году и отразившей падение коммунистического режима в Польше, Венгрии, ГДР, Болгарии, Чехословакии, Румынии, Югославии; в учебном и справочном пособии «Конституции государств Восточной Европы» под редакцией Д.А. Ковачева; в работе Д.Л. Златопольского «Государственное право зарубежных стран Восточной Европы и Азии»4. Кроме того, нельзя не упомянуть разделы по отдельным странам Восточной Европы (Польше,. Венгрии, Болгарии) в учебниках по конституционному (государственному) праву зарубежных стран, подготовленных в рамках кафедры конституционного (государственного) права зарубежных стран МГЮА. Институты конституционного права Республики Польша исследуются в трудах Н.Ю. Трещетенковой' и В.И. Чехариной . Особенностям правового положения* парламентов в европейских странах СНГ, прежде всего в Украине, посвящена кандидатская диссертация. О.В. Мильчаковой6.
Значительную помощь диссертанту при знакомстве с конституционным правом восточноевропейских стран оказало трехтомное издание конституций государств Европы под редакцией Л.А. Окунькова, в котором приведены не только тексты основных законов данных стран, но и ценные комментарии к ним. Из работ иностранных специалистов, переведенных на русский язык, можно назвать монографию венгерского исследователя А. Шайо
регламентация бюджетного процесса в зарубежных государствах // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. - М., 1999.
4 Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе. 1989 - 1990. М., 1991; Конституции
государств Восточной Европы. Учебное и справочное пособие. Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1996;
Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран Восточной Европы и Азии. М., 1999.
5 Трещетенкова Н.Ю. Сейм и Сенат Польши // Институты конституционного права иностранных государств /
Отв. ред. Д.А. Ковачев - М., 2002; Чехарина В.И. Основы конституционного строя Республики Польша. М.,
2004.
6 Мильчакова О.В. Парламент в европейских странах СНГ (на примере Верховной Рады Украины): Дне... канд.
юр. наук. M., 2004.
7 «Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)».
При подготовке и написании диссертации также использовалась литература, созданная в советский период. В то время регулярно переводились на русский язык и издавались конституции зарубежных социалистических государств, как в сборниках, так и по отдельным странам. Выпускалась целая серия переводов законодательных актов этих государств по различным направлениям, в том числе по отдельным аспектам деятельности представительных органов. Советскую форму правления исследовали в своих трудах такие специалисты, как Л.Д. Воеводин, И.П. Ильинский, В.Ф. Коток, А.Х. Махненко, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин и другие. Тему представительных органов ЧССР разрабатывали М.Р. Шабанов и СМ. Шахрай7. Довольно много работ чешских государствоведов переводилось на русский язык и издавалось в СССР, а также публиковалось на чешском языке и было доступно советским исследователям (монографии и статьи Я. Бартушки, Д. Гендриха, И. Гроспича, С. Здобинского, С. Матоушека)8. Конечно, в силу идеологизации источники данного периода обладают спецификой, однако для современного исследователя представляют интерес.
История развития чешских представительных учреждений подробно исследована в труде В. Ванечека «Чешский Национальный Совет, Сейм Чешского народа», а также в более - общей «Истории государства и права Чехословакии», переведенной на русский язык. Кроме того, сведения по истории были почерпнуты диссертантом в трехтомном издании «История Чехословакии», под редакцией Г.Э. Санчука и П.Н. Третьякова9.
Что касается современных монографических работ, исследующих правовой статус и функционирование чешского Парламента, то на русском
7 Шабанов М.Р. Представительные учреждения в политической системе ЧССР / Отв. ред. Б.А. Страшун. - М.,
1987; Шахрай СМ. Высший орган народного представительства ЧССР. М. 1986.
8 Бартушка Я. Чехословацкое государственное право. М., 1956; Hendrych D., Sramek A. Ceskoslovenska statnf
spiiva. Praha. 1973; Grospi5 J. Politicke" a statnf zffzenf CSSR. Praha. 1983; Zdobinsky S., Peska P. a kol.
Ceskoslovenske statni pravo. Praha. 1981; MatouSek St. Volebni soustava USSR. Praha. 1976.
9 Vanecek V. Ceska Narodni Rada, Snem Ceskeho lidu. Praha. 1970; Ванечек В. История государства и права
Чехословакии. М, 1981; История Чехословакии / Под ред. Г.Э. Санчука и П.Н. Третьякова. В 3 т. М., 1956 -
1960.
8 языке таковых практически нет. Ряд вопросов, связанных с некоторыми аспектами в деятельности чешского Парламента, затронуты в диссертации И.В. Калининой «Правовой статус Президента Чешской Республики», а также в диссертации по историческим наукам Ю.А. Щербаковой «Политический плюрализм и демократическое развитие Чехии и Словакии: Конец 80-х - 90-е гг. XX в.». Ю.А. Щербакова является автором ряда обзоров и рефератов по Чехии в сборниках, издаваемых в рамках ИНИОНа по вопросам парламентаризма в данном регионе.
Таким образом, тема Парламента Чехии представляется мало исследованной в современной отечественной науке, ощущается нехватка правовой научной литературы на русском языке, а также переводных монографических работ.
Существенную роль для понимания диссертантом процессов, происходящих в постсоциалистических странах, сыграл журнал «Конституционное право: восточноевропейское обозрение» (сейчас -«Сравнительное конституционное обозрение»), особенно его рубрика «Конституционный мониторинг», к сожалению, в последние годы отсутствующая, а также публикации о парламенте таких чешских специалистов, как М. Жиллис, М. Калда, Р. Марада, И. Пеге, Й. Сиклова, Д. Франклин, В. Цепл, и американских авторов, в числе которых Д. Олсон, М. Оренстейн, К. Санстейн, Э.К. Стэнгер.
В чешских учебниках и комментариях последних лет по конституционному праву, разумеется, рассматриваются вопросы статуса парламента (Ром. Давид, И. Гржебеик, К. Клима, В. Павличек)10. Кроме того, диссертантом были использованы научные статьи по проблемам чешского Парламента, помещенные в журнале «Pravnik» («Юрист»), таких исследователей, как И. Барак, И. Кысела, 3. Кун, К. Марек, Ф. Новак, Л.
10 David R. Ustava Ceske republiky. Listina zakladnich prav a svobod. Olomouc 2001; KHma K. Ustavni pravo. Praha, 1997; PavIiCek V., Hfebejk J. Ustava a ustavni Fad Ceske republiky. Komentar. I. dil. Ustavni system. Praha. 1998, Pavli6ek V. a kol. Ustavni pravo a statoveda. 2. dil Ustavni pravo Ceske republiky - east prvni Praha. 2008.
9 Питрова, Ф. Цврчек, 3. Шин, И. Шульц. При этом одним из немногих (если не единственным) современным комплексным исследованием по теме диссертации остается монография П. Коларжа, Ш. Пехачека, И. Сылловой «Парламент Чешской республики 1993 - 2001», в которой помимо вопросов собственно парламента, подробно освещаются проблемы формирования партийной и избирательной системы11.
Правовой основой исследования послужили нормативно-правовые акты (в том числе уже не действующие, но помогающие уяснить процесс развития института Парламента в Чехии), доступные на официальном сайте Палаты депутатов, а также постановления Конституционного суда Чешской Республики.
Эмпирической основой явились протоколы заседаний палат Парламента, планы и графики их работы, постановления палат, их отчеты, статистика выборов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования служит выявление общих закономерностей становления и развития института парламента в постсоциалистических странах Восточной Европы. Основное внимание уделено изучению конституционно-правового статуса чешского Парламента, его истории, современного положения и тенденций развития.
Предметом исследования являются нормы права, содержащиеся в различных источниках Чешской Республики и в обобщенном виде других стран и регулирующие компетенцию, формирование и организацию их парламентов, а также по мере возможности реализация этих норм.
Цели и задачи исследования. Цели исследования заключаются в:
- установлении общих закономерностей и общей специфики становления и развития конституционно-правового института парламента в постсоциалистических странах Восточной Европы (вне СНГ);
11 Kolaf Р., РесЬабек ., Syllovd J. Parlament Ceske republiky 1993-2001. Praha. 2002.
- анализе особенностей конституционно-правового регулирования? и
практики деятельности Парламента Чешской Республики, выявлении; основных
тенденций его развития;
выявлении положительного опыта парламентаризма. bV восточноевропейских странах, который мог. бы быть полезен для России.
Для;достижения щелей; диссертационного исследования были поставлены следующие' задачи:
изучение конституционно-правового^ статуса парламента в постсоциалистических странах Восточной Европы (за пределами GEF);
- исследование истории становления и развития чешских парламентских
учреждений;
анализ конституционно-правовых норм,, регулирующих статус современного Парламента Чешской Республики;
изучение реализации этих норм- в> практике формирования и деятельности современного чешского Парламента.
Методологическая основа исследования. В процессе проведения исследования для достижения; поставленных целей- и решениям задач использовались, как общенаучные методы, например; методы формальной логики (анализ^, синтезі индукция; дедукция), так и частнонаучные методы, в том числе:
- сравнительно-исторический метод, давший возможность лучше уяснить
основные направления развития, парламентских учреждений на различных
этапах истории чешского государства, выявить факторы, повлиявшие на
изменение их статуса;:
- сравнительно-правовой метод, использованный при исследовании,
общетеоретических вопросов;
- формально-юридический;метод, примененный;для анализа положений
конституций, законов; актов органов конституционного контроля и иных
11 источников права, регулирующих статус парламента;
метод системного анализа конституционных норм, позволивший оценить современный правовой статус Парламента Чехии, прежде всего, его компетенцию и взаимоотношения с другими высшими органами государственной власти;
статистический метод, с помощью которого были исследованы особенности избирательного процесса в Чешской Республике, выработано представление о результатах осуществления законодательных и иных полномочий Парламента Чехии.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой первое в отечественной литературе комплексное исследование конституционно-правового статуса современного Парламента Чехии, осуществленное в свете общих закономерностей развития парламентов постсоциалистических стран Восточной Европы.
В диссертации подробно проанализирована история становления и развития представительных учреждений на территории Чехии, всесторонне исследована компетенция современного чешского Парламента, порядок его формирования, структура и внутренняя организация его палат, а также процедуры, используемые в Парламенте Чехии для реализации его полномочий.
В исследовании нашли отражение положения нормативно-правовых актов, имеющихся только на чешском языке, а также взгляды современных чешских специалистов по проблемам парламентаризма.
Положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования диссертантом выдвинуты на защиту следующие положения, содержащие элементы научной новизны:
1. Постсоциалистические страны Восточной Европы, пережившие в своем недавнем прошлом период коммунистического правления, сейчас
12 коренным образом реформируют всю систему общественных отношений, включая высшие органы государственной власти. Специфической целью их реформ является преодоление негативной политической и правовой практики социалистического режима и создание (восстановление) парламентов как реально функционирующих представительных законодательных органов государственной власти. При этом восточноевропейские страны опираются на собственный досоциалистический опыт, а также на пример развитых государств европейской континентальной системы, близких им географически и исторически, прежде всего Германии, Франции и Италии.
Исходя из анализа формы правления, можно говорить о приверженности постсоциалистических стран Восточной Европы «европейской модели разделения властей», при которой исполнительная власть зависит непосредственно от поддержки законодательного (представительного) органа. Среди них нет президентских республик. Эти страны - либо чисто парламентские республики, либо - республики, в которых глава государства избирается населением, однако правительство формируется при решающем влиянии парламента и перед ним несет политическую ответственность. В то же время, в этих странах в большей мере, чем в развитых государствах Западной Европы, проявляются недостатки данной формы правления, так как стабильная и эффективно действующая партийная система в них окончательно еще не сложилась, правительства почти всегда носят коалиционный характер и нередко весьма неустойчивы.
Важным фактором влияния на современное законодательство постсоциалистических стран Восточной Европы является их участие в европейской интеграции. Почти все эти государства (за исключением некоторых бывших югославских республик) присоединились к Европейским Сообществам и Европейскому Союзу и тесно взаимодействуют в экономическом, политическом и правовом сотрудничестве. С одной стороны, передача восточноевропейскими странами на наднациональный уровень полномочий по широкому^ кругу вопросов повлекла за собой закономерное
13 сужение компетенции национальных государственных органов, в том числе парламентов (сократилась сфера законодательной компетенции парламентов, а их возможности в осуществлении контроля за действиями правительств при принятии решений в рамках ЕС получились довольно ограниченными). С другой стороны, эти страны предпринимают усилия для повышения роли национальных парламентов в европейских делах, подчас вопреки стремлениям бюрократии ЕС и органов исполнительной власти.
4. На становление современного чешского Парламента повлияли, в первую очередь, национальные политико-правовые традиции. Представительные учреждения в чешских землях имеют очень давнюю историю. Большую роль сыграл период существования самостоятельной Чехословацкой Республики (1918 - 1938 гг.), получивший название Первой Республики и послуживший примером для постсоциалистической Чехии. Из собственных чешских правовых традиций, которые возродились в новом качестве после падения социализма, можно выделить приверженность парламентской форме правления и системе неравного бикамерализма.
Другим историческим фактором, оказавшим воздействие на развитие представительных органов в Чехии, было длительное нахождение чешских земель в составе Австро-Венгерской империи. Нельзя не отметить многолетний (1848 - 1918 гг.) опыт активного участия чешских депутатов в деятельности центрального парламента Австрии. Австрийское государственное право повлияло главным образом на чешское досоциалистическое законодательство, и это влияние ощущается и теперь, проявляясь в некоторых правовых конструкциях и терминологии. Однако доля заимствований в действующей чешской Конституции меньше, чем, например, в польской. Анализ текстов предыдущих конституций показывает, что Чехия в значительной мере опиралась на собственный опыт конституционно-правового регулирования, особенно времен Первой Республики.
Наконец, в качестве постоянного фактора воздействия на отношения в
14 государстве и на деятельность Парламента нужно назвать национальный вопрос, то есть положение и взаимоотношения основных этнических общностей. Он имел значимость тогда, когда чешские земли входили в состав Австро-Венгрии и в ходе дальнейшего самостоятельного строительства чехословацкого государства. Но с распадом федерации в 1993 г. и образованием независимой Чешской Республики данный вопрос утратил свою актуальность.
Правовое регулирование полномочий современного чешского Парламента характерно для государства с парламентской формой правления. При этом, Конституция 1992 г. в центр системы высших органов государственной власти поставила Палату депутатов с формально подчиненным ей Правительством, а роли гарантов законности, стабильности и преемственности предоставила Президенту, Сенату и Конституционному суду. Доминирование Парламента проявляется во всех группах его полномочий (при принятии законов, при внесении изменений в Конституцию, при формировании других государственных органов, при осуществлении контроля). Из общих тенденций развития конституционного права заметное влияние на компетенцию Парламента Чехии оказала интернационализация, проявившаяся в его полномочиях в сфере внешнеполитического и военного сотрудничества. Что касается действующего государственного режима, то можно сделать вывод о том, что режим близок к министериальному, но как таковой окончательно не стабилизировался в силу реальной многопартийности, в частности того факта, что ни одна из крупнейших партий не в состоянии образовать в нижней палате абсолютное большинство.
В порядке формирования Парламента Чешской Республики принципиальным моментом является то, что его нижняя палата (Палата депутатов) избирается по пропорциональной системе. Это можно посчитать возвращением к досоциалистическому прошлому, а также выражением политического и идеологического плюрализма современного чешского общества и признанием значения политических партий. Верхняя палата
15 Парламента избирается по мажоритарной системе, что несколько уравновешивает палаты по политическому составу и влиянию.
Как и другие страны Восточной Европы, пережившие длительный период фиктивной многопартийности, Чехия испытывает трудности в создании демократической и стабильной партийной системы, используя в качестве средства воздействия избирательное законодательство. Тем не менее, исходя из анализа итогов парламентских выборов последних лет, можно констатировать, что страна близка к построению типичной для континентальной Европы многопартийной системы с тенденцией к двухпартийности.
Характерной чертой современного чешского Парламента является его двухпалатность, в сочетании с системой «слабой» верхней палаты. Учреждение второй палаты (Сената) в небольшом унитарном этнически однородном государстве было главным образом данью досоциалистической традиции. В настоящее время можно утверждать, что Сенат, вокруг создания которого велось много споров, оправдал свое появление, и сейчас выполняет задачу не только дополнительного социально-политического представительства, но и своеобразного баланса внутри Парламента и среди высших органов государственной власти.
Основной особенностью регулирования общих процедур в Парламенте Чехии служит принцип постоянного порядка работы палат, который появился, в том числе, как реакция на недавнее социалистическое прошлое и получил последовательное закрепление в законодательстве. Можно также отметить, что чешский Парламент в большой мере в своей деятельности опирается на самоорганизацию и обычаи, закрепляя в регламентах палат лишь основы процедур. Существующие специальные парламентские процедуры демократичны и вполне обеспечивают реализацию Парламентом Чехии своей компетенции. Однако конкретное осуществление полномочий, особенно незаконодательных, в значительной степени зависит от расклада партийно-политических сил в палатах.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы, содержащиеся в нем, могут быть полезны для понимания особенностей института современного парламента в переходном государстве, функционирующем к тому же в условиях экономической и политической региональной интеграции, а также общих закономерностей развития данного института во всем восточноевропейском регионе, и, в конечном счете, помогут обогатить общую теорию парламентского права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что обобщенный в нем опыт правового регулирования и деятельности чешского Парламента может быть учтен в процессе совершенствования российских парламентских учреждений.
Кроме того, материал диссертации может быть использован в преподавании конституционного права, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций по курсу «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Материалы исследования были использованы автором в процессе преподавания курса «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Структура исследования. Структура исследования обусловлена поставленными целями и задачами и включает в себя введение, две главы, заключение и библиографию.
17 Во введении излагаются актуальность выбранной темы исследования, степень ее научной разработанности, теоретические и практические основы, определяются объект, предмет, цели, задачи и методы исследования, формулируются положения, выносимые автором на защиту, аргументируются научная новизна, теоретическая и практическая значимость выводов, содержащихся в работе.
Первая глава «Становление парламентов в странах Восточной Европы» состоит из двух параграфов, в которых проводится в общих чертах анализ конституционно-правового статуса парламентов в постсоциалистических странах Восточной Европы за пределами СНГ, исследуются процессы трансформации представительной системы советского типа в современные парламентские учреждения и более подробно излагается история Парламента Чехии.
Вторая глава «Современный конституционно-правовой статус Парламента Чехии» состоит из пяти параграфов, в которых рассматриваются компетенция, порядок формирования, структура и внутренняя организация палат чешского Парламента, включая статус парламентария, а также общие и специальные парламентские процедуры.
В заключении к диссертации изложены основные выводы о развитии института парламента в странах Восточной Европы, обобщен теоретический и практический опыт организации и деятельности Парламента в современной Чешской Республике, выделены правовые нормы, которые заслуживают внимания в целях совершенствования российского законодательства.
Некоторые общие черты, характеризующие процесс становления и развития общенациональных парламентов в странах Восточной Европы
Постсоциалистические страны Центральной и Восточной Европы традиционно делят на две условные группы. Первую группу образуют страны, ранее являвшиеся союзными республиками в составе СССР и после его распада объединившиеся в Содружество Независимых Государств. Это такие европейские страны, как Белоруссия, Молдавия, Россия, Украина, а кроме того расположенные за географическими пределами Европы, но состоящие в Совете Европы государства Закавказья - Азербайджан, Армения, а также Грузия, вышедшая из состава СНГ в 2008 г. В Совет Европы входит также Казахстан, очень небольшая часть которого находится в Европе. Вторую группу образуют страны, также пережившие социалистический режим, но не в составе СССР. Это Албания, Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Чехия и бывшие югославские республики - Босния и Герцеговина, Македония, Сербия, Словения, Хорватия, Черногория. Есть основания включить в эту группу не вошедшие в СНГ бывшие советские республики Балтии - Латвию, Литву, Эстонию. Именно вторая группа стран будет предметом нашего исследования. Вне его останется Германская Демократическая Республика, вошедшая в 1990 г. в состав Федеративной Республики Германии.
Постсоциалистические страны Восточной Европы не только близки друг другу географически, но имеют часто сходную историю, в ходе которой они не раз утрачивали свою самостоятельность. Многие из них долгое время находились под турецким владычеством (Болгария; Румыния, Албания, Босния и Герцеговина), некоторые - попали под власть Австро-Венгерской- монархии (Чехия, Словакия; Словения, Хорватия, Босния и Герцеговина)13. Земли Балтии не имели государственной самостоятельности и подвергались территориальным переделам между Швецией, Польшей и Россией. Сама Польша, как известно, на длительный период была поделена между Россией-, Пруссией и Австрией. Тем не менее конституционное развитие в этих странах ВосточнойЕвропы началось значительно раньше, чем в странах первой группы.
Первая польская Конституция была принята еще в 1791 г., раньше всех других в Европе (это была Конституция объединенного польско-литовского государства Речи Посполитой), первая румынская Конституция- в 1866-г., первая болгарская Конституция - в Г879 г. Бурные конституционные события последовали вслед за распадом в? 1918 г. Австро-Венгрии и образованием целого ряда независимых государств: Словения и Хорватия под эгидой Сербии образовали Королевство сербов; хорватові и словенцев; которое позднее стало называться Югославией. В межвоенный, период почти все страны данной1 группы либо приняли новые конституции, либо обновили старые.
Причем, первые пять лет их конституционное законодательство носило-вполне демократический характер (например, в Чехословакии были приняты временная Конституция 1918 г. и Конституция 1920 г., в. Польше - Малая- конституция 1919 г. и Конституция 1921 г., в Латвии и Литве - временные Конституции 1920 г. и Конституции 1922 г. и т.д.). В отдельных странах региона1 непродолжительное время, действовали конституции советского типа (например; Конституция Латвии или Конституция Венгрии 1919 г.). Однако самостоятельное демократическое развитие- этих стран было прервано нарастанием авторитарных и тоталитарных тенденций по всей Европе и разразившейся вскоре Второй мировой войной. Примерами авторитарных основных законов могли служить монархическая Конституция Албании 1928 г., Конституция Польши 1935 г., Конституция Румынии 1938 г. и некоторые другие.
В ходе освобождения этих стран от нацизма и фашизма, в чем решающую роль сыграл Советский Союз, и сразу после окончания Второй мировой войны в них начал складываться коммунистический авторитарно-тоталитарный режим, направлявшийся из Москвы. Эти страны стали именоваться «народными демократиями». Изначально политический режим в странах Восточной Европы был менее жестким, чем в самом СССР. Для некоторых из них была характерна по видимости плюралистическая партийная структура: компартия действовала в сопровождении одной или нескольких более мелких и менее влиятельных политических партий, признающих её руководящую роль14 (Польша, Чехословакия, ГДР, Болгария). Режим получил соответствующее конституционное оформление (например, в Конституции Федеративной Народной Республики Югославии 1946 г., Конституции Народной Республики Болгарии 1947 г., Конституции Венгерской Народной Республики 1949 г., в Малой конституции Польши 1947 г. и Конституции Польской Народной Республики 1952 г. и т.д.). В этих конституциях можно было отметить влияние Конституции СССР 1936 г., хотя ряд из них сочетал довоенные демократические институты с некоторыми коммунистическими идеалами (Малая конституция Польши, Конституция ГДР 1949 г.). Прибалтийские государства еще в 1940 г. были провозглашены Советскими Социалистическими Республиками и включены в состав СССР.
Представительные (законодательные) учреждения в истории Чехии
Если исследовать историю чешского государства, то можно обнаружить, что представительные учреждения в Чехии появились очень давно - по словам известного чешского историка, профессора В. Ванечека, уже в раннефеодальную эпоху (в X - XI веке). Традиционно такие учреждения носили наименование «сейм» (snem).
Свой окончательный вид сеймы приобрели во времена расцвета сословно-представительной монархии, то есть чешский сейм - это, прежде всего, сословный институт. В его состав входили представители высшего и низшего дворянства (панов и рыцарей), духовенства, мещан королевских городов. Постоянной компетенции сеймы не имели. Среди вопросов, которые они решали в разное время, были война за границей, сбор дани, избрание пражского епископа, судебные споры, династические браки, утверждение нового Короля. Реальный вес сеймов зависел от политической обстановки: при слабом Короле Сейм возвышался, при сильном - носил совещательный характер. Что касается законодательных полномочий, то если Король хотел заручиться поддержкой знати при издании своих актов, он объявлял их на сеймах.
Чешское королевство было одним из крупнейших в средневековой Европе. Оно включало Богемию (собственно Чехию), Моравию, Силезию, а также долгое время лужицкие земли57. Однако постепенное усиление Австрии и реальная угроза турецкой агрессии в Европе привели к объединению в XVI веке целого ряда государств (Австрии, Чехии, Словакии, Венгрии и некоторых других) в единую империю под властью Габсбургов. При этом сначала Чехия и Венгрия были связаны с Австрией только отношениями личной унии, так как император австрийский был одновременно королем чешским и королем венгерским. Но если Чехия со временем лишилась своей государственности, полностью подчинившись австрийским властям, то Венгрия сохранила определенную автономию, а в XIX веке добилась того, что общими для Австрии и Венгрии остались лишь три сферы (внешнеполитическая, военная и финансовая). Словакия же, не имевшая своей национальной государственности, составляла часть венгерской территории. Таким образом, историческое развитие Чехии и ее представительных учреждений с XVI века проходило в рамках австрийской части австро-венгерского государства.
Собственно парламентские органы появились в Австрии после буржуазной революции 1848 года, когда была принята первая конституция, учрежден центральный парламент (Рейхсрат - Имперский совет), активно развивалось избирательное законодательство, начали функционировать политические партии. Чешские земли также посылали своих депутатов в венский парламент, где они образовали отдельный клуб (то есть фракцию). Помимо этого, в Чехии и Моравии продолжали действовать земские сеймы. Конечно, тогдашний парламентаризм носил ограниченный характер, так как австрийский Император обладал значительными полномочиями, в том числе правом абсолютного вето на решения Рейхсрата и правом издания актов с силой закона в обход парламента. В Венгрии был создан свой парламент, в котором очень небольшое число мест занимали представители словацкой нации58. В результате, чешские партии получили значительный опыт парламентской деятельности еще в XIX веке, благодаря их участию в австрийском парламенте и земских сеймах, причем их политические интересы носили ярко выраженный национальный характер.
К началу Первой мировой войны Австро-Венгерская империя была раздираема межэтническими противоречиями. Большинство чехов и словаков связывали надежды на политическую самостоятельность с распадом империи, что стало возможным вследствие ее поражения в войне. Чешские и словацкие лидеры за рубежом Т.Г. Масарик, Э. Бенеш, М.Р. Штефаник заручились поддержкой руководства стран Антанты - Франции, Великобритании, а также США. Было решено создать Чехословацкую Республику в составе Богемии, Моравии, части Силезии. Кроме того, в нее вошли Словакия и Подкарпатская Русь (Закарпатская Украина), отторгнутые от Венгрии. Правовой основой такого передела явились международные договоры, заключенные в 1919 - 1920 годах и известные как Версальско-Вашингтонская система.
Понадобились четыре договора-Версальский 28 июня, Сен-Жерменский 10 сентября 1919 г., Трианонский 4 июня и Севрский 10 августа 1920 г., пока новая Чешско-Словацкая Республика получила свои окончательные границы с Германией, Австрией, Венгрией, Польшей и Румынией61. В Версальском договоре в части третьей «Политические положения, касающиеся Европы» Чехо-Словацкому государству был посвящен отдел седьмой, где закреплялось, что Германия признает, «как это уже сделали Союзные и Объединившиеся державы», полную независимость Чехо-Словацкого государства, которое включит в себя автономную территорию Русин к югу от Карпат; а также Германия отказывается в пользу Чехо-Словацкого государства от всех своих прав и правооснований на часть Силезской территории.
Компетенция Парламента Чешской Республики
Важнейшим элементом статуса любого государственного органа является его компетенция, которая включает его функции и полномочия. Основу правового регулирования компетенции Парламента Чехии составляет Конституция 1992 г. Можно согласиться с тем, что в конституциях большинства парламентских монархий или республик при определении компетенции государственных органов основное внимание уделяется регламентации парламентских полномочий, но и они, как правило, закрепляются недостаточно полно111. Определяя функции Парламента, Конституция Чехии ограничивается единственной, но наиболее значимой формулировкой о том, что «законодательная власть в Чешской Республике принадлежит Парламенту» (ст. 15). Остальные функции Парламента могут быть выведены из анализа конституционных норм, которые расположены не только в главе, посвященной собственно Парламенту, но и в главах об исполнительной и судебной власти и др. Единого перечня полномочий Парламента Конституция не содержит.
Интересно, что чешские исследователи в качестве функций парламента называют представительную, законодательную, контрольную, а также «креативную» и «автономную» функции. «Креативная» (kreativni, kreacni) функция Парламента «вытекает из возможности в рамках разделения властей создавать иные высшие конституционные органы либо участвовать в их создании». Поэтому для ее обозначения используются также прилагательные ustavovaci (ustavujici), производные от глагола ustavovat - «создавать, образовывать, учреждать» . «Автономная» функция парламента заключается в самостоятельном решении им своих внутренних вопросов, то есть в его самоорганизации114. Такую парламентскую функцию среди прочих выделял и известный чешский правовед начала XX в. Б. Бакса115. По мнению ряда российских исследователей, компетенцию государственного органа образуют только его функции и полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не входят116. Любопытно, что Регламент Палаты депутатов, приводя в отдельном параграфе перечень ее полномочий, называет среди них и полномочия по самоорганизации. Регламент Сената, принятый намного позднее, такого перечня не содержит Рассмотрим функции и полномочия Парламента Чешской Республики подробнее. Прежде всего, он располагает учредительными полномочиями, то есть полномочиями по изменению Конституции. Можно утверждать, что данные полномочия у чешского Парламента шире, чем у многих других парламентов, так как помимо собственно Конституции 1992 г., действует «конституционная система Чешской Республики» (ustavni pofadek). Согласно ст. 3 и 112 Конституции, конституционную систему образуют Конституция, Хартия основных прав и свобод, а также все конституционные законы, принятые в установленном порядке. В отличие от российских, чешские конституционные законы имеют ту же юридическую силу, что и Конституция. Это конституция в широком смысле слова. Наличие такой «многозаконной» (polylegalni), некодифицированной конституции является чешской правовой традицией.
Изменения в Конституцию и конституционную систему вносит исключительно Парламент с помощью конституционных законов (ст. 39 Конституции). Президент при этом не имеет права вето (ст. 62). Однако категория конституционных законов не однородна по своему составу. Во-первых, сама Конституция имеет форму конституционного закона. Во-вторых, можно выделить конституционные законы, которые непосредственно изменяют либо дополняют текст Конституции (ст. 9). Таких законов на сегодняшний день пять: три самых объемных закона обусловлены вхождением страны в НАТО и Европейский Союз, они внесли изменения в 12 статей Конституции и включили две совершенно новые120, одна статья Конституции изменена и одна исключена в связи с проводимой территориальной реформой1"1, и одна статья обновлена из-за изменений функций Чешского национального банка122. В-третьих, некоторые конституционные законы упоминаются в Конституции (ч. 2 ст. 2; ч. 2 ст. 10а; ст. 11; ч. 3 ст. 100; ч. 2 ст. 106). При этом не исключается возможность принятия нескольких конституционных законов на основе одной бланкетной статьи. Наконец, в конституционную систему входят конституционные законы Чешского национального совета, принятые после 6 июня 1992 г. (дата вторых свободных выборов в ЧНС).
Порядок формирования Парламента Чешской Республики
По действующей Конституции, Парламент Чехии имеет двухпалатную структуру. Обе палаты избираются путем прямых всеобщих выборов при тайном голосовании. Как это бывает не во всех государствах, вид избирательной системы для каждой палаты установлен прямо в Конституции (ст. 18): пропорциональная система для нижней палаты (Палаты депутатов) и мажоритарная система для верхней палаты (Сената). Можно согласиться, что такое решение является выражением политического компромисса и желания уравновесить палаты, «достичь несколько иного политического состава и тем самым создать предпосылку для выполнения палатами различных функций»165. Представляется принципиальным выбор пропорциональной избирательной системы для формирования Палаты депутатов, так как именно от большинства в этой палате зависит партийный и персональный состав Правительства (ст. 68 Конституции). Необходимо отметить, что система пропорционального представительства имеет в чешской истории давнюю традицию. Первый Парламент независимой Чехословацкой Республики также имел две палаты, и обе они формировались по пропорциональной системе. При социалистическом режиме, напротив, применялась мажоритарная избирательная система. Сразу после его падения система пропорционального представительства была восстановлена. По словам чешских исследователей, возвращение пропорциональной системы было следствием плюрализма в политической системе, прежде всего мировоззренческого, а затем институционального. Однако с помощью отдельных элементов избирательной системы, таких как количество и размеры избирательных округов, сумма избирательного залога, величина «заградительного барьера», требования к предвыборным коалициям и т.д. — можно придать пропорциональной системе значительный мажоритарный «оттенок». Плюсом мажоритарности является то, что побеждает самая крупная политическая партия, и она формирует стабильное правительство. Но в условиях, когда партийная система полностью не сложилась, и в стране действует множество мелких партий, эта система может дать необоснованные преимущества одной-двум партиям, которые на самом деле не пользуются поддержкой большинства населения и не отражают их интересы. В таком случае для законодателя важно соблюсти баланс элементов, которые бы способствовали укрупнению партийной системы и устойчивости правительства, а с другой стороны, помогли бы отразить многообразие политических предпочтений населения страны. Неудивительно поэтому, что вокруг различных элементов избирательной системы всегда разворачивается активная политическая борьба. И Чехия является наглядным тому примером. Помимо Конституции, выборы в обе палаты Парламента регулируются одним нормативным актом - Законом о выборах в Парламент Чешской Республики 1995 г.168. Этот Закон неоднократно подвергался изменениям и дополнениям, его нормы становились предметом разбирательства в Конституционном суде. Самые крупные изменения были внесены в 2000 и 2002 годах169. Особый интерес представляет то, что Закон 2000 г. отразил стремление крупнейших чешских политических партий (гражданских демократов и социальных демократов) к укреплению собственных позиций за счет малых партий, а Закон 2002 г. явился результатом усилий Президента Республики и Конституционного суда по смягчению партийной борьбы. Сначала остановимся на порядке выборов в нижнюю палату Парламента - Палату депутатов. В силу того, что фактически действует один избирательный Закон, ряд положений являются общими для обеих палат. При анализе чешского правового регулирования обратим внимание на наиболее явные отличия от российских законов. Выборы в обе палаты Парламента назначает Президент в конституционно определенные сроки (ст. 17 Конституции). Конкретной даты не установлено, и на практике выборы в Палату депутатов и Сенат по времени не совпадают: депутатов избирают в июне, а сенаторов - в ноябре. Исторически решение о разных днях проведения голосования было принято Президентом В. Гавелом при назначении первых выборов в Сенат в 1996 г. По давно существующей в Чехии традиции голосование проходит в два дня - во второй половине дня в пятницу и в первой половине дня в субботу. Правда, Закон 2000 г. ввел более близкий нам порядок голосования - в один день, с восьми утра и до десяти часов вечера, с условием, что это выходной день перед рабочим. Однако в 2002 г. прежний порядок был восстановлен. За проведение выборов отвечает целая система органов ( 7 Закона). Условно их можно поделить на две группы. Во-первых, это органы, выполняющие помимо избирательных функций и иные, например, МВД, МИД, Чешское статистическое управление, муниципалитеты, мэры городов, старосты общин. Во-вторых, это избирательные комиссии: Государственная избирательная комиссия и участковые комиссии. Обращает на себя внимание, что комиссий других уровней, кроме перечисленных, не создается170. Как и ЦИК РФ, Государственная избирательная комиссия является постоянно действующим органом. Порядок ее формирования регулируется законом .
