Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Постановка научной задачи совершенствования законотворческого процесса в Республике Ангола в динамике развития
1.1. Предмет и цель исследования 22
1.2. Сущность и содержание научной задачи совершенствования законотворческого процесса в правовой системе Анголы 32
Глава 2. Теоретические и методические основы законотворческого процесса в системе динамического развития в Республике Ангола 37
2.1. Законотворческий процесс как юридическая категория: понятие, структура, содержание 37
2.2. Методика выявления внешних и внутренних факторов, воздействующих на развитие законотворческого процесса в Республике Ангола 56
2.3. Методика сравнительно-сопоставительного анализа опыта зарубежных стран с целью совершенствования законодательного процесса в Республике Ангола 84
Глава 3. Особенности регулирования стадий законодательного процесса в Республике Ангола и пути их совершенствования 96
3.1. Институт законодательной инициативы 100
3.2. Стадия первичного движения законопроектов 112
3.3. Стадия обсуждения законопроектов в парламенте Анголы 120
3.4. Стадия принятия законов и вступления их в силу 141
Заключение 156
Список использованных источников 160
Приложения:
- Предмет и цель исследования
- Сущность и содержание научной задачи совершенствования законотворческого процесса в правовой системе Анголы
- Законотворческий процесс как юридическая категория: понятие, структура, содержание
- Институт законодательной инициативы
Введение к работе
Для эффективного развития экономики любого государства, обеспечения и охраны прав и свобод личности, развития институтов народовластия, защиты природы, установления общественной дисциплины и порядка необходимо законодательство, отражающее актуальные потребности данного конкретного общества . Любые даже самые совершенные правовые системы не смогут эффективно осуществлять правовое регулирование, если они объективно не обусловлены экономическими, политическими, правовыми, организационными и иными факторами. Выявление влияния этих факторов на законотворческий процесс, их взаимодействия в условиях конкретной страны, - важная задача правовой науки. Ее решение способствует совершенствованию всей правовой системы.
В Ангольской Республике совершенствование законотворческого процесса в современный период является важным и эффективным инструментом построения государства, руководства строительством нового общества. В течение последних 15-ти лет в государстве развивались политический и экономический кризисы; в этих условиях военные действия опустошили страну. Возрождение государственности, разработка перспектив будущего Анголы могут в правовом государстве осуществляться лишь посредством правотворческого процесса, который отражает всю диалектику взаимосвязей народа и представительных органов власти. Формирование Национальной Ассамблеи - высшего законодательного органа государства, -путем выборов являлся, безусловно, шагом вперед в развитии Анголы. Однако анализ практики его деятельности показал необходимость поиска путей совершенствования законотворческого процесса.
Для развивающихся стран Африки законотворческий процесс одновременно выполняет особую задачу: объединение различных слоев общества, что особенно актуально для Анголы - страны, которая сегодня переживает глубокий политический кризис, спровоцированный отказом Униты2 признать законными результаты последних парламентских выборов в стране3. Получив определенные места в парламенте, эта партия отказывается участвовать в работе Национальной Ассамблеи Анголы, фактически блокируя ее работу; поэтому не имеет в ней своих представителей «из-за, - как говорят ее сторонники, - соображений безопасности».4
В результате игнорирования участия партии Унита в деятельности нынешнего парламента последний сегодня работает в трудных условиях % кризиса. Свидетельство тому - чрезвычайно низкие темпы законотворческой деятельности в современном ангольском государстве. В результате парламент Анголы работает в трудных условиях кризиса, чрезвычайно низкими темпами: за 2000г. принято - 7 , за 2001 - 11, за 2002 - 8 законов. Отсутствует планирование законотворческих работ, тщательная проработка законопроектов, надлежащая экспертиза и др.
На законотворческую сферу деятельности Анголы воздействуют и другие факторы, препятствующие эффективному воздействию законодательства на темпы и содержание рыночных реформ, укрепление демократических основ общественной и государственной жизни страны. Качество принимаемых , законодательных актов отражает отсутствие эффективного организационно юридического механизма подготовки и принятия законов.
Правотворческий (в т.ч. законотворческий) процесс имеет особое значение для правовой системы тех государств, у которых правовое поле находится в стадии становления. «В законотворческом процессе, - правильно отмечает П.В.Крашенинников, - проявляются те правила игры, по которым / общество будет жить, по которым будет регулироваться жизнь граждан, юридических лиц и государства»5.
В современных условиях Анголы требуется не просто улучшение и качественная переделка законодательства, но и совершенствование самого процесса его создания, т.е. законодательного процесса. Эта работа должна начаться несмотря на те трудности, которые переживает страна. В Анголе практически только начала складываться новая правовая система, обеспечивающая потребности дальнейшей демократизации всех сторон жизни ангольского общества, что требует теоретической разработки и практического % внедрения эффективного механизма подготовки, принятия и введения в действие законодательных актов посредством разработанных и закрепленных в регламенте парламента процедур.
Сегодня решение задачи по совершенствованию процессуальных форм законотворческой деятельности приобретает значимость не только для Анголы, но и тех развивающихся стран Африки, в которых идут аналогичные процессы демократизации государства и общества, ибо именно в период крупных преобразований «со всей остротой выдвигается вопрос... об обновлении и развитии законодательства».6
Новое совершенное законодательство способно (при наличии -, экономических и политических предпосылок) выводить общество из кризисного состояния, учитывая специфику возникающих противоречий в обществе. «Достижение результативного действия каждой правовой нормы будет способствовать разрешению противоречий, развитию общества в процессе становления правового государства».7
Безусловно, что чем более совершеннее будут процессуальные формы законодательной деятельности Ангольского парламента, тем активнее его воздействие на формирование всей правовой системы государства и демократизации общества.
Законотворческий процесс в Республике Ангола до настоящего времени еще не стал объектом диссертационных исследований в России. Отсутствуют монографические работы (в том числе переводного характера), посвященные данной тематике. Явно недостаточна переводная база законодательства и других источников, что затрудняет комплексное изучение нормотворческого процесса в Африке вообще, и в Анголе, в частности. Как результат, законотворческий процесс в слаборазвитых странах Африки до последнего времени не привлекал внимания широкого круга исследователей, хотя эта задача сегодня особенно актуальна для африканских стран, в том числе и для Республики Ангола.8
Отсутствие возможности проводить системно-функциональный и сравнительно-правовой анализ является одной из причин, тормозящей развитие базирующихся на законодательных нормах общественных преобразований в стране. Необходимость исследования обозначенной проблемы объясняется и потребностями совершенствования нынешнего регламента ангольского парламента, в котором недостаточно детально прописаны законодательные процедуры, обеспечивающие наиболее полное выявление воли всего народа с учетом политических разногласий членов парламента.
Сложность процедур усиливается отсутствием единого акта, регулирующего законодательный процесс в Республике Ангола. Правила содержатся, по сути дела, не в одном, а в трех нормативных актах парламента Республики Ангола: «Основном Законе - Уставе депутатов № 6/93», «Основном Законе Национальной Ассамблеи № 5/93» и резолюции № 04/93
«Внутреннем порядке Национальной Ассамблеи»9. Анализ данных актов показывает, что, во-первых, многие их положения урегулированы достаточно неопределенно, что допускает возможность неоднозначной трактовки; во-вторых, отсутствует ряд статей, в которых бы детализировано регламентировались некоторые процедуры подготовки законопроектов для рассмотрения и обсуждения в парламенте страны, порядок их внесения и обсуждения, а также принятия решений.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена: объективно складывающимися в результате длительных военных действий трудностями в государственной и общественной жизни Республики Ангола; новизной парламентских отношений в законотворческой деятельности; отсутствием научных исследований в стране, позволяющих критически оценить действующий законотворческий процесс; необходимостью выявления (на основе практики зарубежных стран) потенциальных ориентиров новых эффективных форм процессуальной деятельности парламента в целях его совершенствования.
Объект диссертационного исследования - закономерности законотворческого процесса в демократических странах мира: России, Великобритании, Германии, Франции, США.
Предмет исследования - понятие, структура и содержание законотворческого процесса в системе динамического развития Республики Ангола, а также проявляющаяся при этом совокупность особенностей, характеризующих его отдельные стадии.
Научная задача исследования состоит в разрешении противоречивой ситуации, сложившейся между потребностью в эффективной законотворческой деятельности парламента в республике Ангола и правовым механизмом, не обеспечивающим надлежащего качества функционирования законодательного Ф процесса. Существо данного противоречия состоит в том, что действующий правовой механизм:
1) Не учитывает условия проводимых в стране экономической, политической, социальной и других реформ, влияющих на формирование правового государства;
2) недостаточно четко обеспечивает все этапы реализации законодательных процедур в деятельности ангольского парламента;
3) создает возможности формально-искусственных барьеров для участия в законотворческом процессе отдельных партий и движений, чем препятствует Ф) процессу принятия прогрессивных нормативных правовых актов.
Целью диссертационного исследования является обоснование и разработка основ теории и методики законотворческого процесса в Республике Ангола применительно к формированию правового государства и демократического общества; выявление методики учета воздействия разнообразных факторов на законотворческий процесс страны; определение сущности и правового регулирования этапов законодательного процесса с учетом опыта научных исследований зарубежных стран; разработка рекомендаций по повышению эффективности законодательных процедур в процессе принятия законопроекта.
Для решения научной задачи были поставлены следующие частные задачи:
1. Разработать основные положения, раскрывающие природу, сущность и особенности законотворческого процесса в Анголе и включающие:
а) государственно-правовую природу законотворчества в качестве одной из определяющих констант непосредственного участия населения в решении задач общегосударственной важности; основополагающие характеристики осуществления законодательных процедур и постоянно совершенствуемого законодательства как способа реального обеспечения эффективной законотворческой деятельности парламента;
б) понятийный (категориальный) аппарат - уточнение общих базовых категорий применительно к конкретной стране: «правотворчество», «законотворчество», «правотворческий процесс», «законотворческий процесс», «законодательный процесс», «законодательная процедура», «право на правотворчество»;
в) систематизированные эмпирические данные о воздействии внешних и внутренних факторов на законотворческий процесс Анголы: реальные фактические данные, полученные посредством документов из Республики Ангола, а также посредством анализа зарубежных периодических журналов;
г) научно-методический аппарат (методические и экспериментальные средства и приемы описания и объяснения явлений и процессов).
2. Показать влияние различных внешних и внутренних факторов, в том числе экономических, политических, социальных на законодательный процесс в Анголе:
• Раскрыть содержание и выявить особенности стадий подготовки законопроектов, вынесения их на обсуждение парламента, принятия и опубликования законов на примере законодательной деятельности парламентов некоторых зарубежных стран; систематизировать особенности законодательных процедур этих стадий;
3. На основе опыта зарубежных стран выявить недостатки практики законодательной деятельности Национальной Ассамблеи Анголы и обосновать пути ее совершенствования в период проводимых в стране реформ.
4. Для российских ученых включить в научный оборот информацию о современном состоянии законотворческого процесса в парламенте Анголы и степени его правовой регламентации.
5. Систематизировать информацию в целях последующего обучения депутатов Национального Собрания Анголы, сотрудников аппарата государственных органов, осуществляющих разработку законопроектов и повышения их квалификации при организации подготовительной работы, порядка обсуждения законодательных актов и их принятия.
Теоретические основы исследования научной задачи.
В процессе работы над диссертацией использовались такие общенаучные методы исследования, как системный анализ, исторический и логический методы, методы дедукции и индукции. При анализе законотворческой деятельности парламентов зарубежных стран применялся метод сравнительного правоведения.
В работе использовались научные труды российских ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права в исследуемой сфере: С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Д.А. Керимова, В.Н. Карташова, Д.А. Ковачева, А.И. Ковлера, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Мазуровой, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, И.В. Ростовщикова, Ф.М. Рудинского, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной. В них обосновано общетеоретическое понимание таких правовых явлений, как механизм законотворчества, процедуры законодательного процесса, условия и показатели их эффективности.
В основу исследования эффективности законодательного процесса положены научные исследования ученых - представителей науки конституционного права: : А.С. Автономова, Богдановой Н.А., В.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Т.Д. Зражевской, Н.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, А.Е. Козлова, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, О.Г. Румянцева, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина.
По исследуемой тематике использованы также труды таких зарубежных ученых как Andersen U., Woyke W., Gabriel O.W., Hubner E., Kastendiek H., Щ) Voile F., Potzch U., Kimmel А., а также единственная монография ангольских ученых: Correia A., Sousa В.10, посвященная конституционной проблематике.
Нормативную базу исследования составляют Конституции России, Анголы, Италии, Испании, США, ФРГ, Франции, Швеции, законы и другие подзаконные акты (регламенты), корреспондирующие теме исследования.
Правовые источники Анголы использовались, в основном, на португальском языке, в переводе диссертанта:
1. Конституционные акты:
1.1.Конституция Республики Ангола от 10 ноября 1975 г. с поправками ф 1978, 1980, 1992 гг. / Луанда, 1992 г. (изд. на португальском языке).
1.2. Lei De Revisao Constitucional. Lei N 23/92 De 16 De Setembro;
2. Органические законы:
2.1. Lei Organica do Estatuto dos Deputado. Diario da Republica, I a Serie N.22, de 4 de Junho de 1993, Conforme Lei Assembleia Nacional N. 6/93.
2.2. Lei Organica da Assembleia Nacional. Diario da Republica, Ia Serie N.21, de 28 de Maio de 1993, Conforme Lei Assembleia Nacional N. 5/93.
3. Законы:
Assembleia Do Povo. Lei N 23/92 de 16 de Setembro.
4. Резолюции Национальной Ассамблеи:
Regimento Interno Da Assembleia Nacional. II Diario da Republica, Ia Serie N. 10, de 12 de Marco de 1993, Conforme Resolucao da Assembleia Nacional N. 4/93.
Информационную базу исследования составляют статистические данные, опубликованные в статистических сборниках и периодических изданиях как на русском, так и на португальском языке:
а) Периодические издания Республики Ангола: "Diario da republica I Organo official da Republica de Angola", "Jornal de Angola", "Bolitim informativo da embaixa de Angola -Moscovo" (c 1992 - 1999 гг.);
б) Доклад представителя ООН в Анголе Margaret "Entsi Relatorio do в) Журналы «Азия и Африка сегодня», «Моя Африка» за 2000-2002г.г. Полученные научные результаты и их научная новизна. В диссертации впервые в науке конституционного права России и Анголы проведено комплексное исследование законодательного процесса в условиях становления государственности в странах Африки и, в частности, в Республике Ангола. В этой связи предложено ввести в научный оборот сформулированные в работе положения, определяющие сущность, значение и механизм конституционно-правового регулирования законотворческого процесса в республике Ангола:
1. Конкретизирован предмет исследования, рассмотрена проблемная ситуация в науке и практике ангольского законотворчества: законодательный процесс в Анголе рассмотрен в качестве необходимого и действенного элемента механизма обеспечения народовластия ангольского народа, который является важным инструментом воздействия граждан на органы государства;
2. На основе выявленного противоречия между требованиями развития ангольского общества и несовершенством в законотворческом оформлении его преобразований сформулирована (на качественном уровне) постановка новой научной задачи конституционно-правого регулирования законодательной деятельности в Анголе как необходимого элемента эффективной реализации демократической власти народа, совершенствования законодательной (представительной) власти в условиях демократизации страны;
3. Разработаны основные положения, раскрывающие понятие и содержание законотворческого процесса, включающие в себя:
3.1. Уточненный категориальный (понятийный) аппарат: «правотворчество», «правотворческий процесс», «законотворчество», «законотворческий процесс», «законодательный процесс», «законодательная процедура», «право на нормотворчество» применительно к Республике Ангола;
3.2. Эмпирическую основу - зафиксированные данные о нормативно Ф правовом регулировании законодательного процесса в странах Африки (в т.ч.
Анголе);
3.3. Современный научно-методический аппарат, основанный на использовании совокупности методов научного познания (диалектического, исторического, логического, сравнительного анализа), метода сравнительного правоведения. Особенностью использования указанных методов является: введение ограничений, значимых для оценки эффективности законодательного процесса; неопределенность ряда параметров исследуемых общественных отношений в связи с их отдаленностью языковым барьером и # несхожестью ряда параметров правовых систем.
4. Расширен классификатор стадий законодательного процесса путем введения стадии принятия решения о первичном движении законопроектов.
5. Доказана зависимость реализации законодательной функции от лоббистского воздействия политических партий, предпринимательских организаций, групп давления.
6. Установлена закономерность повышения качества отдельных стадий законотворческого процесса в Национальной Ассамблее Республики Ангола в зависимости от внешних и внутренних факторов.
7. Обоснованы конкретные предложения по внесению изменений в законодательство Анголы, направленные на совершенствование правового регулирования законотворческого процесса; в частности:
7.1. Предложены рекомендации по совершенствованию Резолюции «Внутренний порядок Национальной Ассамблеи», играющей функцию регламента парламента;
7.2. Обоснована целесообразность создания в структуре Национальной Ассамблеи Анголы второй (верхней) палаты, представляющей интересы отдельных провинций страны.
7.3. Предложен ряд методик подготовки и оформления законопроектов, І принимаемых Национальной Ассамблеей Анголы, на основе обобщения опыта России и других зарубежных стран.
8. Введены в научный оборот нормативные документы Анголы, связанные с деятельностью парламента страны, а также отдельные материалы ангольских газет и журналов.
9. Обоснована необходимость углубления правового образования депутатов парламента Анголы, а также государственных служащих его аппарата путем введения специального методического семинара, посвященного изучения опыта законотворчества зарубежных стран.
Практические результаты и значимость диссертационной работы.
1. Диссертация представляет непосредственный практический интерес для ангольского государства, поскольку в ней впервые дается сравнительный анализ (в т.ч. оценка) современного состояния законотворческой деятельности парламента с аналогичной деятельностью России и ряда других зарубежных стран; раскрываются неиспользованные резервы в этой сфере.
2. Предложены формы активизации участия в законотворческом процессе депутатов Национальной Ассамблеи Анголы и представителей населения.
3. Выработаны конкретные рекомендации (см. выводы к главе 3) совершенствования законодательной деятельности парламента Анголы применительно к современным условиям государства;
4. Раскрыты недостатки (см. глава 3 по каждой стадии законодательного процесса) в ангольском законодательстве, выражающиеся в отсутствии детального урегулирования законодательных процедур (подготовки законопроектов, их оценки с точки зрения содержательности и эффективности законодательного процесса) в стране.
5. Рекомендации по формированию второй палаты парламента могут использоваться при внесении изменений в закон, регламентирующий статус Национальной Ассамблеи.
6. Исследование является новым источником информации, полезным как ангольским, так и российским законодателям: показывает общие стадии законотворческого процесса и их особенности, вводя в научный оборот мало переводимые или вообще ни разу не переведенные нормативно-правовые источники и научную литературу. В условиях активизации законотворческой деятельности послужит практическим пособием для граждан - избирателей, интересующихся парламентской жизнью Анголы.
7. Фактологический материал диссертационного исследования будет полезен для использования в учебно-методической работе учебных заведений Анголы (например, юридического факультета Университета доктора Антониу Агуштинню Нэту, Школы МВД, партийной Школы и др.) при разработке пособий по курсам лекций и семинаров для студентов и слушателей указанных учебных заведений, при подготовке семинаров для депутатов Национальной Ассамблеи Анголы, а также для государственных служащих, участвующих в законодательном процессе, при проведении занятий учащихся средних школ.
8. Материал использован при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Конституционное право зарубежных стран» и «Законодательный процесс», читаемых на юридическом факультете Воронежского государственного университета.
9. Итоги диссертационного исследования послужат базой для дальнейших научных изысканий в области законодательной деятельности в Республике Ангола. Опыт этой страны в решении проблем законотворчества может иметь практическое значение и для других развивающихся стран африканского континента, в частности, португалоязычных, которые стоят перед решением аналогичных вопросов.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Для обеспечения комплексного и действенного конституционно-правового регулирования механизма подготовки, обсуждения и принятия законов в республике Ангола необходимо рассматривать законотворческий процесс в качестве системы, включающей не только законодательный процесс (включающий стадии законодательной инициативы, обсуждения, принятия, санкционирования и промульгации), но также всю процедуру инициирования (в т.ч. лоббирования), неформального обсуждения нормативных актов.
2. Законотворческий процесс - политико-правовое явление, на которое оказывают непосредственное влияние различные факторы. В целях выработки методики учета этих факторов, предложена их классификация:
• объективные и субъективные факторы (деятельность субъектов законодательной инициативы; лоббистских групп; давление со стороны населения);
• вне правовой системы (экономические, политические, информа- Ь} ционно-познавательные) и внутрисистемные (правовые, организационные, программирующие и научные);
• негативные и позитивные;
• основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные);
Без учета системности и взаимозависимости данных факторов законотворческий процесс никогда не будет эффективным.
3. В целях оптимизации действия внутрисистемных факторов в Республике Ангола необходимо повышать профессионализм депутатского корпуса; создавать условия для обеспечения ознакомления с законопроектами и ,-; информацией о реальных возможностях их реализации широким слоям населения; утверждать обоснованные ежегодные и перспективные программы законодательных работ.
4. Расширить круг субъектов законодательной инициативы в Ангольском парламенте путем предоставления этого права:
• ангольскому народу (посредством возрождения института петиций).
• главе государства;
• постоянным комиссиям и другим парламентским органам по вопросам, входящим в их компетенцию;
• политическим партиям;
# 5. В период демократизации ангольского государства и общества возросла целесообразность использования ряда зарубежных конституционно-правовых институтов; однако они должны применяться с учетом специфики действующих традиций, плотности расселения, уровней образования и правосознания населения.
6. В целях эффективного функционирования политико- административных единиц Анголы с учетом интересов и запросов территориальных образований страны необходимо создание двухуровневой законодательной системы: на уровне республики - Национальной Ассамблеи, на уровне провинций - законотворчество провинциальных ассамблей - и закрепление ее в Конституции. Законодательная деятельность Национальной Ассамблеи играет верховенствующую роль, а действия провинций контролируются на уровне республики: принятые ими законы не должны противоречить общим принципам законотворчества, определяемых на уровне республики. В случае возникновения противоречий Национальная Ассамблея должна иметь право отмены незаконного акта Ассамблеи провинции.
7. Для отражения в законотворческом процессе Анголы подлинных интересов народа необходимо создание самостоятельного органа - Совета Провинций, без одобрения которого (простым большинством голосов) проект . закона не может вступить в силу. В его состав должны входить представители провинций (как варианты - председатели провинциальных Ассамблей и 18 губернаторов провинций Анголы; либо представительство на основе всеобщих выборов). Данное предложение возможно закрепить исключительно поправкой в Конституцию Анголы.
8. Обосновано создание Совета Национальной Ассамблеи Республики Ангола в качестве экспертно-контролирующего органа качества законопроектов в законодательном процессе: его функции, полномочия необходимо закрепить в Конституции и регламенте парламента. В его состав должны войти исключительно высококвалифицированные специалисты, имеющие специальные познания в сфере экономики и права, которые осуществляли бы первичную экспертизу законопроектов с точки зрения законности и целесообразности ситуации в стране, координировали и контролировали процесс прохождения законопроекта и принимали решения о рассмотрении их парламентом либо возвращении инициаторам. Экспертное заключение полностью должно представляться депутатам, рассылаться в каждую провинцию, имея рекомендательный характер (чтобы не подменять парламент).
9. Для достижения эффективной законодательной деятельности парламента необходимо усовершенствовать существующий регламент -Внутренний порядок Национальной Ассамблеи: разработать единый нормативный документ, включающий специальные статьи, подробно регламентирующие процедуры подготовки законопроектов, порядок их внесения, процедуры обсуждения, принятия по ним решения, санкционирования и промульгации. В частности, в нем впервые для Анголы предлагается закрепить:
а) процедуру учета всех законодательных инициатив, в т. ч. новую форму законодательной инициативы - «законодательные предложения», облегчающую депутатам возможность внесения поправок к законопроектам;
б) планирование на их основе законодательной деятельности;
в) сроки направления законопроектов депутатам;
г) обязанность и ответственность аппарата Национальной Ассамблеи по передаче законопроектов в соответствующие комитеты и не позднее указанных сроков;
д) перечни сопроводительных документов (пояснительная записка; субъект, внесший законопроект; перечень нормативных актов, подлежащих признанию утративших юридическую силу; финансово-экономическое обоснование) и их содержание (например, пояснительная записка должна содержать цель и концепцию законопроекта);
е) процедуры предварительного рассмотрения законопроектов в комиссиях и комитетах парламента;
ж) порядок проведения и особенности каждого из «трех» чтений законопроекта;
з) ограничения к выступлениям депутатов на сессии; процедуре «внесения поправок» по содержанию (запрет на его коренное изменение) и во времени (не более 5 минут);
и) процедуру доработки законопроектов на основе заключений специалистов и экспертов;
к) условия и формы участия в законотворческом процессе полномочных представителей Президента, центральных органов исполнительной власти Анголы (призванных осуществлять финансовую экспертизу), общественных объединений, а также предлагаемого к созданию Совета Национальной Ассамблеи.
л) сроки промульгации, осуществляемые Президентом (обычные и срочные); ее процедуру и ответственность аппарата (секретариата) за их выполнение.
10. Выявлена особенность законотворческого процесса Республики Ангола - необходимость формирования в качестве самостоятельной стадии принятия решения о первичном движении законопроекта, которая позволит охватить наиболее заинтересованных субъектов в конкретном законопроекте; привлечь максимальное количество населения к его обсуждению.
12. Положения, выносимые на защиту, возможно реализовать только путем принятия новых (или внесения изменений) законов Республики Ангола: Конституции Анголы, Регламента, Органического закона об Ассамблее провинций; закона о планировании и прогнозировании законодательства; закона о лоббизме.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные положения, выводы и практические рекомендации которой опубликованы в пяти научных статьях общим объемом более 5 п.л. Апробация осуществлялась в следующих формах:
1. Внедрение результатов диссертационного исследования в учебный процесс при преподавании соответствующих тем в курсах «Конституционное право зарубежных стран» и «Законодательный процесс» на кафедре конституционного и международного права Воронежского государственного университета (во время учебной практики в качестве аспиранта дневной формы обучения).
2. Доклады на трёх научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, ежегодно проходивших на юридическом факультете ВГУ (Воронеж, апрель 2000, 2001, 2002 г.г.).
Структура работы обусловлена целями и задачами проведенного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных источников и приложения.
Предмет и цель исследования
Предметом диссертационного исследования являются понятие, структура и содержание законотворческого процесса в системе динамического развития Республики Ангола, проявляющаяся при этом совокупность особенностей, характеризующих его отдельные стадии, а также система влияющих на него факторов. Существо предмета диссертационного исследования приведено на рис.1, где законотворческий процесс показан в единстве системообразующих элементов и факторов: выступая элементом сложной системы правотворчества (нормотворчества) Республики Ангола, он одновременно является сложной системой, состоящей из ряда процедур, важнейшая из которых -законодательная деятельность .парламента. Развитие правотворчества Анголы объективно обусловлено комплексом внешних и внутренних факторов, без познания и учета которых закон как регулятор общественных отношений не сможет эффективно выполнять принадлежащую ему функцию.
Выбор предмета обусловлен противоречивой ситуацией, сложившейся в Ангольском государстве и обществе в период проведения экономических, политических, социальных и правовых реформ. Теоретически всеми учеными признается ведущая, верховенствующая роль законодательства в правовой системе страны. В условиях дореформенного малочисленного правового массива" и малоподвижного изменения законодательства проблемы изучения механизма законотворчества в системе правотворчества Анголы практически не существовало. Не случайно в стране не развивались научные исследования, посвященные эффективности законодательного процесса парламента Анголы.
Анализ правового регулирования законотворчества отсутствовал, в частности, по четырем причинам:
1) Правотворчество как явление в Республике Ангола за последние десятилетия прошло сложный путь, в котором центральной составляющей была военная обстановка. В условиях сложившихся в стране после 25-летней затяжной гражданской войны, экономических и политических кризисов резко упала роль всех демократических институтов, в том числе закона как регулятора важнейших общественных отношений в стране.
2) Обусловленное внешними и внутренними факторами формирование правовой системы страны, в которой закон выполняет верховенствующую роль над подзаконными актами, было объективно затруднено из-за фактического бездействия парламента в кризисных условиях.
3) Отказ депутатов партии Унита, получившей 31,8% мест в Национальной Ассамблее Анголы, осуществлять свои функции парламентариев фактически затормозил законотворческую работу. Хаотический, никак не регулируемый законодательством переход мандатов депутатов внутри одного партийного списка понизил престиж представительной власти в стране: депутаты Ангольского парламента не переизбирались с 1992 года;
4) Сбор фактологического материала, на основе которого возможен аргументированный количественно-качественный анализ предмета исследования, практически недоступен из-за отсутствия достоверных статистических данных, при этом добавляются трудности языкового перевода, отсутствие официальных источников на русском языке.
Приход к власти команды нового Президента Ж.Сантуш привел к ликвидации внешней и внутренней нестабильности Республики Анголы, закреплению в конституционных нормах принципов демократизма, правового государства, политического плюрализма и рыночной экономики. Однако отсутствие эффективного законотворческого процесса, недостаточно четкое правовое регулирование всех его стадий значительно сдерживает проводимые реформы. Необходимость улучшения процессуальных сторон законотворческих механизмов требует анализа всей системы факторов, влияющих на законотворческую деятельность парламента, ее научной обоснованности и технологической проработанности. Познание конституционно-правовой действительности расширяет и углубляет предмет исследования. Как правильно подчеркнула Н.А. Богданова, «грань между объектом изучения и отражающим его эмпирическим знанием, с одной стороны, и юридически познанной действительностью, воплощенной в системе конституционно-правовых понятий и характеристик, с другой стороны, стирается. В научный оборот вводится не только теоретическое, но и эмпирическое знание, а познаваемый объект становится неотъемлемой составляющей предмета познания»1 .
Поэтому не только теоретическое обоснование законотворчества как правового феномена Анголы, но также законодательное закрепление и практическое применение конкретных технологий и процедур, общепризнанных в мировой парламентской практике, включается в предмет исследования, помогая упорядочить решение вопросов, от которых зависит успех, полнота и эффективность правового регулирования всех реформ в стране.
Сущность и содержание научной задачи совершенствования законотворческого процесса в правовой системе Анголы
Анализ состояния правотворчества в Республике Ангола показал существование целого комплекса негативных явлений, породивших несовершенство законотворческого процесса и необходимость их устранения. К числу негативных явлений относятся следующие (см. Приложение 1):
1. Условия военного времени (фактически гражданской войны) и последующий политический кризис требовали централизацию государственной власти, которая осуществлялась, в основном, посредством нормотворчества Президента и Правительства Анголы. В результате нормотворчество страны развивалось посредством принятия в большей степени подзаконных актов, что негативно отразилось на общественной жизни страны. Повышение значимости подзаконных актов - особенно президентских, органов исполнительной власти, постепенно сформировало «дефектное» правосознание, направленное на иллюзию регулирования вопросов общегосударственной значимости посредством решений «сверху», закрытости процесса их принятия, исполнения «любой ценой».
2. Негативно сказался на законотворческой деятельности государства процесс функционирования Национальной Ассамблеи Анголы в условиях борьбы двух оппозиционных партий: Партии Труда и Униты. Отказ последней участвовать в работе парламента, бойкот депутатов при принятии законопроектов породили сомнения по поводу законности результатов голосования, а, следовательно, в принятых парламентом решений. До настоящего времени в законодательстве не урегулирован механизм передачи полномочий депутатов Униты внутри партийного списка на те вакантные места, которых возникли в результате бойкота этой партии в процессе парламентской деятельности последнего десятилетия.
3. Несовершенство парламентской модели высшего законодательного (представительного) органа государственной власти Анголы, которая не выражает волю народа при выработке приоритетов развития страны, формировании программ нормотворчества в стране, поскольку отсутствует механизм выявления мнений большинства населения в отдельных провинциях.
4. Низкое качество и разобщенность нормативных актов, регулирующих регламентные правила деятельности Национальной Ассамблеи Анголы (отсутствие четко определенных этапов законодательной деятельности, несовершенство законодательной техники в определении алгоритма действий в каждом из этапов).
5. Отсутствие опыта юридической деятельности депутатов, профессиональных кадров, финансовых и организационных ресурсов существенно затруднил работу парламента сегодня, в период становления отношений народовластия, государственности и верховенства закона.
6. Отсутствие в науке сравнительного конституционного права исследований и фактологического материала не позволяет включать в научный оборот информацию о специфике законотворческого процесса Анголы и его стадий, технологии процедуры разработки и принятия законодательных актов; факторов, оказывающих активное воздействие на процесс подготовки и принятия законов.
Результаты проведенного анализа показывают, что отсутствие эффективного регулирования законотворческого процесса препятствует:
во-первых, объективной тенденции возрастания роли закона как основного правового регулятора при формировании правовой системы.
Политический кризис в Республике Ангола поставил перед государством и обществом многие сложные экономические, политические, социальные задачи. Одна из главных - объективная необходимость повышения роли закона в правовом регулировании демократических реформ в стране. Закон является
А наиболее эффективным средством регулирования общественных отношений, так как «только в законодательном процессе может быть реализована возможность должного учета интересов различных социальных и политических сил» . Во всех демократических странах мира в перспективе будет существенно увеличиваться социальная роль и авторитет закона, его доля в массе нормативных актов25;
во-вторых, выявлению единой воли народа, отражаемой на различных стадиях законотворческого процесса, при определении приоритетов развития страны;
в-третьих, формированию парламентаризма как демократического явления, способного противостоять исполнительной и президентской власти; повышению квалификации депутатского корпуса;
в-четвертых, проведению научных прикладных исследований в сфере парламентского права в стране, выявлению негативных явлений, причин их порождающих, и обоснованию рекомендаций по совершенствованию процесса законотворчества на основе мировых технологий;
в-пятых, концептуальному развитию науки сравнительного конституционного права путем включения в научный оборот: особенностей законотворческого процесса Анголы и его стадий;
в-шестых, систематизации информации в средствах массовой информации о законодательной системе в Анголе. Не случайно в огромном справочнике «Правовые системы мира»26 среди 104 государств не нашлось места Анголе - государству, занимающему площадь 1,2 млн. км2 с населением 11,1 млн. человек.
Законотворческий процесс как юридическая категория: понятие, структура, содержание
Для более полного понимания сущности законотворческого процесса в Анголе необходимо его исследовать как юридическое понятие (категорию), ис-пользуемое в конституционно-правовой науке России и зарубежных стран. Система категорий в российском и ангольском конституционном праве имеет как общие, так и особенные признаки, обусловленные условиями жизни каждой страны. Важно определить их объем и содержание, соотношение с законотворческим процессом, при котором каждый из участвующих субъектов имеет право осуществлять действия в установленных законом и регламентом парламента рамках. При этом наличие противоречий в рассуждениях отражает объективные противоречия бытийных процессов. Задача состоит в том, чтобы избежать нечеткости и неопределенности, а также противоречий, вызванных ошибками в логике .
В юридической литературе терминология имеет особо важное значение.
«Термины, - отмечается в ней, - представляют собой словесное обозначение определенных понятий, используемых для выражения воли законодателя... Наиболее общими правилами использования терминов являются: единство терминологии; тождественность их употребления в разных правовых актах; исполь-зование общепризнанных терминов; стабильность терминологии» .
Правильное понимание любого правового явления возможно лишь путем выявления сущности понятия, его основных характеристик, места в правовой системе, а также соотношения со смежными категориями.
Для того, чтобы установить смысл понятия «законотворческий процесс», необходимо, во-первых, определить ряд других юридических понятий, близко примыкающих к нему по своему содержанию; во-вторых, рассмотреть вопрос о соотношении категории «законотворческий процесс» с этими понятиями.
Законотворческий процесс как юридическое понятие необходимо отличать от других близких к нему категорий, таких как «законотворчество», «правотворчество», « правотворческий процесс», «законодательный процесс» и др. Смешение этих понятий, их неправомерное дублирование создает определенные трудности как в самой правотворческой деятельности, так и в правоприменительной практике. Рассматриваемая категория выступает составной частью таких более широких понятий как «правотворчество» и «законотворчество».
Понятие «правотворчества» в юридической литературе раскрывается по-разному, что отмечают сами ученые31. Например, Д.А. Ковачев, писал, что по-нятие «правотворчество»... все еще не относится к числу очевидных . Соответственно по другим основным вопросам теории правотворчества, таким как «субъекты правотворчества», «правотворческий процесс», «стадии правотворческого процесса», отсутствует единство мнений.
Научное понимание родового понятия «правотворчество» в дальнейшем дает методологическую основу для определения и таких понятий, как «право на издание законов» и «правотворческий процесс», необходимые в целях диссертационного исследования. Что же понимается в юридической литературе под категорией «правотворчество»?
Одни авторы определяют это понятие довольно широко, рассматривая его как начальный этап жизни права, вбирающий в себя все импульсы, влияющие на движение права: политические, экономические, собственно правовые. Эта организационно оформленная деятельность государства направлена на достижение целей общества по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений, в создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих. Поэтому «правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»
Другая группа авторов неправомерно ссужает категорию «правотворчество», понимая под последней лишь «возможность принимать, изменять и отменять какой-либо вид нормативного акта». Д.А. Ковачев считает, что формулировки «издает нормативный акт» и «принимает, изменяет и отменяет нормативный акт» по содержанию идентичны. Тот, кто может принять (издать) какой-либо нормативный акт, всегда вправе принять другой акт, изменяющий или отменяющий ранее изданный им
Близко к данному определению понятие «правотворчество» как «деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов», то есть вид деятельности, в результате которой нормы естественного права облекаются в форму нормативно-правового акта, выражаются в определенном источнике права.
Институт законодательной инициативы
Конституция Анголы134 (ст. 93) предоставляет право законодательной инициативы депутатам, парламентским группам и правительству. Конкретизация процедуры этого права содержится в резолюции парламента «Внутренний распорядок Национальной Ассамблеи» Анголы133. Одна статья (ст. 96) повторяет конституционную, вторая (ст. 97) - регламентирует формы реализации этого права: «Проекты закона, резолюции и соответствующие объяснения представляются в письменном виде Президенту Национальной Ассамблеи», а также «отправляются в компетентные комиссии для того, чтобы обсудить срок их вынесения на обсуждение, назначенное президентом Национальной Ассамблеи».
С формально-юридической точки зрения рассматриваемая стадия возникает с момента реализации инициативы уполномоченного органа власти или управомоченных лиц, требование которых необходимо и достаточно для того, чтобы проект закона подвергся обсуждению законодательного органаьб. В Анголе она также имеет цель: начать процедуру законодательного процесса по конкретному законопроекту путем его разработки и внесения в установленном порядке в Национальную Ассамблею субъектами права законодательной инициативы. Поскольку в Анголе эта стадия законодательного процесса достаточно упрощена, рассмотрим на опыте других стран возможные направления ее совершенствования
В юридической литературе есть незначительные различия в оценке момента начала и завершения этой стадии. Одни определяют ее как «официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом зако-нопроекта или законопредложения» . Другие считают, что данная стадия продлевается до момента регистрации законопроекта и прилагаемых к нему документов139. Третьи - определяют законодательную инициативу как комплексный институт, регулирующий право органа или лица внести проект закона в парламент, по которому обязательно будет принято решение.
Для Республики Ангола определение пределов стадий законодательной инициативы имеет практическое значение: на дискуссиях в парламенте всегда много депутатов высказывают мысль о необходимости принятия нового закона или изменения действующего. Было бы неправильным считать проявлением законодательной инициативы любое выступление депутата на заседании Национальной Ассамблеи Анголы. Как правильно отмечает С.А. Авакьян, если подойти реалистично, то такие предложения сами по себе не могут означать, что возникает законодательный процесс. «Ведь на их основе надо еще разработать законопроект как письменный текст, официально его представить в парламент, и лишь после этого начнутся процедуры... Причем реализация права законодательной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который когда-то с трибуны парламента или в письменной форме внес предложение (по существу, пока лишь идею) о разработке законопроекта, а с тем субъектом права законодательной инициативы, который воплотил это предложение в текст и представил его в парламент».
В ангольском парламенте форма инициативы закреплена в ст. 97 Внутреннего порядка Национальной Асамблей: письменный текст законопроекта.
Стадия законодательной инициативы - сложное действие, состоящее из нескольких этапов или процедур: 1) выяснения потребности в том или ином законе142; 2) внесения предложений о необходимости издания соответствующего закона; 3) непосредственного внесения на обсуждение в парламент подготовленного текста проекта; 4) регистрации законопроекта. Рассмотрим отражение этих процедур подробнее с точки зрения необходимости их отражения в ангольском законодательстве.
а) Процедура выявления потребности в разработке и принятия закона
Потребность в соответствующем законе устанавливается не только самими непосредственными участниками законодательного процесса (депутатами, членами законодательного органа). Мнения и пожелания о необходимости разработки тех или иных законопроектов вносятся отдельными гражданами (или группой), должностными лицами, общественными объединениями, в том числе партиями, средствами массовой информации, лоббистскими структурами («группами давления»). Эти органы и лица не входят в круг субъектов законодательной инициативы, но в тексте проекта они отражают интересы определенного круга общества. Они также могут составить текст законопроекта и направить его для рассмотрения в парламент
