Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и нормативно-правовое регулирование учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования 13
1.1. Понятие учредительного юридического процесса 13
1.2. Нормативно-правовое регулирование учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования 38
Глава II Содержание учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования 71
2.1. Юридические процедуры по формированию внутренних подразделений представительного органа муниципального образования 71
2.2. Юридические процедуры по формированию должностных лиц местного самоуправления в представительном органе муниципального образования 109
2.3. Юридические процедуры в представительном органе муниципального образования по формированию исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления 141
Заключение 177
Список использованных источников 184
- Нормативно-правовое регулирование учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования
- Юридические процедуры по формированию внутренних подразделений представительного органа муниципального образования
- Юридические процедуры по формированию должностных лиц местного самоуправления в представительном органе муниципального образования
- Юридические процедуры в представительном органе муниципального образования по формированию исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особое внимание уделяют принципам развития системы местного самоуправления.
Так, самостоятельность местного самоуправления как один из конституционных принципов взаимоотношения данного института власти с государством предполагает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий вправе решать вопросы местного значения, в т.ч. определять структуру своих органов и организацию их работы. Для этого органам местного самоуправления не требуется согласовывать свои решения с органами государственной власти равно как органы государственной власти не вправе ни отменять, ни приостанавливать их исполнение.
Не менее значимым конституционным принципом выступает многообразие организационных форм местного самоуправления. Согласно п.п.1,2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования; наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного) органа муниципального образования является обязательным.
Таким образом, федеральный законодатель, с одной стороны, закрепляет круг обязательных органов местного самоуправления, а с другой - не устанавливает их исчерпывающего перечня и тем самым не препятствует населению муниципальных образований в Российской Федерации самостоятельно определять их разновидности.
Большую роль в определении организационной структуры местного самоуправления играет не только население муниципальных образований, но и соответствующие представительные органы.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает разнообразные виды учредительной юридической деятельности на территории муниципального образования с участием соответствующего представительного органа: территориальное общественное самоуправление или самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения; принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; определение порядка принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципальных образований в организациях муниципального сотрудничества.
Наиболее исследованной из перечисленных видов учредительной деятельности, осуществляемым представительным органом муниципального образования, выступает разработка и принятие устава муниципального образований; все иные виды учредительных юридических процедур нуждаются в предварительном обобщении правотворческой и правоприменительной практики по субъектам Российской Федерации, а также последующем теоретическим осмыслении.
Еще одним видом учредительной юридической деятельности, осуществляемым представительным органом муниципального образования и
5 требующим глубокого теоретического исследования в связи с обновлением законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, является внутренняя самоорганизация самого представительного органа, а также определение порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности и иных вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Как и принятие устава муниципального образования, данный вид учредительной юридической деятельности представительного органа муниципального образования охватывает весь период его функционирования, имеет первичный и определяющий характер для иных юридических процедур в названном органе местного самоуправления.
Наконец, об актуальности темы диссертационного исследования свидетельствует тот факт, что на сегодняшний день не существует устоявшегося мнения относительно понятия учредительного юридического процесса и его применения в науке муниципального права.
Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что в науке муниципального права отсутствуют общепризнанные понятия и определения, которые касались бы учредительной юридической деятельности представительных органов муниципальных образований. Недостаточно также разработаны теоретические представления о видах и содержании учредительного юридического процесса в представительных органах муниципальных образований. Названные аспекты в организации и деятельности этих органов впервые разрабатываются автором диссертационного исследования.
Вместе с тем в юридической литературе по теории права XX в. было высказано предложение о выделении учредительного юридического процесса
как автономной правовой деятельности, специфической разновидности юридического процесса'.
По названной проблеме автор использовал труды следующих отечественных правоведов по теории юридического процесса: Алексеева С.С., Баландина В.Н., Бахраха Д.Н., Горшенева В.М., Дюрягина И.Я., Калмыкова Ю.Х., Касумова Ф.З., Лазарева В.В., Ларина A.M., Лукьяновой Е.Г., Малько А.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мельникова Ю.И., Недбайло П.Е., Панова И.В., Павлушиной А.А., Протасова В.Н., Решетова Ю.С, Савицкого В.М., Сорокина В.Д., Сенякина И.Н., Строговича М.С., Тихомирова Ю.А., Черданцева А.Ф., Шагиевой Р.В. и других авторов.
Теоретическую основу исследования также составили труды ученых по вопросам конституционного и административного права: Авакьяна С.А., Алехина А.П., Баглая М.В., Васильева А.С., Васильева В.И., Кармолицкого А.А., Козлова Ю.М., Костюкова А.Н., Коренева А.П., Лазарева Б.М., Лунева Н.Е., Лукьяновой Е.А., Манохина В.М., Ноздрачева А.Р., Пискотина М.И., Петрова Г.Е., Петрова Ю.А., Старилова Ю.Н., Чиркина В.Е. и др.
Различным аспектам организации деятельности представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления посвятили свои работы: Баранов В.М., Безуглов А.А., Булаков О.Н., Выдрин И.В., Гоголев П.В., Давыденко О.А., Дитятковский М.Ю., Кашо B.C., Князев С.Д., Кобзаненко В.А., Кокотов А.И., Костюков А.Н., Курманов М.М., Кузнецов А.А., Кутафин О.Е., Леонтенков А.В., Лопаткина С.Н., Лютфалиев Р.Г., Мирошниченко Е.В., Михалева Н.В., Навальный СВ., Нудненко Л.А., Пилипенко С.Г., Пылин В.В., Савронская О.Л., Сергеев А.А., Солонин А.Ю., Сорокин А.С., Сорокин СП., Цуканов А.Н., Четвертакова Е.С, Шугрина Е.С и другие.
Отдельные вопросы процессуальной деятельности представительных органов муниципальных образований в составе Республики Татарстан
1 Горшенев В.М. О разновидностях юридического процесса//Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Ярославль, 1979. Вып. 1.-е. 4-7.
7 освещались в диссертационной работе Юсупова А.А. «Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан» .
Цели и задачи исследования. Целью представленной работы является определение понятия, видов и содержания учредительного юридического процесса в представительных органах муниципальных образований.
Для достижения цели исследования потребовалось разрешить следующие задачи:
- сформулировать общее определение учредительного юридического
процесса;
дать определение учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования;
- выявить общие и особенные черты учредительного юридического
процесса в представительном органе муниципального образования;
- установить виды учредительного юридического процесса в
представительном органе муниципального образования;
определить содержание учредительного юридического процесса по формированию внутренней структуры представительного органа муниципального образования, отдельных муниципальных должностей, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления;
проанализировать муниципальные правовые акты, регулирующие деятельность представительных органов муниципальных образований по формированию их внутренней структуры, отдельных муниципальных должностей, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления;
осуществить сравнительно-правовой анализ развития федерального законодательства и законодательства Республики Татарстан, регулирующего
1 Юсупов А.А. Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан». Дис. на соискание уч. степ, канд.юрид. наук. -Казань, 2006.
8 порядок организации и деятельности представительных органов муниципальных образований; выявить пробелы и коллизии в действующем законодательстве Российской Федерации и Республики Татарстан; предложить практические рекомендации по их устранению и дальнейшему совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе учредительной деятельности представительного органа муниципального образования по формированию собственной внутренней структуры, избранию (назначению) отдельных муниципальных должностей, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления.
Предметом исследования выступают нормы права, закрепляющие деятельность представительного органа муниципального образования по формированию своей внутренней структуры, избранию (назначению) отдельных муниципальных должностей, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных подзаконных нормативных правовых актах, Конституции, законах и иных нормативных правовых актах Республики Татарстан, правовых актах муниципальных образований в составе Республики Татарстан.
Методологическая основа исследования. В работе были использованы общенаучные и частные методы познания: конкретно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция, законы и нормативные правовые акты Республики Татарстан, уставы муниципальных образований, правовые
9 акты представительных органов муниципальных образований в составе Республики Татарстан (регламенты, положения, постановления), а также практика их применения.
К нормативным источникам работы относятся модельные акты -Примерный модельный устав муниципального района, Примерный модельный устав городского поселения, Примерный модельный устав сельского поселения, разработанные и утвержденные Республиканским Советом по местному самоуправлению в Республике Татарстан в 2005 году.
Научная новизна исследования заключается в том, что в ней впервые обосновывается применение в науке муниципального права понятие «учредительный юридический процесс» и формулируется его определение. На основе анализа законодательных норм и норм муниципальных правовых актов выявляются особенности и содержание учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования.
Основные положения, выносимые на защиту:
В науке муниципального права должна получить свое признание и дальнейшее развитие концепция учредительной юридической деятельности (процесса) коллективных субъектов муниципального права на основе общей теории юридического процесса и его разновидностей.
Учредительная юридическая деятельность в муниципальном праве представляет собой самостоятельный вид процедурно-процессуальной деятельности уполномоченных субъектов, наделенных властными полномочиями по созданию, реорганизации и ликвидации органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, иных субъектов муниципального права.
Одним из ведущих субъектов учредительной юридической деятельности является представительный орган муниципального образования.
3. Нормативно-правовое регулирование учредительного юридического
процесса в системе местного самоуправления обеспечивается всеми
10 источниками муниципального права, однако, наибольшее значение и основной объем составляют муниципальные правовые акты.
Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования имеет внутренний и внешний аспект выражения: внутренний - отражается в окончательном оформлении представительного органа как выборного коллегиального органа местного самоуправления и его вступлении в осуществление своих задач, функций и компетенции; внешний - в формировании и преобразовании структуры органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также иных субъектов права.
Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования имеет свое назначение: обеспечивает организационную обособленность органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов права; реализацию принципа разделения властей на местном уровне; применение материально-правовых норм, закрепляющих полномочия представительного органа по вопросам внутренней самоорганизации, по созданию, реорганизации, ликвидации органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов права; применение процессуально-правовых норм, регулирующих порядок осуществления полномочий представительного органа по вопросам внутренней самоорганизации, по созданию, реорганизации и ликвидации органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов права; их дальнейшую систематизацию и кодификацию.
Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования имеет свои характерные черты, принципы, объем и содержание. Характерные черты учредительного юридического процесса предопределяется общими признаками, присущими представительному органу как органу местного самоуправления, и особенными признаками, присущими представительному органу как органу
власти, избираемому населением, состоящему из депутатов (представителей), решающему ключевые вопросы местного значения; принципами учредительного юридического процесса выступают принципы организации и деятельности представительного органа муниципального образования; объем учредительного юридического процесса зависит от круга органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов, образующих и преобразуемых представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования; содержание учредительного юридического процесса составляют организационно-правовые средства, способы и методы создания, реорганизации и ликвидации внутренних подразделений представительного органа, органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов права.
Результаты учредительной юридической деятельности в представительном органе муниципального образования отражаются в нормативных и иных правовых актах представительного органа.
Учитывая современное состояние в правовом регулировании учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования, автор выдвигает предложения по совершенствованию действующих федеральных законов и законов Республики Татарстан по вопросам местного самоуправления, принятию новых федеральных законов и муниципальных правовых актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловливается возможностью использования содержащихся в диссертации положений, выводов и предложений в решении проблем теоретического и прикладного характера, затрагивающих организацию и деятельность представительных и иных органов муниципальных образований.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают, дополняют и уточняют определенные разделы науки муниципального права.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выработанные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы для: совершенствования законодательства (федерального, Республики Татарстан); в практической деятельности представительных органов муниципальных образований и иных органов местного самоуправления; в научно-исследовательской деятельности; в учебном процессе для преподавания курса муниципального права и спецкурсов по проблемам правового положения органов местного самоуправления.
Апробация работы. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права и прав человека Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина», где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных работах.
Предложения и выводы диссертации использовались при подготовке муниципальных правовых актов в муниципальных образованиях «город Нижнекамск», Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан и «Нижнекамский муниципальный район» в составе Республики Татарстан.
Структура диссертационной работы. Она обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и список использованной литературы.
Нормативно-правовое регулирование учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования
Гарантирование права на осуществление местного самоуправления, являясь важной составной частью общего механизма реализации публичного властвования на местном уровне1, предполагает соответствующую правовую регламентацию вопросов создания органов и должностных лиц муниципальной власти.
В правовой науке достаточно широко освещены отдельные вопросы, касающиеся правовых источников, в том числе и применительно к анализу деятельности местных органов власти . Однако проблемы нормативно-правового регулирования учредительной процессуальной деятельности в области местного самоуправления в научной доктрине практически не затрагивались. Отсутствуют как специальные, так и комплексные исследования в этой области, а отдельные изыскания не могут создать целостное представление об источниках правового регулирования учредительного процесса.
Важность данного пласта исследования заключается в том, что непродуманные и невзвешанные попытки поправить законодательные положения о формировании органов местного самоуправления могут привести в конечном итоге низведение учредительного процесса до уровня «ширмы», простой, но необходимой формальности, в которой отсутствует реальное наполнение.
Эффективность механизма правового регулирования учредительного процесса обеспечивается, с одной стороны, сохранением существующих достижений, прозрачности и гарантий контроля за созданием органов местного самоуправления и учреждением должностей; с другой стороны, необходимо вносить тождественные изменения в действующие нормативные акты, закрепляющие демократические основы муниципальной власти.
Успешное решение многих теоретических, правотворческих и правоприменительных проблем во многом зависит от определения круга и характера значимости источников (форм) права, их содержания и структуры, месте в правовой системе государства, их системно-иерархического подчинения.
Под источником (формой) права в самом общем виде понимается внешняя форма выражения и закрепления правовых норм , определённые способы внешнего выражения права как одного из компонентов юридической формы, призванные упорядочить содержание, придать ему свойства государственно-властного характера2. Несмотря на имеющиеся в научной литературе разногласия по поводу соотношения понятий «источник» и «форма» права, в целом тождество данных понятий в вышеуказанном смысле не оспаривается3.
Согласно общепринятым позициям теории права, подтверждённым положениями действующего законодательства, различают следующие источники муниципального права: 1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры российской Федерации (п.4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 7 ПС РФ). 2. Конституция Российской Федерации. 3. Федеральные конституционные законы. 4. Законодательные акты, в том числе: а) федеральные законы, посвященные основам местного самоуправления; б) иные федеральные законы, регулирующие правовые отношения с участием органов и должностных лиц местного самоуправления; в) законы субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. 5. Подзаконные нормативные правовые акты: а) указы Президента РФ; б) постановления Правительства РФ; в) акты министерств и иных органов исполнительной власти. 6. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Открытым для научной дискуссии, но однозначно отрицательно воспринимаемым в системе действующего законодательства является вопрос 0 месте судебного прецедента в системе источников российского права, в особенности - правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Правовое регулирование учредительного процесса представительных органов местного самоуправления должно основываться на системе источников, регулирующих специфические общественные отношения в сфере существования и функционирования органов местного самоуправления, а также регламентирующих специфику, характерные черты данного рода публичной власти1. Обратимся к анализу данных источников, позволяющих более полно понять особенности учредительного процесса представительных органов местного самоуправления, а также специфику их формирования и функционирования в условиях российской правовой действительности. При построении системы правовых источников, регламентирующих правовой статус органов власти, представляется необходимым рассмотреть такие источники (формы) права, как международные договоры и иные международные документы, имеющие силу на территории России, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты). Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Общепризнанные принципы и нормы международного права определяют содержание и применение соответствующих правовых норм государства, составляя органичную часть внутригосударственного права1.
Основным международным документом в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г. Вступила в силу 1 сентября 1988 г.) . Концептуальным положением, относящимся к внутренней учредительной деятельности, является п.1 ст.6: «Без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».
Юридические процедуры по формированию внутренних подразделений представительного органа муниципального образования
Юридические процедуры, практикуемые в представительном органе муниципального образования, обладают особенностями, которые во многом предопределяются спецификой местного самоуправления как общественно-политического явления.
В научной и учебной литературе местное самоуправление определяется по-разному: как система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения, решающих вопросы местного значения1; децентрализованная форма территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемых им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами2: самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через выборные органы либо иные органы и должностные лица в разделах закона по решению вопросов местного значения3 Как видно, определение местного самоуправления исходят из особой роли органов местного самоуправления либо базируются на соотношении государственной и местной власти либо на совместной деятельности населения и органов местного самоуправления.
Какими бы ни были подходы к установлению сущности местного самоуправления, центральное место в представленных определениях отводится «создаваемые населением», «выборным» или «избираемым» органам местного самоуправления.
В последние годы происходит некоторая дифференциация определений органов местного самоуправления в зависимости от их вида. В частности, представленные органы местного самоуправления характеризуется в качестве избираемых населением, состоящих из депутатов (представителей), решающих ключевые вопросы местного самоуправления, в том числе установление общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, принятие местных бюджетов, установление местных налогов и сборов и др.1.
Н.С. Бондарь же замечает, что представительный орган муниципального образования - это властный орган, осуществляющий прежде всего функцию, организующую население данной территории в единый территориальный самоуправляющийся коллектив 2.
В подобных определениях объединяются общие и особенные признаки представительного органа местного муниципального образования и, одновременно, характерные черты учредительного юридического процесса, складывающегося внутри него. Так, общие признаки органов местного самоуправления, присущие, в том числе представительным органам, обуславливают несколько особенностей учредительного юридического процесса в последнем: невмешательство органов государственной власти в юридические процедуры конституирования представительного органа муниципального образования; самоорганизация (процедуры и их последовательность) представительного органа муниципального образования определяется исключительно муниципальным правовыми актами; учитывается мнение местного сообщества при решении вопросов организационной обособленности представительного и иных органов муниципального образования; отдельные юридические процедуры в представительном органе муниципального образования отражают распределения ответственности между органами местного самоуправления.
Особенные свойства представительных органов муниципальных образований складываются, на наш взгляд, из тех признаков, которые присущи всем без исключения представительным органам власти (выборность, легитимность, законность, представительство и наличие правотворческой функции), а так же особых признаков, которыми обладают коллегиальные выборные органы власти на местах, наделенные представительными полномочиями.
В науке муниципального права к ним относят: а) право представлять интересы населения и принимать от его имени ; решения, действующие на территории соответствующего муниципального образования1; б) обязательность и коллегиальность в) различный срок полномочий3; г) наличие исключительной компетенции; д) ведущее место в системе органов местного самоуправления, так как им «подконтрольна деятельность иных местных органов власти»4; е) закрепление института отзыва депутата представительного органа местного самоуправления 1 и некоторые другие. Таким образом, учредительный юридический процесс в представительном органе местного самоуправления имеет следующие черты: субъектно-объектный состав; представляет собой совокупность юридически значимых процедур, каждая из которых осуществляется в особом порядке и в интересах решения ключевых вопросов местного значения; имеет собственные правовые основы (устав, регламент, положения и т.п.); составляет часть исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, которая не может быть делегирована иным субъектам муниципальных правоотношений; имеет локальный и временный характер; имеет связь с контрольной деятельностью представительного органа муниципального образования; гарантирует представительному органу особое место среди иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Рассмотрим некоторые из общих и особенных черт учредительного юридического процесса в представительном органе местного самоуправления более детально, взяв за основу исследования соответствующей процедуры его конституирования.
В современной юридической науке понятие «конституирование» раскрывается как «предпринимаемые государственным органом или органом местного самоуправления шаги по внутренней организации»2 которые, как правило, происходят в первые недели после избрания соответствующего органа .
Юридические процедуры по формированию должностных лиц местного самоуправления в представительном органе муниципального образования
В настоящее время вопросы, связанные с понятием и правовым статусом должностных лиц местного самоуправления, являются в правовой науке дискуссионными. В качестве причин такого положения учеными отмечается целый ряд факторов. Так, К.П. Засов, анализируя общие подходы к понятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к понятию «должностное лицо», компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут1. Поэтому и термин «должностное лицо местного самоуправления» является теоретически недостаточно проработанным.
В нормативных актах, посвященных правовому регулированию местного самоуправления, для обозначения должностного лица в системе муниципальной власти используется термин «должностное лицо местного самоуправления». В частности, указанный термин используется в ч. 1 ст. 2 обновленного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 для обозначения выборного либо заключившего трудовой договор лица, наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Аналогичная трактовка используется, к примеру, в преамбуле Устава муниципального образования города Казани3.
Как известно, под местным самоуправлением в ст. 2 анализируемого Федерального закона понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В связи с этим, если рассматривать буквальное значение словосочетания «должностное лицо местного самоуправления», можно сделать вывод о том, что речь идет о непонятном феномене «должностного лица по организации деятельности органа местного самоуправления». Вероятно, для того чтобы указать на муниципальную природу отмеченных должностных лиц с учетом ч. 2 ст. 2 названного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, точнее будет использовать термин «муниципальные должностные лица».
Для решения поставленной проблемы необходимо разграничить ряд смежных категорий, таких как «служащий» и «должностное лицо», «муниципальный служащий» и «муниципальное должностное лицо».
Следует отметить, что понятие «должностное лицо» обладает свойством «полисемии» и используется в праве для обозначения разных свойств субъекта2. Оно употребляется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве.
Представители отраслевых юридических наук стремятся сформулировать межотраслевое определение данного понятия, однако до настоящего времени в различных отраслях права единое нормативное определение должностного лица все же не выработано1.
Понятие «государственный гражданский служащий» определяется в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79 - ФЗ) как гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Здесь же установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.
В юридической литературе выделяется несколько теоретических подходов к соотношению понятий «служащий» и «должностное лицо»2. В соответствии с первым из них понятие «должностное лицо» приравнивается к понятию «служащий». Исходя из другого подхода, понятие «должностное лицо» рассматривается в качестве самостоятельного понятия, отличающегося по своему содержанию от понятия «служащий».
В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (в ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Устав муниципального образования г. Казани (п.1 ст.52) определяет муниципального служащего как гражданина Российской Федерации, исполняющего обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета1.
В рамках категории «муниципальные служащие» можно выделить три группы служащих. Во-первых, это группа муниципальных служащих-специалистов, к которой относятся муниципальные служащие, занимающие должности муниципальной службы, предполагающие обладание необходимой компетенцией в каких-либо специальных отраслях знаний. Эта категория муниципальных служащих занимается высококвалифицированным умственным трудом, исполняя служебные обязанности, связанные с интеллектуально-информационным обслуживанием муниципальных должностных лиц по вопросам юриспруденции, экономики, социологии и других специальных отраслей знаний. К названной группе муниципальных служащих можно отнести следующих лиц, работающих в местной администрации: юрисконсультов, экономистов, бухгалтеров, социологов и других дипломированных специалистов.
Юридические процедуры в представительном органе муниципального образования по формированию исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления
В юридической литературе словосочетание «органы местного самоуправления» («система органов местного самоуправления») рассматривается в качестве одного из ключевых понятий. Во-первых, об этом свидетельствует соответствующая группа нормативно-правовых определений, закрепленная в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года устанавливает, что «органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года содержится более точная с точки зрения законодательной техники дефиниция органов местного самоуправления как «избираемых непосредственно населением и (или) образуемых представительным органом местного образования органов, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Таким образом, в нормативных определениях концентрируется внимание на следующих отличительных чертах органов местного самоуправления: в качестве субъектов-учредителей местных органов власти могут выступать население и представительный орган местного самоуправления (отдельно, совместно); они обладают собственными полномочиями; их целевое назначение - решение вопросов местного значения. Во-вторых, в науке муниципального права также разработаны собственные определения органов местного самоуправления. Например, С.А. Авакьян утверждает, что органы местного самоуправления есть избираемые населением органы, которым поручается осуществление задач местного самоуправления1.0.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что органы местного самоуправления - «это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий» 2. В указанных определениях обосновываются такие признаки органов местного самоуправления как: иерархия субъектов обладающих учредительными полномочиями; территориальные основы организации власти на местах; представительство интересов территориальных коллективов; ответственность коллективных органов местного самоуправления перед населением. Значительное внимание внешним признакам органов местного самоуправления уделяют отдельные авторы. Так, А.Ю. Солонин выделяет: подзаконный характер их деятельности; выступление в качестве элементов системы местного самоуправления; взаимосвязанность определенной функциональной общностью; действие на территории муниципального образования; осуществление делегированных им муниципальных властных полномочий; самостоятельность в пределах своих полномочий; наличие собственной организационной структуры; осуществление своей деятельности на основе определенных принципов; ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий1. К иным признакам исследователи относят следующие: - они не включаются в систему органов государственной власти и, следовательно, «не являются составной частью государственного механизма управления»2; - власть органов местного самоуправления производна от государственной власти и в этом смысле является ее продолжением3; - являются важнейшим конституционно-правовым механизмом реализации публично-властных полномочий на территории муниципального образования4; - их деятельность ограничивается определенным сроком; - они действуют в рамках установленного законодательства (к примеру, В.Е. Чиркин отмечает по этому поводу, что публичное, неполитическая, негосударственная власть муниципальных образований ограничивается законодательством государства федеративного или унитарного, а также законами субъектов федерации в федеративном государстве)5; - они несут ответственность, которая является одновременно « признаком, принципом и элементом компетенции органов местного самоуправления»6.
Как видно, большинство внешних отличительных черт органов местного самоуправления базируются на их законодательной характеристике. Однако вышеприведенный перечень признаков органов местного самоуправления не отличается полнотой, а в некоторых случаях точностью.
Так, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года закрепляются признаки органов местного самоуправления как - то: общая обязанность органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения полной и достоверной информации об их деятельности; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (федеральными, субъекта Российской Федерации) с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств; уставной порядок определения наименования, структуры и порядка формирования органов местного самоуправления; обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований; запрет образовывать органы местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами; право по вопросам своего ведения принимать (издавать) правовые акты; общеобязательность решений органов местного самоуправления, признания их юридическими лицами; обязательное рассмотрения обращений органов местного самоуправления и некоторые другие.
