Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Конституционный процесс как разновидность юридического процесса
1.1.Значение государственно-правовых исследований в становлении теории юридического процесса 23
1.2. Признаки конституционного процесса как разновидности юридического процесса 27
1.3. Соотношение понятий «процесс» и «процедура» 36
Глава 2. Теоретические и правовые вопросы институционализации конституционного процесса
2.1. Понятие конституционного процесса. Место конституционно-правовых
процессуальных норм в системе конституционного права и системе права 54
2.2. Процессуальные нормы в механизме конституционно-правового регулирования. Особенности конституционно-правовых процессуальных норм 107
Глава 3. Процессуальная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений в республике казахстан: проблемы правового регулирования и реализации
3.1.. Конституционный процесс в Республике Казахстан (процедуры принятия Конституции РК И внесения В нее изменений И дополнений)... 131
3.1.1. Содержание конституционного процесса 135
3.1.2. Республиканский референдум как способ осуществления конституционных реформ 144
3.1.3. Участие Парламента в процедурах принятия Конституции РК и внесения в нее изменений и дополнений 151
3.2. Законодательный процесс в Республике Казахстан 159
3.2.1. Право законодательной инициативы: содержание и формы реализации... 163
3.2.2. Процедуры принятия законов Парламентом РК 195
3.2.3. Процедуры принятия республиканского бюджета и утверждения отчета о его исполнении 214
3.2.4. Особенности законодательного процесса в условиях двухпалатной структуры Парламента РК 227
3.3. Избирательный процесс в Республике Казахстан 242
3.3.1. Процедуры формирования и деятельности избирательных органов
3.3.2. Процедуры подготовки и организации выборов Республики Казахстан 246
3.3.3. Особенности проведения выборов с использованием информационных технологий 295
3.3.4. Процедуры формирования Мажилиса Парламента РК 304
3. 4. Конституционное производство в рамках правоприменительной деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан 320
3.4.1. Предмет и субъекты конституционного производства 322
3.4.2. Стадии конституционного производства 347
3.4.3. Исполнение решений Конституционного Совета РК 372
Заключение 375
Библиография 391
- Признаки конституционного процесса как разновидности юридического процесса
- Процессуальные нормы в механизме конституционно-правового регулирования. Особенности конституционно-правовых процессуальных норм
- Республиканский референдум как способ осуществления конституционных реформ
- Процедуры подготовки и организации выборов Республики Казахстан
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Современный период развития правовой науки характеризуется усилением внимания к теоретическим и прикладным проблемам юридического процесса, понимаемого в качестве общеправового явления, присущего всей системе права, безотносительно ее отраслевой структуры. Интерес к процессуальным формам в конституционном праве обусловлен многими факторами, в том числе задачами и потребностями обеспечения эффективного механизма правового регулирования посредством процессуальной ее составляющей, что в свою очередь диктует необходимость интенсивного развития и совершенствования законодательства в целях оптимизации правоприменительной деятельности, осуществляемой в конституционно-правовой среде.
В развитии конституционно-правового законодательства Казахстана обозначились тенденции расширения процессуального спектра правового регулирования, углубления (детализации) регламентации процессуальных форм деятельности различных субъектов конституционно-правовых отношений. Активизации указанных процессов способствовала последняя конституционная реформа Казахстана (2007 года), в соответствии с которой претерпели изменения основы правоприменительной деятельности во многих сферах конституционно-правовых отношений. В указанных условиях реформирования конституционно-правового законодательства Казахстана в соответствии с задачами построения правового государства и развития гражданского общества обращение к анализу теоретических и прикладных проблем механизма правового регулирования конституционно-правовых общественных отношений на основе изучения правовой базы правоприменения и его практического осуществления, представляется нам актуальным.
В значительной мере актуальность исследования предопределена новизной темы. В правовой науке Казахстана до настоящего времени не обращались к комплексному исследованию теоретических и прикладных проблем конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений. Вопросы определения сущности, содержания, функций и места процессуальных норм в системе права не являлись предметом исследований казахстанских ученых, специализирующихся в области теории права, вне поля зрения общетеоретической науки в Казахстане оказались и проблемы осуществления юридического процесса. Обращение же к имеющимся на сегодняшний день зарубежным (прежде всего российским) исследованиям в области конституционного процесса и юридического процесса в целом свидетельствует о том, что теоретические проблемы определения сущности и места конституционно-правовых процессуальных норм в праве решаются неоднозначно. Достаточно сказать, что в теории права после длительных дискуссий продолжают существовать два полярных научных направления, согласно которым, в одном случае юридический процесс рассматривается в качестве юрисдикционной (правоохранительной) деятельности, в другом он признается и в позитивной сфере правоприменения. С этой точки зрения, результаты настоящего диссертационного исследования, в части обоснования закономерностей и отраслевых особенностей развития процессуальных явлений (норм и отношений) в конституционном праве представляют определенный интерес.
Одним из активно используемых в новейших конституционно-правовых и общетеоретических исследованиях правовых категорий является «конституционный процесс», ее многогранное содержание в юридической науке до настоящего времени не подвергалось комплексному исследованию. В современной конституционно-правовой науке обозначилась теоретическая позиция, согласно которой конституционный процесс предлагается рассматривать в качестве самостоятельной процессуальной отрасли права. В этой связи исследование конституционного процесса, не только в плане уяснения содержания научной дефиниции, но и в контексте теории общеправового юридического процесса на основе анализа конституционно-правовой практики Казахстана и проблем структурирования системы права имеет теоретическое значение.
Обращение к исследованию механизма реализации конституционно-правового законодательства посредством процессуальных норм в значительной мере обусловлено прикладными задачами, а именно необходимостью выработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства и оптимизации организационно-правовых форм его практического воплощения. Выбор правовых институтов, подвергаемых анализу, предопределен позицией автора, согласно которой существование «в чистом виде» процессуальных институтов в конституционном праве ставится под сомнение. Речь может идти о процессуальной составляющей конституционно-правового регулирования и о процессуальных нормах, имеющих прикладное значение по отношению к нормам материального содержания. Мы можем говорить о преобладании процессуальных норм в том или ином конституционно-правовом институте. Исходя из этого, в работе исследуются проблемные вопросы правоприменения в отдельных сферах конституционно-правового регулирования, в которых обнаруживается преобладающее функционирование процессуальных норм, а именно конституционный процесс (деятельность по принятию конституции и внесению в нее изменений и дополнений), законодательный процесс (деятельность по разработке и принятию конституционных законов и законов), избирательный процесс (деятельность по выборам в государственные органы). Предметом специального рассмотрения является конституционное производство, понимаемое нами в качестве комплекса процессуальных действий, осуществляемых органом конституционного контроля - Конституционным Советом Республики Казахстан по разрешению конкретных правовых ситуаций (конституционных дел). Объектом анализа явились не все вопросы правоприменения в обозначенных сферах, а лишь те из них, которые, на наш взгляд, требуют правовой регламентации, либо более совершенного, чем есть, регулирования, либо нуждаются в дополнительных процессуально-правовых гарантиях осуществления в условиях обновленного в результате последней конституционной реформы конституционно-правового законодательства Казахстана.
Степень разработанности темы исследования
В советский период конституционного развития комплексный анализ содержания, структуры советских государственно-правовых процессуальных норм, их функционального назначения в правотворчестве и правоприменении был осуществлен В.О. Лучиным в диссертационном исследовании «Процессуальные нормы в советском государственном праве» (Воронеж,1971). Несколько позднее отдельные процессуальные проблемы советского государственного права были рассмотрены Ф.З. Касумовым в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Процессуальный механизм реализации Конституции СССР» (М.,1985). С этого времени в казахстанской и российской юридических науках комплексное исследование теоретических и прикладных проблем процессуальных норм в конституционном праве не предпринималось.
Следует сказать, что имеется докторская диссертация В.В. Бородина по теме «Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ» (СПб.,2000), но в ней рассматриваются проблемы последних конституционных реформ России и Украины в сравнительном аспекте. Работа по существу посвящена содержанию конституционной эволюции, ибо предметом исследования В.В. Бородина явились: государственная власть в демократическом правовом государстве, статус местного самоуправления, идеи парламентаризма, принцип разделения властей, правовая культура.
В российской конституционно-правовой науке активно обсуждается вопрос о статусе процессуальных норм в конституционном праве и системе права, некоторыми учеными предлагается осуществить отраслевую систематизацию права на основе выделения ее процессуальной составляющей. Варианты структурирования российской системы права и системы конституционного права различны. О необходимости обособления конституционно-судебного процесса в структуре новой отрасли права – конституционном правосудии, в частности, пишет Н.В. Витрук. Аргументы в пользу выделения конституционного судебно-процессуального права в качестве разновидности отраслей процессуального права в системе права выдвигает Ж.И. Овсепян. М.С. Саликов обосновывает идею становления конституционно-процессуального права, включающего в себя совокупность процессуальных норм, регулирующих все возможные конституционно-правовые отношения, в том числе связанные с осуществлением конституционного судопроизводства.
Указанные тенденции нашли своеобразное проявление и в казахстанской конституционно-правовой литературе. А.А. Черняков определяет конституционное право как единую отрасль, условно подразделяемую на материальное и процессуальное конституционное право при одновременном отрицании существования процессуальных норм в праве – «как самостоятельных классификационных единиц». А. Есенжанов, М. Кемалов предлагают считать законодательный процесс в качестве отрасли процессуального права, а конституционный процесс, равнозначный процедурам внесения изменений и дополнений в конституцию и конституционному производству, осуществляемому Конституционным Советом Республики, институтом процессуального права. Позиция, аналогичная взглядам российского ученого М.С. Саликова, выражена С.К. Укиным, но, по его мнению, предметом конституционно-процессуального права являются процедурные правила, процедурные вопросы, регламенты Парламента и Конституционного Совета, «общественные отношения в сфере гражданского и уголовного судопроизводства, а также в сфере административного процесса».
Вышеизложенная информация о степени разработанности темы и наметившихся в российской и казахстанской юридических науках тенденций в исследовании конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений подтверждает настоятельную потребность системного рассмотрения процессуальных проблем функционирования конституционного права на основе анализа теоретических направлений и позиций, выработанных конституционно-правовой и общетеоретической науками с учетом современных реалий правотворчества и правоприменения в отдельно взятой стране.
Целью диссертационного исследования является выработка целостной концепции понимания конституционного процесса посредством решения комплекса взаимосвязанных задач теоретического и прикладного уровней, в числе которых мы выделяем особо значимые:
определение сущности и содержания конституционного процесса в качестве отраслевой разновидности юридического процесса посредством установления и анализа ее признаков и особенностей проявления;
рассмотрение понятия «конституционный процесс» и соотношения понятий «процесс» и «процедура» на основе анализа позиций, изложенных в конституционно-правовых исследованиях, и практики словоупотребления в юридической науке в целом;
установление места конституционно-правовых процессуальных норм в системе права на основе рассмотрения концепций структурирования системы права и системы конституционного права с точки зрения признаков идентификации правовой отрасли и характеристики внутриотраслевого строения конституционного права;
определение особенностей конституционно-правовых процессуальных норм на основе анализа их содержания, функций в механизме правового регулирования, форм реализации и структуры, а также с точки зрения научных направлений, обосновывающих существование процессуальной ответственности и процессуальных принципов в праве;
характеристика основных тенденций развития конституционного процесса, выработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование конституционно-правового законодательства в части процессуальной составляющей на основе исследования актуальных проблем функционирования процессуальных норм в конституционном праве Казахстана и реальных процессуальных отношений, выраженных в процессе конституционных реформ, законодательном процессе, избирательном процессе и процессе правоприменительной деятельности Конституционного Совета РК.
Объектом диссертационного исследования явились теоретические и прикладные проблемы функционирования конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве и регулируемые ими общественные отношения. В качестве эмпирической основы исследования мы рассматриваем конституционно-правовое законодательство Казахстана, а также процессуальную по характеру деятельность субъектов конституционно-правовых отношений в проблемных сферах отраслевого регулирования, воплощенных в нормативно-правовых актах различной юридической силы и актах правоприменения.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования предопределены его задачами. Методологическую базу исследования составил комплекс общенаучных методов познания общественных процессов в сочетании со специальными (частно-научными) методами изучения правовых явлений, используемый в юридической науке. Осуществить плодотворный анализ поставленных в диссертации вопросов позволили системно-структурный, формально-логический, конкретно-исторический, социологический, статистический, сравнительно-правовой и другие методы научного исследования. Специфика задач данного диссертационного исследования предопределила особую значимость системно-структурного метода исследования при выяснении места процессуальных норм в системе права и системе законодательства в целом и при определении функций конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве, в частности. Сравнительно-правовой метод научного исследования проявился в обращении к зарубежным (прежде всего российским) научным источникам по исследуемой проблематике, а также зарубежному конституционно-правовому законодательству и опыту правоприменения в обозначенных сферах исследования.
Изучение многих теоретических проблем в рамках темы исследования осуществлено на базе широкого использования российских, а при необходимости и советских научных источников, поскольку проблемы юридического процесса и проблемы структуризации системы права не являлись с момента обретения суверенитета Казахстаном предметом специальных исследований казахстанских ученых. Одновременно следует подчеркнуть, что современное состояние процессуально-правового массива суверенного Казахстана обусловлено в значительной мере диалектикой его совместного с Россией и другими странами постсоветского пространства исторического развития в прошлом, а также во многих аспектах общими для них проблемами современного государственного строительства и конституционно-правового регулирования общественных отношений.
Конкретизируя теоретические основы диссертационного исследования, отметим, что ее составляют научные труды, посвященные как фундаментальным вопросам конституционного права, так и широкому спектру конституционно-правовых проблем прикладного значения. Несомненную ценность для нас представляют научные исследования, посвященные рассмотрению фундаментальных проблем конституционного права (предмет конституционного права, методы конституционно-правового регулирования, система конституционного права, нормы конституционного права и их виды, принципы конституционного права, источники конституционного права, конституционно-правовая ответственность и другие). Определяющее значение для исследования имеют также научные работы, касающиеся проблем реализации конституционно-правового законодательства, а также содержащие доктринальные толкования понятий конституционного права.
С этой точки зрения, теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских и казахстанских ученых-конституционалистов: С.А. Авакьяна, Е.Б. Абдрасулова, А.С. Автономова, К.К. Айтхожина, Н.И. Акуева, С.К. Амандыковой, А.Т. Ащеулова, М.В. Баглая, М.Т. Баймаханова, Ж.Н. Баишева, Е.Е. Бобраковой, Н.А. Богдановой, В.В. Бородина, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Л.Т. Жанузаковой, С.З. Зиманова, Т.Д. Зражевской, А.А. Караева, А.И. Кима, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, О.К. Копабаева, А.К. Котова, Е.К. Кубеева, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.А. Малиновского, Н.А. Михалевой, Э.Б. Мухамеджанова, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, С.Н. Сабикенова, М.С. Саликова, С.С. Сартаева, А.Н. Сагиндыковой, Г.С. Сапаргалиева, Т.М. Пряхиной, Т.Я. Хабриевой, М.С. Хакимова, А.А. Чернякова, В.И. Чехариной, В.Е. Чиркина и многих других ученых.
Рассмотрение теоретических вопросов конституционного процесса обусловило необходимость обращения к трудам теоретиков права советского периода и современным общетеоретическим исследованиям, посвященным теории процессуального права, теории юридического (правового) процесса, проблемам структуризации права, систематизации законодательства, характеристике признаков и особенностей процессуальных норм. Доктринальную основу диссертационного исследования в этом отношении составили труды: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Л.В. Афанасьева, М.И. Байтина, А.А. Бессонова, Н.Н. Вопленко, И.А. Галагана, В.И. Гоймана, В.М. Горшенева, Л.Н. Гранат, А.С. Ибраевой, В.И. Каминской, С.Л. Кондратьевой, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Е.Г. Лукьяновой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.И. Мельникова, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, В.Н. Протасова, Т.Н. Радько, В.Н. Синюкова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, Р.В. Шагиевой и других авторов.
Задача всестороннего исследования процессуальных явлений в конституционном праве, а также наличие научных гипотез, позволяющих рассматривать конституционно-правовые процессуальные нормы в контексте системы права и системы интегративной отрасли права - процессуального права предопределили необходимость обращения к работам ученых, в которых освещаются проблемы функционирования процессуальных норм иной отраслевой принадлежности: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина (в административном праве); С.Н. Абрамова, И.М. Зайцева, Н.А. Рассахатской (в гражданско-процессуальном праве); В.К. Боброва, Г.Н. Ветровой, Г.А. Галкина, Э.Ф. Ковриги, В.М. Савицкого, М.С. Строговича (в уголовно-процессуальном праве) и других ученых.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в казахстанской юридической науке предпринято комплексное исследование содержания и функций конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве, а также теоретических и прикладных проблем их реализации. Во многих отношениях данная работа отличается научной новизной и с позиций российских наук конституционного права и общей теории права, поскольку позволяет взглянуть на ряд тенденций развития конституционно-правового регулирования процессуальных отношений с учетом опыта Республики Казахстан, на основе методов сравнительного правоведения и оценки накопленного научного и практического конституционно-правового материала.
Новизну диссертационного исследования определяют рассмотрение:
- конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений в контексте общеправовой теории юридического процесса;
- конституционно-правовых процессуальных норм с точки зрения структурирования права, то есть в системе права, в системе процессуального права и в системе конституционного права;
- механизма конституционно-правового регулирования посредством процессуальных норм, то есть в аспекте содержания, внутренней структуры и функционального назначения процессуальной нормы;
- проблем совершенствования процессуальных форм в конкретных сферах конституционно-правового применения, посредством анализа процессуальной составляющей источников конституционного права с позиций систематизации законодательства, расширения спектра и детализации правового регулирования процедур;
- правовых процедур осуществления процесса конституционных реформ, законодательного процесса, избирательного процесса, а также конституционного производства, осуществляемого органом конституционного контроля с точки зрения обеспечения эффективной и оптимальной правоприменительной деятельности субъектов конституционно-правовых отношений.
Положения, выносимые на защиту:
1. Констатируя многообразие содержания понятия «конституционный процесс», используемого в юридической науке, необходимо подчеркнуть, что его основное понимание заключается в том, что это одна из отраслевых разновидностей юридического процесса, проявляющаяся в реализации права в форме (посредством) правоприменения.
Конституционному процессу присущи общеправовые признаки юридического процесса – наличие правовой ситуации (юридического дела), требующей разрешения, многосубъектность и стадийность конституционного правоприменения. Особенности предмета конституционно-правового регулирования, выраженные в преобладании юридических дел позитивного свойства над юридическими делами негативного (охранительного) свойства, предопределяют факультативность доказывания в конституционном процессе.
2. Анализ общетеоретических и отраслевых научных источников, определяющих неоднозначно соотношение понятий «процесс» и «процедура», подтверждает позицию, что это равнозначные правовые категории. Тем не менее, с точки зрения словоупотребления (в юридической практике правотворчества и правоприменения) можно считать с определенной долей условности, что «процедура» и «процесс» соотносятся как часть и целое, а «процедуры» образуют конкретные процессуальные действия субъектов правоприменения или их совокупности.
3. Конституционное право едино по своему материально-процессуальному содержанию, поэтому внутриотраслевое разграничение правовых институтов по признаку «процессуальности» довольно условно. Это объясняется взаимозависимостью и взаимообусловленностью реально возникающих конституционно-правовых отношений, поэтому речь может идти о процессуальных (либо преимущественно процессуальных) по характеру правовых институтах, состоящих из однородных по предмету регулирования материальных и процессуальных правовых норм, различаемых по субъектному составу, функциональному и другим признакам.
4. В ходе осуществления правоприменительной деятельности в конституционно-правовой сфере системность права проявляется особенно отчетливо, поскольку оказываются задействованными целые массивы правовых норм, в которых процессуальные нормы функционируют в комплексе, в тесной связи с материальными нормами. Иначе говоря, конституционно-правовые процессуальные нормы, образуя вместе с одноименными материальными нормами отраслевую общность, оказывают консолидированное воздействие на регулируемые общественные отношения. Нормативной основой конкретного конституционно-правового применения являются процессуальные нормы, предусматривающие условия и порядок осуществления процедур (процессуальных действий), материальные нормы, определяющие правомочия субъектов применения, а также материальные нормы, характеризующие содержание основного (материального) правоотношения, на реализацию которого направлено процессуальное (правоприменительное) правоотношение.
5. Для конституционно-правовых процессуальных норм присущи все качества структуры, характерные для правовых норм одноименного отраслевого содержания, а именно наличие диспозиции либо диспозиции и гипотезы одновременно. В конституционном праве обнаруживается внутренняя связь процессуальной нормы с соответствующей материальной нормой, позволяющая констатировать, что в ходе правоприменения диспозиция или санкция конституционно-правовой материальной нормы выполняет функцию гипотезы конституционно-правовой процессуальной нормы, являясь необходимым условием ее реализации, то есть существует логическая производность структуры процессуальных правовых норм от норм материальных. Санкция является факультативным элементом логической структуры конституционно-правовой материальной нормы, в процессуальной норме она отсутствует. Конституционно-правовые процессуальные нормы не определяют ответственность (меры ответственности), они регламентируют порядок (процедуры) ее реализации. Применительно к конституционному праву мы полагаем, что процессуальной ответственности не может быть, ибо она не может существовать вне материально-правовых отношений, в противном случае необходимо было бы признать функциональную самостоятельность процессуальных норм.
В результате исследования актуальных проблем конституционно-правового применения как формы (способа) реализации конституционно-правового законодательства Казахстана нами обосновываются следующие основные выводы и предложения, касающиеся совершенствования правовой регламентации ряда правовых институтов конституционного права преимущественно процессуального назначения.
6. В сфере конституционного процесса (в узком смысле):
Конституционно-правовым законодательством не регулируются процедуры разработки и принятия новой Конституции РК, что однако не означает отсутствие практической возможности осуществления кардинальной конституционной реформы. Стремление предотвратить полное обновление Конституции закономерно, оно отвечает задачам обеспечения социально-правовой устойчивости государства, политической стабильности общества, тем не менее, отсутствие правовой регламентации процедур принятия новой Конституции в тексте действующей Конституции РК не вполне оправдано. Вполне естественным и логичным с этой точки зрения является усложненный порядок внесения в Конституцию РК дополнений и изменений, вместе с тем, уровень правового регулирования конституционного процесса в части процедур внесения поправок в Конституцию далек от совершенства.
Одно из перспективных направлений реформирования конституционного процесса видится в демократизации порядка его осуществления, которая осуществима посредством конституционного гарантирования прав граждан на инициирование конституционного референдума, введения обязательного республиканского референдума по конституционным изменениям, обусловленным необходимостью сохранения демократических основ функционирования государства и общества. В целях совершенствования правовой регламентации процедур принятия Конституции и внесения в нее изменений и дополнений представляется необходимым: включить в Конституцию РК нормы о порядке осуществления кардинальной конституционной реформы, о правомочиях граждан инициировать конституционные изменения в порядке республиканского референдума; осуществить правовую регламентацию процесса разработки Конституции в полном объеме, включая вопросы конституционной инициативы и процедуры разработки ее текста; установить процедуры выработки и представления текстов проектов Конституции и законов о внесении в нее изменений и дополнений субъектами права референдумной инициативы; осуществить правовую регламентацию процедур рассмотрения Парламентом предложений Президента по внесению изменений и дополнений в Конституцию.
7. В сфере законодательного процесса:
В результате комплексного исследования правовых основ и практики законодательного процесса в диссертации обосновывается необходимость расширения круга субъектов права законодательной инициативы за счет включения в их число Верховного суда и Генерального прокурора Республики Казахстан; определение процессуальных гарантий реализации права законодательной инициативы депутатами Парламента посредством конкретизации процессуальных форм оказания им помощи в подготовке законопроектов, легитимации права самостоятельного (вне постоянных комитетов Парламента) инициирования депутатами и депутатскими объединениями законопроектов, регламентации порядка участия депутатов в формировании перспективных планов законопроектных работ; обеспечение процессуального равенства субъектов законодательной инициативы в процессе рассмотрения законопроектов в Парламенте посредством детализации процедур принятия Парламентом альтернативных законопроектов, исключения стадий получения предварительного согласия инициатора законопроекта на осуществление процессуальных действий в рамках парламентских процедур.
Отмечая пробельность конституционно-правового законодательства в части парламентских процедур бюджетного процесса, учитывая определяющее значение бюджета в развитии государства и общества, автор предлагает установить обязательность минимального двукратного чтения законопроекта о республиканском бюджете, определить предельные сроки его рассмотрения, предусмотреть участие представителей правоохранительных органов в лице высших должностных лиц в процедуре рассмотрения отчета об исполнении бюджета и другие меры, способствующие динамичности бюджетного процесса и эффективности парламентского бюджетного контроля. Рассматривая конституционную норму о необходимости получения положительного заключения Правительства на законопроект, предусматривающий сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов в качестве правового средства гарантирования его последующей реализации, считаем недопустимым ограничивать инициативы депутатов в части поправок к законопроектам о республиканском бюджете.
Рассмотрение теоретико-правовых и прикладных проблем законодательной деятельности Парламента РК и его Палат свидетельствует о небесспорности предоставления Сенату Парламента РК (в результате конституционной реформы 2007 года) права принятия конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Наделение правом самостоятельного законотворчества Сената в условиях двухпалатного Парламента, на наш взгляд, недостаточно обосновано как с позиций воспринятой Казахстаном модели конструирования законодательной ветви власти, так и с точки зрения имеющейся правовой базы законодательной деятельности Парламента РК.
8. В сфере избирательного процесса:
Исследование процедур формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии РК позволяет сделать вывод о том, что актуализируется вопрос определения ее конституционного статуса в системе государственных органов, ибо от этого зависят процессуальные взаимоотношения данного органа с иными субъектами власти. Рассматривая возможные пути совершенствования процедур формирования ЦИК, предлагаем конкретизировать порядок выдвижения кандидатов на должности членов ЦИК, предоставив это право депутатам Парламента и их объединениям, уточнить порядок рассмотрения данного вопроса в Палатах Парламента.
В процедурах формирования территориальных окружных и участковых избирательных комиссий целесообразно уточнить роль местных представительных органов. Полагаем, что порядок формирования избирательных комиссий маслихатами в условиях безальтернативности представляемых кандидатур следует рассматривать в качестве процедуры назначения членов комиссии, а порядок последующего избрания членов комиссии маслихатом после их временного назначения вышестоящей комиссией - процедурой утверждения членов соответствующей комиссии.
Рассмотрев правовые и практические вопросы реализации процедур подготовки и организации выборов, автор приходит к выводу, что в условиях множественности субъектов организующих избирательный процесс, необходимо акцентировать внимание в законодательстве на вопросах конкретизации статуса органа (должностного лица) в той или иной процедуре, более четкого разграничения их правомочий и обязанностей, а также ответственности за результаты правоприменительной деятельности.
Анализируя особенности правового регулирования и практики правоприменения в сфере избирательных отношений с использованием современных информационных технологий, автор обосновывает вывод о целесообразности применения электронных информационных систем лишь на стадии ведения государственного реестра избирателей и стадии подведения итогов голосования (выборов).
Рассмотрение обновленных в результате последней конституционной реформы процедур формирования Мажилиса позволяет констатировать целесообразность использования смешанной пропорционально-мажоритарной систем избрания ее депутатов. В целях совершенствования действующего правового механизма осуществления электоральных процедур диссертантом предлагается ряд мер, направленных на развитие партийной системы Казахстана, усиление процессуальных гарантий их вхождения во власть, уточнение содержания императивного мандата депутата, обеспечения представительства региональных интересов в Мажилисе.
Анализ законодательства и практики правоприменения в части выборов Мажилиса органом национального представительства при Президенте РК – Ассамблеей народа Казахстана, свидетельствует о необходимости уточнения процедур выборов, одновременно в диссертации ставится вопрос об увеличении количества депутатов, избираемых Ассамблеей народа Казахстана.
9. В сфере конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК:
Всестороннее рассмотрение правовых основ и практики конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК, позволило обосновать необходимость совершенствования данного конституционно-правового института в направлении уточнения предмета, субъектного состава участников и процессуальных условий осуществления конституционного производства.
В целях оптимальной реализации правомочий Конституционного Совета по обеспечению конституционной законности предлагается: предусмотреть возможность безусловного последующего конституционного контроля в отношении принятых законов и ратифицированных международных договоров; распространить конституционный контроль на акты Президента, принимаемые в порядке делегированного законодательствования, а также на законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию и законы, принимаемые посредством республиканского референдума.
В результате рассмотрения бездействующих механизмов осуществления конституционного контроля по рассмотрению избирательных споров и прокурорского надзора за конституционностью законов автор приходит к выводу о целесообразности наделения правом обращения в Конституционный Совет кандидатов в Президенты, кандидатов в депутаты Парламента, политические партии, а также Генерального прокурора соответственно.
Анализ содержания нового (введенного в 2007 году) правомочия Конституционного Совета по проверке на соответствие Конституции принятых Парламентом и его Палатами постановлений подтверждает мысль о необходимости определения в качестве объектов конституционного контроля только Регламентов Парламента и его Палат, ибо в противном случае закономерно поставить вопрос об установлении подконтрольности правоприменительной деятельности, выраженных в процессуальных актах ненормативного свойства, иных субъектов государственной власти.
Рассмотрение практики правоприменения Конституционного Совета в части толкования Конституции показало, что в числе оснований использования данной процедуры лежат не только погрешности восприятия текста Конституции и противоречия правоприменения (как выражено в правовых позициях Конституционного Совета), а нередко и такие факторы, как пробелы конституционных законов в регулировании конституционно-правовых процессуальных отношений, а также дефектность конституционных принципов осуществления правоприменения.
Исследование правомочий Конституционного Совета по проверке соблюдения конституционных процедур при решении вопроса о досрочном освобождении и отрешении от должности Президента Республики свидетельствует о значительной пробельности в их регулировании, что объясняется превентивно-политическим назначением данного правового института. Тем не менее, в диссертации ставится вопрос об уточнении содержания президентского иммунитета, предлагаются поправки, дополняющие и детализирующие указанные конституционные процедуры.
Анализ содержания стадий конституционного производства позволил прийти к выводам о целесообразности правовой регламентации принципов конституционного производства, более четкого разграничения правомочий Конституционного Совета и его аппарата, уточнения состава и статуса участников конституционного производства на отдельных этапах конституционного производства, сроков и условий осуществления отдельных процессуальных действий. Предлагается, в частности, установить обязательность и конкретные процедуры уведомления участников конституционного производства о заседаниях Конституционного Совета и производимых им процессуальных действиях, определить основания проведения закрытых заседаний, предусмотреть обязательность опубликования особого мнения члена Совета, не согласного с итоговым решением Совета, а также дополнительных решений Конституционного Совета и его решений, принятых в порядке пересмотра прежних, определить организационно-правовые гарантии реализации решений Конституционного Совета в законодательной сфере.
Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется ее содержанием. Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней исследование вопросов функционирования отраслевых процессуальных норм осуществлено в контексте общетеоретических проблем определения сущности и составных элементов юридического процесса, а также в плане структуризации системы права. Теоретическое значение имеют результаты исследования, обусловленные рассмотрением конституционно-правовых процессуальных норм с позиции внутриотраслевой структуризации, и с точки зрения актуальных проблем правоприменения. Практическая ценность работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы, предложения (рекомендации) могут быть использованы в правотворчестве в интересах совершенствования конституционного законодательства и оптимизации правоприменительной деятельности субъектов конституционно-правовых отношений. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в ходе преподавания учебных дисциплин (основных и специальных курсов) в высших учебных заведениях юридического профиля, для проведения научных изысканий в различных областях правоведения, связанных с процессуальными проблемами функционирования права.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации, сформулированные в ней выводы и предложения, отражены в монографиях «Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы» (Караганда: Изд-во КарГУ, 2006), «Процессуальные формы в конституционном праве Казахстана» (М.: Изд-во МГУ, 2008), в более 40 научных статьях и докладах автора на научных конференциях международного, республиканского и регионального уровней. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет более 60 печатных листов.
Результаты диссертационного исследования были представлены в выступлениях и докладах на: международной научно-практической конференции «Конституционная ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2001); международной научно-практической конференции «Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы» (г. Астана, Парламент РК, 2001); республиканской научно-практической конференции «Проблемы реализации норм права», посвященной десятилетию юридического факультета Костанайского государственного университета им. А. Байтурсынова (г. Костанай, КГУ, 2002); республиканской научно-практической конференции «Правовое развитие Казахстана: опыт, проблемы и концепции» (г. Караганда, КарГУ, 2002); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы высшего образования и науки в XXI веке», посвященной 30-летию Карагандинского государственного университета им. Е.А. Букетова (г. Караганда, МОН РК, КарГУ, 2002); научно-практической конференции «Государство и право в Республике Казахстан: проблемы взаимодействия и развития» (г. Караганда, КарГУ, 2003); международной научно-теоретической конференции «Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт» (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2002); республиканской научно-практической конференции «Естественное право и национальное законодательство» (г. Караганда, КарГУ, 2003); республиканской научно-практической конференции «Перспективы дальнейшего совершенствования государственно-правовой системы Республики Казахстан» (г. Караганда, КарГУ, 2004); международной научно-практической конференции «Правовая реформа в Республике Казахстан: проблемы и перспективы» (г. Петропавловск, Северо-Казахстанская юридическая академия, 2004); международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию академика Е.А. Букетова (г. Караганда, КарГУ, 2005); международной научно-практической конференции «Роль Конституции в становлении и развитии независимой государственности в Казахстане», посвященной 10-летию Конституции Республики Казахстан» (г. Караганда, КарГУ, 2005); международной научно-практической конференции «Конституционная реформа в Казахстане: перспективы развития» (г. Петропавловск, Северо-Казахстанская юридическая академия, 2005); республиканской научно-практической конференции «Актуальные вопросы обеспечения конституционных основ безопасности личности, общества и государства» (г. Костанай, КГУ, 2005); международной научной конференции «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы» (г. Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2005); всероссийском круглом столе «Развитие современного законодательства в субъектах Российской Федерации» (г. Нальчик, Нальчикский филиал Краснодарской академии МВД РФ при поддержке кафедры конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова, 2006); международной научной конференции «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2007); международном круглом столе «Конституция - основа стабильности и процветания Казахстана» (г. Астана, Институт законодательства РК и Министерство юстиции РК, 2007); международной научно-практической конференции «Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности» (г. Астана, Институт законодательства РК и Министерство юстиции РК, 2007); международной научно-практической конференции «Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития» (г. Астана, Парламент РК, 2007); международной научной конференции «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (г. Санкт-Петербург, 2008).
Структура и объем диссертации
Работа состоит из введения, трех глав, структурированных в параграфы, а также заключения и библиографии.
Признаки конституционного процесса как разновидности юридического процесса
Исследование процедур формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии РК позволяет сделать вывод о том, что актуализируется вопрос определения ее конституционного статуса в системе государственных органов, ибо от этого зависят процессуальные взаимоотношения данного органа с иными субъектами власти. Рассматривая возможные пути совершенствования процедур формирования ЦИК, предлагаем конкретизировать порядок выдвижения кандидатов на должности членов ЦИК, предоставив это право депутатам Парламента и их объединениям, уточнить порядок рассмотрения данного вопроса в Палатах Парламента.
В процедурах формирования территориальных окружных и участковых избирательных комиссий целесообразно уточнить роль местных представительных органов. Полагаем, что порядок формирования избирательных комиссий маслихатами в условиях без альтернативности представляемых кандидатур следует рассматривать в качестве процедуры назначения членов комиссии, а порядок последующего избрания членов комиссии маслихатом после их временного назначения вышестоящей комиссией - процедурой утверждения членов соответствующей комиссии.
Рассмотрев правовые и практические вопросы реализации процедур подготовки и организации выборов, автор приходит к выводу, что в условиях множественности субъектов организующих избирательный процесс, необходимо акцентировать внимание в законодательстве на вопросах конкретизации статуса органа (должностного лица) в той или иной процедуре, более четкого разграничения их правомочий и обязанностей, а также ответственности за результаты правоприменительной деятельности. Анализируя особенности правового регулирования и практики правоприменения в сфере избирательных отношений с использованием современных информационных технологий, автор обосновывает вывод о целесообразности применения электронных информационных систем лишь на стадии ведения государственного реестра избирателей и стадии подведения итогов голосования (выборов).
Рассмотрение обновленных в результате последней конституционной реформы процедур формирования Мажилиса позволяет констатировать целесообразность использования смешанной пропорционально-мажоритарной систем избрания ее депутатов. В целях совершенствования действующего правового механизма осуществления электоральных процедур диссертантом предлагается ряд мер, направленных на развитие партийной системы Казахстана, усиление процессуальных гарантий их вхождения во власть, уточнение содержания императивного мандата депутата, обеспечения представительства региональных интересов в Мажилисе.
Анализ законодательства и практики правоприменения в части выборов Мажилиса органом национального представительства при Президенте РК - Ассамблеей народа Казахстана, свидетельствует о необходимости уточнения процедур выборов, одновременно в диссертации ставится вопрос об увеличении количества депутатов, избираемых Ассамблеей народа Казахстана.
Всестороннее рассмотрение правовых основ и практики конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК, позволило обосновать необходимость совершенствования данного конституционно-правового института в направлении уточнения предмета, субъектного состава участников и процессуальных условий осуществления конституционного производства.
В целях оптимальной реализации правомочий Конституционного Совета по обеспечению конституционной законности предлагается: предусмотреть возможность безусловного последующего конституционного контроля в отношении принятых законов и ратифицированных международных договоров; распространить конституционный контроль на акты Президента, принимаемые в порядке делегированного законодательствования, а также на законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию и законы, принимаемые посредством республиканского референдума. В результате рассмотрения бездействующих механизмов осуществления конституционного контроля по рассмотрению избирательных споров и прокурорского надзора за конституционностью законов автор приходит к выводу о целесообразности наделения правом обращения в Конституционный Совет кандидатов в Президенты, кандидатов в депутаты Парламента, политические партии, а также Генерального прокурора соответственно.
Анализ содержания нового (введенного в 2007 году) правомочия Конституционного Совета по проверке на соответствие Конституции принятых Парламентом и его Палатами постановлений подтверждает мысль о необходимости определения в качестве объектов конституционного контроля только Регламентов Парламента и его Палат, ибо в противном случае закономерно поставить вопрос об установлении подконтрольности правоприменительной деятельности, выраженных в процессуальных актах ненормативного свойства, иных субъектов государственной власти.
Рассмотрение практики правоприменения Конституционного Совета в части толкования Конституции показало, что в числе оснований использования данной процедуры лежат не только погрешности восприятия текста Конституции и противоречия правоприменения (как выражено в правовых позициях Конституционного Совета), а нередко и такие факторы, как пробелы конституционных законов в регулировании конституционно-правовых процессуальных отношений, а также дефектность конституционных принципов осуществления правоприменения.
Исследование правомочий Конституционного Совета по проверке соблюдения конституционных процедур при решении вопроса о досрочном освобождении и отрешении от должности Президента Республики свидетельствует о значительной пробельности в их регулировании, что объясняется превентивнополитическим назначением данного правового института. Тем не менее, в диссертации ставится вопрос об уточнении содержания президентского иммунитета, предлагаются поправки, дополняющие и детализирующие указанные конституционные процедуры.
Процессуальные нормы в механизме конституционно-правового регулирования. Особенности конституционно-правовых процессуальных норм
Значительный интерес для нас представляет исследование В.В. Бородина, поскольку тема его докторской диссертации - «Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ», претендует на исчерпывающее изложение сущности конституционного процесса как правового явления. Учитывая сходство тематики с нашим исследованием, остановимся более подробно на основных теоретических позициях ученого.
По мнению В.В.Бородина «конституционный процесс - это система правовых норм и процедур, регулирующих порядок подготовки, разработки, принятия и вступления в силу конституции (основного закона), изменения, пересмотра и прекращения действия конституции, а также обеспечения эффективного функционирования основных конституционных институтов в течение всего срока действия конституции» .
Конкретизируя свою точку зрения, он указывает в числе положений диссертационного исследования, выносимых на защиту, что: средствами и методами конституционного процесса обеспечивается эффективное функционирование, прежде всего таких основных конституционных институтов, как государственный строй, права и свободы человека и гражданина, государственное устройство, законодательная власть, государственное управление, судебная власть и местное самоуправление; конституционный процесс является институтом конституционного (государственного) права Российской Федерации; конституционный процесс может быть исследован с позиций теории права и государства, так и конституционного права; конституционный процесс охватывает законодательный, избирательный, правотворческий и парламентский процессы, но не сводим ни к одному из них; конституционный процесс непосредственно связан и взаимодействует с политическим процессом; конституционная реформа, если она опирается на научно обоснованную теорию конституционного процесса, позволяет адекватно отразить в конституции государства назревшие социально-политические, правовые и иные преобразования; в основе конституционного процесса лежит категория деятельности, именно конституционная деятельность выступает решающим фактором в разработке, обсуждении и принятии конституции, именно ее результатом является эффективное функционирование основных конституционных институтов .
Исходное определение конституционного процесса послужило основой для чрезмерно широкой его трактовки и как следствие расширения диапазона исследуемых вопросов, выходящих, как нам видится, за пределы процессуальных аспектов конституционно-правовой теории и практики. В результате безмерных границ конституционного процесса, не ограниченных его правовым понятием, предметом исследования В.В. Бородина явились (в соответствии с планом исследования): основные характеристики государственной власти в демократическом правовом государстве, конституционно-правовой статус местного самоуправления, идея парламентаризма, принцип разделения властей в постсоциалистических государствах, правовая культура в формировании конституционного процесса и ее роль как фактора стабильности. Следует сказать, что автором не воспринята идея процессуальной деятельности субъектов конституционно-правовых отношений, как правоприменения, поскольку в работе по существу рассматриваются результаты последних конституционных реформ России и Украины в сравнении. Исследование собственно конституционного процесса исчерпывается предложенным определением его понятия, изложением социально-экономических и политических факторов, обусловивших конституционную эволюцию.
Содержание предложенного В.В. Бородиным понятия «конституционный процесс» не бесспорно по следующим причинам.
Во-первых, в определении обнаруживается попытка одновременной характеристики конституционного процесса как правового института (совокупности правовых норм) и как совокупности процедур в двух самостоятельных сферах: 1) разработки, принятия, изменения и прекращения конституции, 2) в сфере «обеспечения эффективности» так называемых «основных конституционных институтов». Мысль о конституционно-правовой процессуальной деятельности, состоящей из различных по предметной и функциональной направленности процедур, не находит логического развития в работе, более того, конституционный процесс ассоциируется с конституционной практикой вообще: «конституционный процесс - это сама жизнь, это практика политического процесса» , таким образом, происходит закономерное смещение в пользу анализа материально-правовых институтов конституционного права.
Во-вторых, определения конституционного процесса, приводимые в диссертационном исследовании дважды (одно во введении и второе в параграфе первом главы «Конституционный процесс: становление и развитие») даны в различной интерпретации. В последнем варианте конституционный процесс, по мнению В.В. Бородина, это «система правовых норм и процедур, регламентирующая порядок подготовки, переработки, принятия и вступления в силу Конституции и федеральных законов; изменения, пересмотра и прекращения действия Конституции, а также обеспечения эффективного функционирования основных конституционных институтов в течение всего срока действия Конституции» (выделено нами) . Автор не только заменяет слово «разработка» словом «переработка» конституции, не поясняя сути такой трансформации, но и расширяет сферу конституционного процесса в «узком» значении, дополнив его объектный состав.
Повторимся, но еще раз подчеркнем нашу позицию по вопросу определения конституционного процесса в «узком» смысле: конституционный процесс в «узком» значении охватывает процедуры, связанные только с конституцией (основным законом) государства. В противном случае не только утрируется лингвистический смысл данного словосочетания, но и произойдет безмерное расширение объектов конституционного процесса (в узком значении) за счет установления сопряженности (непосредственной связи) с конституцией (ее нормами) различных правовых актов конституционно-правового содержания или даже международных соглашений и публичных договоров. Об этом мы писали, анализируя взгляды А.Н. Кокотова на определение «юридической конституции», предполагая распространение данной идеи на производное от него понятие «конституционный процесс».
В последние годы в научной литературе активно «культивируется» идея разработки единой «модели конституционного процесса» или «стандарта конституционного процесса», имеющего универсальное значение. Вместе с тем вопрос о том, что подразумевается под моделью или стандартом и для чего это нужно авторами указанного предложения не поясняется.
По мнению В.В. Бородина «важное значение имеет четкое фиксирование конституционных понятий и терминов. Только в этом случае они приобретают базовый обязательный для всего законодательства смысл и помогают выработать «модель» конституционного процесса, а затем создать теорию этого процесса» . Несколько позже аналогичный взгляд выражен А.А. Бессоновым в диссертации «Процессуальные нормы российского права», но его смысл пояснялся иначе: «конституционный процесс, основанный на универсальных принципах, способен сохранить общее конституционное пространство России, гарантировать единый конституционный стандарт для всех процессов и явлений, как государственной, так и общественной жизни» .
Современные задачи изучения конституционного процесса, думается, в большей мере обусловлены проблемами прикладного значения, вопросами совершенствования правового механизма реализации конституционного законодательства. На решение этих задач в большей мере нацелены и исследования в области теории конституционного права. Что касается теоретического «моделирования» конституционного процесса, то эта задача лишена смысла. Исследуя механизм реализации конституционного права, мы можем установить какие-либо закономерности отраслевого правоприменения, типизировать (классифицировать) их в зависимости от вида регулируемых общественных отношений, субъектов и предметов правоотношений. Стандарты здесь не приемлемы в силу большего разнообразия и своеобразия регулируемых конституционным правом общественных отношений, соответственно не может быть речи о некоем образце правового процесса как внутри отрасли, так и вне.
Республиканский референдум как способ осуществления конституционных реформ
Следует ли в Конституции определять, что Казахстан является не просто республикой, а именно президентской республикой? На наш взгляд, достаточно общей формулировки о республиканской форме правления, что касается детализации ее вида, то это необязательная составляющая предмета конституционного регулирования, поскольку данный «параметр», во-первых, устанавливается посредством анализа системы, порядка формирования и правомочий органов государственной власти конкретной страны, во-вторых, как подтверждает казахстанский конституционный опыт, этот признак относительно динамичен.
Сомнения по поводу целесообразности детализации характеристики формы правления в Конституции Казахстана возникают, в частности, в связи с итогами последней конституционной реформы. Из пункта второго статьи 91 Конституции следует, что конституционные изменения, касающиеся принципов
функционирования Казахстана как президентской республики, не допустимы, но как быть с результатами конституционных преобразований, осуществленных в соответствии с Законом РК от 21 мая 2007 года, которые Главой нашего государства определены однозначно. Выступая на совместном заседании палат Парламента РК при внесении указанного законопроекта на рассмотрение депутатов, Н.А. Назарбаев отметил: «Сегодня, когда заданы все важнейшие параметры процесса модернизации страны, и мы понимаем, что он уже необратим, есть смысл перераспределить некоторые обязанности и ответственность между Президентом и Парламентом. Я предлагаю пойти по пути таких изменений в Конституцию, когда республика остается президентской, но с существенным расширением полномочий Парламента. Это практически трансформирует модель нашей республики из президентской в президентско-парламентскую» . Таким образом, результаты последней конституционной реформы подтверждают мысль о целесообразности уточнения конституционных положений о форме правления нашего государства.
Процессуальные средства гарантирования стабильности Конституции различны, как показывает конституционная практика зарубежных стран, она нередко обеспечивается установлением прямых запретов на изменение конституционной нормы либо особого порядка (усложненных процедур) внесения изменений в отдельные структурные части или нормы конституции . На постсоветском пространстве практикуются различные способы установления подобных ограничений: в форме определения положений или статей, изменение которых не допустимо (Азербайджан, Армения, Молдова, Таджикистан), в форме перечисления вопросов, статей, разделов Конституции, изменения которых требуют обязательного проведения всенародного референдума (Беларусь, Литва, Молдова, Эстония), непременного утверждения референдумом (Украина), созыва специального учредительного органа (Россия).
Интересен в этом смысле установленный правовой механизм внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации. В статье 135 Конституции РФ определено, что положения главы 1 «Основы конституционного строя», главы 2 «Права и свободы человека и гражданина», главы 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для пересмотра необходимо, чтобы, во- первых, от Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы поступило предложение о поправках и пересмотре; во-вторых, это предложение должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; в-третьих, в соответствии с федеральным конституционным законом было созвано Конституционное Собрание, которое либо подтвердит неизменность Конституции РФ, либо разработает проект новой Конституции, который необходимо принять Конституционным собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или всенародным голосованием. Внесение поправок в другие главы Конституции РФ осуществляется в порядке, установленном для принятия федеральных конституционных законов, но вступление их в силу обусловлено предварительным одобрением органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.
Вопрос сохранения демократических устоев и базисных принципов функционирования государства является особо значимым и для Казахстана, поскольку в современных условиях правовой процедуры осуществления конституционных реформ следует полагаться в значительной степени на конституционное правосознание (правопонимание) главы государства, компетентность должностных лиц его вспомогательного аппарата, которые не имеют «права на ошибки». С этой позиции и с точки зрения демократичности процедуры представляется возможным предусмотреть принятие изменений и дополнений в Конституцию РК только посредством республиканского референдума в части норм, устанавливающих основы конституционного строя Казахстана, а также определяющих конституционный статус человека и гражданина. Причем, на наш взгляд, речь должна идти не только о двух соответствующих разделах Конституции РК - «Общие положения» и «Человек и гражданин», но и о нормах других разделов, в частности, определяющих способы (процессуальные условия) реализации политических прав и свобод граждан Казахстана.
В целях пояснения данного предложения обратимся к содержанию последней конституционной реформы. В случае установления предлагаемого порядка, к примеру, безусловного проведения всенародного референдума, потребовались бы нововведения, касающиеся не только установления государственного финансирования общественных объединений при одновременном исключении положения о запрете слияния общественных и государственных институтов (раздел I «Общие положения»), уточнения юридических гарантий реализации конституционных прав человека на жизнь и личную свободу (раздел II «Человек и гражданин»), но и перехода от смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системы выборов депутатов Мажилиса Парламента РК к пропорциональной избирательной системе на основе партийных списков (раздел 1У «Парламент»). Поскольку в результате указанных конституционных нововведений пассивное избирательное право казахстанских граждан (быть избранными депутатами Мажилиса по одномандатным территориальным избирательным округам посредством самовыдвижения) оказалось, по существу, утраченным . Очевидно, что произошло сужение спектра реализации политических прав граждан быть избранными в государственные органы, провозглашаемые пунктом вторым статьи 33 Конституции РК, поскольку для реализации избирательного права теперь гражданину необходимо самоопределиться в политических предпочтениях, вступив в партию. Причем ограничение осуществлено за счет изменения норм раздела Конституции, посвященного конституционному статусу Парламента РК
Процедуры подготовки и организации выборов Республики Казахстан
Необходимо законодательно определиться по ключевому вопросу: о принципах формирования списков избирателей, от которых зависят и применяемые системы голосования. Существующая ныне система голосования (с помощью электронных и бумажных бюллетеней одновременно) предполагает формирование списков избирателей по двум основаниям: на основе учета регистрации места жительства (постоянного или временного) и учета места (постоянного или временного) пребывания гражданина. Главным недостатком данной системы составления списков избирателей является то, что не исключается двойной учет определенной части избирательного корпуса, следовательно, открывается возможность для избирательных правонарушений.
Использование только электронной системы голосования возможно при соблюдении принципа учета избирателей в соответствии с регистрацией места постоянного или временного жительства. Учет избирателей в условиях электронной системы голосования вне регистрации жительства технически и организационно не осуществим. Недостатком данной системы является то, что миграционные процессы населения, не подтвержденные регистрацией, не учитываются, поэтому неизбежно сокращение электората (численности граждан, принявших участие в выборах).
Особые трудности, как нам думается, заключаются в том, что к процессу составления списков избирателей причастны многие государственные органы. Списки составляют акиматы на основе данных территориальных подразделений Министерства юстиции, осуществляющих документирование и регистрацию граждан. В последующем списки избирателей подвергаются корректированию как со стороны акиматов, так и участковых избирательных комиссий. Параллельно с указанными органами Центральная избирательная комиссия ведет государственный реестр избирателей. Держателем единого реестра является республиканское государственное предприятие «Инженерно-технический центр ЦИК РК» , которое, в свою очередь, корректирует электронную базу данных об избирателях страны на основе списков, получаемых периодически от акиматов.
Анализ нормативной базы законодательства в части процедур составления списков избирателей и практики ее реализации показывает, что в настоящее время силами местных исполнительных органов, а также органов документирования и регистрации населения задачу формирования точных и достоверных списков избирателей не решить. Сложный и трудоемкий процесс составления списков избирателей требует выделения специализированных подразделений при органах документирования и регистрации населения с соответствующими республиканскими и территориальными структурами, которые на постоянной основе могут выполнять функции по ведению общегосударственного и территориальных реестров избирателей, содействуя избирательным комиссиям и местным исполнительным органам в определении границ избирательных округов (участков), формированию списков избирателей. Данная мера также решит задачу освобождения органов документирования и регистрации населения Министерства юстиции от не свойственных им функций, которые в силу высокой загруженности по основным направлениям работы не способны в условиях перманентного избирательного процесса уделять должное внимание вопросам формирования полноценных и достоверных избирательных списков.
Предусмотренные законодательством меры административно-правовой ответственности должностных лиц ряда государственных органов (органов учета населения и местных исполнительных органов) в данной сфере не имеют перспективы практической реализации, что позволяет говорить об их превентивном значении. Имеющиеся в Конституционном законе о выборах положения об ответственности местных исполнительных органов за достоверность списков избирателей на всех этапах электорального процесса, обладая свойствами позитивной ответственности, предполагают ответственное поведение указанных субъектов.
Организация голосования и определение результатов выборов Одним из процессуальных условий проведения выборов является время голосования, которое в некоторых случаях может варьировать в зависимости от усмотрения глав местных исполнительных органов и участковых избирательных комиссий.
Голосование по выборам Президента, депутатов Мажилиса Парламента и маслихатов, членов иных органов местного самоуправления, согласно пункту 1 статьи 38 Конституционного закона о выборах проводится в день выборов с семи до двадцати часов по местному времени. Территориальные или окружные избирательные комиссии по представлению соответствующего акима, участковых избирательных комиссий вправе устанавливать иное время начала и окончания голосования, при этом голосование не может начинаться ранее шести часов и заканчиваться позднее двадцати двух часов. Указанное решение территориальной либо окружной комиссии должно быть принято и доведено до избирателей не позднее, чем за семь дней до дня голосования.
Процедура изменения времени голосования, на наш взгляд, нуждается в детализации, поскольку она, во-первых, напрямую связана с реализацией прав избирателей и, во-вторых, затрагивает последующую процедуру подсчета голосов на избирательном участке, производимую непрерывно (без каких-либо перерывов) в пределах двенадцати часов после окончания голосования. Если голосование, скажем, закончится в двадцать два часа по местному времени, то подсчет голосов должен завершиться максимум в десять часов следующего дня. Учитывая, что подсчет голосов осуществляется в присутствии доверенных лиц и наблюдателей, то это требует определенных физических усилий (стойкости) не только от членов комиссии, но и от многочисленных лиц, контролирующих ход выборов. Поэтому основания изменения времени голосования должны быть достаточно вескими и точно оговорены законом. И если Конституционный закон о выборах определяет двух субъектов-инициаторов изменения времени голосования, то отсюда следует, что необходимо законодательно разграничить случаи инициирования изменения (увеличения либо уменьшения) времени голосования главой местной исполнительной власти и участковой избирательной комиссией, различая правомочия акима в зависимости от конкретного уровня территориального управления.
Определенную роль в правореализации играет форма изложения правовой нормы, иначе говоря, ее видовая определенность (обязывающая, запрещающая и т.д.). Иллюстрацией данного положения является повествовательный стиль, используемый в Конституционном законе о выборах повсеместно, который позволяет, не обязывая, не запрещая и не предоставляя правомочий, констатировать предполагаемый алгоритм действий субъектов отношений. К примеру, пунктом 2 статьи 38 Конституционного закона предусмотрено, что «о времени и месте голосования участковая избирательная комиссия оповещает избирателей не позднее чем за десять дней, а при проведении выборов членов иных, кроме маслихатов, органов местного самоуправления - не позднее чем за пять дней до дня проведения голосования через средства массовой информации, а также иными способами». Оповещение избирателей о месте и времени выборов (голосования) не входит в круг обязанностей участковых избирательных комиссий, а потому требовать осуществления данной функции избиратели не вправе. Неуклонному и безусловному выполнению указанных законом действий не способствует и множественность установленных форм оповещения - через СМИ и другие (точно не определенные) способы. Учитывая, что численный состав участковых избирательных комиссий (7 человек) не позволяет в полном объеме осуществить оповещение с помощью ранее практикуемых индивидуальных извещений и что еще сложнее проконтролировать данный процесс при привлечении к этой работе иных лиц, считаем необходимым обязать территориальные избирательные комиссии публиковать (и оглашать) в местных (региональных) средствах массовой информации такого рода сообщения в пределах установленных законом сроков. Положение Конституционного закона об иных способах оповещения избирателей считаем излишним, ввиду отсутствия указания на конкретные формы и процессуальные гарантии их иного практического воплощения.
