Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы федерального законодательного процесса 10
1.1. Теоретические и исторические аспекты становления и развития законодательного процесса в России 10
1.2. Институт законодательного процесса и его место в системе конституционного права России 26
1.3. Источники права законодательного процесса 37
Глава 2. Законотворческие нормы и правоотношения 46
2.1. Нормативное регулирование законодательного процесса, его процессуальная форма 46
2.2. Понятие, объект и содержание законотворческих правоотношений 56
2.3. Субъекты законотворческих правоотношений 70
Глава 3. Принципы федерального законодательного процесса 81
3.1. Система принципов законодательного процесса 81
3.2. Общие принципы законодательного процесса 86
3.3. Специальные принципы законодательного процесса 103
Глава 4. Некоторые проблемы развития федерального законодательного процесса 115
4.1. Реализация права законодательной инициативы 115
4.2. Принятие и одобрение законов 125
4.3. Подписание законов 139 Заключение 146
Список использованных источников и литературы 150
Приложения 198
- Теоретические и исторические аспекты становления и развития законодательного процесса в России
- Нормативное регулирование законодательного процесса, его процессуальная форма
- Система принципов законодательного процесса
- Реализация права законодательной инициативы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Преобразования, происходящие в нашей стране, обусловили переустройство всех аспектов государственной и общественной жизни. Реформированию подвергся и один из основных видов государственной деятельности - законотворчество. Это вызвано тем, что через законы реализуется функция государства по регулированию наиболее важных общественных отношений. Конституционно-правовая реформа, переход к рыночной экономике, выполнение международных обязательств по защите прав человека потребовали изменения содержательной стороны законотворчества. Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепив принципы разделения властей и единства системы государственной власти, определила новую структуру институтов государства, в соответствии с которой ключевая роль в формировании законодательства теперь принадлежит Федеральному Собранию - парламенту Российской Федерации, при активном участии иных государственных органов, а также субъектов Российской Федерации.
Становление в стране реального федерализма как основы территориально-государственного устройства предопределило формирование двух взаимосвязанных систем российского законодательства - федерального и регионального. Законодательная деятельность стала подразделяться на законодательный процесс Российской Федерации (федеральный законодательный процесс) и процесс принятия законов в субъектах Российской Федерации. Основы первого из них закреплены в Конституции Российской Федерации. Дальнейшая его конкретизация производится в федеральных конституционных законах, федеральных законах, постановлениях Конституционного Суда РФ, регламентах палат Федерального Собрания РФ и иных нормативных правовых актах.
Фактически в конституционном законодательстве сложилась специфическая совокупность правовых норм, регулирующих порядок принятия законов о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных кон-
4 ституционных законов и федеральных законов. Всё это требует нового теоретического осмысления роли законодательного процесса в осуществлении государственной власти, определения места регламентирующих его норм в системе конституционного права. В этой связи в диссертации предпринимается попытка дать целостное представление о законодательном процессе прежде всего как о правовом институте парламентского права - подотрасли конституционного права России. Представляется, что дальнейшая разработка теории законодательного процесса будет содействовать повышению эффективности взаимодействия всех ветвей государственной власти в сфере законотворчества, позволит создать нормативную базу, необходимую для успешного проведения социально-экономических преобразований в российском обществе и решения задач по обеспечению его внутренней безопасности и политической стабильности.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, внесших большой вклад в развитие теории законодательного процесса. Диссертантом изучались и анализировались работы российских дореволюционных учёных: А.А. Алексеева, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, С.А. Котля-ревского, Н.И. Лазаревского, Л.А. Тихомирова, Л.А. Шалланда и др. Основное внимание было уделено трудам советских и современных авторов: А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Л.И. Антоновой, М.И. Байтина, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, А.А. Белкина, СВ. Боботова, Н.А. Богдановой, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, В.Ф. Воловича, В.М. Горше-нёва, И.В. Гранкина, А.Г. Гузнова, Б.В. Дрейшева, А.А. Кененова, Д.А. Ке-римова, А.И. Кима, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, Т.В. Колдаевой, И.В. Ко-телевской, А.А. Котенкова, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.И. Лафитского, С.А. Лихачева, В.О. Лучина, А.П. Любимова, Н.И. Марченко, М.А. Митюкова, СВ. Нарутто, В.В. Невин-ского, Л.А. Окунькова, B.C. Основина, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.Н. Протасова, Т.Э. Рождественской, М.С Саликова, И.М. Степанова,
5 Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эб-зеева, В.И. Яцечко и др. Содержащиеся в их работах общие подходы, суждения и выводы позволили сформулировать основу авторской концепции федерального законодательного процесса.
В современной научной литературе исследуются как общие, так и частные характеристики федерального законодательного процесса. Этот анализ направлен на познание объективных и логических начал, обосновывающих понятие и содержание стадий законодательного процесса, определение состава его участников, форм взаимодействия палат Федерального Собрания, Правительства РФ, Президента Российской Федерации и региональных органов государственной власти. Вместе с тем это не снижает остроты дальнейшего углублённого научного поиска путей совершенствования и развития теории и практики федерального законодательного процесса, использования в его раскрытии демократического потенциала Конституции Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы: системный, логический, исторический и сравнительно-правовой. Проводился также формально-правовой анализ конституционного законодательства, а институциональный метод позволил диссертанту выявить роль субъектов законодательной инициативы, палат Федерального Собрания РФ, Президента Российской Федерации и институтов государственной власти в федеральном законодательном процессе.
Правовую основу диссертации составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ, нормативные указы Президента Российской Федерации, регламенты палат Федерального Собрания РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты других государственных органов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возни-
кающие в связи с законотворческой деятельностью участников федерального законодательного процесса.
Предмет исследования охватывает теоретические воззрения на федеральное законодательство и практику органов государственной власти Российской Федерации (отчасти - субъектов РФ) в области законотворчества.
Цель исследования заключается в формулировании теоретических положений о сфере федерального законодательного процесса, дифференциации статуса субъектов законодательного процесса в системе конституционного права России, разработке научно-теоретических, научно-методических и нормативно-правовых предложений и рекомендаций, направленных на развитие федерального законодательного процесса.
Задачами исследования являются:
определение теоретических основ законодательного процесса, его характерных черт и особенностей;
анализ источников, регламентирующих законодательный процесс Российской Федерации;
изучение содержания и структуры правовых отношений законотворческого характера;
определение системы и содержания принципов законодательного процесса Российской Федерации;
рассмотрение актуальных аспектов совершенствования федерального законодательного процесса.
Научная новизна диссертационного исследования определяется поиском, обоснованием и концептуализацией содержательно-целостного учения о природе и сущности федерального законодательного процесса. Автор вводит в научный оборот ряд положений, определяющих понятие института законодательного процесса Российской Федерации, его предмет, метод и источники. Также уточняются понятия «федеральный законодательный процесс», «федеральная законодательная процедура», «общие и специальные принципы федерального законодательного процесса». В работе проанализи-
7 рованы основные тенденции совершенствования законодательной деятельности и внесены предложения и рекомендации по повышению её эффективности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Понятие «федеральный законодательный процесс» можно рассмат
ривать в теории и практике как:
наименование всей совокупности деятельности от внесения законопроектов в парламент Российской Федерации до обнародования их в качестве соответственно законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов;
институт парламентского права - подотрасли конституционного права России, объединяющего совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих деятельность субъектов законодательного процесса (право законодательного процесса);
составную часть учебного курса «Конституционное право России».
Объектом законодательного процесса Российской Федерации как специальной государственной деятельности выступают проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов,
Предмет права законодательного процесса составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе внесения законопроектов в парламент Российской Федерации, принятия и одобрения их палатами, подписания и обнародования законов главой государства. Содержание законотворческих правоотношений составляют права и обязанности субъектов федерального законодательного процесса.
Метод правового регулирования права законодательного процесса -императивно-диспозитивный. По своему характеру он аналогичен методу парламентского права. В нём превалируют элементы диспозитивности над императивным началом.
5. Систему источников права законодательного процесса образуют:
Конституция Российской Федерации, поправки к Конституции РФ, феде
ральные конституционные законы и федеральные законы, постановления
Конституционного Суда РФ, регламенты палат Федерального Собрания РФ,
нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Пра
вительства РФ, правовые акты других государственных органов, а также
сложившиеся правовые обычаи. Система источников, содержащих нормы
права законодательного процесса, образует одноименный институт консти
туционного законодательства Российской Федерации. В этой системе весьма
значителен круг источников (регламенты, некоторые федеральные законы и
др.), предметом которых является преимущественно законодательный про
цесс, что даёт основание для вывода: право законодательного процесса имеет
собственный круг источников.
Российская модель разделения государственной власти подразумевает множественность субъектов законотворческих правоотношений. Поэтому федеральный законодательный процесс не сводится к исключительной деятельности палат Федерального Собрания. В нём участвуют также глава государства, правительство, высшие суды Российской Федерации, субъекты РФ в том или ином специфическом качестве (субъект законодательной инициативы, участник согласительных процедур, подписание и опубликование закона и др.).
Законотворческие нормы подразделяются на материальные и процессуальные, между которыми существует неразрывная связь. Целевое назначение процессуальных норм состоит в конкретизации, детализации порядка и процедуры применения материальных норм конституционного права в организационной деятельности, связанной с внесением законопроектов в Государственную Думу, их принятием и одобрением в палатах Федерального Собрания, подписанием и обнародованием законов главой государства.
Под принципами права федерального законодательного процесса понимаются основные начала, которые имеют нормативное закрепление в ис-
9 точниках права законодательного процесса и отражают материальную и процессуальную сторону его осуществления. Общими принципами института федерального законодательного процесса являются демократизм, верховенство Конституции Российской Федерации, федерализм, разделение государственной власти. К числу специальных принципов относятся научность и непрерывность законодательного процесса.
9. Пределы реализации права законодательной инициативы Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также институт всенародного обсуждения законопроектов не могут регулироваться регламентами палат Федерального Собрания ввиду их непосредственной связи с конституционной нормой либо конституционно-правовым регулированием и требуют законодательного решения.
Апробация результатов исследования осуществлена путём изложения основных положений в пяти научных статьях, выступлениях на научных конференциях, проведённых Юридическим институтом Томского государственного университета в 1998-2004 гг.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его выводы могут быть использованы при подготовке законов, в научно-исследовательской работе, при преподавании курса «Конституционное право России», а также при чтении спецкурса «Парламентское право России».
Структура диссертации определяется целью, задачами и методами исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и приложений. В приложениях приводятся тексты авторских проектов Федеральных законов: «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов»; «О всенародном обсуждении наиболее важных законопроектов».
Теоретические и исторические аспекты становления и развития законодательного процесса в России
Законы представляют собой главную после Конституции внешнюю форму проявления государственной воли по ключевым вопросам регулирования социальной жизни. Их значимость, полагает О.Е. Кутафин, обусловлена тем, что принцип верховенства закона, свойственный правовому государству, служит средством его самоограничения. Действующие в государстве законы выражают волю народа, и им обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане . Посредством их издания реализуется значимая потребность государственной власти в упорядочении общественных отношений с целью придания им юридически обязательного характера. В отличие от других правовых актов, законы принимаются в особом процедурном порядке высшими органами государственной власти (исключением является принятие законов на референдуме). Наличие такого порядка, по мнению В.А. Сивицкого, Е.Ю. Терюковой, предопределено той важностью, которую имеет закон для нормальной жизни общества и государства . Комплекс обязательных процедур, или законодательный процесс, состоит из последовательно осуществляемых юридически значимых действий по изданию нормативных актов и их обнародованию. В Российской Федерации этапы федерального законодательного процесса, состав его участников, их основные права и обязанности определены Конституцией Российской Федерации. Помимо этого, законодательный процесс детально урегулирован регламентами палат Федерального Собрания РФ, а отчасти федеральным законодательством.
Словосочетание «законодательный процесс» прочно вошло в научный оборот, используется в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и считается общеупотребительным. В то же время в теории российского права нет согласованной точки зрения на сущность, отличительные черты законодательного процесса, принципы, а также свойственную ему терминологию. Возможно, что по указанной причине термин «законодательный процесс» отсутствует в российской Конституции и федеральных законах. В специальной литературе, нормативных источниках наряду с понятием «законодательный процесс» широко применяются «законотворчество», «законотворческий процесс», «законодательная процедура», «законодательная деятельность». Одни авторы считают их синонимами, равнозначными понятиями1, другие находят между ними различия2. Без уточнения данных терминов дальнейшее исследование общетеоретических вопросов законодательного процесса будет затруднительным. С нашей точки зрения, федеральный законодательный процесс - это разновидность юридической процедуры, нашедшей закрепление в Конституции Российской Федерации. Соответственно, в характеристике её общих положений и понятий следует руководствоваться подходами, применяемыми в общепроцессуальной теории. В частности, согласно ей процесс, состоящий из ряда последовательных действий, возникает с появления между его участниками официальных правоотношений. С того момента, считает А.С. Пиголкин, когда возникают правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, фактически начинается законетворческий процесс . Поэтому, по нашему мнению, термины «законодательный процесс» и «законотворческий процесс» тождественны. В определенной степени с ними может совпадать понятие «законодательная процедура», но при условии, что под ней подразумевается порядок издания законов Российской Федерации . В то же время необходимо выделять процедуру деятельности отдельных участников законодательного процесса - Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Государственной Думы), Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Совет Федерации), Президента Российской Федерации, Правительства РФ. Представляется, что получил правильное название третий раздел Регламента Государственной Думы, принятый постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (с измен, на 9 июля 2004 г.) - «Законодательная процеду-pa» , так как в нём речь идет об этапах внесения законопроектов, их обсуждения и рассмотрения данной палатой российского парламента. Можно согласиться с точкой зрения В.И. Чехариной, согласно которой «законодательный процесс» следует отделять от общего понятия «законотворчество», поскольку оно включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, а также оценку его эффективности и возможную корректировку4. Законотворчество - деятельность уполномоченных субъектов по созданию правовых норм в форме закона от момента выявления потребности в правовом регулировании до официального издания закона. Фактически законотворчество включает в себя весь предпроектный (предварительный) этап и процедуру рассмотрения, принятия, одобрения, подписания и обнародования закона1. Законодательный процесс - официальная часть законотворчества. Отсюда понятие «процедура законотворчества» то же самое, что и «законодательный процесс», «законотворческий процесс» и «законодательная процедура». Термин «законодательная деятельность» требует уточнения, выяснения вкладываемого в него смысла. В широком понимании, по мнению Г.Т. Чернобеля, законодательная деятельность - это и возникновение самой идеи о необходимости принятия (издания) того или иного закона, определение предмета правового регулирования, и непосредственная разработка проекта закона, и научная экспертиза законопроекта, и его обсуждение, приня-тие . Представляется, что в этом случае будет правильным использовать по-нятие «законодательная деятельность Российской Федерации» . Однако нельзя согласиться с трактовкой названным автором в узком смысле законодательной деятельности, сводящейся к отождествлению её с законодательным процессом. По нашему мнению, подобный подход здесь неприемлем. В узком смысле можно говорить о законодательной деятельности Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, других государственных органов и должностных лиц.
Нормативное регулирование законодательного процесса, его процессуальная форма
Законодательный процесс предполагает, что его осуществление происходит на основе процессуальных норм, носящих производный характер от материальных норм конституционного права. Если первые, отмечает О.Е. Кутафин, раскрывают содержание действия по правовому регулированию общественных отношений, то вторые определяют формы реализации материальных норм1. В отличие от гражданского, уголовного и административного права, конституционное право не содержит обособленной процессуальной отрасли, с помощью которой происходило бы исполнение материальных норм. Механизм реализации материальных конституционных норм заложен в Конституции Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах.
Применительно к законотворчеству в части первой статьи 104 Конституции Российской Федерации перечислены государственные органы и должностные лица, обладающие правом законодательной инициативы. Названная правовая норма - материальная. Она предусматривает возможность установленному кругу лиц инициировать законодательный процесс Российской Федерации. Частью второй той же статьи указано, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Данное конституционное предписание направлено на выполнение материальной нормы - права законодательной инициативы. Отсюда положение части второй статьи 104 Конституции Российской Федерации относится к числу процессуальных норм конституционного права. Аналогичные нормы, направленные на осуществление материальных норм, содержатся в статьях 105-108 Конституции Российской Федерации. Они определяют порядок рассмотрения, подписания и обнародования федеральных конституционных законов и федеральных законов. Конституция Российской Федерации, считает В.О. Лучин, устанавливает лишь основные, главные элементы главные элементы процессуальной регламентации, дальнейшее развитие (конкретизация, детализация) проводится текущим законодательством1.
К актам текущего законодательства, конкретизирующим законодательную процедуру, относятся: Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»; Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с измен, от 22 октября 1999 г.); регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации (Государственной Думы и Совета Федерации); иные нормативные правовые акты, а также постановления Конституционного Суда РФ, уточняющие законодательную процедуру. Содержащиеся в них законотворческие нормы имеют все признаки, свойственные конституционным процессуальным нормам. Предметом последних, утверждает О.Е. Кутафин, выступают отношения, складывающиеся в процессе организационно-правовых форм деятельности по применению материальных норм конституционного права2.
Функциональная направленность законотворческих процессуальных норм состоит в определении порядка деятельности по внесению законопроектов в парламент Российской Федерации и их предварительному рассмотрению, принятию и одобрению их палатами Федерального Собрания, подписанию и обнародованию главой государства законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Теоретические аспекты особенностей конституционных процессуальных норм, применение которых находит своё выражение в том числе и в сфере законотворчества, получили достаточно полное развитие в работах советских учёных А.И. Кима1, B.C. Основина2, В.М. Горшенева и П.Е. Недбайло3, в современный период - В.О. Лучина , О.Е. Кутафина5. Руководствуясь их исследованиями, можно выделить характерные черты процессуальных норм, регламентирующих законодательный процесс. Их своеобразие заключается в следующем:
1. Применение законотворческих процессуальных норм не порождает новых общественных отношений. Они выполняют лишь служебную роль по отношению к нормам материального права, которыми устанавливаются полномочия субъектов права законодательной инициативы, палат Федерального
Собрания и иных субъектов, причастных к федеральному законодательному процессу. Целевое назначение процессуальных норм состоит в конкретизации, детализации порядка, процедуры применения материальных правовых норм конституционного права в организационной деятельности по внесению законопроектов в Государственную Думу и их предварительному рассмотрению, принятию и одобрению в палатах Федерального Собрания, подписанию и обнародованию главой государства законов Российской Федерации.
2. Между процессуальными и материальными законотворческими нормами существует неразрывная (органическая) связь. Конкретной процессуальной норме всегда соответствует конкретная материальная норма. По
этому обособление в конституционном праве группы законотворческих процессуальных норм без взаимосвязи с материальными нормами невозможно.
3. Законотворческие нормы содержатся в разных по видам нормативных правовых актах: Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, регламентах палат Федерального Собрания, постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, иных нормативных правовых актах. В зависимости от категории нормативного правового акта часть из них носит, по сути, неизменный, императивный характер (нормы, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах), другие более подвижны и в основном являются диспозитивными (нормы регламентов палат Федерального Собрания, Правительства РФ).
В силу изложенных особенностей законотворческих процессуальных норм попытка М.С. Саликова включить их в состав предлагаемой им конституционно-процессуальной отрасли права1 является бесперспективной как с методологической, так и с практической точки зрения2. Нельзя разъединить то, что является цельным образованием и входит в единое конституционное право.
Система принципов законодательного процесса
Деятельность государства и его органов всегда осуществляется в соответствии с важнейшими исходными положениями - принципами, имеющими нормативно-правовой (обязывающий) характер. Это означает, что принципиальные идеи должны находить закрепление в законах, посредством которых обеспечивается их реализация. Законодательный процесс по своему социальному содержанию, считает М.П. Лебедев, относится к разновидности управления, которая направлена на создание системы решений общего (программного) характера - нормативной основы управления социальными процессами1. Назначение принципов законодательного процесса состоит в том, что содержащиеся в них идеи должны находить своё выражение в действиях государственных органов по изданию законов. Всестороннее исследование правовых норм, регламентирующих законодательный процесс, позволяет выявить основные закономерности их функционирования, осуществить систематизацию законотворческих процессуальных принципов и выявить их характерные черты.
Под принципами, как правило, понимаются выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, определяющие его содержание, основы и закреплённые в них закономерности общественной жизни. Принципы составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права2.
Указанные отправные положения обусловливают построение институтов государства и порядок выполнения его органами своих полномочий.
Любой нормативно регулируемый вид государственной деятельности (включая законотворчество), характеризуется наличием принципиальных идей, служащих выражением основ конституционного строя. Понятие законотворческих процессуальных принципов неразрывно связано с сущностью законотворчества и теми материально-процессуальными отправными положениями, в соответствии с которыми оно воплощается в общественную жизнь. Под ними, по мнению А.Ф. Шебанова, подразумеваются важнейшие исходные начала деятельности законодательных органов, обеспечивающие действительное и наиболее полное выражение в законах воли народа1. В другой работе он отмечал, что указанные принципы имеют реальное содержание, поскольку они есть результат отражения объективных закономерностей развития права, государства, общества и обобщения таких закономерностей .
Думается, изложенная точка зрения является обоснованной и для настоящего времени. Однако нельзя не обратить внимания и на иные мнения, связанные с рассматриваемым вопросом. Прежде всего, они вызваны наметившимися в теории разными взглядами на проблемы правопонимания и правообразования. С одной стороны, присутствует традиционное представление о праве как социальном явлении, образуемом в ходе созидательной, позитивной деятельности государства и общества. С другой - заявил о себе т.н. «широкий» подход к праву, охватывающий все правовые и сопутствующие им явления. Право, по мнению ряда авторов, в последнем случае, через нормативное регулирование, лишь закрепляет фактически сложившиеся в обществе отношения, придает им юридическую форму . Исходя из этого, в частности, Н.В. Варламова основным принципом законотворчества объявляет обеспечение правового характера (правости, юридичности) норм, объективируемых в нормативном источнике1.
По нашему мнению, подход к принципам законотворчества, базирующийся на широком правопонимании, не отвечает современным реалиям государственного строительства. Во-первых, если придерживаться приведённой точки зрения, то происходит соединение целевого назначения законотворчества (оно как раз состоит в придании юридической формы тем или иным общественным отношениям) и исходных начал, на которых такая деятельность осуществляется. Во-вторых, преждевременным было бы ограничить роль государства в сфере законотворчества только применением обеспечительных мер. Государство еще долго будет оказывать решающее влияние на создание, изменение и отмену правовых норм. Соответственно, принципы законотворчества в новых социально-экономических условиях, безусловно, должны отвечать сложившимся закономерностям общественного развития. В них формулируются качественные особенности законодательной процедуры, её социальная и юридическая направленность. Практическое назначение принципов состоит в организации эффективного, научно обоснованного законодательного процесса.
Отличительной чертой всех принципов следует считать их закрепление в нормативных правовых актах. В процессуальной литературе высказывалось суждение, допускавшее возможность оказания регулирующего воздействия на правоприменительную практику через принципиальные идеи, которые не отражены в законе2. Но широкой поддержки подобная точка зрения не нашла и справедливо была подвергнута научной критике3.
В конституционном праве как отрасли права России, объединяющей материальные и процессуальные нормы, законотворческие процессуальные принципы получили утверждение в системе нормативно-правовых актов, главным из которых является Конституция Российской Федерации. Кроме того, своё развитие они получили в федеральных конституционных законах, федеральных законах, постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, нормативных указах Президента Российской Федерации, регламентах палат Федерального Собрания, нормативных правовых актах Правительства РФ и федеральных ведомств. Важной особенностью законотворческих процессуальных принципов служит то, что они воплощают в себе юридические особенности институционального образования — права законодательного процесса и дополнительно характеризуют его как институт парламентского права. Таким образом, принципы права законодательного процесса представляют собой нормативно установленные правовые положения, определяющие построение законодательного процесса и отражающие особенности данного правового института.
Все правовые принципы находятся в определённой взаимосвязи и взаимозависимости. Их совокупность образует систему принципов института законодательного процесса, выражающих его содержание и особенности. В советское время общепризнанными провозглашались и имели нормативное закрепление (большая часть из них, правда, декларативного свойства) принципы законодательного процесса: руководство со стороны Коммунистической партии деятельностью государственных органов по подготовке и принятию нормативно-правовых актов; социалистический демократизм; интернационализм; полновластие Советов; научная обоснованность законотворческой деятельности государственных органов1.
В настоящий период в литературе также выделяются совпадающие по названию общие принципы законотворческой деятельности: научность, демократизм, законность и интернационализм2. Одновременно провозглашаются новые принципы - профессионализм, гласность, гуманизм, оперативность, техническое совершенство1.
Однако даже в первом приближении видно, что некоторые из перечисленных принципов носят не функциональный, а идеологический характер (гласность), другие относятся к правилам законодательной техники (техническое совершенство), третьи выражают сущность отдельных сторон права в целом (гуманизм, справедливость) либо служат организационной основой построения всех без исключения государственных органов, а не только законодательных (профессионализм). Некоторыми авторами уже отмечалось наличие подобной разноголосицы, особенно в учебной литературе, по отноше-нию к классификации правовых принципов без обоснования их системы .
В этой связи представляется важным провести систематизацию основных начал (принципов) законодательной деятельности, утвердившихся в результате произошедших в стране общественно-политических преобразований и конституционно-правовой реформы.
Реализация права законодательной инициативы
Круг органов, и лиц, уполномоченных инициировать законодательный процесс, в России намного шире, чем в большинстве зарубежных государств. В настоящее время вместе с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации правом законодательной инициативы обладают 723 субъекта. На проблему их множественности постоянно обращается внимание в научной литературе, обосновывается необходимость сокращения их количества1. В то же время высказываются предложения по дополнительному включению в данный перечень партийных фракций, депутатских групп, комитетов Государственной Думы (хотя они фактически и так обладают подобным правом как совокупность депутатов), Генерального прокурора РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, а также внесение законопроектов посредством народной инициативы2. Высказываются сомнения в конституционности наделения правом законодательной инициативы высших судебных инстанций — Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации3. Поэтому представляется целесообразным обратиться к началам формирования существующего института законодательной инициативы в России.
Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г. предоставляла право законодательной инициативы народным депутатам РСФСР, обеим палатам Верховного Совета (ВС) - Совету Республики и Совету Национальностей, Президиуму ВС РСФСР, Председателю ВС РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным комиссиям палат и комитетам ВС РСФСР, Комитету народного контроля РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР, Главному государственному арбитру РСФСР. Кроме того, им могли воспользоваться общественные организации в лице республиканских органов, а в случае их отсутствия - общесоюзных органов.
Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР1 возможность внесения законопроектов была дополнительно предоставлена Комитету конституционного надзора РСФСР. В 1991 г. правом законодательной инициативы был наделён Президент Российской Федерации2. В связи с образованием Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ к ним право законодательной инициативы перешло от существовавших ранее органов - Комитета конституционного надзора и Главного государственного арбитра.
Всего правом законодательной инициативы обладало более 1000 различных субъектов. На переходном этапе государственного строительства большое их количество оправдывалось формальной традицией и необходимостью коренного изменения, создания правовой базы для проведения социальных и политических реформ. Но далее этот процесс потребовал приведения его в соответствие с требованиями целесообразности. При доработке проекта новой Конституции Российской Федерации на Конституционном совещании развернулась широкая дискуссия по составу субъектов права законодательной инициативы. В первоначальном варианте проекта Основного Закона высшие судебные инстанции не были включены в состав субъектов законодательной инициативы. По мнению A.M. Яковлева (заведующий сектором Института государства и права РАН), Суд может быть поставлен в ложное положение: он должен рассмотреть вопрос о конституционности закона, являющегося его собственным детищем1. Однако в конечном счете по указанному вопросу возобладала точка зрения, изложенная В.Ф. Яковлевым (Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ), что авторство проекта не превращает Суд в автора самого закона . На запрос Президента Российской
Федерации решением Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания № 9 от 1 июля 1993 г. круг субъектов законодательной инициативы расширен с включением в него Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам их ведения3.
На протяжении всего Конституционного совещания предпринимались попытки сократить или, наоборот, допустить новых субъектов к инициированию федерального законодательного процесса. По итогам обсуждения партии, профсоюзы, объединения граждан, другие органы и лица к обладанию правом законодательной инициативы допущены не были. Следовательно, закрепление существующего состава субъектов законодательной инициативы в Конституции Российской Федерации 1993 г. является результатом политического компромисса и расстановки политических сил, сложившейся в 1993 г.
Тем не менее перечень субъектов права законодательной инициативы в сравнении с прежним количеством подвергся сокращению. Из него исключены несуществующие Президиум Верховного Совета, постоянные комитеты и комиссии Верховного Совета, а также Генеральный прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации.
