Содержание к диссертации
Введение
Глава I Информационно-аналитическая работа в системе функций управления органами внутренних дел 14
1. Содержание и классификация функций управления органами внутренних дел 14
2. Управленческий цикл и информационная сущность процессов управления 45
3. Содержание и правовая регламентация аналитической работы 63
Глава II Генезис организационно-правовых форм обеспечения процессов управления в органах внутренних дел 78
1. Развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел 78
2. Содержание и генезис организационно-правовых форм информационно-аналитической работы 99
Глава III Оперативная обстановка как объект аналитической работы в органах внутренних дел 127
1. Содержание и структура оперативной обстановки как объекта аналитической работы в органах внутренних дел 127
2. Организационно-правовые и методические проблемы совершенствования аналитической работы в органах внутренних дел 141
Заключение 166
Литература 168
Приложения 200
- Содержание и классификация функций управления органами внутренних дел
- Управленческий цикл и информационная сущность процессов управления
- Развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел
- Содержание и структура оперативной обстановки как объекта аналитической работы в органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Состояние правопорядка в России свидетельствует о том, что правоохранительным органам, в первую очередь органам внутренних дел, до настоящего времени не удалось найти адекватные средства противодействия преступности, обеспечить надежную защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств.
Подобное положение, помимо объективных причин, обусловленных переходным периодом современного этапа развития России, во многом связано с тем, что система МВД, располагая наибольшими среди иных правоохранительных органов возможностями по противодействию преступности, до настоящего времени использует их неэффективно. В большинстве случаев принимаемые на уровне МВД России, МВД, УВД, ГРОВД меры по реагированию на изменения оперативной обстановки отстают от объективных реалий, а поэтому теряют свою остроту и действенность. Это свидетельствует о неудовлетворительной организации процесам управления в органах внутренних дел различного иерархического уровня, просчетах в подготовке и реализации управленческих решений, ослаблении контроля за ходом их исполнения.
Снижение качества, надежности и оперативности управления органами внутренних дел обусловлено многими причинами, в т.ч. низким уровнем материально-технического оснащения большинства подразделений, особенно районного звена, недостатком высококвалифицированных специалистов-управлненцев, недооценкой четкой организации информационно-аналитической работы.
Эта работа пронизывает все функции управления, предваряя подготовку управленческих решений, обеспечивая контроль и проверку их фактического исполнения, оценку эффективности работы служб и подразделений. Вместе с тем, в практической управленческой деятельности органов внутренних дел аналитическая работа остается одним из самых узких мест. Подготовленная по трафарету оценка оперативной обстановки, базирующаяся на неумело обработанной уголовной статистике по принципу "больше-меньше", вот, пожалуй, основной аналитический "выход" многих штабных аппаратов, за которым скрывается формализм, неумение сопоставлять факты объективной реальности, делать прогностические выводы.
Степень разработанности темы. Вопросы организации и содержания процессов управления в органах внутренних дел в целом и информационно-аналитической работы, в частности, не относятся к числу проблем, обойденных вниманием ведомственной науки. Первые публикации по использованию статистических методов для оценки работы милиции начали появляться уже в 20-е годы и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчитывает сотни наименований.1
Особенно плодотворными для развития теории управления в сфере охраны правопорядка были 70-80-е годы, когда появилась целая серия фундаментальных исследований, посвященных предмету и методу этой теории, содержанию штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел, организации информационно-аналитической работы. В числе ученых, трудами которых была заложена основа теории управления в сфере охраны правопорядка, управления органами внутренних дел, следует прежде всего назвать имена Г.Г. Зуйкова, Г. А. Туманова, В. 3. Веселого, С. Е. Вицина, В. Д. Мал-кова, А. П. Ипакяна, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева. Тогда же появились и обобщающие работы, посвященные проблемам организации процессов управления в органах внутренних дел, штабной культуре, подготовке управленческих решений, информационно-аналитической работе. Эта проблематика была отражена в диссертационных исследованиях, монографиях и статьях, подготовленных такими учеными, как Ю. Е. Лврутин, Ю. Д. Блув-штейн, В. Г. Воскресенский, Н. Н. Иванов, К. Е. Игошев, В. И. Казанцев, В. Г. Костыря, М. Л. Рогов, Л. Н. Роша и рядом других. В конце 80-х годов интерес ученых к проблематике процессов управления, аналитической работы в органах внутренних дел заметно снизился, что в определенной мере явилось следствием политики тогдашнего руководства МВД СССР на свертывание научно-исследовательской работы, снижение роли штабов как органов межотраслевого управления. Лишь в 90-х годах положение начало медленно изменяться к лучшему. Защищен ряд диссертаций по управленческой проблематике. В 1990 г. под редакцией проф. В. Д. Малкова издан учебник "Теория управления в сфере правоохранительной деятельности", в 1993 г. под редакцией профессоров В.А. Минаева и А. П. Полежаева издано учебное пособие "Основы математического моделирования в деятельности органов внутренних дел", в учебнике "Административное право России", подготовленном А. 11. Кореневым и изданным в 1997 г., значительное место отведено вопросам правовой регламентации управления органами внутренних дел, планирования, организации аналитической работы, контроля и проверки исполнения. В 1998 г. издана фундаментальная монография Ю. Е. Аврутина "Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования)" в которой широко освещены вопросы правовой регламентации, организации и методики аналитической работы в органах внутренних дел.
Высоко оценивая вклад названных и других ученых и практических работников в освещение проблем информационно-аналитической работы, следует признать, что каждый этап исторического развития страны ставит перед исследователем новые задачи, требующие осмысления. Не менее важно и то, что в указанных работах не было широкого ретроспективного обобщения практики становления и развития штабных аппаратов, административно-правового осмысления организационно-правовой сущности процессов управления, фрагментарно освещены вопросы информационного обеспечения аналитической работы, возможности моделирования процессов аналитической обработки информации для подготовки управленческих решений.
В этих условиях обращение к богатому опыту штабов органов внутренних дел по организации информационно-аналитической работы, его критическое осмысление с позиций сегодняшнего дня, подготовка практических рекомендаций по совершенствованию организационно-правовых форм работы с информацией, использованию современных информационных технологий, включая методику статистической обработки социальной информации, является актуальной теоретической и практической задачей.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели, задачи объект и предмет.
Цели и задачи исследования. Целью работы является комплексное с учетом ретроспективы и перспективы, исследование организационно-правовых форм и содержательных методов информационно-аналитической работы в органах внутренних дел и подготовка на этой основе предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования и мето дического обеспечения этого вида служебной деятельности на основе внедрения современных информационных технологий.
В соответствии с этой целью диссертантом решались следующие задачи:
раскрыть роль и место информационно-аналитической работы в системе функций аппаратов управления органами внутренних дел;
исследовать информационную сущность процессов управления;
- провести анализ современною состояния нормативно-правового регулирования аналитической работы в органах внутренних дел и ее информационного обеспечения;
изучить, обобщить и критически осмыслить опыт становления и развития организационно -правовых форм информационно-аналитической работы в органах внутренних дел;
раскрыть содержание оперативной обстановки функционирования органов внутренних дел как объекта аналитической работы;
- сформулировать основные организационно-правовые и методические проблемы теории и практики аналитической работы в органах внутренних дел и предложить перспективные направления их решения.
Объектом исследования являются управленческие отношения, возникающие в ходе организации и осуществления процессов управления в органах внутренних дел, в том числе в ходе осуществления информационно-аналитической работы.
Предметом исследования является практика организации и осуществления информационно-аналитической работы в органах внутренних дел различного иерархического уровня
Методологическую основу исследования образует система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности.
С учетом содержания работы соискателем предпринята попытка интеграции методов различного операционального статуса, которые могут быть использованы при анализе качественных и количественных характеристик социально-правовых явлений: системный и конкретно-исторический, сравнительно-правовой и статистический. В работе использован ряд методик математического моделяропапия, экстраполяции, типологизации объектов и их
ранжирования. При обработке данных об оперативной обстановке кроме того использовались методы корреляционного и факторного анализа.
Теоретической основой диссертации являются труды отечественных философов и правоведов, специализирующихся на исследовании проблем социального и государственного управления, в том числе, управления в сфере правоохранительной деятельности: Ю.Е. Аврутина, Г. К. Артамоновой, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, Л. Ш. Берекашвили, В. 3. Веселого, А.П. Герасимова, А. П. Ипакяна, В. П. Казимирчука, Ю. М. Козлова, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева, В. А. Минаева, Г.А. Туманова. При формулировании отдельных положений диссертант опирался на общетеоретические положения, содержащиеся в трудах современных российских правоведов С. С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.М. Баранова, П.П. Баранова, И.А. Возгрина, Ю. И. Гревцова, Д. А. Керимова, В.П. Сальникова, Ю.П. Соловья, В. Д. Сорокина, Л. И. Спиридонова, СВ. Степашина; криминологов Ю. Д. Блувштейна, С. Е. Вицина, Я. И. Гилинского, Д. В. Ривмана, Г. М. Миньковского, К. Т. Ростова.
Эмпирическая база исследования включает в себя обобщение историографических источников, нормативных актов и научных публикаций о развитии штабной службы органов внутренних дел в период с 1918 г. по настоящее время; изучение архивных документов и материалов о становлении и развитии организационно-правовых форм информационно-аналитической работы в ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области в период 1975-1983 гг.; статистические данные о состоянии преступности на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области и основных показателях оперативно-служебной деятельности ГУВД в 1994-1999 гг.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одной из первых попыток комплексного ретроспективного анализа практики становления и развития организационно-правового и методического обеспечения информационно-аналитической работы органов внутренних дел, со гласованного с перспективами ее совершенствования в современных условиях. Новизной отличается и избранный соискателем концептуальный подход, в основе которого лежит попытка интегрировать возможности организационно-правовых и математико-статистических методов совершенствования аналитической работы.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
? Функции управления, выступая как всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами управления, представляют собой относительно самостоятельные специализированные виды административной деятельности.
? Пространственно-временной формой проявления функций управления является управленческий цикл, представляющий собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых операций, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов-целей.
? Ведущей содержательной особенностью управленческого цикла является то, что все его стадии непосредственно связаны со сбором, систематизацией, анализом и перераспределением информации. Процессы оперирования информацией позволяют выделить специфический вид управленческой деятельности - информационно-аналитическую работу: нормативно оформленная, организационно и штатно обеспеченная деятельность соответствующих структурных подразделений системы МВД, специально занимающихся сбором, обработкой, систематизацией, анализом и оценкой командной и осведомительной информации, необходимой для осуществления процессов управления органами внутренних дел.
? Объектом аналитической работы является оперативная обстановка, представляющая собой совокупность значимых для функционирования системы МВД общественных реалий, характеризующих политико-правовые, экономические, техногенные, социокультурные, этнопсихологические и кри минологические условия, в которых разворачивается деятельность конкретного органа внутренних дел.
Сложность содержательных характеристик и многообразие средовых факторов, детерминирующих функционирование органов внутренних дел, предъявляют особые требования к организации и содержанию информационно-аналитической работы в современных условиях. Необходима четкая нормативная дифференциация целей, задач и объема аналитической работы на различных иерархических уровнях системы МВД, предполагающая, с одной стороны, упрощение и прагматизацию аналитической работы на уровне горрайорганов, с другой стороны, - ее содержательное и методическое совершенствование на уровне МВД-УВД, которым необходимо значительно расширить сервисное информационно-аналитическое обслуживание служб аппарата и горрайорганов внутренних дел; взять на себя в полном объеме сбор, обобщение, анализ и распределение социальной информации, характеризующей политические, экономические, демографические особенности региона и входящих в него территориально-административных образований, а также проведение исследований актуальных проблем обеспечения правопорядка в регионе, общественного мнения населения о работе милиции.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. В диссертации раскрыта роль и место информационно-аналитической работы в системе функций государственного управления; исследованы особенности содержания управленческого цикла, его информационная сущность, нормативно-правовая регламентация в органах внутренних дел; разработана хронологическая типология основных этапов становления и развития штабной службы в системе МВД; изучен, обобщен и критически осмыслен опыт становления и развития организационно-правовых форм информационно-аналитической работы в органах внутренних дел.
Теоретическая значимость исследования определяется и тем, что в нем предложены нетрадиционные подходы к пониманию содержания, структуры и основных направлений анализа средовых факторов функционирования органов внутренних дел, в определенной мере дополняющие и развивающие отдельные положения теории управления в сфере правоохранительной деятельности; сформулированы основные организационно-правовые и методические проблемы теории и практики аналитической работы в органах внутренних дел и предложены перспективные направления их решения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что соискателем сформулированы конкретные предложения по совершенствованию организационно-правовых форм аналитического обеспечения оперативно-служебной деятельности МВД-УВД, разработаны и адаптированы к информационно-статистическим возможностям органов внутренних дел математи-ко-статистические модели их типологии на основе оценки криминогенного потенциала территорий обслуживания. Содержащиеся в работе соответствующие выводы, рекомендации, описание алгоритмов моделирования могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел при подготовке оценок оперативной обстановке, проектов управленческих решений, ориентированных на оптимизацию расстановки сил и средств, оценку результативности выполнения ими оперативно-служебных задач.
Результаты исследования могут использоваться в учебном процессе вузов системы МВД при чтении курсов "Организация управления органами внутренних дел", "Административная деятельность органов внутренних дел", "Информатика и математика".
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержаться в опубликованных автором работах. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедр административного права, управления в органах внутренних дел, организации охраны правопорядка, информационных систем Санкт Петербургского университета МВД России и используются в учебном процессе. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях соискателя на различных научных и научно-практических конференциях, в частности, на межвузовской научно-практическая конференция "Совершенствование использования ЭВМ в оперативно-служебной деятельности и подготовке кадров для органов внутренних дел"( Хабаровск, 24-25 мая 1994 г.), межвузовской научно-технической конференции "Актуальные проблемы автоматизации управления организационно-техническими системами в органах внутренних дел" (Санкт-Петербург, 16 июня 1994 г.), научно-практической конференции "Современное состояние преступности и реформы российского законодательства" (Санкт-Петербург, 18-19 мая 1995 г.), научно-практической конференции "Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, 1995 г.), научно-практической конференции "Проблемы борьбы с преступностью на современном этапе" (Санкт-Петербург, 15-16 мая 1996 г.), межвузовском семинаре "Информационная безопасность" (Санкт-Петербург, 16 мая 1996 г.), международной научно-практической конференции "Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, 20 ноября 1998 г.), всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы безопасности информационного пространства" (Санкт-Петербург, 5-8 октября 1999 г.)
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений.
Содержание и классификация функций управления органами внутренних дел
Несмотря на то, что функциям управления посвящено значительное количество научных публикаций, в управленческой и административно-правовой литературе нет единства мнений по поводу их классификации и содержания.
Общепризнанно, и здесь позиции представителей различных научных школ и направлений едины, что в функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления, а место, занимаемое функциями в системе управления, можно представить схемой: "цели - задачи - функции -структура". Посредством функций достигаются цели управления, ибо именно выполнение функций, различных по содержанию, но взаимосвязанных, составляют сущность управления социальной системой. Признание роли и значения функций в управлении, а также выделение таких их групп, как общие, специальные, обеспечивающие отнюдь не означает совпадение позиций по поводу содержания функций.
Так, по мнению А. П. Коренева общие функции управления присущи всем системам государственного управления в целом и отдельным ее звеньям; специальные функции управления воздействуют на отдельные сферы социальной деятельности; обеспечивающие функции обслуживают процессы реализации общих и специальных функций. Соответственно этой классификации к специальным функциям государственного управления указанный автор относит: - защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение личной безопасности граждан и обществеїгаой безопасности, охрану общественного порядка и собственности; - обеспечение обороноспособности страны; - охрану государственной границы; - осуществление социально-экономической политики, внешней политики и международных отношений; обеспечение экологической безопасности, рационального использования и охраны природных богатств в интересах настоящего и будущего поколений; - развитие образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта; - создание условий для всестороннего развития личности; - защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, и др.
К общим функциям управления он относит: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль; к обеспечивающим - кадровую, материально-техническую, финансовую, делопроизводственную .
В данной классификации обращает на себя смешение двух не совпадающих явлений: административное воздействие или регулирование тех или иных сфер жизнедеятельности государства и собственно управление как способ организации работы аппарата, обеспечивающий упорядочение самой системы государственного органа. На это совершенно справедливо обращает внимание Д. Н. Бахрах, выделяя четыре группы функций, соответствующих четырем основным направлениям административно-правового регулирования жизнедеятельности общества: обеспечение безопасности личности, общества, государства; обеспечение развития экономики; обеспечение реализации социальной политики государства; обеспечение связей с другими государствами, с международными организациями.
Наряду с этим Д. Н. Бахрах выделяет собственно управленческие или общие функции - "всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурой осуществления, используемой информацией" . К числу общих функций он относит: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль. При этом, Д. Н. Бахрах справедливо обращает внимание на то, что общие «беспредметные» функции - это всего лишь научная абстракция, а поскольку в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.
Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Соответственно этому выделяются три группы общих функций.
Управленческий цикл и информационная сущность процессов управления
Содержание управления нередко раскрывается в научной литературе как совокупность отдельных этапов (стадий) управленческого цикла. Среди юристов первую и в целом вполне удачную попытку определить содержание управленческого цикла в конце -х гг. предпринял Г. X. Шахназаров, который отнес к стадиям управления следующие: сбор информации; ее оценку; постановку проблем; подготовку проекта решения; принятие решения; организацию; текущий контроль; регулирование; проверку исполнения; оценку результатов1.
Нетрудно заметить, что название ряда этапов совпадает с обозначением отдельных функций управления (организация, регулирование, контроль). Здесь только терминологическое сходство. Понятие «управленческий цикл» возникло из стремления четко определить технологию управленческой деятельности, состав и последовательность рабочих операций, выполняемых в ее процессе. В целом же управленческий цикл представляет собой пространственно-временную форму проявления функций управления. Осуществление каждой из них предполагает практически все этапы цикла, так как любой вид управленческой деятельности включает в себя и целеполагание, и принятие, и организацию исполнения соответствующих решений. Таким образом, функция управления есть объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности (элемент управления), характеризующаяся специфическим содержанием, особой пространственно-временной формой выражения. Управленческий цикл "повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых операций, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов целей .
Следует сказать, что набор этих операций и степень их детализации по отдельным элементам заметно отличается у различных авторов. Научные дискуссия по этому вопросу фактически прекратилась в конце -х годов, однако для понимания сущности информационно-аналитической работы мы вынуждены вернуться к этой проблеме.
Строго говоря, в работах, посвященных теоретическим аспектам социального управления, в том числе управлению в сфере охраны правопорядка, информационно- аналитическая работа не выделяется и специально не рассматривается. Один из наиболее авторитетных в - -х годах авторов - В. Г. Афанасьев, выделял в управленческом цикле пять стадий: выработку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование, коррегирова-ние, учет и контроль. В опубликованной два года спустя статье Г. X. Шахназарова в управленческом цикле были выделены такие стадии, как сбор информации и ее оценка. В том же году появилась статья И. П. Шадрина, который отстаивал точку зрения о том, что процессы сбора, обработки, передачи информации пронизывают все функции управления, а поэтому не могут рассматриваться как его стадии или функции. Возражая ему, Г. А. Туманов отмечал, что, действительно, информация свойственна всему процессу управления, технология же управленческого труда есть по сути дела технология оперирования информацией. Более того, уже выдвижение управленческих гипотез связано с определенной степенью информированности, отсутствие которой способно привести к нереальным и сугубо умозрительным предположениям о возможных путях и средствах повышения эффективности управления. Достаточная предварительная информированность позволяет увереннее проектировать будущие преобразования и выдвигать гипотезы, учитывающие наиболее характерные особенности управляемой системы и отвечающие минимально необходимым профессиональным требованиям. Все это достаточно очевидно. Тем не менее в управленческом цикле весьма отчетливо и по времени, и по содержанию выделяется период (элемент, стадия), когда в первую очередь и в основном решается задача именно сбора, обработки, анализа и синтеза целевой информации, которая позволила бы подготовить и принять конкретное управленческое ре-шение. Уточняя свою мысль, Г. А. Туманов подчеркивает далее: "Возможно, конечно, что информационно-аналитическая работа была проведена не с целью подготовки определенного решения в какой-либо конкретный момент, а ради уяснения общих тенденций и явлений практики. Однако и в этом случае предполагается, что результаты анализа могут быть использованы при выра-ботке управленческих решений в будущем" .
Развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел
Как уже отмечалось в предыдущей главе, для выполнения функций управления в каждом органе имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем. По мере усложнения процессов управления, увеличения объемов циркулирующей информации, необходимой для подготовки управленческих решений, аппарат управления организационно обособляется от так называемых оперативных или линейных подразделений. Такие организационно обособленные структуры существуют практически во всех достаточно крупных организациях, получая различное название - организационные подразделения, организационно-методические подразделения, административные подразделения и т.д. Независимо от своего названия, все они в той или иной мере выполняют штабную функцию, основное назначение которой - интеллектуальное и организационное обеспечение реализации процессов управления.
Становление и развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел России прошло длительный и сложный путь. Многое из того, чем сегодня располагают все штабы, еще 20 лет тому назад, было лишь смелой мечтой. В этой связи представляется целесообразным проследить генезис становления и развития штабов - ведущей службы органов внутренних дел, специально созданной для реализации процессов управления.
Штабная функция - объективно необходимая категория сферы управления. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования основных служб и всей системы в целом. Крупный русский ученый П.М. Керженцев дает такое определение штаба: «Всякий штаб, в чистом виде, - есть, так. сказать, мозг организации, т.е. тот центр, который детально изучает происходящую работу и обдумывает все методы, по каким работа должна совершаться в будущем». Содержание штабной функции в сфере государственного управления П.М. Керженцев видел в выработке стратегии, в решении вопросов организационного характера, анализе результатов работы, учете и контроле, инструктировании отдельных служб и координации их деятельности.2
Не случайно, вскоре же после образования в 1917 г. нового государственного аппарата - Народного Комиссариата внутренних дел в его системе стали появляться первые штабные формирования. Они прошли длительный и сложный путь становления и развития. Условно его можно разделить на четыре этапа.
Первый этап охватывает 1918-1961 годы и начинается с октября 1918 г., когда приказом № 1 по Главному управлению Рабоче-Крестьянской милиции Народного Комиссариата внутренних дел в его составе наряду с Центральным управлением уголовного розыска,3 общим отделом и некоторыми другими подразделениями были созданы Инструкторский и Информационный отделы. Позднее они реорганизованы в Инструкторско-инспекторский отдел, который затем вошел в состав сформированной в конце 1919 г. Инспекции Главного управления милиции. К январю 1920 г. при губернских управлениях организованы подотделы инспекции4.
Информационный отдел осуществлял сбор и обобщение данных о численности и качественном составе милиции, о преступлениях, готовил обзоры «деятельности и состояния милиции на местах». Инструкторский отдел занимался нормотворческой деятельностью, выработкой инструкций, положений, проведением ревизий и инструктированием милиции на территории республики. Инструкторы отдела выезжали в губернии для проведения ревизий, организации и инструктирования милиции на местах.
С образованием Инспекции Глав милиции основные штабные функции были еще более четко определены. Положением об Инспекции на нее возложены исключительно ответственные задачи, для выполнения которых она была наделена широкими полномочиями: осуществление фактического контроля за выполнением органами милиции, их сотрудниками и всеми служащими своих прямых обязанностей, изучение особенностей организации общей (уездно-городской) и специальной (промышленной, железнодорожной, водной) милиции; производство ревизии органов милиции «в отношении административного, военного и технического состояния», «содействие органам милиции в их организации (выработке планов и проектов улучшения состоя-ния милиции, разработке инструкций и т.д.)», укрепление правосознания, дисциплины в рядах сотрудников и служащих милиции. Несмотря на трудное материальное положение, постоянную нехватку квалифицированных кадров, Инспекция регулярно осуществляла выезды на места. Только в 1922 г. были обследованы управления милиции 43 губерний и автономных областей, 80 уездов, составлено 258 актов об инспектировании, 43 доклада о состоянии деятельности милиции и 43 проекта приказов.
Содержание и структура оперативной обстановки как объекта аналитической работы в органах внутренних дел
Как уже отмечалось, совокупность общественных реалий, в которой разворачивается деятельность органов внутренних дел, в специальной литературе обозначается понятием "оперативная обстановка".
Дискуссии вокруг дефиниции и содержания этого понятия начались еще в 50-е годы и продолжаются до настоящего времени. Ученые, практически единодушно соглашаясь с тем, что понятие "оперативная обстановка" является понятием профессиональным, служебным, ведомственным, тем не менее расходятся во взглядах на его содержание. Так, В.И. Мурашов определяет оперативную обстановку как совокупность негативных фактов и обстоятельств, которые обуславливают вероятность совершения в определенный момент преступлений на определенной территории.1 Возражая ему, Л.Ш. Берекашвили отмечает, что сводить оперативную обстановку только к негативным фактам и обстоятельствам нельзя, поскольку существуют и факты положительные, антикриминогенные, относя к ним советский общественный строй, социально-политические установки населения, его нетерпимость к антиобщественной деятельности, а также силы и средства органов внутренних дел и других государственных правоохранительных органов. В своей монографии Л. Ш. Берекашвили оперирует не только понятием "оперативная обстановка 1, но и понятием "среда", частью которой, по его мнению, и является оперативная обстановка как определенная граница, очерчивающая пределы изучения и анализа среды. Понятие "среда" использует и А. П. Ипакян, определяя оперативную обстановку как абстрактное понятие прикладного ведомственного уровня, которым обозначается совокупность значимых для организации борьбы с преступностью и охраны общественного порядка факторов, явлений, процессов, сторон объективной реальности, структурируемых в триаду "орган внутренних дел - преступность - среда".
Исходя из этих представлений, совокупность факторов, образующих упомянутую триаду, в рамках анализа оперативной обстановки, обычно группируют в три блока.
Факторы, характеризующие часть внешней среды, составляющие объект непосредственного воздействия органа внутренних дел: преступления, правонарушения и совершившие их лица.
Факторы, характеризующие элементы внешней среды, которые не входят в объект непосредственного воздействия органа внутренних дел, но оказывают на него прямое или косвенное влияние. Эти факторы объединяют в пять подмассивов:
- демографическая характеристика населения и социально-демографические процессы: численность и плотность населения, его половой и возрастной состав, соотношение городского и сельского населения, его занятость в различных отраслях и сферах хозяйства, характеристика миграционных потоков, соотношение браков и разводов, смертность и рождаемость населения;
- географические и административно-территориальные особенности региона: общая площадь, количество входящих в регион административно-территориальных единиц, взаимное расположение населенных пунктов, расположение и протяженность железнодорожных и автомобильных дорог, судоходных рек, береговой линии моря или озер, а в городах - проспектов, улиц и площадей, месторасположение вокзалов, портов, пристаней, грузовых станций и т.д.;
- факторы, характеризующие экономическое развитие региона: характер и группировка предприятий по их промышленному потенциалу и численности рабочей силы, численность автотранспортных предприятий, пропускная способность автодорог, структура доходов и потребления населения, характеристика сферы торговли, бытового и коммунального обслуживания;
- факторы, характеризующие социальную инфраструктуру региона: количество и виды учебных заведений, число больничных коек на 10 тыс.населения, численность врачей и среднего медперсонала на 10 тыс. населения, число посадочных мест в культурно-зрелищных организациях и предприятиях общественного питания, количество спортивных сооружений, клубов, дискотек и т.д.
Факторы, характеризующие орган внутренних дел как систему, созданную для решения конкретных задач: штатная численность органа внутренних дел, его служб и подразделений; нагрузка на каждого работника; качественная характеристика кадров, некомплект, реальная и потенциальная текучесть кадров; обеспеченность техникой, служебными помещениями; численность сил общественности, участвующей в охране общественного порядка.
Несколько иная группировка средовых факторов применяется при криминологическом прогнозировании преступности. Здесь, и это естественно, больше внимания уделяется детализации социальных факторов детерминации первичной и повторной преступности. В этой связи выделяют пять групп факторов, добавляя к уже названным демографическим и экономическим факторы: социальные и социально-психологические (ослабление традиционных форм социального контроля за отдельной личностью в связи с урбанизацией, акселерация, алкоголизация и наркотизация населения); организационно-правовые (принятие законов, предусматривающих усиление уголовной ответственности за совершение тяжких преступлений; принятие актов об амнистии; практика помилования и т.д.) .
