Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации 17
1.1. Государственная служба Российской Федерации: общие подходы .. 17
1.2. Место государственной службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации 45
1.3. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: состояние, сущность, понятие 54
1.4. Задачи, функции, принципы государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации 91
1.5. Профессионализм и компетентность в государственной службе органов внутренних дел Российской Федерации 122
Глава II. Должность в системе органов внутренних дел Российской Федерации 130
2.1. Понятие должности, способы замещения 130
2.2. Классификация должностей 137
Глава III. Сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации - государственный служащий 143
3.1. Контракт о службе в органах внутренних дел 143
3.2. Общий статус прав и обязанностей сотрудника 150
Глава IV. Аттестация сотрудников: современное функционирование ... 162
4.1. Правовое регулирование аттестации 162
4.2. Аттестационное производство 165
Глава V. Поощрение и дисциплина: состояние и развитие 180
5.1. Поощрение - теоретические аспекты вопроса 180
5.2. Поощрительное производство 186
5.3. Дисциплина 196
Глава VI. Государственная охрана сотрудников: положение и перспективы совершенствования 207
6.1. Государственная охрана сотрудников: общая характеристика 207
6.2. О проекте Концепции государственной охраны 221
6.3. О необходимости преподавания специального учебного курса "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации" 231
Заключение 243
Библиография 247
- Государственная служба Российской Федерации: общие подходы
- Понятие должности, способы замещения
- Контракт о службе в органах внутренних дел
- Правовое регулирование аттестации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конец XX века для нашей страны примечателен бурными процессами изменений, происходящими в социальной, экономической, политической областях. Стало очевидным, что без реформаторских подходов, невозможно двигаться вперёд по пути развития мирового человеческого прогресса. Соответствующие изменения затронули и институты государственной власти. Конституция Российской Федерации обозначила форму существования и функционирования государства применительно к современным условиям. Однако, зафиксированные положения в Основном законе, требуют их претворения, осмысления и совершенствования. Проблема переустройства структуры, форм и методов в механизме управления государством обозначило и особое место в нём государственной службы. Актуальность исследования государственной службы Российской Федерации в целом и применительно, в частности, к органам внутренних дел Российской Федерации, вызвано следующими обстоятельствами.
1. Функционирование законодательства международного характера и сближение государств по различным направлениям свидетельствует о том, что перед мировым сообществом стоят такие проблемы, решение которых возможно только в тесном единстве. К таким проблемам можно отнести: экологию, здравоохранение, преступность, мирное сосуществование и т.д. В этих условиях особую значимость приобретает проблема формирования государственных служащих как профессионалов, способных решать эти проблемы не только на национальном уровне, но и межгосударственном.
2. Государственные служебные отношения в Российской Федерации находятся в стадии становления. Законодательство, регулирующее эти отношения, ещё до конца не сформировано. Эффективность такого правового поля будет во многом зависеть от состояния научных разработок и практической апробации в этой области. Исследования государственных служебных отношений, в последнее время, происходят в общем аспекте. Что касается государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации, то с позиции науки административного права она только начинает рассматриваться. Такие аспекты, которые затронуты в диссертации, как место государст
венной службы в органах внутренних дел Российской Федерации в общей системе государственной службы Российской Федерации, её понятие, задачи, функции, принципы, классификация должностей, поощрительное производство, аттестационное производство, государственная охрана сотрудников и т.д. в научной юридической литературе должного освещения не находили. Одни аспекты в научной постановке, автором, рассматриваются впервые, другие, которые были отражены в науке, - более глубоко с учётом современного состоянию правового обеспечения государственно-служебных отношений в органах внутренних дел Российской Федерации.
3. Исследование государственно-служебных отношений в системе МВД России необходимо и в связи с ответственными задачами, стоящими перед юридической наукой, направленными на реализацию положений Конституции Российской Федерации в области прав и свобод человека и гражданина, построения демократ іческого правового государства, обеспечения соответствующей системы безопасности.
4. Государственная служба в Российской Федерации это государственно- правовой и социально-организационный институт, представляющий сложный организм со множеством взаимосвязанных элементов, который напрямую определяет судьбу государственности в России. Без сильного государства не возможна современная цивилизация, высокая культура, правовой порядок и успешная борьба с преступностью, нравственность, развитие рыночной экономики и позитивное состояние межнациональных отношений. В силу этого необходимо признать, что государственные служащие и государственный аппарат, с их реальной деятельностью, определяют тактику и стратегию, возможности и ролевое положение государства.
5. Отсутствие единой государственной политики в области кадрового обеспечения правоохранительной системы, состояние организационного реформирования системы МВД России, недостаточность нормативно-правового регулирования органов внутренних дел и деятельности сотрудников, снижение престижа государственной службы в органах внутренних дел, недостаточная социальная и правовая защищённость сотрудников, несоответствие профессиональной подготовки сотрудников, особенно в правовых, финансово-экономических, кадровых вопросах, требованиям рыночной экономики и другие моменты требуют, в первую очередь, научного обоснования выхода из создавшейся ситуации, разработки в теоретической плоскости всех
() элементов государственной службы в органах внутренних дел в необходимом объёме, структуре и практической реализации их через нормативное правовое обеспечение.
6. Исходя из опыта других стран по строительству правоохранительной системы, следует подчеркнуть, что качество такой системы зависит от её аппарата, а также интеллектуальных возможностей и деятельности сотрудников, которые формируют авторитет государства в глазах граждан и его воздействие на общесі ..енные отношения. Отсюда возрастает и актуальность социально-правового института государственной службы, призванного, с одной стороны, подготовить для аппарата специалистов, использующих новые методы и формы работы, а с другой стороны, чтобы государственные служащие своевременно разрешали обращения и другие интересы граждан с целью создания условий благополучия их жизнедеятельности.
7. Общество напрямую заинтересовано в прочном, надёжном институте государственной службы, ибо благодаря ему разрешаются сложные проблемы взаимодействия государства и общества. Такой дееспособный институт способствует воплощению всех принятых решений на государственном уровне в жизнь в интересах каждого члена общества. Отсюда к государственным служащим общество вправе предъявлять повышенные требования, объём которых должен возрастать по мере продвижения их по служебной лестнице. Полномочия государственных органов должны осуществлять специалисты, профессионально подготовленные и безупречные во всех отношениях, чтобы была уверенность у каждого члена общества в способности отстаивания его интересов. В силу этого актуальность совершенствования государственно-служебных отношений возрастает.
8. Ни один государственный орган, включая и МВД России, не добьётся выполнения задач, поставленных перед ним государством и обществом, если его полномочия будут осуществлять неподготовленные служащие. Однако подготовить профессионалов можно лишь тогда, когда есть научно-обоснованная концепция такой подготовки, когда государственно-служебные отношения в научно-теоретической плоскости изучены и есть рекомендации практического характера по модернизации всех сторон государственной службы. Такой вывод не совсем подходит к состоянию государственной службы в органах внутренних дел. Здесь налицо дефицит научных проработок, много вопросов по правовому статусу государственно-служебных отноше
ний, претендующих на свою автономию в общей системе государственно-служебных отношений в Российской Федерации, отсутствует современная законодательная база, отражающая происшедшие изменения как на федеральном, так и на региональном уровнях в вопросах государственной службы.
9. Глубокие преобразования российского общества, появление различных общественных течений и политических сил с многообразием интересов и целей, действие принципа многопартийности с особой остротой актуализируют проблематику государственной службы, которая должна быть свободной от политики. Однако не все аспекты в связи с этим положением ещё исследованы.
10. В предверии 200-летия МВД России необходимо подчеркнуть не только преемственность государственно-служебных отношений дореволюционного и советского периодов, но очень важно показать становление и развитие этих отношений в современных условиях, ибо они проявляют себя в иных социально-экономических отношениях с учетом развития уже российского и международного законодательства. Сближение правоохранительных систем различных стран, в силу общих вопросов по борьбе с преступностью, создание международных организаций в этом направлении, предъявляют к государственной службе в органах внутренних дел серьёзные требования. Речь идёт сегодня о настоящем и будущем этой службы в системе МВД России и способности решать сотрудниками поставленные задачи в области государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности. А то, каким будет этот институт, зависит многое от теоретических и практических подходов.
Степень разработанности проблемы и предмет исследования. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации со всеми элементами её функционирования, в настоящее время, является недостаточно изученной областью. Основные положения государственно-служебных отношений в органах внутренних дел были разработаны в советский период, когда проявляли себя другие социально-экономические, политические, государственные отношения. Сохраняя преемственность, эти положения были перенесены в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Однако аспект, как они себя проявляют в ситуации глобального реформирования российского общества, исследованию не подвергался. Бо клее того, обозначилась тенденция отставания законодательства о службе в органах внутренних дел от уже сформированной законодательной базы, регулирующей общие подходы государственной службы в Российской Федерации. Всё это говорит о том, что нет обоснованной как со стороны административной научной теории, так и со стороны практики модели государственной службы в системе МВД России. В последнее десятилетие широкомасштабные научные разработки в этом направлении не ведутся. Научные публикации, носящие комплексный характер, отсутствуют, а если они появляются, то на уровне отдельных статей. Не проанализировано влияние основных институтов государственных служебных отношений Российской Федерации на государственную службу в органах внутренних дел. Поэтому необходимость в глубоком научно-теоретическом исследовании государственной службы и её значение для органов внутренних дел и обозначило предмет исследования диссертации. Государственная служба как сложное явление должна рассматриваться в плоскости теории и законодательной практики, исходя из общей поставленной цели исследования, которая направлена, на теоретическое осмысление основных элементов государственной службы в общем и особенном аспектах; на формирование теоретической концепции государственно-служебных отношений в органах внутренних дел; на изменение (с целью совершенствования) не только федерального, но и ведомственного законодательства, регулирующего эти отношения; на анализ сложившегося понятийного аппарата в этой сфере; на поиск путей улучшения профессиональной подготовки личного состава.
На состояние проблемы сказывается и то, что до настоящего времени не изучены основательно вопросы влияния происходящих изменений в обществе на кадровую работу органов внутренних дел. Не проанализировано воздействие основных положений федеральной государственной службы, государственной службы в субъектах Российской Федерации и муниципальной службы в органах местного самоуправления на государственно-служебные отношения в органах внутренних дел. Нельзя утверждать и того, что на федеральном уровне все вопросы, касающиеся государственной службы в Российской Федерации решены. В целом ещё отсутствует единая и научно обоснованная общая концепция государственной службы России. Наметились только первые успехи в этом направлении. В органах внутренних дел также отсутствует на учная концепция реформирования и создания обновлённой такой службы применительно к новым условиям. Недостаточно проработаны и вопросы государственной охраны (защиты) сотрудников органов внутренних дел после принятия Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Для достижения цели исследования в диссертации ставились задачи: а) изучение общих вопросов теории права, касающихся государственной службы в органах внутренних дел в теоретическом аспекте по элементам её составляющим; б) рассмотрение задач, функций, принципов этой государственной службы, её определение и обозначение места в общей системе государственно-служебных отношений Российской Федерации; в) анализ становления и совершенствования правовых статусов государственных должностей и государственных служащих в органах внутренних дел; г) изучение вопросов поощрения и служебной дисциплины сотрудников; д) разработка поощрительного и аттестационного производства как административных производств административного процесса; е) обозначение общих подходов к принятию концепции по государственной охране сотрудников органов внутренних дел, ж) обоснование основных направлений реформирования государственной службы в органах внутренних дел; з) подготовка предложений по совершенствованию законодательства о государственной службе и органах внутренних дел; и) обоснование необходимости преподавания в учебных заведениях системы МВД России специального учебного курса "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации".
Теоретические и методологические основы исследования. Содержание и результаты научного исследования базируются на анализе теоретического материала, имеющего отношение к государственной службе в органах внутренних дел, как в общей теории права, так и в других отраслевых науках, в частности, международного права, конституционного права, теории государственного управления, административного права, уголовного права, трудового права и других юридических наук. Некоторые аспекты просматривались через призму материала политических наук. В работе использовалась Конституция Российской Федерации, международные правовое акты, а также законодательная база федерального, регионального уровней. Для теоретических выводов учитывались результаты социологических исследований, научные публикации, практические разработки ведомственного характера. Методологическая
база диссертации связана с достижениями теории познания. Были использованы формально-логический, сравнительно-правовой, статистический, системный, конкретно-социологический специальные методы, а также частнонаучные приёмы. В отдельных случаях использовались категории материалистической диалектики. Основу эмпирической базы исследования составляют самостоятельный анализ статистических данных МВД России, а также материал Государственной Думы Федерального Собрания, используемый депутатским корпусом в ходе работы над проектом федерального закона "О государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации". В работе учитывались и данные, полученные в ходе анкетирования сотрудников органов внутренних дел г. Москвы, Ставропольского края, Московской, Липецкой, Пензенской, Самарской, Саратовской, Тамбовской и др. областей.
В качестве теоретической основы диссертации являются научные труды отечественных учёных многих научных специальностей, а также труды учёных зарубежных стран.
Научная новизна диссертации выразилась в продолжении комплексных исследований в области государственной службы Российской Федерации. Применительно к государственно-служебным отношениям системы МВД России диссертация является первым монофафическим трудом, где нашли своё отражение теоретико-правовые проблемы государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации в условиях функционирования нового федерального и регионального законодательства о государственной службе Российской Федерации. При работе над диссертацией преследовалась идея объективной оценки состояния государственно-служебных отношений в органах внутренних дел, чтобы ценность сделанных выводов и научных предложений отличалась новизной и была неоспоримой. В рамках такой идеи в диссертации:
исследованы основные моменты состояния государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации как вида федеральной государственной службы Российской Федерации и обоснована её автономность;
обозначены различные проблемы, оказывающие существенное влияние на состояние государственной службы в системе МВД России как социально-правового института, и предложены пути их разрешения;
разработаны в теоретическом плане отдельные элементы государственно-служебных отношений, представляющие ценность не только для науки административного права, но и общей теории права;
освещены положения, которые могут быть использованы при реформировании государственно-служебных отношений в органах внутренних дел, а также на перспективу их дальнейшего развития;
выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
По мнению диссертанта, на защиту выносятся следующие положения, отражающие новизну исследования.
1. В ходе научного исследования аргументируется вывод, что государственная служба в органах внутренних дел представляет собой разновидность федеральной государственной службы Российской Федерации, в связи с чем предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", принять новые федеральные законы "О федеральной государственной службе Российской Федерации" и "О государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации".
2. Соглашаясь с мнением отдельных учёных административистов по определению понятия "государственная служба" в научных изданиях и в законодательстве, диссертант считает, что эти определения должны быть уточнены с акцентом на цели, задачи, функции государства.
3. Анализ теоретического материала, законодательной базы, регламентирующей государственно-служебные отношения Российской Федерации позволяет сделать вывод, что сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации находятся на государственной службе и являются государственными служащими, однако, правовой статус этих служащих и правовой статус их государственной службы обладает определённой спецификой.
4. Исходя из содержания современных нормативных правовых актов, затрагивающих служебные отношения, а также научного и практического наработанного материала, диссертант определяет, что социальная служба в своей основе подразделяется на государственную службу и негосударственную.
5. Подчёркивается, что государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих.
6. Констатируется, что государственную службу в органах внутренних дел Российской Федерации необходимо рассматривать в качестве простого правового института, входящего в сложный, комплексный социально-правовой институт государственной службы Российской Федерации.
7. Предлагаются многие положения, которые должны быть учтены в проекте федерального закона "О государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации"; при этом вносится предложение о концепции реформирования гос дарственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
8. Выделяются три формы управленческого труда, сложившие в деятельности органов внутренних дел (первая - охватывает тех государственных служащих органов внутренних дел, исполнение служебных обязанностей которых связано не только с анализом и исследованием теоретических проблем, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина, с охраной правопорядка и обеспечением общественной безопасности, но и поиском средств, способствующих их практической реализации, вторая - охватывает государственных служащих органов внутренних дел - специалистов, которые заняты непосредственным выполнением многочисленных функций этих органов; третья - проявляет себя в различных аспектах, направленных на обеспечение труда руководителей и специалистов.
9. Предлагается профессиональную деятельность сотрудников органов внутренних дел рассматривать с нескольких позиций: а) деятельность по исполнению должностных обязанностей каждым сотрудником в отдельности и коллективом в целом; б) деятельность, которая для государственных служащих органов внутренних дел является профессией; в) деятельность, посредством которой происходит функционирование всех составляющих государственного органа в пределах его полномочий; г) дея
тельность, которая в конечном итоге способствует реализации функций государства в сфере охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности.
10. Формулируется определение понятия "государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации" в узком и широком смысле.
11. Определяется классификация подвидов государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
12. Классифицируются задачи (основные и вспомогательные), функции (общие: планирование, предвидение, организация, регулирование, руководство, контроль, координация, учёт, информационная; основные и обеспечивающие), принципы (приоритеты и специальные) государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации; даётся определение термину "принцип государственной службы Российской Федерации".
13. Отмечается, что должность по организационному положению является начальным элементом структуры органа внутренних дел, но в общем плане это многогранное явление, в связи с чем в ходе обобщения всех процедурных и функциональных проявлений, связанных с должностью, выделяются четыре характеризующих её периода: учреждение, замещение, функционирование и ликвидация должности.
14. Выделяется классификация должностей в органах внутренних дел Российской Федерации по различным основаниям; приводится десять основании классификации.
15. Вносятся предложения по совершенствованию индивидуального контракта о службе в органах внутренних дел, в частности, о закреплении положений, связанных с возникновением конфликтов между субъектами, заключившими контракт, и путях их разрешения; делается вывод о необходимости создания органа в системе МВД России по рассмотрению конфликтов в области государственной службы.
16. Выделяется в административном процессе аттестационное административное производство; впервые в теории административного права этот вид производства рассматривается через стадии (выделяется четыре стадии: подготовительная, рассмотрения, пересмотра, исполнения); даётся определение понятию "стадия аттестационного производства"; содержание аттестационного производства раскрывается через цели (основные и вспомогательные), задачи, функции (организационная, информационная,
оценочная, итоговая), принципы (законности, объективности, обязательности аттестования, всесторонности, гласности, коллегиальности, реализации принятых решений, защиты аттестуемым своих прав).
17. Обосновывается самостоятельность поощрительных норм в общей системе правовых норм; на основе анализа структуры правовой нормы, диссертант аргументирует введение в юридический оборот понятия "поощрительная санкция".
18. Впервые в теории административного права поощрительное производство рассматривается через стадии (возбуждения, рассмотрения и принятия решения, исполнения), цели, задачи, функции, принципы; доказывается, что основанием для применения поощрительной санкции является совершение сотрудником поощрительного поступка; рассматривается содержание состава поощрительного поступка через субъект, субъективную сторону, объект, объективную сторону; вносится предложение о введении в юридический законодательный оборот термина "поощрительный поступок".
19. Затрагиваются проблемы формирования понятийного аппарата смыслового-правового поля о государственной службе в органах внутренних дел;
20. Вносятся предложения по совершенствованию дисциплинарного законодательства в органах внутренних дел.
21. Предлагается использовать в законодательстве более точный термин "государственная охрана сотрудников органов внутренних дел" вместо распространённого термина "социальная и правовая защита"; даётся соответствующая аргументация этому; излагаются основные предложения содержательного характера по принятию концепции государственной охраны сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
22. Обосновывается необходимость введения в учебные заведения МВД России специального учебного курса "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации". Предлагается примерная рабочая программ? тематика научных докладов, рефератов, сообщений этого учебного курса.
Научная и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениям: а) выводы, предложения и рекомендации углубляют, во-первых, теоретическую базу государственной службы органов внутренних дел, во-вторых, с
помощью их более чётко автономизируется эта служба в самостоятельный вид федеральной государственной службы Российской Федерации; б) новизна диссертации является вкладом в развитие общей теории права и административного права и вполне может быть использована в новых научно-практических исследованиях, касающихся вопросов государственно-служебного строительства; в) материал безусловно представляет огромное значение для совершенствования законодательства о государственной службе в целом, и в частности, он необходим для выработки концепций реформирования государственно-служебных отношений в системе MB Л России и государственной охраны сотрудников; г) содержание диссертации можно использовать; в учебном процессе по курсам "Теории права и государства", "Конституционное право", "Административное право", "Административная деятельность органов внутренних дел", "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации т.д.; на курсах повышения квалификации сотрудников кадровых аппаратов системы МВД России; в служебной подготовке личного состава органов внутренних дел; в написании различных учебно-методических пособий; д) полученные результаты вполне можно использовать при реформе юридической науки и образования.
Отдельный материал диссертации может быть востребован и субъектами Российской Федерации в ходе создания законодательства о государственной службе своего уровня и формирования законодательства о местной (муниципальной) службе
Апробация результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и рекомендации практического значения нашли отражение в публикациях автора, в докладах и сообщениях на различных научно-практических конференциях, в педагогической практике, в материалах справочно-методического характера для органов внутренних дел Российской Федерации и других органов исполнительной власти, в принятых законодательных актах федерального значения (в частности, в Федеральных законах "Об основах государственной службы Российской Федерации, "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административны л правонарушениях" и др.) и регионального значения (например, в законах Саратовской области "О правительстве Саратовской области", "О государственных служащих Саратовской области"), в отзывах на рукописи и авторефераты диссертаций других авторов. Материалы диссертации использовались подкомитетом по вопросам организации государ ственной службы Комитета по делам Федерации и региональной политики Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке проекта федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение и в проекте федерального закона "О государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации" (подготовка такого законопроекта предусмотрена Федеральной программой по борьбе с преступностью на 1996-1997 гг.), а также в материалах двух рабочих комиссий МВД России, членом которых диссертант являлся, по подготовке Концепции развития системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (на период до 2005 г.) и проекта Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации. Решением научно-методической секции административно-правовых дисциплин Учебно-методического центра при ГУК МВД России (июнь 1995 г.) программа специального учебного курса "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации", а также тематика научных докладов, рефератов, сообщений, примерный перечень нормативных актов и литературных источников по этому курсу, были рекомендованы для преподавания на курсах повышения квалификации сотрудников кадровых аппаратов системы МВД России и для занятий в системе служебной подготовки личного состава органов внутренних дел.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, шести глав, заключения и списков нормативного материала и специальной литературы.
Государственная служба Российской Федерации: общие подходы
Исходя из опыта юридического развития России, социально-правовой институт государственной службы в литературе большинства исследователей рассматривается в трёх крупных периодах - измерениях: дореволюционном, советском, постсоветском. В последнее время в литературе делаются попытки рассмотрения государственно-служебных отношений в органах государственной власти в различных аспектах: историческом, правовом, социальном, социологическом, организационном, нравственном. Аналогично этому изучаются и государственно-служебные отношения в органах внутренних дел МВД России.
В то же время в научном плане есть ещё множество проблем, которые необходимо решать с целью создания новой модели государственной службы Российской Федерации, отвечающей радикальным переменам в России и странах мира.
При характеристике настоящего и будущего социально-правового института государственной службы Российской Федерации нельзя обойтись, хотя бы в общей постановке, без метода ретроспективного анализа формирования государственной службы дореволюционной России, а также опыта работы с кадрами в советский период. Такой анализ, на наш взгляд, позволяет выявить общие тенденции и особенности прошлого социально-правового института государственной службы, а также проследить преемственность и трансформацию отдельных положений и иу развитие в современном институте государственной службы. Конечно, цели, задачи, назначение, содержание этого социально-правового института со времени его зарождения и до наших дней менялись, но общая сущность его была в том, что этот институт находился в тесном, органическом единстве с системой государственных органов, которые на практике осуществляют власть и функции государства. Это и позволяет нам проводить анализ, обобщение, искать закономерности, без которых всякая научная мысль перестаёт быть научной, а наука - наукой. Государственная служба тесно связана с периодизацией российского государства и права. В последние годы активизировались научные исследования в этой области.
Следует подчеркнуть, что дореволюционная наука занималась исследованиями вопросов в основном истории права, в то же время с момента возникновения советского государства внимание учёных было сосредоточено на изучении не только вопросов истории права, но и государства. В 1940 г. СВ. Юшковым впервые был подготовлен учебник по истории государства и права. Им же предложена новая периодизация основных форм русского государства: раннефеодальная, сословно-представи-тельная, абсолютная монархии1. В основу такой периодизации был положен метод исторического материализма и учение об общественно-экономических формациях2.
Марксистско-ленинская периодизация, как известно, выделяла пять формаций. Считалось, что каждой формации соответствует свой тип государства и права, за исключением первобытно-общинной формации. Марксизм-ленинизм исходил из того, что смена типої? государства и права (государство и право рассматривались как относительно самостоятельные надстроечные явления, обусловливающие друг друга и тесно связанные между собой) происходит при помощи социальных революций (в различных формах) в результате проявления экономических законов общественного развития (изменениями в общественном производстве и в производственных отношениях). Это была классическая схема. Но как показывает история развития государства и права, многие народы в своём развитии миновали некоторые ступени этой классической схемы. Объяснение этого явления с позиции марксизма-ленинизма вызывало определённые трудности. В науке обозначились новые подходы, связанные с закономерностями смен общественно-экономических формаций.
В частности, О. Шахназаров утверждал, что возникновение новых формаций всегда предопределялось качественными скачками в системе "общество-природа" и прежде всего в эксплуатации естественных ресурсов. Главным катализатором всех формационных сдвигов являлись именно естественно-географические условия и доступность природных сокровищ, находящихся в земных недрах. Сначала люди учились по-новому пользоваться естественными богатствами, и уже на этой основе возникали соответствующие отношения собственности, способ производства, орудия и предмет труда. Именно это обстоятельство и позволяло "перескакивать" через, казалось бы, обязательные ступени совершенствования производительных сил. Отличие рыночного хозяйства от других форм не в том, что всё превращается в товар, а в том, что главным товаром становится природное богатство1.
Появились различные теории по вопросам не только типологии, но и периодизации права. В основе их лежали различные подходы, связанные с характеристикой признаков права (т.е. таких признаков, которые представляют важность для права и выполняют систематизирующую роль): социально-экономические, идеологические, географические, религиозные, культурные и т.д. По мнению В.Н. Синюкова, этапное! ь российского права и российской правовой системы лежит как бы в двух измерениях: государственном, отражающем вектор политического развития России в тесной связи с нормотворческой деятельностью власти, и - социокультурном, представляющем жизнь права как целостного и самодостаточного культурного организма, включённого в социальный контекст русской духовной жизни со всеми её рациональными и иррациональными, национальными и космополитическими течениями, лишь коррегируемыми внешними (политическими) воздействиями2. Российская государственность, российская правовая система прошли сложный путь развития, до конца еще не познанный. Их нельзя отрывать друг от друга, но не следует и методологически синхронизировать.
Имеет ли значение периодизация истории государства и права для института государственной службы? Можно ли рассматривать институт государственной службы самостоятельно без истории развития государства и права? Отвечая на эти вопросы, можно констатировать, что институт государственной службы нельзя рассматривать в отрыве от развития истории государства и права российского и её периодизации. Он имеет прямое отношение как к развитию государственности, так и праву.
Становление государственности, проведение модернизации аппарата государственного управления неизбежно сопровождается преобразованием всей системы государственной службы. Для создания эффективной государственной службы современной России необходимо учитывать опыт предшествующих поколений по организации государственной службы, формированию социального слоя служащих государственного аппарата, правовому регулированию их государственно-служебной деятельности, профессиональной подготовки этого контингента, практики создания и функционирования единой системы органов государственной службы и другие моменты.
Понятие должности, способы замещения
Прохождение государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации осуществляется на различных должностях. Каждая должность имеет свой определённый статус ("статус" происходит от латинского status, что означает состояние), который в конечном итоге формирует основные обязательные требования к кандидату по её замещению. С момента замещения должности кандидат обретает статус сотрудника органа внутренних дел. В связи с этим есть необходимость обозначить общие подходы, характеризующие такое правовое явление, как должность. В науке административного права неоднократно это явление было предметом исследования. Как правило, сно рассматривалось в совокупности всех элементов административно-правового института государственной службы. Существуют различные формулировки понятия должности. Так, В.М. Манохин отмечал, что должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закреплённая в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях её практического осуществления... Должность - это первичная ячейка, исходная организационно-структурная единица государственного органа1. По мнению Ю.А. Розенбаума, должность - это государственно-правовое установление, образуемое в целях реализации задач, стоящих перед государственным органом (организацией), и определяющее служебное место и социально-трудовую роль гражданина в этом органе, возложенные на него обязанности и предоставленные ему права, а также требования к его профессиональной подготовке". Эти определения несомненно имеют важное значение, ибо в них просматриваются как бы два подхода в исследовании понятия должности. Первое определение должности связано со структурой государственного органа, тем самым делается акцент на процесс образования должностей и вытекающих отсюда требований по их ш-мещению. Во втором определении большее внимание уделено положению самого служащего, т.е. полномочиям и требованиям к его профессиональному уровню. Можно считать, что эти определения дополняют друг друга и в целом представляют интерес и полезность для развития административно-правового института государственной службы. В то же время, если рассматривать должность во взаимосвязи с другими различными явлениями, например, с процессом образования должности, с многообразием полномочий по должности, с возникновением государственно-служебных отношений между органом и служащим, между органом и кандидатом на службу и т.д., то статус должности приобретает более ёмкое значение, что позволило рассматривать его с позиции широкого подхода. В частности, В.М. Манохин общий статус должности разделяет на три статуса: 1) социальный статус должности: отношения замещающего должность служащего с ниже-, равно-, и вышестоящими лицами, включая сюда отношения с гражданами в процессе рассмотрения их обращений, охраны порядка и безопасности и т.д.; 2) организационный статус: должность организационно состоит в составе структурного подразделения соответствующего органа - государственного, в общественном объединении и т.д. С точки зрения построения и формирования аппарата управления - государственного аппарата, аппарата системы общественных объединений, частных организаций и т.д. должность составляет первичное звено, фундамент всего этого процесса создания организационных структур; 3) правовой статус: по каждой должности определяется круг, объём полномочий (функций, прав и обязанностей), основные формы и методы их реализации, ответственность за исполнение . Ю.Н. Старилов должность рассматривает в нескольких аспектах: в статутно-правовом смысле; в конкретно-функциональном смысле; в абстрактно-функциональном смысле. В первом случае должность является как бы предпосылкой оформления правового статуса государственного служащего. Во втором - должность - это конкретизирующее понятие, которое определяет задачи государственного служащего на конкретной должности, переданные ему на основе административного акта, указания, поручения, распоряжения, представления или каким-то другим законным образом (способом). В третьем - под должностью понимается абстрактный (неопределённый) круг задач в рамках государственной организации, которые должны выполняться служащим при обязательном указании на это со стороны государственного органа . Обозначение должности с позиции широкого подхода позволяет подчеркнуть сущность, полноту этого понятия, а также выявить всесторонне требования, которые предъявляются должностью. Варианты определения понятия должности вполне применимы для всех видов государственной службы Российской Федерации. В то же время есть необходимость исследовать это правовое явление в системе МВД России и подчеркнуть его специфику.
Должность по организационному положению является начальным элементом структуры органа внутренних дел, но в общем плане это многогранное явление. На наш взгляд, если обобщить все процедурные и функциональные проявления, связанные с должностью, то можно выделить четыре характеризующих её периода. Это учреждение, замещение, функционирование и ликвидация должности.
Учреждение должности связано с некоторыми характеризующими моментами. Первый - связан с необходимостью обоснования учреждения определённой должности или должностей. В основе этого могут быть различные причины. Например, исходя из международных обязательств и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. № 1113 "Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции - Интерпола", Правительство Российской Федерации 14 октября 1996 г. утвердило Положение о Национальном центральном бюро Интерпола. Согласно этому нормативному акту Национальное центральное бюро Интерпола - это подразделение криминальной милиции и входит в состав центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации со статусом главного управления. Данное подразделение является органом по сотрудничеству правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации с правоохранительными органами иностранных государств - членов Международной организации уголовной полиции - Интерпола и Генеральным секретариатом Интерпола. Возглавляет Национальное центральное бюро Интерпола начальник, который назначается на должность и освобождается от должности Министром внутренних дел Российской Федерации.
Контракт о службе в органах внутренних дел
Отбор граждан на службу в органы внутренних дел осуществляется в определённой последовательности. Такая последовательность выработана самой практикой с учётом специфики государственно-служебных отношений в органах внутренних дел. Ведомственные нормативные акты довольно подробно регламентируют эту работу. Среди основных аспектов отбора граждан на службу в органы внутренних дел можно выделить следующие: а) выявление кандидатов на службу в органы внутренних дел; б) изучение кандидатов для поступления на службу в органы внутренних дел (предварительное изучение; изучение кандидатов в процессе медицинского освиде тельствования, психодиагностического обследования, сдачи нормативов по физиче ской подготовке); в) проверка кандидатов, принимаемых на службу в органы внутренних дел, по оперативным учетам и месту жительства выявление эпизодов биографии, качеств личности, окружения и связей кандидата); г) оценка результатов и принятие решения о приеме кандидата на службу в ор ганы внутренних дел или об отказе в приеме на службу. Проводимые в стране реформы позволяют по-иному взглянуть на возникновение государственно-служебных отношений между кандидатами на службу в органы внутренних дел и непосредственно органами внутренних дел. В настоящее время поступающие на службу в органы внутренних дел заключают соответствующий контракт о службе в органах внутренних дел. Необходимо отметить, что этот контракт как форма определённого соглашения в административно-правовой науке с позиции социально-экономической сущности и юридической природы как договорной основы ещё до конца не исследован. Исходя из содержания нормативных правовых документов, регулирующих государственно-служебные отношения в органах внутренних дел и практики их применения, можно подчеркнуть, что с помощью контракта достигается: конкретизация взаимных прав, обязательств, ответственности сторон, заключивших контракт; соблюдение условий, которые должны обеспечивать наиболее благоприятные возможности для профессиональной деятельности сотрудника; индивидуализация общих норм прохождения службы на всех её этапах применительно к общей и специальной подготовке сотрудника, стажу его службы, профессиональному опыту, личностным особенностям; социальная защита сотрудника, выражающаяся в том, что предусмотренные законодательством льготы, гарантии и компенсации будут ему представлены своевременно и в полном объёме. В соответствии со ст. 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации контракт заключается: а) между гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного Министром внутренних дел Российской Федерации, при приёме на должности, финансируемые из федерального бюджета; б) между гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации в лице начальника органа внутренних дел, уполномоченного Министром внутренние дел Российской Федерации и соответствующим органом ис полнительной власти, при приеме на должности, финансирование которых осуществ ляется за счет средств бюджетов республик, краев, областей, городов федерального значения, бюджета автономной области, автономных округов и местных бюджетов; в) после оформления личного дела гражданина, поступившего на службу или учебу, в письменной форме, в двух экземплярах (один выдается лицу, заместившему должность, другой приобщается к личному делу). В контракте оговариваются сроки службы. Так, с гражданами, назначенными на должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел, контракт заключается на определенный срок, но не менее чем на 3 года, а с гражданами, назначенными на должности среднего, старшего и высшего начальствующего состава - на определенный срок и на неопределенный срок (при этом для граждан, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел Российской Федерации, должен предусматриваться срок не менее 3 лет). С лицами, поступившими в учебные заведения МВД России с оплатой обучения Министерством внутренних дел России- ской Федерации, в контракте предусматривается положение о сроке службы в органах внутренних дел не менее 5 лет после окончания учебного заведения. Контракт может быть продлен или перезаключен по соглашению сторон не позднее, чем за 2 месяца до окончания срока, установленного в контракте. Во время прохождения стажером испытательного срока контракт может быть расторгнут в следующих случаях: а) по инициативе органа внутренних дел, если обнаруживается несоответствие стажера предъявляемым требованиям; б) по инициативе стажера, если органом внутренних дел нарушаются предусмотренные контрактом обязательства. Служебные обязанности и права указываются в тексте контракта, они могут оговариваться и в приложениях к нему. Допускается оговорка и дополнительных условий по контракту, например, вопросы по оплате жилья, доплате к заработной плате, оплате содержания детей в дошкольных учреждениях, возмещению расходов по использованию личного автомобильного транспорта в служебных целях, направлению на обучение в учебные заведения МВД России и гражданские учебные заведения, обучению в адъюнктурах, аспирантурах, докторантурах в высших учбных заведениях, направлению в любой регион Российской Федерации для выполнения служебных обязанностей, привлечению сотрудника для выполнения обязанностей, не предусмотренных контрактом, на срок до одного месяца в течение календарного года с выплатой должностного оклада не ниже, чем по занимаемой должности и т.д. Дополнительные условия контракта не должны ухудшать служебное и социальное положение сотрудника органов внутренних дел. Как показывает практика, содержание контракта ещё необходимо совершенствовать. В частности, нужно предусмотреть в контракте положения, где речь должна идти о конфликтах и консенсусах (путях разрешения их), которые могут возникнуть между субъектами, заключившими контракт. Соответствующие положения должны найти отражение и в новом проекте федерального закона о государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Отметим, что до настоящего времени серьёзных исследований, посвященных конфликтным ситуациям в области государственной службы Российской Федерации, практически нет. Поэтому факторы и условия как порождающие, так и устраняющие конфликты, типология и динамика их, формы разрешения конфликтов, создание правового понятийного аппарата для этого явления и другие вопросы требуют пристального внимания учёных и практиков, занимающихся государственно-служебными отношениями1. Анализ дисциплинарной практики в органах внутренних дел, касающийся государственно-служебных отношений, позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, конфликты, возникающие между субъектами по контракту, имеют в своей основе юридическую природу. Это связано с нарушением различных норм трудового, административного, гражданского и иных отраслей права одной из сторон или обеими сторонами. Во-вторых, для разрешения конфликтов может использоваться соответствующая процедура. В-третьих, в ряде случаев конфликт может разрешиться и с помощью консенсуса, не выходя за рамки правового поля. В-четвёртых, результаты разрешённых конфликтов целесообразно использовать для совершенствования нормативной правовой базы государственной службы в органах внутренних дел. Необходимо принять в законодательстве о государственной службе нормы о приоритетах, нормы-принципы, которые при возникновении конфликтов помогут разрешить их в положительную сторону с учетом интересов всех сторон контракта на законной основе.
Правовое регулирование аттестации
В советской кадровой работе не было единого правового акта, регулирующего общие вопросы аттестации для широкого круга работников. Аттестация предусматривалась только для различных категорий работников. В частности, она распространялась на соискателей учёных степеней и учёных званий, на работников научно-исследовательских, проектных, проектно-конструкторских, технологических организаций и научно-исследовательских подразделений вузов, на инженерно-педагогических работников профессионально-технических училищ и учителей общеобразовательных школ, на руководящих, инженерно-технических работников и специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, на отдельные категории военнослужащих, на сотрудников органов внутренних дел и другие категории работников.
Правовая регламентация вопросов аттестации для сотрудников органов внутренних дел была заложена как прямо, так и косвенно в различных правовых актах ведомственного характера. Особое внимание было уделено этому правовому явлению, например, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью", в Постановлении Совета Министров от 23 октября 1973 г. , утвердившем Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел, в ведомственном Руководстве по работе с кадрами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел от 15 июня 1975 г. и других документах.
Необходимо отметить, что вопросами этого института в 70-е и 80-е гг. в научном плане всесторонне не занимались. В основном это был опыт, накопленный в отраслевом законодательстве, ибо общие подходы к государственной службе в правовом отношении не были до конца сформированы. Недостаточно внимания аттестации в этот период уделялось и в теории административного права. Это давало возможность учёным, например, науки трудового права рассматривать аттестацию в качестве правовых образований трудового права .
По мнению профессора В.М. Манохина, правовым началом аттестации для всех видов службы следует считать совместное постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ от 5 марта 1987 г., которым утверждено Примерное положение о порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов (Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 12. Ст. 153)2.
По мере формирования, в первую очередь, федеральной законодательной базы о государственной службе, аттестации как правовому явлению стало уделяться должное внимание. Появились и теоретические на эту тему исследования (правда в основном аттестация рассматривалась при освещении вопросов прохождения государственной службы).
В ст. 24 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" оговорены общие цели аттестации. Более подробный порядок проведения аттестации для федерального государственного служащего установлен Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353 "Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего"3. Характерно то , что положения настоящего Указа касаются не только федерального государственного служащего, они рекомендованы органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при проведении аттестации государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления. В дальнейшем, как оговорено в этом нормативно-правовом акте, аттестация федерального государственного служащего будет регламентирована федеральным законом.
Эти два основополагающих нормативно-правовых документа имеют прямое значение и для сотрудников органов внутренних дел. По своему правовому статусу они занимают особое положение среди федеральных государственных служащих. Их государственно-служебные отношения подпадают под регламентацию федерального законодательства, хотя, исходя из предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отдельные моменты, в том числе и аттеста-ционно-должностной процедуры сотрудников, могут оговариваться и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Ст.ст. 11, 17 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, а также Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждённая приказом МВД России от 25 июня 1993 г. № 300, регламентируют вопросы проведения аттестации в органах внутренних дел. Однако некоторые нормы как материального, так и процессуального характера ещё не приведены в соответствие с Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего. Поэтому ведомственное законодательство, регламентирующее вопросы аттестации в органах внутренних дел, нуждается в изменении, уточнении, дополнении. Есть отдельные нормы, которые вступают в явное противоречие с отдельными аттестационными нормами федерального указа. Практика применения Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего показывает, что есть отдельные позиции, нуждающиеся в законодательном совершенствовании. В частности, не оговорена процедура пересмотра содержания отзыва и аттестационного листа при подаче жалобы (и её удовлетворении) аттестуемым и его права, отсутствуют нормы об ограничении распространения сведений, например, семейного характера, состояния здоровья и т.д. членами аттестационной комиссии, ставшими известными в ходе аттестации. В законодательстве целесообразно отразить и перечень сведений, которые не подлежат включению в отзыв (аттестацию). Например, в связи с принципом внепартийности государственной службы нет смысла отражать сведения политического или религиозного характера.
Действительно, нужен федеральный закон, который бы не только воплотил бы в себя практику применения данного Положения, но и учёл бы особенности прохождения аттестации для отдельных категорий государственных служащих федерального значения.
