Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Эволюция института референдума в зарубежных странах и в России 14
1.1. Эволюция института референдума в зарубежных странах 14
1.2. История развития института референдума в России 30
ГЛАВА 2. Теория референдума 49
2.1. Анализ содержания понятия референдума и его соотношение с другими институтами непосредственной демократии 49
2.2. Виды референдумов .65
ГЛАВА 3. Тенденции и противоречия развития законодательства Российской Федерации о референдуме 82
3.1. Федеральное законодательство о референдуме: общие положения 82
3.2. Законодательство субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта федерации 117
3.3. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о референдуме Российской Федерации 147
Заключение 167
Список использованных источников 171
- Эволюция института референдума в зарубежных странах
- История развития института референдума в России
- Анализ содержания понятия референдума и его соотношение с другими институтами непосредственной демократии
- Федеральное законодательство о референдуме: общие положения
Введение к работе
Актуальность темы. За последнее десятилетие в нашем государстве произошли значительные изменения в государственной и общественной жизни, которые вызвали необходимость изменений в системе законодательства. Наша страна встала на "рельсы демократического правового государства" и отказалась от прежней организации государственного управления. В сложившейся ситуации повышается роль институтов непосредственной демократии, в частности — референдума. То, что суверенитет в государстве принадлежит народу, является неотъемлемым признаком демократического правового государства. Именно с помощью референдума граждане государства свободно осуществляют народовластие. Поэтому на данном этапе развития нашей страны представляется необходимым исследование указанного правового института.
Теоретическое исследование данной проблемы обосновывается необходимостью анализа и обобщения не только законодательства Российской Федерации, но и законодательства зарубежных стран, посвященного референдуму. Также важно рассмотреть конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации в части, касающейся проведения референдума на региональном уровне, выявить основные тенденции и закономерности его развития, проанализировать развитие законодательства в регионах России. Теоретические положения и выводы, исходящие из анализа данного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о референдуме, демократии, правах и свободах гражданина, приведут к совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость диссертации заключается в обобщении законодательной практики на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по вопросам дальнейшего развития правотворчества в области референдума, прав и свобод человека и гражданина.
Для решения этой задачи необходимо оценить состояние законодательства на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации; проанализировать состояние законодательства по указанной проблеме в зарубежных странах, выявить общемировые тенденции совершенствования этого правового института; проследить историю его развития; показать пробелы и несоответствия законодательства по вопросу закрепления и применения института референдума на практике.
Нетрудно заметить, сколь неравномерно развивается законодательство о референдуме на региональном уровне. Поэтому со всей очевидностью перед наукой конституционного права встала задача разработки научно обоснованной концепции регионального законодательства о референдуме.
Эти обстоятельства и определяют растущий интерес исследователей к проблемам референдума.
Степень изученности проблемы. Институт референдума рассматривается в работах современных российских исследователей, таких как Б.В. Круг-лов, М.В. Баглай, В.А. Туманов, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, И.А. Филипова. Р.Б. Круглов, например, рассматривал референдум с точки зрения высшей формы демократии. И.А. Филипова акцентировала свое внимание на проблемах конституционно-правового закрепления и регулирования указанного института права. Иные исследователи рассматривали референдум как составную часть других проблем.
Проблемами анализа референдума в зарубежных странах занимались В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.А. Туманов, Н.А. Трайнин, СВ. Троицкий, Б. Спасов, А. Ангелов. Они достаточно подробно показали его юридическую природу и основные этапы развития.
Еще один блок работ посвящен референдуму в Советском государстве. Это монографии В.Т. Кабышева, Г.Х. Шахназарова, Р.А. Сафарова, А.П. Фарберова, Г.В. Барабашева, В.И. Дорогина и других. Здесь изучается советское законодательство о референдуме.
И, наконец, в научной литературе есть ряд статей, изучающих отдельные аспекты референдума. Это, например, статьи таких авторов, как М.Н. Марченко, СЮ. Амбарнов, И.А. Старостина, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, Р.А. Сафаров и других исследователей.
В.В. Комарова в своей монографии "Референдум в системе народовластия в Российской Федерации"1 подробно анализирует этот правовой институт. Она акцентирует внимание читателей на вопросах теории референдума, его отличиях от других институтов непосредственной демократии, рассматривает основные виды референдумов. Также она наиболее полно рассматривает вопросы закрепления института референдума в законодательстве федерального уровня и основные стадии его проведения.
В зарубежной литературе следует отметить работы Курти, Мунье, К. Еллинека, К. Хессе, Р. Давида, К. Жоффре-Спинози, Ж. Дюкло, Л. Дюги, Дж. Зиммермана. Они посвящены институту референдума в зарубежных странах.
Обзор научной литературы по вопросам референдума показывает, что проблема становления и развития института референдума нуждается в дальнейшей разработке. В связи с принятием нового федерального закона, регулирующего отношения, связанные с референдумом2, это стало еще более актуальным. Также, ни один из вышеуказанных исследователей не останавливал свое внимание на вопросах законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме.
Цель настоящей работы состоит в обобщении и критическом анализе законодательства о референдуме Российской Федерации от его становления до настоящего времени в сравнении с зарубежными странами, включая зако нодательство субъектов Российской Федерации о референдуме, проблем его становления, развития и применения на практике. Реализуя поставленную цель, автор исходил из того непреложного факта, что законодательство о референдуме практически реализует принцип демократизма, закрепленный в Конституции Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования - законодательство Российской Федерации и зарубежных стран о референдуме.
Предметом исследования стали теоретические вопросы закрепления и реализации института референдума, его современное состояние, тенденции развития и реализация его на практике, а также особенности закрепление института референдума в субъектах Российской Федерации. Все перечисленные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в его увязке с федеральным законодательством, а также в сравнении с законодательством зарубежных стран о референдуме.
Предмет исследования определил и его основные задачи, которые заключаются в:
а) выявлении основных тенденций и закономерностей развития модели современного института референдума и его реализация в законодательстве Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и в правоприменительной практике;
б) определении роли и места правового института референдума в системе российского законодательства;
в) анализе законодательства, раскрывающего организацию, порядок проведения и подведения итогов референдума, а также юридическую ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о референдумах;
г) выявлении несогласованности и противоречивости правовых норм конституционного и уставного законодательства о референдумах субъектов Российской Федерации.
Научная новизна представленной работы состоит в том, что она является одним из первых критических исследований, комплексно освещающих проблемы становления и развития института референдума в Российской Федерации в сравнении с зарубежными странами; включает анализ вновь принятого Государственной Думой Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г.; носит обобщающий и многоплановый характер; изучает законодательство Российской Федерации и ее субъектов о референдуме в максимально полном объеме; позволяет выявить современное состояние, основные тенденции, закономерности и противоречия его становления, развития и реализации на практике. Вне комплексного и обобщающего характера работы это сделать не представляется возможным.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертационного исследования:
1. Выявление тенденций развития законодательства о референдуме на федеральном уровне. Они состоят в том, что по мере демократизации общества с учетом уровня его политического, экономического, социального и культурного развития, институт референдума оказывает огромное влияние на весь исторический путь развития государства, позволяет государственным органам выявлять те вопросы, при помощи которых сглаживаются социальные конфликты, становится реальным средством реализации непосредственной власти народа.
2. Обоснование вывода, указывающего на отсутствие в России цельной и непротиворечивой концепции института референдума.
3. Исходя из анализа истории референдума в России, сделан вывод о том, что теоретическое обоснование этого правового института возникло значительно раньше, чем его законодательное закрепление.
Первоначально институт референдума носил характер всенародного обсуждения и лишь в 90-х годах XX века с принятием нового законодательства, он приобретает форму голосования.
4. Выдвижение положения о том, что законодательство субъектов Российской Федерации о референдуме в большинстве своем не соответствует федеральному законодательству и нуждается в существенном изменении и дополнении.
5. Исследование истории референдума в России и в зарубежных странах, и обоснование на основе сравнительно-правового анализа дополнения в общепринятое понятие "референдум", заключающегося в том, что юридическим признаком референдума является голосование на определенной территории, в котором участвуют граждане Российской Федерации.
6. Вывод о том, что опыт зарубежных стран в проведении референдумов свидетельствует о том, что референдум становится формой выражения народовластия только в условиях демократического государственного режима с признанием, закреплением и соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина.
7. Обоснование положения о том, что актам, принятым путем императивного референдума следует придать особый статус и более высокую юридическую силу, а актам, принятым на факультативном референдуме - обычный.
8. Исследование юридической ответственности за нарушение законодательства о референдуме. Анализ новейшего законодательства по данному вопросу и вывод о том, что регулирование юридической ответственности за нарушение законодательства о референдуме конституционным, административным и уголовным правом делает институт референдума в России сложившимся и завершенным.
9. Выдвижение системы практических рекомендаций по вопросам, рассматриваемым в диссертационном исследовании.
V4 Методологической основой работы стали современные научные кон цепции референдума, демократические принципы их проведения и обеспечения права граждан на участие в референдуме, общепризнанные положения теории конституционного права. Поскольку институт референдума является правовым институтом конституционного права, то оно играет систематизирующую, интегрирующую и обобщающую роль в его становлении, закреплении, развитии и реализации на практике. Правовые теории конституционного права тем самым создают основу для развития института референдума и являются его теоретической базой. Также следует отметить, что в диссертации широко применяются принципы научного исследования, представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанализировать опыт функционирования государственных, правовых институтов и законы как один из них, но и проникнуть в глубокие пласты правового опыта, Ф вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством. Оно связывается не только с правовыми актами, но и с интересами, нуждами и стремлениями людей.
В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу законодательства Российской Федерации о референдуме, определить их степень соответствия об- ,N щепризнанным в науке конституционного права правовым подходам к пони манию института референдума, права граждан на участие в нем. Сравнительно-правовой метод позволил показать общее, особенное и отдельное в законодательстве субъектов Российской Федерации о референдуме.
Основными понятиями, применяемыми в настоящем исследовании, являются термины "референдум", "непосредственная демократия" и другие.
Общеизвестно, что референдум является институтом непосредственной демократии. Для его анализа необходимо сказать о таком понятии, как народный суверенитет. Он неделим и абсолютен. Это понятие означает, что власть в государстве принадлежит только народу. Народ, в свою очередь, может осуществлять свою власть как через своих представителей (главным образом в законодательных органах власти), так и непосредственно (через выборы и референдумы). Говоря о референдуме, можно сказать, что граждане сами "творят" законы, то есть занимаются правотворчеством, или одобряют либо отклоняют вопрос или законопроект, вынесенный на голосование.
В нашей стране на федеральном уровне предусмотрен императивный референдум. Это значит, что решение, принятое на нем, вступает в законную силу после принятия, действует на всей территории России и не нуждается в дополнительном утверждении. Это отличает его от консультативного референдума и от простого опроса общественного мнения.
Структура работы. Настоящая диссертация состоит из трех глав, разделенных на семь параграфов.
Первая глава посвящена эволюции института референдума в мировой практике.
В первом параграфе первой главы рассматриваются проблемы закрепления и развития правового института референдума в зарубежных странах. Первой страной, закрепившей референдум на законодательном уровне, стала Швейцария. И первый референдум был проведен в этой стране в 1439 году. Такие государства как Соединенные Штаты Америки, Испания, Италия, Норвегия, Ирландия, Бразилия, Австралия, Дания, Франция и другие также закрепили этот институт непосредственной демократии в своих конституциях. Особо рассматривается референдум, проведенный в Канаде в 1980 г. по поводу правового статуса провинции Квебек. Этот референдум (несмотря на то, что он проводился более двадцати лет назад) представляется нам интересным для исследования, поскольку в нем, по сути дела, рассматривается право субъекта федерации на самоопределение, вплоть до отделения.
Во втором параграфе указанной главы исследуется зарождение и развитие референдума в России. Его история здесь начинается с конца XIX -начала XX века. Первые, кто разработал теоретические основы референдума в России, были представители либерального направления в юридической науке: М.М. Ковалевский, П.И. Новгородцев, С.А. Котляревский, Б.А. Кистя-ковский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, К.М. Тахтарев. В параграфе анализируется их работы.
Здесь же рассматривается советское законодательство о референдумах. Юридически закрепление референдума произошло в Конституции СССР 1977 г. В 1990 г. вышли законы СССР и РСФСР о всенародном голосовании (референдуме). В параграфе дается их подробный сравнительный анализ. Также рассматривается первый советский референдум 1991 года о сохранении СССР как обновленной федерации, состоящей из суверенных республик и о введении поста Президента РСФСР, а также референдум 1993 года о принятии Конституции Российской Федерации.
Вторая глава нашего исследования посвящена теории референдума. В ней, в частности, изучаются взгляды таких философов, как Томас Мор, Гоббс, Локк, Жан-Жак Руссо, Монтескье и других на проблемы "народного законодательства". Выделяются основные признаки референдума, отличающие его от других институтов представительной демократии. Рассматриваются точки зрения различных авторов на понятие этого правового института.
Второй параграф указанной главы посвящен различным классификациям референдума. Общая теория права различает такие его виды: консуль тативный и императивный, обязательный и факультативный, конституционный и законодательный, дозаконодательный и послезаконодательный, петиционный и отклоняющий, а также общегосударственный и местный. В параграфе даются определения каждого из них, приводятся отличающие их признаки и приводятся примеры из мировой практики их закрепления и применения.
Третья глава, состоящая из трех параграфов, целиком посвящена анализу законодательства Российской Федерации о референдуме, выявлению тенденций и противоречий его развития.
В первом параграфе настоящей главы анализируются основные правила закрепления этого правового института на федеральном уровне. Подробно рассматриваются предмет референдума, основные стадии его проведения, реализация решений, принятых на нем, ответственность за неисполнение решения референдума и его юридическая сила.
Во втором параграфе анализируется законодательство субъектов Российской Федерации о референдуме на предмет его соответствия федеральному законодательству и выявляются пределы этого соответствия.
Третий параграф исследования посвящен юридической ответственности за нарушения законодательства о референдуме Российской Федерации. Известно, что за указанные нарушения предусмотрены различные виды ответственности. В данном параграфе последовательно рассматривается юридическая ответственность, установленная конституционным, административным, уголовным законодательством Российской Федерации.
Основными источниками права, изучаемыми в диссертации, стали Конституция Российской Федерации, установившая основополагающие конституционно-правовые нормы по предмету исследования; конституции зарубежных стран; федеральные конституционные и федеральные законы, содержащие правовые нормы для субъектов Российской Федерации; законы зарубежных стран, регулирующие вопросы, связанные с референдумом; поста новления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам конституционности положений федерального законодательства о референдумах; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации, касающиеся института референдума.
Эволюция института референдума в зарубежных странах
Референдум как форма непосредственного участия населения в решении важнейших вопросов социально-экономической, политической жизни общества, а также в разрешении территориальных и международных споров - явление далеко не новое. Историю развития института референдума можно разбить на несколько периодов. Первый период (середина XV — середина XIX в.) — появление и становление института референдума в зарубежных странах. В специальной юридической литературе датой проведения первого референдума принято считать 1439 год (кантон Берн, Швейцария).3 Для раскрытия темы настоящего исследования представляется необходимым рассмотреть эволюцию института референдума в зарубежных странах, поскольку в них институт референдума имеет многовековую историю, а для нашей правовой системы это явление — новое.
В 1798 году, когда Франция завоевала Швейцарию, была принята новая Швейцарская конституция. В ней содержались ограничения ряда прав, в том числе и права граждан на народное законодательство. Цюрихский политик того времени Сутер обосновывал это тем, что "законодательство или деятельность законодательного учреждения состоит в основательной разработке соответствующего вопроса, во всестороннем об- суждении и решении его. Народ склонен усваивать идеи, исходящие от отдельных лиц, интересоваться, увлекаться ими и стоять за них всей массой. Но в законодательстве дело сводится к тому, чтобы разработать эти идеи в подробностях и выразить их в самой лучшей форме. Народ не может выполнить этой задачи. Она должна быть возложена на совет или подобное ему учреждение. Всесторонне обсуждать или выяснять эти вещи может только корпорация, которая не должна быть слишком многочисленной".4 Другой ученый того времени Вельти отмечал: "Если народные права достигают цели: установить единение представителей с народом, объединить идеи и дух времени с чувствами и мыслями народа, то, конечно, в них заключается великая государственная мудрость, которая нашла философский камень и заменяет умственный труд государственного деятеля работой непогрешимой машины. Но надо тщательно присмотреться, действительно ли народные права выполняют эту высокую задачу?". В первой половине XIX века в Швейцарии начинается период беспрерывных волнений, революций, "возрождение" народных прав в больших кантонах. Конституция Швейцарии 1848 года послужила новым толчком к распространению народного законодательства в форме референдума и народной инициативы.6 Референдум здесь проводится на федеральном, кантональном и коммунальном уровне и чаще всего по требованию избирателей. С 12 сентября 1848 года по 6 июня 1971 года только на федеральном уровне и лишь по конституционным вопросам избиратели участвовали в 157 голосованиях. Общее соотношение одобренных предложений таково: 63% их исходило от парламента и 13 - от избирателей. Каковы результаты референдума в этой стране? Хотя многие референдумы в Швейцарии имели прогрессивное значение, в целом, как указывают многие зарубежные исследователи, результаты говорят об их консервативности. "...Референдум носит консервативный характер. Большинство швейцарских референдумов оканчивается поддержкой статус-кво и отклонением предложенных реформ". Один из известных исследователей референдума и свидетель его проведения в Швейцарии Курти, оценивая результаты референдума, говорит, что референдум "является политической школой для народа и, следовательно, средством культурного развития первостепенной важности. Где действует референдум, там все классы населения занимаются государством и его задачами... Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет ждать, пока его признают зрелым и способным применять более обширные права. Он прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы еще долго не признали, и что старания дать ему надлежащее образование, были бы не особенно велики. Тем лучше, что он сам вступает в свои права: они именно дадут ему образование и воспитание, сделают его экономически независимым и духовно свободным. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они застав- ляют их искать сближения с народом". Также высокую оценку референдуму дали ученые юрист Еллинек и Дайси. На наш взгляд, представляется интересным анализ референдумов того времени в Швейцарии, проделанный русским ученым П. И. Новгородцевым. Первое, что бросается в глаза при изучении данных о результатах целого ряда народных голосований, это какая-то нерешительность голосований, проявляющаяся в ряде случаев: большинство едва превышает меньшинство. Таков, например, референдум 20 февраля 1898 года, когда швейцарский народ высказался за выкуп железных дорог большинством 386 634 голосов против 182 718. Вот результаты двух референдумов 1875 года по вопросам о введении однообразного для всех швейцарцев "политического права голоса" (с устранением различий между отдельными кантонами) и об установлении гражданского брака. По первому из этих вопросов предложение о принятии соответствующего закона было отвергнуто большинством 207 263 голосов против 202 583; по второму вопросу за принятие высказались 213 199 голосов против 205 069. Здесь тоже проявляется явное отсутствие по данным вопросам единой и определенной общей воли. Референдум по вопросу о праве голоса был повторен через два года в 1877 году, и на этот раз количество голосовавших за этот закон уменьшилось более чем на 70 000, а именно за него вместо прежних 202 583 высказалось только 131 557, а против 213 230. Отрицательное решение осталось в силе, но огромная убыль сторонников закона в столь короткий промежуток времени указывала на известную случайность в присоединении к тому или другому решению, вызвавшую столь значительную амплитуду колебаний общественного мнения. Возможно, эта нерешительность объясняется отсутствием должной подготовки общественного мнения, невозможностью примирить крайности утверждения и отрицания какими-либо посредствующими поправками, тем голосованием без предварительного совместного обсуждения, которое составляет самую сущность референдума. Второй период (конец XIX - начало XX в.) — закрепление и широкое распространение института референдума в зарубежных странах. Следует отметить, что в конце XIX - начале XX в. в конституциях некоторых западных государств появились статьи, предусматривающие возможность обращения к референдуму при решении не только внутренних, но и внешнеполитических вопросов. Так, в Конституции Швейцарии (п. 3 ст. 89) еще в 1912 году было зафиксировано положение, в соответствии с которым требовалось проведение общенационального референдума для утверждения международных договоров на неопределенный срок или на срок свыше 15 лет.
История развития института референдума в России
Референдум относится к институтам конституционного права, относительно слабо представленным в отечественной правовой науке. Во многом это объясняется политикой, проводимой нашим государством в своем недалеком прошлом, под влиянием которой находились теоретические разработки данного института. Политическое значение института референдума состоит в том, что с его помощью граждане приобретают возможность эффективного воздействия на формирование политики государственных и иных органов власти, а последние, в свою очередь, - возможность сверять свои решения с мнением народа или отдельной его части. Таким образом, референдум является неотъемлемым институтом демократического устройства современного государства, атрибутивным элементом развитого гражданского общества. Институт референдума и, в частности, практика его проведения в России, имеет свою собственную, хотя и относительно короткую историю развития и применения в нашей стране. В то время как в некоторых других странах мира, этот политический опыт измеряется столетиями. В России вопрос о референдуме впервые возник как теоретический вопрос намного раньше, чем соответствующий институт был закреплен в российском законодательстве. Это произошло на рубеже XIX - XX веков, когда стремительно развивавшаяся Россия остро ощущала узость и анахронизм существовавшей тогда формы правления - монархии. В годы, предшествующие революционным событиям 1905 года, русская общественная и юридическая мысль искала пути и способы реформирования политической системы с целью сделать ее более современной и эффективной. Именно тогда на повестку дня встали вопросы демократии, правового государства, всеобщих равных и прямых выборов, федерализма. Тогда в России впервые заговорили об институтах парламента и президента, о многих других идеях, которые в то время были новыми и для Запада. Тем не менее, русские ученые-юристы на достаточно высоком научном уровне обсуждали проблемы сущности референдума и возможности его введения в России. Эти вопросы нашли свое отражение в трудах либеральных теоретиков права - М.М. Ковалевского, П.И. Новгородцева, С.А. Котляревского, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, К.М. Тахтарева. Их научные позиции различны. Так, например, если М.М. Ковалевский был сторонником демократических институтов и понимал необходимость их введения, то другие ученые-юристы пытались рассматривать эти институты, особенно опыт их применения на Западе, в критическом духе. Характерна в этой связи позиция П.И. Новгородцева в отношении института референдума. С одной стороны, он высоко оценивал этот институт как наиболее полное воплощение народного суверенитета, выражение общей воли народа, "средство спасения от многих первородных грехов политики", с другой - подчеркивал его слабые стороны, высказывал сомнения в необходимости его введения в России. П. И. Новгородцев довольно много времени уделял проблемам референдума. В своей работе "Введение в философию права" он подробно анализирует необходимость референдума как проявления народного суверенитета, ставит вопросы о народной воле, народном законодательстве, инициативе и т. д. В исследовании приводятся высказывания известных ученых, политиков по данной проблеме (Курти, Еллинек, Дайси, Дюнан и другие). П.И. Новгородцев отмечал, что референдум "есть именно та форма выражения народной воли, которой принадлежит будущее".41 Референдум он рассматривает в сравнении с представительством (законы разрабатываются, принимаются только специалистами в законодательных (представительных) органах). Здесь же говорилось о том, что "референдум и народная инициатива способствуют установлению более тесной связи законодательства с воззрениями народа и в этом смысле создают и для органов представительства новое положение".42 Свое исследование указанный автор проводит на примере Швейцарии, так как она является одной из первых стран мира, которая закрепила референдум на законодательном уровне. Он приходит к выводу, что противоречий между практикой применения референдума, народной инициативы и представительством нет. Более того, в "этих новых демократических установлениях проявляется все тот же принцип представительства. Общие решения и здесь принимаются лишь большинством голосующих граждан; а это большинство является иногда меньшинством не только всего народа, но и всех имеющих право голоса. Если таким образом и здесь меньшинство дает законы для большинства, то это значит, что референдум привлекает к участию в законодательстве только некоторых, принимающих решения за всех... Из всего этого вытекает, что осуществление идеала чистой и бесспорной народной воли так же мало можно искать в швейцарской демократии, как и в представительных формах правления. Там и здесь политическая жизнь, в конце концов, направляется немногими руководящими деятелями. Вся разница в более широкой возможности народного контроля, но контроля, все же поставленного в известные рамки, более относящегося к общему, чем к подробностям". Более подробно мы обратимся к анализу теории референдума, предложенной наиболее видными либералами-правоведами в следующей главе, когда будем рассматривать понятие и теоретические основы института референдума. Следует отметить, что до февраля 1917 года, в условиях монархии в России, референдумы на практике не осуществлялись, а теоретическая сторона участия народных масс в процессе правотворчества была почти не разработана. Октябрьский переворот 1917 года в России и установление большевистского режима в какой-то степени дали толчок формальному установлению института референдума для решения, прежде всего, международных задач. В ходе Брестских переговоров 1918 года для определения границ между Германией и Советской Россией делегация последней потребовала народного голосования. Проведение свободного референдума предусматривал декрет СНК от 11 января 1918 года о "Турецкой Армении". Предполагался свободный опрос населения в Печенге и согласно Советско-финскому договору от 1 марта 1918 года.45 Кроме того, по условиям договора между Россией и Польшей предусматривался местный плебисцит для определения границ. Однако проведен он был лишь в 1939 году.
Анализ содержания понятия референдума и его соотношение с другими институтами непосредственной демократии
Для того, чтобы перейти к анализу института референдума Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, необходим теоретический анализ содержания понятия референдума и его соотношение с другими институтами непосредственной демократии.
Участие народа в управлении делами государства - необходимое условие существования демократического политического режима. Теоретической базой становления институтов непосредственной демократии и народного представительства стала концепция народного суверенитета, возникшая еще в феодальной Европе. Впоследствии эта концепция была закреплена в конституционном законодательстве. Рассмотрим закрепление и развитие этих институтов в работах известных философов разных времен.
Известный философ Томас Мор (1480-1536) в 1516 году выпустил в Лувене книгу под титулом "О наилучшем государственном устройстве и о новом острове Утопии". В ней он говорит о том, что все власти в "Утопии" избираются народом. Нет, следовательно, диктатуры философов и стражей. Существует сенат, составленный из народных представителей, избираемый каждым городом и обсуждающий дела, касающиеся государства. Существует даже общее собрание всех граждан, созываемое для решения важнейших государственных дел.
Гоббс, в своей классификации государств говорил о том, что они бывают институтивные и естественно происшедшие. Он отмечал, что в основе институтивных государств лежит волеизъявление народа. Это были первые зачатки непосредственной демократии и представительного правления.
Более полно, чем Гоббс, исследовал указанную проблему Локк. Он отмечал, что высшая власть должна оставаться у общества, и составляющий народ не теряет права действовать в качестве суверена. У Локка народный суверенитет неотчуждаем, он принадлежит обществу как целому, а не отдельным "людям-атомам", как это было у Гоббса. В силу этого общество с присущим ему естественным правом у Локка переходит в государство и закрепляется в нем. Установление государства не поглощает общества, напротив того, главная цель политической власти сводится к защите этого общества и к охране существующих в нем естественных прав.
Более того, он писал, что разделение властей на законодательную (ле-гислативу) и исполнительную (экзекутиву) установлено с единственной целью - провести принцип народного суверенитета. В государстве, говорит Локк, которое соответствует природе, другими словами, служит самосохранению общественного целого, должна существовать одна высшая власть, которой все остальные должны быть подчинены. Эта высшая власть и есть законодательная, так как она устанавливает основной закон или конституцию всякого государства. Власть эта должна быть особо выделена, должна принадлежать народу, и не может быть передана кому-либо другому. Только народ уполномочен определять форму государственного устройства, то есть поручать законодательную власть тем лицам, которые народу угоны. И когда народ говорит: "Мы хотим быть подчинены законам, изданным определенными лицами и в определенной форме", - то никакое другое лицо не имеет права предлагать другие законы и всякий должен подчиняться нормам, изданным только при названных условиях.
Ж.-Ж. Руссо подчеркивал во второй главе второй книги "Общественного договора", что суверенитет или общая воля неделимы и принадлежат народу. Он также говорил, что представительные учреждения необходимы лишь для предложения и обсуждения законопроектов, но не для их окончательного принятия. Проект может стать законом только после утверждения суверенным народом.
Другой видный идеолог Ш. Монтескье, оказавший огромное влияние на развитие государственности, считал народ некомпетентным в осуществлении законодательной и исполнительной власти, относясь в ряде случаев благосклонно к идее его непосредственного вмешательства.
Идеи Ж.-Ж. Руссо и Ш. Монтескье впоследствии были конкретизированы и развиты. Так, один из идеологов Великой французской революции Э. Ж. Сьейес указывал в Учредительном собрании 1789 году: "Участие граждан в "создании законов может осуществляться двумя способами. Граждане могут доверяться некоторым из своей среды; не отчуждая своих прав, они назначают представителей, гораздо более чем они сами, способных знать общий интерес и сообразно с этим истолковывать их собственную волю. Другой способ осуществлять свое право в отношении к образованию закона заключается в непосредственном участии в его создании. Это непосредственное участие характеризует истинную демократию; участие же непосредственное обозначает представительное правление; разница между этими двумя методами законодательства не может не вызывать между нами сомнения. Во-первых, огромное большинство наших сограждан не имеет ни достаточного образования, ни достаточного досуга, чтобы желать непосредственно заниматься выработкою законов, которые должны управлять Францией; по их мнению, следовательно, нужно назначать представителей, а так как это мнение большинства, то просвещенные люди должны ему подчиниться, как и все другие; когда общество сформировано, тогда, как известно, мнение большинства есть закон для всех".75 В приведенных суждениях названы два способа реализации народного суверенитета - через представительство и непосредственно.
Развитие государственности не пошло по пути, который предлагал Жан-Жак Руссо. В демократиях представительное правление стало господствующим. Такое правление не исключает, однако, непосредственного осуществления власти со стороны избирателей в форме: народной инициативы, референдума, прямых выборов должностных лиц, их отзыва, роспуска представительных органов, проводимых в порядке народной инициативы, а также в определенной мере и выборов в представительные учреждения.
Институты непосредственной демократии в некоторые исторические периоды приобретают фундаментальное значение, выходя за рамки, очерченные им законом. Наиболее часто это бывает при принятии новых Основных законов. Несомненно, значение институтов непосредственной демократии в решении международно-правовых вопросов (при ратификации международных соглашений, территориальных разделах). Условием существования институтов непосредственной демократии является наличие прав и свобод граждан демократического избирательного права, не ограниченного какими-либо цензами. Очевидно также, что наиболее эффективно институты непосредственной демократии могут действовать в обществе, образовательный и культурный уровень населения которого позволяет избирателям понимать проблемы, решаемые с помощью непосредственного волеизъявления граждан.
Конституция Российской Федерации, провозглашая и закрепляя единственным источником власти многонациональный народ России, признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Федеральное законодательство о референдуме: общие положения
Данная глава посвящена анализу законодательства о референдуме, которое составляет Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 3 октября 1995 г., федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации о референдуме субъектов Российской Федерации. В связи с принятием нового федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", для данного исследования представляется необходимым сравнение федеральных законов 1997 г. и 2002 г. в части, где они касаются референдума и расходятся между собой. Предмет референдума. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации, референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением воли народа. Это положение Конституции - новое для отечественного законодательства. В Основном законе Российской Федерации референдум не просто провозглашается, а является высшим средством воплощения власти народа. Во второй главе Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина" это положение конкретизируется, и предусматриваются гарантии прав граждан на участие в референдуме и свободных выборах. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. определяет референдум как форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме (ч. 53 ст. 2). Ч. 55 ст. 2 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г. дает более полное определение референдума Российской Федерации нежели аналогичный закон 1997 г. Согласно новому закону референдум Российской Федерации - это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации. В этом определении уточнено понятие лиц, имеющих право на участие в референдуме. В федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г. появилась ст. 11 "Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах". Законодательство о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации. Ч. 5 ст. З федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. не допускает проведение референдума одновременно с выборами в органы власти. В новом законе 2002 г. это положение отсутствует. Референдум состоит из системы последовательно сменяющих друг друга стадий и этапов. Также существует механизм, связывающий данные стадии и этапы референдума. В этой связи представляется необходимым рассмотреть вопрос об объекте и субъекте правового регулирования референдума. Под объектом здесь понимается перечень вопросов, выносимых на голосование. Мировой законодательной практике известны три теоретические предпосылки при обозначении предмета референдума, а именно: 1). Любой вопрос, признаваемый важным теми, кто вправе инициировать референдум; 2). Перечень вопросов, требующих решения путем референдума; 3). Перечень вопросов, решение которых не может быть вынесено на референдум. До принятия закона о референдуме в отечественной литературе было широко распространено мнение, что объектом референдума может быть любой вопрос государственной и общественной жизни, признаваемый важным теми, кто вправе требовать и решать вопрос о назначении референдума.
