Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 12
1.1 Понятие и структура института высшего должностного лица 12
1.2 Становление института высшего должностного лица Республики Мордовия 27
Глава 2. Конституционные основы выборов Главы Республики Мордовия 41
2.1 Легализация и легитимация высшего должностного лица российского субъекта 41
2.2 Избирательный процесс по выборам Главы Республики Мордовия 59
Глава 3. Содержание конституционно-правового статуса Главы Республики Мордовия 86
3.1 Общая (статусная) характеристика высшего должностного лица Республики 86
3.2 Функциональная составляющая статуса Главы Республики 104
3.3 Государственный контроль за нормотворческой деятельностью Главы Республики Мордовия 131
3.4 Ответственность высшего должностного лица Республики 150
Заключение 180
Список использованных источников 185
- Понятие и структура института высшего должностного лица
- Становление института высшего должностного лица Республики Мордовия
- Легализация и легитимация высшего должностного лица российского субъекта
- Общая (статусная) характеристика высшего должностного лица Республики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Совершенствование федеративных отношений в современной России является одной из актуальных задач, решение которой предопределяет так же и развитие демократических процессов, обеспечение единства государства, с одной стороны, и укрепления самостоятельности субъектов Федерации, - с другой. Важное значение в процессе строительства взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ имеют взаимоотношения органов в системе исполнительной власти. Центральное место в этой системе занимают высшие должностные лица субъектов Федерации. Их лидирующее положение в системе органов государственной
** власти субъекта РФ влияет в значительной степени на выработку
общегосударственной политики в области федеративного строительства.
Высшее должностное лицо субъекта РФ обладает значительными полномочиями, которые он может использовать для позитивного влияния на политические, социально-экономические процессы в регионе. Но глава субъекта может способствовать и появлению негативных или стагнационных тенденций в силу отсутствия у него необходимых управленческих навыков, неумения сформировать команду управленцев, ориентацию на устаревшие формы и методы управления. Поэтому должна существовать такая система
'Л «взращивания» региональных политиков, которая бы позволяла приводить к
власти наиболее подготовленных к этой деятельности людей. С другой стороны, должна быть создана система сдержек и противовесов в самой
4 системе органов государственной власти субъекта РФ, которая бы объективно «работала» на достижение цели - формирование политико-экономического регионального менеджмента во главе с достойным, уважаемым, авторитетным лидером.
Институт высшего должностного лица субъекта РФ появился относительно недавно, что делает актуальным его детальный анализ, как с позиций теории, так и практической реализации полномочий, принадлежащих этому лицу. Дискуссионным является вопрос о структуре и содержании самого института главы субъекта РФ, понятии и содержании его конституционно-правового статуса. Существование значительного числа субъектов Российской Федерации неизбежно ведет к появлению особенностей правового положения руководителей высших органов исполнительной власти в зависимости от региона, что дает дополнительный материал для сравнения и сопоставлений.
В последние годы федеральный законодатель предпринял значительные шаги по пути унификации правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, значительно сократив возможности регионального законодателя по закреплению его правового положения. Вместе с тем конституционно-правовой статус высшего должностного лица отдельного субъекта имеет свои особенности, изучение которых может быть полезно с позиций накопления опыта в отдельно взятом регионе, что требует соответствующих обобщений.
Этот опыт, безусловно, должен быть востребован и при дальнейшем реформировании рассматриваемого института. Инициированное Президентом РФ В.В. Путиным изменение существующего порядка занятия должности главы субъекта РФ свидетельствует о продолжающемся поиске наиболее оптимальной модели построения системы органов государственной власти в субъекте Федерации1. Невозможно идти вперед, не оценивания того, что было
См. выступление В.В. Путина на расширенном заседании Правительства РФ // Российская газета. 14 сентября. 2004 г.
5 накоплено в течение нескольких лет сложного, а порой и драматичного, становления институционной системы власти в регионах России.
Развитие института Главы Республики Мордовия имеет уникальную историю. В 1991 году в Республике был введен пост президента1, а спустя полтора года он был решением республиканского парламента упразднен2. В начале 90-х годов прошлого века сложившаяся ситуация привлекала пристальное внимание политиков всей страны своей необычностью и правовой коллизионностью. Можно с большой долей уверенности предположить, что она оказала влияние на развитие федерального законодательства в части правового закрепления стабильности функционирования органов публичной власти.
Несомненно, что современный статус Главы Республики Мордовия имеет исторические корни, что представляет определенный интерес для исследователей. Выявление особенностей статуса Главы Республики Мордовия в контексте общетеоретических вопросов и активного участия республиканских органов власти в процессе приведения республиканского законодательства в соответствие с федеральным также является достаточно актуальным.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации были предметом рассмотрения многих ученых. Причем в большинстве случаев они рассматривались в контексте организации исполнительной власти как комплексного института. В 1996 году в столице вышло учебно-методическое пособие «Исполнительная власть в Российской Федерации», подготовленное коллективом авторов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (отв. редакторы А.Ф. Ноздрачев и Ю.А. Тихомиров). Под редакцией С.А.Авакьяна изданы материалы научно-практической конференции «Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах
Советская Мордовия. 1991. 5 ноября. 2 Советская Мордовия. 1993. 13 апреля.
РФ» (М., 1996). Значительное число работ было посвящено рассмотрению
правового положения исполнительных органов государственной власти краев и
областей, отдельных субъектов РФ. Отдельных аспектов правового статуса
высших должностных лиц субъектов Российской Федерации касались в своих
кандидатских диссертациях В.М. Ануфриев («Система органов
государственной власти и местное самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации» - М.,1999 г.), С.Н. Кухтик («Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» - М., 1998 г.), Э.В. Малиенко («Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федерации» - М., 1999), А.Н. Мещеряков («Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации» - М., 2002 г.), Р.А. Сахиева («Конституционно-правовой статус высшего должностного лица республики - субъекта Российской Федерации (на примере Республики Татарстан)» - Казань, 2004), (Д.В. Шумков («Система органов исполнительной власти республик -субъектов Российской Федерации» - М., 1999 г.) и другие. Вопросы статуса глав субъектов РФ были предметом рассмотрения в докторских диссертациях В.В. Гошуляка («Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации» - М., 2000 г.), В.А. Лебедева («Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации» - М. 2000 г.), А.Ф. Малого («Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации» - М., 2000 г.), Д.Л. Суркова («Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Сравнительно-правовое исследование» - М., 1999 г.). Вместе с тем, законодательство, касающееся правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, настолько стремительно развивается, что его изучение, а также анализ практики его применения в отдельно взятых регионах России дает
7
возможность открывать все новые аспекты исследуемой проблемы. Работ же,
\р посвященных институту Главы Республики Мордовия до сих пор не было.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды С.А.Авакьяна, М.И.Байтина, М.В.Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Белкина, Н.А.Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В.Витрука, Т.Д. Зражевской, В.Т.Кабышева, Е.В.Колесникова, Е.И.Козловой, Н.М.Конина, А.Н.Кокотова, В.М.Корельского, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, А.А.Ливеровского, О.В.Лучина, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.И.Новоселова, А.Ф.Ноздрачева, А.С.Пиголкина, И.Н. Сенякина, В.Н.Синюкова, Ю.А.Тихомирова, Н.К.Филиппова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и др.
В основу исследования правового статуса главы субъекта Российской Федерации положены труды А.А. Андриасян, К.С. Вельского, В.В. Гошуляка, Б.П. Елисеева, А.Р.Еремина, Б.Л. Железнова, Н.А. Игнатюка, А.А. Жученко, В.В. Комаровой, В.Н. Лысенко, Л.М. Лысенко, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, И.А. Миронова, М.С. Саликова, Д.Л. Суркова и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, возникающие в процессе становления и функционирования
^ института Главы Республики Мордовия. В объект исследования включены и
исторические аспекты становления рассматриваемого института, поскольку они
оказали существенное влияние на его формирование.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы права,
закрепляющие и регулирующие отношения, возникающие в связи с
формированием и деятельностью высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации, а также практики реализации норм права,
закрепляющих конституционно-правовой статус высшего должностного лица
Республики Мордовия.
ftV Методологической основой исследования являются теория познания,
диалектический, системно-структурный, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, статистический
методы. Теоретической основой исследования послужили работы по общей
^ теории права, науке конституционного права, а также системному подходу, в
которых рассматриваются вопросы, относящиеся к теме диссертации.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в отечественной науке рассмотрены вопросы правового статуса высшего должностного лица Республики Мордовия. В процессе анализа исторической составляющей института главы Республики Мордовия, а также содержания его правового статуса сформулированы:
- концептуальные положения, раскрывающие содержание и структуру
статуса применительно к главе республики в составе Российской Федерации,
дано определение статуса главы субъекта РФ;
- положения, раскрывающие содержание института главы республики,
основания вычленения элементного состава данного института и их
обоснование;
- выводы об особенности правового положения главы отдельно взятого
субъекта РФ;
предложения по совершенствованию республиканского
*' законодательства, определяющего статус главы республики.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
представляет собой сложную юридическую конструкцию, включающую не
только собственно конституционно-правовой статус, но и порядок избрания
гражданина на высшую должность в республике. Обоснование такого вывода
базируется на изучении специальной литературы, судебных и
административной практики.
2. Существуют различное понимание структуры и содержания правового
t>' статуса применительно к различным субъектам правоотношений. Сравнение
правового содержания категорий «институт» и «статус» позволило дать определение институту публичного властвования, под которым автор понимает
9
конструкцию, вобравшую в себя конституционно-правовые характеристики
<4.. субъекта конституционно-правовых отношений, порядок замещения должности
носителем властных полномочий и процедуру досрочного их прекращения.
3. На основе сформулированных в литературе подходов к выделению
элементов правового статуса применительно к субъекту Российской
Федерации, в работе предложена следующая структура статуса главы
республики: постоянная (статическая) составляющая статуса, компетенционная
(права и обязанности) составляющая статуса, ответственность высшего
должностного лица как элемент правового статуса.
4. В работе впервые дан полный обзор и анализ событий, происходивших
в Республике Мордовия в 1993 году, связанных с упразднением поста президента этой Республики. На этой основе делается вывод о том, что нынешнее наименование высшего должностного лица (Глава Республики), а также промежуточный этап его избрания Конституционным Собранием в 1995 году предопределены событиями начала 90-х годов.
5. Процесс избрания высшего должностного лица субъекта РФ в
настоящее время достаточно унифицирован. Вместе с тем, некоторые
и.
г исторические аспекты замещения высшей должности, в частности, в
Республике Мордовия, дают основания для теоретического осмысления процедуры легитимации. Автор определяет легитимацию главы республики как процесс приобретения свойств легитимности, выражающийся в правовой законности, оправданности, справедливости.
6. Выделены и сформулированы четыре способа замещения гражданином
должности высшего должностного лица субъекта РФ, имевших прежде
правовую основу, а иногда и практику: а) назначение Президентом РФ на
определенном этапе становления рассматриваемого института (только в
Н( отношении субъектов - не являющихся республиками); б) избрание специально
созываемым представительным органом (Конституционным Собранием
10 Республики Мордовия); в) назначение парламентом; г) избрание всеобщим
.ф тайным голосованием.
7. Формулировки предложений, направленных на совершенствование республиканского законодательства, в том числе возрождение Конституционного суда Республики Мордовия.
Практическая значимость исследования заключается в том, что предложенная автором концепция способствует более полному пониманию сущности института главы республики, позволяет выйти на новый уровень законодательного регулирования правового статуса Главы Республики
"^ Мордовия.
Автором обоснована необходимость внесения изменений в действующее республиканское законодательство. Результаты могут служить ориентиром для законодателя при разработке нормативных правовых актов Республики Мордовия.
Результаты исследования могут быть использованы при изучении курса Конституционное право России, спецкурсов, в том числе «Конституционное право Республики Мордовия».
-К Апробация результатов исследования.
Выводы автора докладывались в выступлениях на Всероссийской научно-практической конференции «Право и социально-ориентированная рыночная экономика (проблемы и перспективы)» (г.Саранск, Мордовский государственный университет, Волгоградский институт экономики, социологии и права, 25-26 ноября 1997 г.); научно-методическом семинаре «Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность» (г. Нижний Новгород, Нижегородская академия МВД России, 11-12 сентября 2001 г.); Всероссийской научно-практической конференции
г$ «Актуальные проблемы права и управления: федеральный и региональный
аспекты» (г. Саранск, Мордовский государственный университет, 29-30 ноября 2001 г.); Международной научно-практической конференции «Тенденции и
противоречия развития российского права на современном этапе» (г. Пенза,
j, Пензенский государственный университет, Приволжский дом знаний, ноябрь
2002 г.); научно-практической конференции «Органы юстиции и становление
гражданского общества» (г. Саранск, Российская правовая академия
Министерства юстиции РФ. Средне-Волжский филиал, 22 ноября 2002 г.);
международной научно-практической конференции «Местное самоуправление
в системе публичной власти: российский и мировой опыт» (г. Саратов,
Поволжская академия государственной службы, 20-21 мая 2003 г.); на VIII - IX
Сафаргалиевских научных чтениях (г. Саранск, Мордовский государственный
^ университет, 29-30 июня 2004 г.), ежегодных научных конференциях
«Огаревские чтения», конференциях молодых ученых, проводимых в Мордовском государственном университете.
Материалы исследования используются автором, коллегами кафедры в преподавании в Мордовском государственном университете и других вузах курсов конституционного права, спецкурса «Права и свободы человека и гражданина».
Структура диссертации.
> Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе восемь
параграфов, заключения, списка использованных источников.
%
№
Понятие и структура института высшего должностного лица
Усиление внимания к определенности используемых в науке конституционного права понятий становится показателем качества и методологической чистоты проводимого исследования. Ничто так не «зашифровывает» логику рассуждений и аргументацию выводов, как различное понимание содержания тех или иных терминов и определений. Следует помнить и о том, что научные определения являются инструментарием правовой доктрины, кладутся в основу нормативных понятий, выступают элементом законодательной техники, Различное понимание правовых явлений, заложенных в правовых конструкциях нормативных актов, влечет несогласованность законодательных текстов, отсутствие смысловой преемственности используемых в них терминов и содержащихся в законах норм. Это мешает нормальной деятельности не только самих нормотворцев, в большей степени от этого страдает правоприменитель, а в конечном итоге, граждане и иные лица, реализующие свои субъективные права. Соотношению понятий «институт» и «статус» в российской правовой науке уделялось определенное внимание. Наиболее общий теоретический подход к раскрытию сущности понятия «статус», а также сравнение с термином «институт» дается в работе Н.А. Богдановой . Применительно к отдельным темам науки конституционного права эти аспекты затрагивались и в других трудах. Вместе с тем нет единого подхода к пониманию структуры статуса субъектов конституционно-правовых отношений. А это, в свою очередь, вызывает сложности в построении логически завершенной конструкции изложения материала заявленной темы исследования. Очевидно, что найти соотношение понятий «институт» и «статус» невозможно, не обратившись к характеристикам каждого из них в отдельности. Тем более, что нередко в литературе эти понятия отождествляются . Следует отметить, что «статус» является наиболее распространенным в юридической науке общеправовым понятием. Обычно он используется для обозначения правового состояния участника конституционно-правовых отношений, а его содержание рассматривается в определенном контексте, в рамках какой-либо отрасли права или даже отдельных правовых институтов. «Статус» как термин используется обычно в самом общем понимании без уточнения присущих отдельным субъектам (носителям статуса) характеристик. Понятие «статус» используется и в нормативных актах, причем в некоторых законах даются его определения. Например, в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ч.1 ст.1) статус военнослужащего определяется как «совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих»3. Закон может быть специально посвящен определенному статусу, но соответствующей дефиниции не содержать, раскрывая понятие «статус» всем своим содержанием. В некоторых законодательных актах полномочия (аналог прав и обязанностей) не включаются в понятие «статус». В качестве примера можно привести закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (ч.1 ст. 2 - в ред. от 1992 г.), в котором указывалось, что «все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией. Особенности правового положения некоторых категорий судей определяются законами Российской Федерации, а в случаях, ими предусмотренных, - также законами республик в составе Российской Федерации» . Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит ст. 4 «Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» и ст. 5 «Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» . Как видим, в основы статуса Закон не включил основные полномочия. Законодатель понятием «статус» может обозначать какую-либо категорию объектов, выступающую особым предметом регулирования3. Подтверждает этот вывод и встречающаяся в законах регламентация порядка «присвоения статуса». Разнообразие используемых законодателем подходов не позволяет выявить четкое понимание такой правовой категории, как «статус». Н. А.Богданова, исследуя предмет конституционного права и раскрывая институциональные стороны устройства государства, пишет: «Будучи отраженными в нормах конституционного права, институциональные характеристики регулируемых ими отношений приобретают форму конституционно-правового статуса, а сама отрасль - качества статусного права» . Из данного тезиса следует, что конституционно-правовой статус - это институциональные характеристики отношений, регулируемых нормами конституционного права. Поскольку носителями конституционно-правового статуса являются субъекты конституционного права , они же обладают и институциональными характеристиками. Рассматривая статус как общую категорию, Н.А. Богданова считает, что «статус - это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений». «Институт» как термин, обозначающий определенную правовую конструкцию, также широко используется в юридической литературе для обозначения различного рода объектов и участников конституционно-правовых отношений. В различных словосочетаниях он может обозначать объект, являющийся элементом политической системы (институт губернатора) , часть отрасли права (институт гражданства), служить характеристикой системы норм различных отраслей права (институт собственности), обозначать нормы, имеющие определенное целевое назначение.
Становление института высшего должностного лица Республики Мордовия
Государственное строительство в ряде республик РСФСР начала 90-х годов характеризовалось введением поста главы государства1. «Первопроходцами» в этом процессе выступили республики, обладающие развитой экономикой, базирующейся на значительных природных ресурсах. В их числе Татария, Башкирия, Якутия и др. Так, Верховный Совет Татарской ССР 18 апреля 1991 г. принял закон ТССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Татарской Советской Социалистической Республики». Дополнения касались введения новой Главы - «Президент Татарской ССР». Статья 109.1 гласила: «Главой государства - Татарской ССР -является Президент Татарской ССР, избираемый путем всенародного голосования». В октябре 1991 года в Башкортостане были приняты законы «О Президенте Башкирской ССР»3 и «О выборах Президента Башкирской ССР»4. Однако, первые выборы Президента Башкортостана состоялись лишь 12 декабря 1993 года . В 1991 году Верховный Совет Мордовской Советской Социалистической Республики принял Закон об учреждении поста президента МССР1. Таким образом, долгое время дебатировавшийся в республике вопрос о том, вводить пост президента или нет, был решен в пользу учреждения этой высшей должности. Закономерность этого шага вполне очевидна. После утраты КПСС своего господствующего в обществе положения, возник управленческий вакуум, который необходимо было заполнить, причем структурой, близкой по правовому статусу первому секретарю обкома КПСС. У истоков разработки соответствующего проекта стояли бывшие секретари партийных комитетов, что дает основание предположить, что проект разрабатывался под одного из бывших лидеров компартии. Опыт введения поста президента по аналогичному сценарию уже существовал в ряде республик России. Закон «Об учреждении поста Президента Мордовской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР» был принят 25 октября 1991 г. На этой же сессии был принят закон МССР «О выборах Президента Мордовской ССР» . В этих законах нашли отражение статусные характеристики впервые вводимой главной должности Республики. Президент провозглашался высшим должностным лицом Мордовской ССР и главой исполнительной власти. Это предполагало ряд ограничений. Он не мог занимать каких-либо должностей в государственных органах или общественных организациях, быть депутатом. На время выполнения своих президентских полномочий он должен был приостановить членство в политических партиях и общественных организациях. Последнее было важно для того периода развития политических отношений, поскольку политические лидеры республики были членами единственной партии, что порождало справедливую критику в их адрес. Одной из целей данного подхода провозглашалось стремление таким образом способствовать развитию в Республике многопартийности. Учреждая пост президента, законодатели исходили из необходимости решения двух важных задач. С одной стороны, соблюсти принцип разделения власти, закрепив соответствующие полномочия за органами законодательной и исполнительной власти1. С другой стороны, не превратить президента в слабую, декоративную, фигуру или, наоборот, в институт с чрезмерно большими полномочиями. И то и другое могло породить нежелательные явления в политической или экономической сфере, вызываемые переходным состоянием всего общества. Подобная ситуация могла спровоцировать различного рода конфликты. Соблюдение этого баланса в Мордовии обеспечивалось тем, что Верховный Совет (законодательный орган) получил право определять полномочия Президента, утверждать бюджет, устанавливать размер средств, необходимых для реализации программ Президента. Верховный Совет сохранил право отменять указы и другие акты Президента, которые он должен издавать только на основании Конституции и законов, принимаемых представительным органом. Парламент Республики оставил за собой право ставить вопрос о досрочном отзыве Президента и назначать всенародное голосование по этому вопросу. Президент как глава исполнительной власти получил право самостоятельно формировать правительство в полном составе. Все кадровые вопросы, в т.ч. освобождение членов правительства от занимаемых должностей, осуществлял Президент. Это важный момент, поскольку в сложившейся политической ситуации поиска баланса полномочий между парламентом и главой исполнительной власти необходимо было придать институту президента большую самостоятельность. Среди других полномочий следует выделить следующие: - обладание правом законодательной инициативы; - предоставление Верховному Совету доклада о положении в республике; - участие в работе Верховного Совета МССР и его Президиума; - подписание законов Мордовской ССР; - возможность отклонить закон, принятый парламентом (право «отлагательного вето»). Президент, реализуя свои полномочия в сфере принятия законопроектов, мог отклонить принятый закон, направив его парламенту со своими возражениями и замечаниями для повторного обсуждения и голосования. Верховный Совет наделялся правом преодоления президентского «вето», но для этого необходимо было принять его в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов депутатов законодательного органа. Высшее должностное лицо Республики избиралось всенародным голосованием. Этот демократический способ замещения должности делал Президента менее уязвимым в отношениях с парламентом, придавал уверенности в возможности и способности проведения самостоятельной социально-экономической политики. Вместе с Президентом избирался вице-президент Республики. Введение этой должности объяснялось скорее желанием скопировать институт президента России, чем реальной потребностью в фигуре вице-президента. Последующее развитие института президента в республиках России подтверждает этот вывод. В настоящее время в системе органов государственной власти большинства субъектов РФ должность вице-президента отсутствует.
Легализация и легитимация высшего должностного лица российского субъекта
Появление должности руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации с необходимостью влечет закрепление ее учреждения в законах и иных актах государства.1 Легализация высшего должностного лица субъекта РФ - это юридическое закрепление ее возникновения, организации и деятельности, Обычно она осуществляется в процессе принятия конституции или иного учредительного документа (устава) И в субъектах Федерации2. Для России введение поста высшего должностного лица субъекта РФ связано с политическими преобразованиями, которые начались с началом работы первого Съезда народных депутатов РСФСР и изменениями Конституции РСФСР 1978 года. Последовательное реформирование системы органов государственной власти в республиках привело к конституционному закреплению основ его статуса. Глава 15.1 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России (в редакции от 10 декабря 1992 года) называлась: «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации», в ней же глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации провозглашен высшим должностным лицом и главой исполнительной власти республики. Таким образом, рассматриваемый институт получил конституционное оформление (легализацию). Что же касается полномочий, порядка избрания и деятельности президентов (глав исполнительной власти), то они определялись конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Таким образом, обновленная Конституция РФ 1978 года заложила основы формирования статуса руководителя высшего органа исполнительной власти республики, обозначив его особое положение по сравнению с другими субъектами РФ. Конституция РФ 1993 года продолжила закрепление правового статуса главы республики, закрепив принципиальные конституционные положения. Прежде всего, появление института главы республики должно быть законным, т.е. не допускается его провозглашение вне демократических процедур единолично или группой лиц. Исключается захват власти как способ занятия высшей должности. Конституция РФ 1993 года в статье 3 провозглашает: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону». Во-вторых, на основе закона должна строиться организация власти. В демократическом государстве высшая должность не может замещаться без участия народа. Только посредством волеизъявления избирателей (прямого или косвенного) возможно занятие высшей должности в государстве. В-третьих, законными должны быть формы и методы деятельности главы субъекта РФ, С процессом провозглашения института высшего должностного лица (легализацией) непосредственно связан вопрос о его легитимации. В Большом юридическом словаре слово «легитимность» (от лат. Legitimus — согласный с законами, законный, правомерный, надлежащий, должный, правильный) понимается как «юридический термин, применяемый для характеристики социального порядка, обладающего престижем, в силу которого он диктует обязательные требования и устанавливает образцы поведения»1. Легитимация главы республики — это процесс приобретения свойств легитимности, выражающийся в правовой и моральной законности, оправданности, справедливости. Очень важно, чтобы ожидания народа относительно учреждения высшей должности и порядка ее замещения, нашли отражение в законе и надлежащую практическую реализацию. Демократические институты, явившиеся отражением чаяний большинства граждан, нашли воплощение в различных процедурах избрания должностных лиц органов публичной власти. Отсутствие в советский период истинно демократических выборов предопределяет особое отношение избирателей в наше время к процессу формирования органов публичной власти. Большой разброс в количестве избирателей, принявших участие в выборах, по регионам России свидетельствует о различном отношении к органам власти и выборным должностным лицам2. Абсентеизм - яркое проявление отношения людей к органам власти3. Наиболее показательна его демонстрация в тех регионах, где велико число людей, негативно относящихся к властным структурам, где низок рейтинг глав исполнительной власти, депутатов представительных органов. Легитимация прямо связана с интересами людей, которые чаще всего оцениваются ими сознательно и являются ожидаемыми. Даже, несмотря на различие интересов людей, принадлежащих к разным социальным группам, возможно объединение интересов большинства взрослого населения на решение общих задач. От того, насколько адекватно в деятельности высшего должностного лица отражаются ожидания населения, зависит его авторитет, а значит доверие к проводимой социально-экономической политике. Легитимность повышает эффективность осуществления государственной власти высшим должностным лицом, опирающимся в своей деятельности на большинство населения. Легитимность замещения должности главы республики находит свое проявление в поддержке его населением. Она может проявиться в голосовании на выборах, в итогах референдума, в массовых акциях. О поддержке политики высшего должностного лица могут свидетельствовать опросы населения. Иными словами легитимность непосредственно связана с народовластием, базируется на власти народа . На легитимность высшего должностного лица субъекта РФ непосредственно влияет способ занятия им должности. Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит норм, определяющих порядок формирования органов публичной власти в республиках, краях и областях. Законодательство Федерации также не решало этот вопрос вплоть до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Относительно же краев и областей, а также автономных образований вопросы формирования исполнительных органов государственной власти определялись как законами, так и актами Президента РФ, Можно привести ряд актов, которые определяли способ замещения должности главы органа исполнительной власти субъекта РФ. Хотя они касались лишь части субъектов РФ, но показателен сам процесс формирования исследуемого института. Он определялся актами Федерации еще до принятия Конституции РФ 1993 года. Так, 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР был принят Закон «О выборах главы администрации», которым закреплялся порядок избрания глав администраций в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации.1 Хотя Закон регламентировал указанные отношения только в части субъектов РФ, он допускал возможность его применения на территории республик, «если иное не предусмотрено законодательством этих республик». Предусматривалось, чтобы Глава избирался гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Общая (статусная) характеристика высшего должностного лица Республики
Статика статуса предполагает наличие постоянных правовых характеристик, которые являются неизменными и фиксируются в учредительных документах Республики Мордовия, Основы общей характеристики статуса, несомненно, закладываются в Конституции РМ, нормы которой предопределяют содержание иных актов, имеющих учредительное значение.
Можно выделить несколько таких постоянных составляющих правового статуса высшего должностного лица: - наименование и место в системе высших органов; - персональные требования; - сроки занятия должности; - символы (знаковые атрибуты власти); - акты.
Наименование высшего должностного лица и его место в системе государственных органов Республики, Конституция Российской Федерации не определяет систему органов государственной власти субъектов РФ, и, тем более, не закрепляет систему органов исполнительной власти и наименование должностей, замещаемых ее руководителями. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года дает общее наименование - «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» или «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» (ст.17). Статьей 18 (ч.б) Федерального закона определено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации. Применительно к Мордовии можно говорить, что введение поста Главы РМ определялось с учетом исторических особенностей его первого закрепления в Основном Законе Республики.
Конституция Республики Мордовия учреждает должность высшего должностного лица и дает ее наименование — «Глава Республики Мордовия» (ст. 67 Конституции РМ). Глава Республики одновременно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Мордовии.
Выбор такого наименования объясняется тем, что Республика уже прошла этап президентства в 1991 - 1993 гг. и возвращаться к нему - значит возвращаться в проблеме конституционности упразднения поста президента, С позиций сегодняшнего понимания возникшей в тот период ситуации и действующего законодательства совершенно очевидно, что принятое в 1993 году решение было антидемократическим и неконституционным.
Само наименование высшего должностного лица предопределяет место в системе органов государственной власти. Оно определяется Конституцией РМ и созвучно аналогичной норме Конституции РФ, закрепляющей правовое положение Президента РФ. Статья 67 (4.2) фиксирует: «Глава Республики Мордовия выступает гарантом Конституции Республики Мордовия, в установленном порядке принимает меры по защите прав и свобод человека и гражданина, по согласованному функционированию государственных органов Республики Мордовия, их взаимодействию с государственными органами Российской Федерации и ее субъектов, представляет Республику Мордовия в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Республики Мордовия»1.
Своеобразие формулы «Глава Республики Мордовия» не позволяет применить терминологию, характерную для конституций других республик. Для сравнения можно привести аналогичные формулировки из конституций других субъектов федерации. Например, в соответствии со статьей 82 Конституции Республики Башкортостан Президент является главой Республики Башкортостан. Президент Республики Бурятия является главой республики Бурятия и ее высшим должностным лицом. Использование термина «глава» для наименования самой должности лишает возможности обозначить в норме Конституции РМ отношение высшего должностного лица в целом к субъекту РФ (глава республики) и, следовательно, расставить акценты в его взаимоотношениях с иными высшими органами государственной власти Республики.
В какой-то мере уточняет положение данного института в системе органов власти формулировка ч.2 ст.67 Конституции РМ «Глава ... принимает меры ... по согласованному функционированию государственных органов Республики Мордовия,..,», Такая статусная характеристика дает право Главе занимать ведущее место в системе иных органов государственной власти.2 Об этом же свидетельствует и право Главы представлять Республику Мордовия в отношениях с иными субъектами РФ, федеральными органами государственной власти. Представление интересов Республики при осуществлении, например, внешнеэкономических связей предполагает проведение предварительной серьезной подготовки, координатором которой и выступает Глава Республики.
