Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в конституционном праве и законодательстве
1.1. Эволюция государственно-правового института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
1.2. Определение понятия «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» в российском конституционном праве
1.3. Высшее должное лицо субъекта Российской Федерации, как руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации
ГЛАВА 2. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
2.1. Понятие правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
2.2. Природа мандата высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
2.3. Права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
2.4. Гарантии деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
2.5. Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Заключение
Библиографический список использованной литературы
- Эволюция государственно-правового института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Определение понятия «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» в российском конституционном праве
- Понятие правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Природа мандата высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выступая 8 июля 2000 г. с Посланием перед палатами Федерального Собрания Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «только сильное, эффективное, если кому-то не нравится слово «сильное», скажем эффективное и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы, способно создать условия для благополучной жизни людей и для процветания нашей Родины»1.
В Послании Президента Российской Федерации палатами Федерального Собрания Российской Федерации от 16 мая 2003 г. В.В.Путина вновь коснулся проблемы создания эффективного государства и связал ее решение с реформой системы исполнительной власти .
Это вполне обоснованно, поскольку именно исполнительная власть играет огромную роль в управлении государственными делами, однако проблемы законодательного регулирования и совершенствования системы исполнительной власти, определения правового статуса органов исполнительной власти, как в рамках Российской Федерации, так и в ее субъектах полностью еще не решены.
Еще в 1997 году вступил в силу Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», закрепивший основы современной системы федеральных органов исполнительной власти и сформулировавший принципы их структурной организации. В 1999 году вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепивший основы современной системы региональной исполнительной власти и сформулировавший принципы ее
1 Российская газета. - 2000. - 11 июля, № 133.
2 Российская газета. - 2003. - 17 мая, № 93.
структурной организации. Однако следует признать, что для создания стройной системы исполнительной власти в Российской Федерации, при одновременном обеспечения ее государственной целостности, этих двух законов явно недостаточно. Необходимо дополнительно регламентировать правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, помня при этом, о закрепленном в части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации принципе единства системы государственной власти . Причем правовой статус органов исполнительной власти на всех уровнях должен быть закреплен не в индивидуальных актах об органах исполнительной власти, как это существует сегодня, а необходимо принять ряд федеральных законов, поскольку только ими в силу требований части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации могут быть закреплены принципы организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, одновременно это повлечет за собой необходимость принятия законов субъектов Российской Федерации. Эти законы должны не только определить правовое положение различных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, создаваемых по предметам их совместного ведения, порядок их формирования и наименования, формы, виды и уровни их взаимоотношений с государственными органами Российской Федерации, органами управления системы исполнительной власти, с территориальными органами министерств и ведомств Российской Федерации с государственными предприятиями, муниципальными образованиями, общественными и религиозными объединениями, порядок делегирования органами исполнительной власти государственных полномочий иным субъектам управления, но и главное - закрепить принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов.
1 Российская газета. - 1993. - 25 декабря, № 237; 1996. - 13 января, № 7; 15 февраля, № 31; 2001. - 14 июня, №111; 2003. - 30 июля, №151; 2004. - 27 марта, № 62.
При этом для правильной организации системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации архиважным представляется четкое определение правого статуса их руководителей, которые Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены, как высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. Это можно и нужно сделать уже хотя бы потому, что определение глав регионов, как их высших должностных лиц, предполагает единство их правового статуса и его независимость от правового статуса ассиметричных субъектов Российской Федерации. Особую актуальность разрешение данной проблемы приобретает с учетом вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установившего новый механизм «наделения граждан Российской Федерации полномочиями высших должно-стных лиц субъектов Российской Федерации» .
Степень научной разработанности темы. Степень научной разработанности темы в настоящее время весьма незначительна. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что в юридической литературе нет ни одного комплексного монографического исследования, посвященного правовому статусу высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, особенно с учетом предложенных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным мер по обеспечению единства системы исполнительной власти. Вместе с тем
1 C3 РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005; 2000. -№31. - Ст. 3205; 2001. - № 7. - Ст. 608; 2002. - № 19. - Ст. 1792;
№ 30. - Ст. 3024; № 50. - Ст. 4930; 2003. - № 27. - Ст. 2709; 2004. - № 25. - Ст. 2484; № 50. - Ст. 4950.
2 СЗ РФ. - 2004. - № 50. - Ст. 4950.
необходимо отметить, что отдельные аспекты проблемы уже довольно широко исследовались в специальной юридической литературе.
Так, проблемой определения понятия «должностное лицо» в разное время занимались Ц.А. Ямпольская, Б.В. Волженкин, А.В. Воронков, В.М. Манохин, Ю.Н. Старилов, А.Б.Агапов, А.П. Коренев, Т.А. Усольцев, А.Н. Блиндер, В. Ф. Кириченко, Н. П. Кучерявый и др.1 В этой связи особо хотелось выделить работы Ц.А. Ямпольской, которая еще в 1949 году впервые обратила внимание на характерную особенность присущую должностному лицу - право совершать в пределах своей компетенции юридически значимые дейст-вия властного характера . А также исследования А.В. Воронкова обосновавшего неперспективность выработки единого общеправового определения понятия «должностное лицо» и предложившего некоторые подходы к его формулированию3. Одновременно необходимо отметить, что до настоящего времени все исследования велись преимущественно в рамках уголовного и административного права, то есть не учитывали специфики права конституционного.
Рассмотрению вопросов народного представительства, а также различным аспектам правового статуса должностных лиц публичной власти посвятили свои труды А.В.Зиновьев, С.А. Авакьян, Н.В. Витрук, В.Ф. Коток, А.В Малько, В.Н. Синюков, Н.Т. Савенков, В.А. Сивов, Н.Г Старовойтов, К.Ф. Шеремет и др.4 Во многом научные представления, выработанные этими ав-
1 Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристъ, 2000; Кириченко В.Ф. Ответственность за должностные преступления по советскому уголовному праву. Общие вопросы. - М.: АН СССР, 1956; Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: БЕК, 1996; Манохин В.М. Советская государственная служба. - М.: Юридическая литература, 1966; Кучерявый Н.П. Ответственность за взяточничество по советскому уголовному праву: Автореферат дис... канд. юрид. наук. М.: Изд-во МГУ, 1954.
Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. - М.: Наука, 1949.
Воронков А.В. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета, 2001.
4 Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). - Л.: Издательство ЛГУ, 1987; Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. - М.: Политиздат, 1991; Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М.: Наука, 1979; Коток В.Ф. Наказы изби-
торами, продолжают оставаться единственной теоретической основой решения проблем правового статуса различных должностных лиц и их мандатов. Вместе с тем, произошедшие за последнее десятилетие значительные изменения в государственном устройстве России, появление принципиально новых должностных лиц публичной власти, требуют переосмысления сложившихся представлений, исходя из новых правовых реалий.
Специфика предмета диссертационного исследования предопределила необходимость обратиться также к научным трудам в области общей теории юридической ответственности, а также в сфере конституционно-правовой ответственности. В первом случае, как наиболее значимыми представляются работы С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского, О.Э Лейста, Б.Л. Назарова, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина и др.1 Проблемам конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности посвящены труды таких советских и российских ученых-правоведов как С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, В.А. Виноградов, Т.Д. Зражевская, Н.М.Колосова, В.О. Лучин, Ж.И. Овсепян и др. Однако в работах указанных авторов непо-
рателей в социалистическом государстве (императивный мандат). - М.: Наука, 1967; Малько А.В., Синюков В.Н. Право отзыва // Народный депутат. 1992. № 8; Сивов В.А. Статус советского депутата. - Л.: Лениздат, 1973; Савенков Н.Т. Депутат районного, городского советов. - М.: Юридическая литература, 1974; Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов (конституционные основы организации и деятельности). - М.: Юридическая литература, 1981.
1 Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в 2-х т. Т. 1. - Свердловск: Изд-во Свердловского
юридического института, 1972; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерки теории). -
М.: Юридическая литература, 1976; Иоффе О.С, Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. - М.: Госюиз-
дат, 1961. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). - М.: Изд-
во МГУ, 1981; Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское
государство и право. 1981. № 10; Самощенко И.С. Факукшин М.Х. Ответственность по советскому законо
дательству. - M.: Юридическая литература, 1971.
2 Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10;
Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. - Воронеж: Изд-во Воронежского
ун-та, 1980; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (го
сударственно-правовые аспекты). - Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1985; Колосова H.M. Конститу
ционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных
средственно не рассматриваются вопросы юридической ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, осмысление, применительно к заявленной теме, содержащихся в этих работах теоретических суждений, позволит положительно решить ряд поставленных в процессе исследования задач.
Анализ законодательства Российской Федерации и ее субъектов также показывает, что вопросам правового регулирования правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не уделяется должного внимания, поэтому какие-то вопросы остаются не урегулированными. К тому же постоянно возникают коллизии между правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
Указанные обстоятельства, по нашему мнению, свидетельствуют о необходимости более подробного изучения проблемы правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и определяют ее значимость для исследования.
Все вышеизложенное позволяет нам сделать вывод об актуальности данного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают правовые отношения, регулирующие правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования - правовые нормы, регулирующие статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в единстве его проявлений в различных урегулированных нормами права сферах общест-
субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000; Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения: Учебное пособие. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997; Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности в Российской Федерации // Северо-Кавказский юридический вестник. 200. № 4.
венной жизни, и отраженный в качестве теоретической модели в научных концепциях.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы - на основе анализа правового материала и научных источников провести комплексное исследование правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, выявить пробелы в его нормативно-правовом регулировании и предложить пути совершенствования его законодательного закрепления.
В процессе диссертационного исследования для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
Обосновать появление нового государственно-правового института -института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, проследить основные этапы его эволюции.
Дать конституционно-правовое определение понятиям «должностное лицо» и «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации». Обосновать особое место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
3. Проанализировать природу мандата высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации, в том числе с учетом изменений вносимых
Федеральным законом от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изме
нений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об ос
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации».
4. Выявить существующие на данном этапе правовые проблемы реали
зации мандата высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
и его отдельных элементов.
5. Сформулировать конкретные предложения по изменению и дополнению действующих нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования отдельных элементов правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Анализ нормативно-правовых актов, теоретических работ и других источников позволил сформулировать ряд выводов и предложений, выносимых на защиту.
Обозначение глав субъектов Российской Федерации, как их высших должностных лиц и государственных служащих - предполагает единство их конституционно-правового статуса и его независимость от правового статуса субъектов Российской Федерации.
Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации являются носителями двух функций: собственно высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и одновременно руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Целесообразным представляется возврат к старым основаниям возникновения мандата высшего должностное лицо субъекта Российской Федерации, в качестве которых должны выступать добровольность его принятия и волеизъявление народа, выражение которого должно выясняться путем прямых выборов с использованием мажоритарной системы с перебаллотировкой, со снижением процента необходимый для избрания в первом туре процент голосов, с 50 до 40.
Для создания сильного эффективного государства представляется необходимым законодательное закрепление на уровне Российской Федерации механизмов обратной связи высшего должностное лицо субъекта Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и населением.
5. Перечень оснований конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должен быть скорректирован, в том числе и с учетом проводимой в стране административной реформы. Для этого уместным представляется дополнить список оснований досрочного прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации содержащийся в части 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», такими основаниями, как несоблюдение установленных законом ограничений связанных с его мандатом, а также стойкая неспособность по состоянию здоровья исполнять принадлежащие ему полномочия. «Утрата доверия Президента Российской Федерации», как основание конституционно-правовой ответственности без указания перечня обстоятельств, с которыми она может быть связана, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности этого должностного лица без ее обоснования подлежащими проверки фактами, нуждается в соответствующем уточнении.
Методы исследования. Методологическую основу исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. Для достижения поставленной цели на отдельных этапах диссертационного исследования использовались общенаучные и специально научные методы познания. Исследование основано на диалектическом методе познания, как основном методе построения научной теории, что способствует совместимости содержания диссертации с большинством работ отечественных ученых, а также позволяет глубже проникнуть в суть рассматриваемых вопросов, используя преемственность в их изучении.
Методы индукции и дедукции использовались автором при работе с правовыми актами и теоретическим источниками, что позволило двигаться от осмысления отдельных фактов к общим положениям, а на основе общих
положений к осмыслению нового теоретического и практического материала. Метод анализа, применялся при решении вопросов классификации тех или иных явлений. Синтез полученных результатов объединил их в единое целое. Общенаучный метод сравнения применялся для выявления различий между видами представительского мандата.
В процессе исследования использовались также следующие общенаучные методы: формально-логический, историко-аналитический, структурно-функциональный. Использовались также специально научные методы, такие как сравнительно-правовой, формально-юридический, прогнозирования применительно к перспективам развития законодательства в сфере статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Эмпирическая и теоретическая основа исследования. Теоретической базой исследования стали научные труды, принадлежащие как советским, так и современным российским авторам. Эмпирическая база исследования включает в себя правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. В работе также используются акты Конституционного Суда Российской Федерации, официальные статистические данные, правовые акты СССР и РСФСР. В целом эмпирическую базу исследования составляют около 100 правовых актов.
Научная новизна исследования. Автор видит новизну исследования, прежде всего, в том, что понятие и правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как государственного служащего, не были до настоящего времени самостоятельным объектом научного изучения
Настоящее исследование является одним из первых исследований, в котором предпринята попытка критического осмысления новейшей практики реализации норм Конституции Российской Федерации и отраслевого законодательства, в особенности Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О системе госу-
дарственной службы», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» применительно к регулированию правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, выявления коллизий и пробелов, как в его нормативном регулировании, так и в правовой теории. В процессе исследования даются конкретные рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование может служить практической основой совершенствования законодательства регулирующего правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в данной области, а также в преподавании курса конституционного права России.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены в публикациях автора по теме исследования и на конференциях «Право и Политика» в Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург. 2001 г., 2002 г.).
Структура и объем диссертационной работы. Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Савленков А.А. Проблема понятия «должностное лицо» в конституционном праве (статья) // Право и политика: сб. статей и тезисов преподавателей и аспирантов СЗАГС / Научн. ред. Г.Г. Бернацкий. - Вып. I. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2002. - С. 200 - 204. - 0,16 усл. печ. л.
2. Савленков А.А. Производство по уголовному делу в отношении
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (статья) // Пра
во и политика: сб. статей и тезисов / Под ред. Г.Г. Бернацкого. - Вып. II. -
СПб.: Изд-во СЗАГС, 2003. - С. 202 - 205. - 0,11 усл. печ. л.
Савленков А.А. Преступление, как основание досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (статья) // Деятельность правоохранительных органов по защите конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации: сб. научных статей / Под ред. Ю.А. Лукичева. - СПб.: ВВМ. - 2004. - С. 117 - 119. - 0,13 усл. печ. л.
Савленков А.А. Некоторые проблемы представительского мандата высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (статья) // Человек и Вселенная. - 2004. - № 9(42). - С. 64 - 80. - 0,82 усл. печ. л.
Савленков А.А. Актуальные проблемы статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (статья) // Сборник научных трудов преподавателей, аспирантов и студентов, посвященный десятилетию Конституции Российской Федерации / Под ред. В.П. Кириленко. - СПб.: ВМедА, 2004. - С. 206 - 209. - 0,12 усл. печ. л.
Эволюция государственно-правового института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
90-е годы XX века ознаменовались в Российской Федерации возникновением и развитием нового государственно-правого института - института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В теории права термин «правовой институт» понимается, как совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу, проникнуты внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующего участка общественных отношений. Функция же правового института состоит в обеспечении целостного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида.
С точки зрения современной конституционно-правовой теории, под институтом конституционного права понимается система согласованных норм, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения в пределах конституционного права.
Учитывая все вышесказанное, нам представляется возможным говорить о высшем должностном лице субъекта Российской Федерации, как о государственно-правовом институте, поскольку он отвечает всем указанным выше критериям.1 Характеризовать его, как государственно-правовой институт нам позволяет еще и то, что хотя вопрос о предмете отрасли конституционно права и не нашел до настоящего момента общепризнанного разрешения, но все ученые-юристы, так или иначе, включают в совокупность общественных отношений им регулируемых - отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях органов государственной власти.
Данный государственно-правовой институт носит принципиально новый для России характер и никак не связан с институтами губернаторства и генерал-губернаторства периода Российской империи, монархического унитарного государства, и системой «совет-исполком» - периода советского государства, поэтому использование опыта почти трехсотлетней истории развития местного управления в России, к сожалению, не дает нам каких-либо значимых результатов для решения вопроса об организации власти в субъектах Российской Федерации.
Действительно, институт губернаторства существовал и в Российской империи в период с 18 декабря 1708 г., то есть с момента принятия указа Петра I о новом административно-территориальном делении России до октября 1917 г., когда в связи с приходом к власти большевиков прежние ин- статуты губернского правления были упразднены, а вся полнота власти перешла в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и уполномоченных ими комиссаров. Л.М. Лысенко исследовавший институт губернаторства в дореволюционной России, характеризовал его следующим образом: «... за двести лет существования института губернаторства в его составе по формальным признакам в целом наблюдались положительные тенденции, связанные с ростом профессионализма, образовательного уровня, повышением правовой культуры, изменением соотношения военных и гражданских начал в деятельности губернаторов в пользу последних. Но во второй половине XIX века это уже не вело к существенному улучшению местного управления, его оптимизации и демократизации, повышению авторитета и влияния губернатора в обществе. Такое положение было обусловлено тем, что страна в XIX веке, а тем более в начале XX, нуждалась в принципиально новой системе власти, как в центре, так и в провинции».1 Поэтому мы не можем согласиться с мнением Миронова В.Н. полагающего, что институты губернаторства в имперской и современной России, «достаточно похожие по форме и политико-правовой сущности феномены» и полагающего, что в результате реформ 90-х годов XX века был возрожден институт губернаторства2.
Система государственной власти регионов периода советского государства, также не может быть нами использована при исследовании государственно-правового института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поскольку она строилась с учетом закрепленного Конституциями Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г., 11 мая 1925 г., 21 января 1937 г., 12 апреля 1978 г. - полновластия Советов, то есть игнорировала систему разделения властей.
Поэтому нам представляется, что государственно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является новым для России и возник с принятием Закона РСФСР от 01 ноября 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» учреждавшего должность Президента республики в составе РСФСР, который в соответствии со ст. 132.1 Конституции (Основного Закона) РСФСР - являлся «высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе Российской Федерации».
Этому событию правда предшествовало принятие Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» учреждавшего должность Президента РСФСР, который в соответствии со статьей 121.1 Конституции (Основного Закона) РСФСР - являлся «высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР». Однако, уже в статье 80 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. - Президент Российской Федерации был, назвал главой государства и в этом качестве, то есть как глава всей государственной власти, он наделялся, помимо исполнительно-распорядительных, также и некоторыми квазизаконодательными и квазисудебными полномочиями.
Определение понятия «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» в российском конституционном праве
Понятие «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» в настоящее время активно используется, как в российской юридической литературе, так и в законодательстве, однако никто, до настоящего момента не попытался дать ему определения с учетом потребностей российского конституционного права.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указывает на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, как на руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяя, тем самым, его место в системе государственной власти. Возможно, подобная позиция федерального законодателя и не лишена преимуществ с точки зрения практического применения данного понятия, но с точки зрения научного исследования проблемы не представляет особой ценности. Таким образом, для российского конституционного права становится актуальной проблема определения данного понятия.
В связи с этим необходимо сразу же отметить, что определить понятие «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» в конституционном праве невозможно без определения в конституционном праве понятия «должностное лицо».
Однако, как по данному поводу справедливо отмечает В.М. Манохин: «проблема должностного лица в нашем законодательстве, в теории и практике одна из актуальных, не нашедшая приемлемого решения и по сию пору». Так, Конституция Российской Федерации (ст. 15 ч. 2, ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2, ст. 53, ст. 78 ч. 1) использует понятие должностного лица. Статья 41 Конституции Российской Федерации говорит об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а статья 46 указывает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Одновременно с этим значительная часть норм различных отраслей российской системы права устанавливает права и обязанности должностных лиц. Более того, уголовное и административное право используют понятие «должностное лицо» в качестве специального субъекта соответствующего вида ответственности. Десятки составов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают административную ответственность исключительно должностного лица, а во многих статьях, по сравнению с простыми гражданами, должностные лица несут повышенную ответственность. Уголовный кодекс Российской Федерации использует понятие «должностное лицо» прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения определенной категории лиц к ответственности за служебные преступления.
Необходимо признать, что на настоящий момент в российском законодательстве отсутствует единое нормативное определение понятия «должностное лицо», хотя в отдельных нормативных актах даются определения некоторых категорий должностных лиц.
Так, в примечание 1 к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ указано, что: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные; административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного само- управления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
Таким образом, к должностным лицам уголовный закон относит: лиц осуществляющих функции представителя власти; лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления и других структурах постоянно или временно;
лиц выполняющих такие же функции по специальному полномочию. Отметим, что легального определения понятия «представитель власти», а также «лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции» не существует и для их интерпретации мы вынуждены ориентироваться на Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».
Так, к организационно-распорядительными функциям можно отнести руководство деятельностью государственных органов, учреждений и людей, подчиненных по службе. Суть этих функций сводится к организации работы, подбору и расстановке кадров, планированию работы, поддержанию трудовой дисциплины, контролю и проверке исполнения в государственном органе, органе местного самоуправления, государственном или муниципальном учреждении, в Вооруженных Силах или ином воинском формировании. К лицам, обладающим данными функциями, относятся руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений, организаций и др.
Административно-хозяйственные функции состоят в управлении и распоряжении государственным имуществом, его хранении, переработке, реализации, обеспечением контроля за этими операциями, организации обслуживания граждан и др.
Понятие правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Правовой статус, в нормативном смысле, будучи составной частью системы права, выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений.
С помощью данной правовой категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и т.п.
Однако, категория «правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» на данный момент относится к числу одной из самых малоразработанных в современном конституционном праве, в силу чего при анализе этого понятия мы считаем необходимым, обратиться к теоретическим изысканиям ученых, исследовавших такую общую категорию, как «правовой статус», а также ее преломление относительно различных субъектов права, как в теории права, так и в отраслевых правовых науках.
Слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либо.
Основываясь на указанном этимологическом сходстве, многие авторы считают, что слова статус и положение терминологически совпадают и это слова - синонимы. Соответственно, разграничивать синонимы нет смысла, так как «...в таком разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения».1
Так, А.Н. Лебедев полагает, что категории «статус» и «правовое положение», являются не просто синонимами, но и имеют одинаковое смысловое значение, обозначая место, положение, состояние, а не конкретное правоотношение.
Следует отметить, что ряд авторов разграничивают категории «статус» и «правовое положение».
Так в частности, А.Ю. Якимов применяет категорию «правовое положение» для характеристики субъективного права одного из субъектов административного правоотношения при наличии юридического факта.
А.Г. Братко, определяет правовое положение организаций, понимая под ними коллективные субъекты права, как сумму общего и конкретного правового статуса. Общий статус, по его мнению, - это нормы объективного права, а конкретный статус, например, народа, «связан со вступлением народа в конкретные правоотношения.. .»
Таким образом, в самом общем плане категория «статус субъекта права» обозначает правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он может вступать в правовое общение. В этом случае содержание статуса - совокупность прав и обязанностей субъекта права, устанавливающих правовое положение субъекта права.
В принятых в Российской Федерации за последние годы нормативно-правовых актах, устанавливающих статус отдельных субъектов права, статус обычно понимается, как совокупность прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта права. Такую юридическая конструкция заложили в содержание статуса субъектов права в законодательстве как федеральном, так и региональном о депутате, в целом аналогичным федеральному законодателю.
В то же время общепринятым, как в юридической науке, так и в законодательстве следует считать определение статуса субъекта права, как совокупности прав (правомочий), гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта права.
В частности, А.Е. Козлов и В.Г. Стрекозов полагают, что статус конкретного субъекта права понимается как его права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность.2
Ю.А. Юдин рассматривает статус субъекта права (применительно к личности) как совокупность прав, свобод, обязанностей физических лиц, а также юридических гарантий их реализации, закрепляемых нормами права.
Однако с точки зрения современных представлений, субъект права может иметь общую и специальную правосубъектность и, соответственно, общие и специальные права и обязанности, что позволяет ему занимать различное положение по отношению к другим субъектам права и поэтому обладать различными статусами.
В зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей, различают общий и специальный статусы субъекта права.
Общий статус предусматривает одинаковые и общие для каждого вида субъектов права и обязанности. Под категорией «вид субъекта права» понимаются индивидуальные или коллективные субъекты права, имеющие одинаковую правосубъектность. Например, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют одинаковую правосубъектность, так как признаются участниками федеративных отношений и имеют общие права и обязанности: право законодательной инициативы, обязанность соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов и т.д.
Специальный статус субъекта права рассматривается как его права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности, исходя из социального, служебного и иного положения субъекта.
По мнению ряда авторов, один и тот же субъект права одновременно может быть носителем одного или нескольких специальных статусов в зависимости от социального положения. Таким образом, получается своего рода «матрешка», состоящая из нескольких рассмотренных видов статусов. Одновременно с этим статус субъекта права может быть отраслевым и комплексным.
Природа мандата высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Статья 3 Конституции Российской Федерации определяет, что народ осуществляет свою власть посредством двух форм демократии: прямой (непосредственной) и представительной. При этом последняя реализуется как через соответствующие законодательные (представительные) органы государственной власти, так и через иные органы государственной власти и должностных лиц. Анализ правового статуса любого должностного лица с неизбежностью приводит к такой тесно с ним связанной правовой категории, как мандат этого лица.1 Поэтому нам представляется уместным говорить о мандате применительно не только к депутату, но и к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Заметим, что аналогичной позиции придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации, который в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», напрямую связывает вопросы отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с типом его мандата. Мандат высшего должностного лица субъекта Российской Федерации нам интересен еще и тем, что именно его юридическим выражением является правовой статус данного лица, а время возникновения, срок действия и прекращение мандата, есть одновременно время возникновение, срок действия и прекращение правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Интересен мандат высшего должностного лица субъекта Российской Федерации еще и потому, что именно он определяет характер его взаимоотношений с населением. К сожалению, в правовой теории, мандат высшего должностного лица субъекта Российской Федерации никогда не являлся предметом серьезного научного исследования, да и вообще понятие «мандат» в юридической литературе почему-то используется исключительно применительно к депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти. Позволим себе утверждать, что мандат является общим понятием, частными проявлениями которого являются депутатский мандат и мандаты иных должностных лиц публичной власти, одновременно с этим общей является и природа всех видов мандата, что, однако не исключает некоторых различий между видами мандатов различных представителей народа. Его исследование нам представляется целесообразным начать с исследования оснований его возникновения. На наш взгляд их довольно точно У сформулировал применительно к депутатскому мандату А.В. Зиновьев полагающий, что в качестве оснований возникновения депутатского мандата выступают: волеизъявление избирателей и добровольность принятия мандата.1 Представляется, что выделение данных оснований возникновения характерно для всех видов мандатов, в том числе и для мандата высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Волеизъявление избирателей выясняется в процессе свободных выборов, и правильность его интерпретации связана, прежде всего, с используемой избирательной системой. Введение всеобщего голосования в свое время в значительной степени «изменило способы политических действий», поскольку «народ стал постоянным актером на политической сцене, тогда как ранее он довольствовался случайным участием в политической жизни в периоды нестабильности». Достоинства и недостатки различных избирательных систем широко обсуждаются в литературе.3 Считается уже математически доказанным, что идеальной демократической процедуры проведения выборов не существует.4 Поэтому мы, излишне не углубляясь в вопросы выборов, попытаемся оценить избирательные системы в первую очередь с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан при выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Сразу же отметим, что в зависимости от способа волеизъявления избирателей выборы подразделяют на прямые и косвенные. Косвенные выборы должностных лиц публичной власти явление в мировой практике не новое, так Конституции Греции, Израиля, Латвии, Турции, Чехии предусматривают избрание президентов парламентами. В этом случае власть избранного таким образом должностного лица является производной от власти парламента, что теоретически не должно давать возможность противопоставления власти исполнительной власти законодательной. К положительным моментам косвенных выборов можно отнести отсеивание не серьезных, случайных кандидатов. К серьезным недостаткам системы косвенных выборов можно отнести подмену прямого волеизъявления избирателей, решением законодательного (представительного) органа государственной власти. В результате остро встает вопрос о том можно ли считать избранное в таком порядке должностное лицо публичной власти легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя. Ранее в отношении высших должностных лиц субъектов Российской Федерации использовалась процедура прямых выборов по одномандатным округам. Главным достоинством системы, основанной на одномандатных округах, то есть мажоритарной, считается близость кандидатов и избранных лиц к избирателям. Однако это преимущество не стоит абсолютизировать, особенно когда речь идет о выборах в субъектах Российской Федерации. Например, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, где округа по выборам высших должностных лиц охватывают 4-7 млн. избирателей. Нетрудно подсчитать, что если избранное по такому округу лицо в течение всего срока своих полномочий будет круглые сутки встречаться с избирателями, то и тогда он сможет уделить каждому в среднем лишь около 3 минут.
