Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Историко-теоретические основы института высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации 13
1. Теоретико-правовые основы института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Понятийный аппарат 13
2. Становление института высшего должностного лица субъекта в России 35
ГЛАВА II. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в современных условиях 60
1. Сущность, порядок наделения полномочиями, аппарат высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 60
2. Компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Правовые акты 118
3. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 153
Заключение 166
Список используемой литературы 172
- Теоретико-правовые основы института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Понятийный аппарат
- Становление института высшего должностного лица субъекта в России
- Сущность, порядок наделения полномочиями, аппарат высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Правовые акты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность темы диссертационной работы заключается в том, что в нашей стране продолжается процесс формирования новой, принципиально отличительной в сравнении с советским периодом, политической системы и, прежде всего, ее важнейшего элемента - системы органов государственной власти. Существенное значение имеет и тот факт, что основы правового статуса федеральных органов государственной власти достаточно всесторонне урегулированы в Конституции РФ 1993 г. Этого нельзя сказать в полной мере об органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом также одна из причин продолжающегося реформирования в данной области.
Следует констатировать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепивший правовые основы функционирования органов ? государственной власти субъектов РФ, был принят только в 1999 г. Это стало одной из причин наличия до настоящего времени существенных правовых и организационных противоречий в организации и функционировании власти в субъектах Федерации. Данный Закон слишком перегружен многочисленными поправками, сложной нумерацией статей. Он требует обобщения и принятия нового федерального правового акта.
Одной из актуальных проблем в современной России, как в практическом, так и теоретическом плане является статус высшего должностного лица субъекта РФ. Она достаточно сложна и многопланова, требует серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативных правовых актов всех уровней. Подчеркнем, что проводимые в конце XX в. в стране реформы органов государственной власти в целом, коснулись и института высшего должностного лица субъекта РФ. Вместе с тем, данный институт находится в стадии становления, поскольку его правовой
статус все еще не достаточно четко определен в федеральном и региональном законодательстве.
Несмотря на существенные изменения в правовом статусе высшего должностного лица субъекта Федерации, еще остается немало нерешенных и дискуссионных вопросов. В частности, о новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ с согласия законодательного органа субъекта РФ в увязке с повышением его ответственности перед Президентом РФ, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Вызывает немало споров и последние нововведения, касающиеся порядка выдвижения политической партией, победившей на выборах в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Актуальность темы диссертационного исследования состоит также в том, что высшее должностное лицо субъекта Федерации как институт занимает центральное место в организации государственной власти, системе региональных органов в субъектах РФ. Он оказывает также активное влияние на выполнение задач общефедерального значения. В связи с этим определение роли высшего должностного лица в целом, анализ процесса его становления, эволюции в российском государстве является важным условием характеристики его конституционно-правового статуса, места в системе исполнительной власти РФ, роли в решении государственных задач. На сегодняшний день перед наукой конституционного права, иными отраслями права и правоприменительной практикой стоят задачи разработки, внедрения наиболее эффективных форм организации и деятельности института высшего должностного субъекта Федерации, совершенствования его правового статуса, поиска новых форм его взаимодействия с органами власти как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Завершение процесса становления и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в нашей стране требуют создания синхронизированного механизма взаимодействия всех ее звеньев.
Формирование, дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти, невозможно без определения правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, без создания механизмов его взаимодействия с региональными и федеральными органами исполнительной власти. Обращение к институту высшего должностного лица субъекта РФ в значительной степени обусловлено и потребностью в обобщении практики функционирования данного института, выработке мер, направленных на совершенствование норм действующего законодательства, регулирующего статус главы региона.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросам правового статуса высшего должностного лица всегда уделялось внимание со стороны отечественных ученых. В дореволюционной период эти проблемы касались института губернатора, губернского правления, являвшихся опорой царской власти. Им было отведено значительное место в юридической литературе. Вопросы правового регулирования, организации и деятельности института губернатора в дореволюционной России отражены в трудах И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, И.А. Блинова, К.Д. Кавелина, В.О. Ключевского, С.А. Князькова, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова и др.
В советский период этому вопросу также уделялось определенное внимание. Отдельные аспекты правого статуса главы (руководителя) региона, главным образом касающиеся раскрытия содержания его основных элементов, получили освещение в юридической науке того времени в трудах И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Ф. Бабаева, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, К.Ф. Шеремета, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, Ю.А. Тихомирова и др.
Современное состояние системы государственной власти в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации, теоретические аспекты правового оформления статуса высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации, а также проблемы правового положения главы субъекта РФ широко отражены в работах современных отечественных ученых С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, В.В. Альхименко, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Т.А. Васильевой, А.И. Бобылева, Ю.А. Веденеева, В.В. Гошуляка, A.A. Гришковца, В.Е. Гулиева, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева,
Н. Лебедева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, И.И. Овчинникова, А.Г. Пархоменко, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.И. Чехариной,
Е. Чиркина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Ю.Л. Шульженко и других ученых. Однако научные работы, посвященные правовому статусу высшего должностного лица субъекта Федерации, как правило, имеют специальную направленность и не охватывают всего комплекса актуальных проблем.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы показать основные этапы развития института высшего должностного лица субъекта РФ, раскрыть сущность и основные элементы его конституционно-правового статуса на основе комплексного изучения и анализа всего нормативно-правового материала, включая ранее действующее и новое законодательство; выявить особенности этого статуса в контексте дискуссионных вопросов, показав пути их решения на современном этапе развития государственной власти в России.
В соответствии с обозначенной целью в работе поставлены и решаются следующие задачи:
выявить основные эволюционные формы института высшего должностного лица субъекта, логику развития и преемственности данного института в разные периоды существования Российского государства;
проанализировать понятие и правовые основы института высшего должностного лица субъекта РФ;
показать конституционно-правовые особенности организации органов исполнительной власти в субъектах РФ, а также содержание правового положения высшего должностного лица в них в зависимости от системы организации органов исполнительной власти, установленной в субъекте РФ;
на основе сравнительного анализа выявить специфику правовой природы конституционного статуса высшего должностного лица субъекта РФ в процессе реформирования исполнительной власти и политической системы;
проанализировать правовой механизм наделения полномочиями с закреплением компетенции высшего должностного лица субъекта РФ в современный период и выявить перспективные направления развития правовых основ данного института;
определить возможные направления совершенствования конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ в условиях проведения реформ политической системы и исполнительной власти страны;
охарактеризовать формы ответственности высшего должностного лица субъекта РФ и установить правовые факторы обеспечения его, эффективной деятельности.
Объект диссертационного исследования. Объект исследования - отношения, связанные с конституционно-правовым статусом высшего должностного лица субъекта РФ, а таюке проблемы, возникающие в результате практической реализации им своих полномочий на современном этапе.
Предмет исследования. Это основные элементы института высшего должностного лица субъекта РФ: возникновения, порядка формирования, функций, задач, компетенции, прав, обязанностей, ответственности. В работе рассматриваются основные особенности законодательного закрепления правового положения субъектов РФ, их органов исполнительной власти, а также анализируется взаимосвязь между правовым положением высшего должностного лица субъекта Федерации и системой исполнительной власти, установленной в отдельном субъекте РФ, и взаимосвязь высшего должностного лица субъекта РФ с федеральными органами государственной власти.
Методологические основы исследования. Использована комплексная система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать соответствующие выводы. При проведении исследования использовались, в частности, общенаучный диалектический, догматический, исторический, логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и технико- юридический методы.
Теоретическую базу диссертации составляют научные труды российских ученых-юристов. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному праву, теории государства и права, российскому федерализму, иным отраслям и институтам права. Изучены ряд работ зарубежных авторов. Нормативно-правовая база - Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы РФ, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, конституции (уставы), законы субъектов РФ, правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
Научная новизна диссертационного исследования. Это одна из первых в отечественной науке работ, имеющей целью комплексное исследование института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, его эволюции, наделения полномочиями с соответствующей компетенцией в условиях продолжающихся и новых реформ политической системы РФ. В работе проведен комплексный анализ актов законодательства субъектов РФ, регулирующего правовое положение их глав, показаны его особенности с учетом исторических аспектов и современных тенденций в изменении законодательства, определены возможные перспективы его развития. Это позволяет сформулировать новые приоритетные предложения по совершенствованию данного института в условиях укрепления принципа единства государственной власти в федеративном государстве с учетом разделения полномочий между органами государственной власти субъекта и Федерации.
Положения и выводы, выносимые на защиту:
Предлагается классификация систем органов исполнительной власти в субъектах РФ, основанных на специфике статуса высшего должностного лица в различных субъектах РФ: 1) система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, руководящего высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на основе единоначалия; 2) система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом субъекта Федерации, являясь по должности председателем Правительства; 3) система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом Конституцией или Уставом субъекта РФ предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя Правительства), которую замещает иное лицо; 4) система исполнительной власти, в которой должность высшего должностного лица субъекта РФ осуществляет председатель Правительства.
На основе исторического анализа в контексте современного законодательства выделяются основные этапы формирования института высшего должностного лица субъекта РФ: первый - август 1991 г. до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.; второй - 1994 - 1996 гг.; третий — 1996 г. - начало 2000 г.; четвертый — с марта 2000 г. по настоящее время.
По результатам проведенного исследования делается вывод о наличии определенной тенденции эволюции института высшего должностного лица субъекта РФ в современный период в сторону централизации его полномочий в процессе государственно-правового строительства. При этом выделяются три периода состояния его полномочий: 1) 1 993 - 1999 гг. - децентрализация; 2) 1999 - 2004 гг. - стабилизация; 3) 2004 г. по настоящее время - централизация.
4. Современное законодательство предоставило право политической партии, победившей на последних выборах в региональный парламент, представлять Президенту РФ кандидатуры на должность главы региона. По нашему мнению, новый порядок должен способствовать эволюции системы наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Обозначилась тенденция к институализации системы выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Механизм формирования исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне приобретает общую логику и направленность, увязывается с партийной системой и встраивается в реформируемую политическую систему. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что эффективность действия нового механизма выдвижения кандидатов, его демократичность находятся в прямой зависимости от соблюдения конституционного принципа многопартийности.
5. В субъектах РФ отсутствует единообразный подход к закреплению правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации: они могут осуществлять не только общие для всех субъектов РФ полномочия, но и иные полномочия, определяемые учредительными актами и законами субъектов Федерации. В связи с этим предлагается ряд конкретных мер по устранению существующих пробелов в регламентации статуса высшего должностного лица субъекта Федерации. Так, обосновывается необходимость в разработке и принятии федерального закона «Об общих принципах правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», в котором, в частности, установить сроки наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;
закрепить положение о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ может наделяться полномочиями, замещать эту должность не более чем два срока подряд; уточнить полномочия высшего должностного лица как руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации; закрепить механизм взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ как с федеральными, так и региональными органами исполнительной власти; четко определить конкретных должностных лиц, которые временно могут замещать высшее должностное лицо субъекта РФ; установить исчерпывающий перечень оснований для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ.
6. В работе предлагаются и иные практические рекомендации, направленные на обеспечение стабильности, упорядочение функционирования всей системы государственной власти, совершенствование взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти: закрепление в законодательстве на федеральном уровне правовых механизмов взаимодействия высшего должностного лица субъекта Федерации с Президентом РФ, его полномочными представителями в федеральных округах, Федеральным Собранием РФ, федеральными и региональными органами власти; полномочий Правительства РФ в решении вопросов обеспечения единства исполнительной власти в стране, поскольку Председатель Правительства РФ не только не участвует в процессе наделения полномочиями высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Федерации, но и, по сути дела, не имеет возможности обратиться к Президенту РФ с представлением об отрешении губернатора от должности.
Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебных курсов по конституционному праву Российской Федерации и его отдельным институтам. Целесообразна разработка специализированного курса: «Высшее должностное лицо субъекта РФ в системе государственных органов
Российской Федерации». Оценки, выводы и предложения, представленные в диссертации, могут быть также использованы органами государственной власти РФ, ее субъектов при определении возможных вариантов совершенствования правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования, выводы и рекомендации прошли апробацию в научной и преподавательской сферах. Результаты исследования обсуждались на заседаниях сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, в выступлениях на научно- практических конференциях и круглых столах, в том числе на научно- практических конференциях аспирантов и стажеров Института государства и права РАН, а также отражены в четырех публикациях автора.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, а также библиографии.
Теоретико-правовые основы института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Понятийный аппарат
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет самостоятельность субъектов Федерации в образовании системы их органов государственной власти, структуры, правомочий, порядка их формирования и наименования (ст.11 ч.2).
Установление собственной системы органов государственной власти и самостоятельное осуществление государственной власти соответствуют конституционному принципу федеративного устройства России, требованию единства системы государственной власти, разделению ветвей власти, разграничению компетенции между федеральными органами государственной власти субъектов Федерации, системе сдержек и противовесов, а также в определенной степени отражают форму правления в Российской Федерации, принципы взаимосвязи между органами государственной власти.
Организация и деятельность государственной власти определяется в России следующими исходными факторами: ее народной природой; федеративным устройством страны; единством государственной власти и разделением ее ветвей; сочетанием мероприятий власти «сверху» и инициативы «снизу», со стороны граждан и их различных объединений, влияющих на деятельность власти, в том числе на совершенствование организации и методов работы самой власти. Все названные исходные элементы относятся к государственной власти Федерации и государственной власти ее субъектов. Вместе с тем, некоторые из них имеют принципиальное значение для установления системы органов Федерации и ее субъектов, определения статуса органов субъектов Федерации.
Федеративное устройство порождает «двойственность» государственной власти, которая с учетом ее иерархии, принадлежит и Федерации, и ее субъектам. О государственной власти и ее органах речь идет во многих статьях Конституции (ст.З, 7, И и др.). Государственная власть субъектов Федерации также упоминается в ряде статей Конституции РФ (ст.5, 11, 66, 68, 73, 77, 78 и др.), в конституциях и уставах субъектов Федерации (например, ст.4, 6 и др. Конституции Республики Дагестан, ст.З и др. Устава Саратовской области 1995 г. и др.). Существование на одной территории двух государственных властей предполагает их разграничение. Каждая из них имеет свою сферу деятельности, а также совместную сферу. Это и есть размежевание по уровням государственной власти, вертикальное разделение властей, сочетающееся в Российской Федерации в совместной компетенции. Классическими в конституционном праве РФ уже стали положения о единстве государственной власти и разделении ее ветвей.
Вертикальное единство власти выражается, прежде всего, в том, что государственная власть Федерации и государственная власть субъектов Федерации едины по своей природе, принципам организации и деятельности. Ст.5 Конституции устанавливает, что федеративное устройство России основано, в частности, на единстве системы государственной власти.
Как отмечалось выше, в демократическом государстве единство государственной власти не исключает, а предполагает разделение ее ветвей. Единая по природе, она осуществляется различными ветвями власти, различными органами. Согласно Конституции (ст. 10) государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Вертикальное единство государственной власти находит выражение в определенных организационных формах и методах деятельности, основываясь на верховенстве федерального права. Вертикальное единство государственной власти обеспечивается также тем, что хотя система органов государственной власти устанавливается самостоятельно, эта система должна соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (чЛ ст.77 Конституции РФ). Данное правомочие не может осуществляться субъектами Федерации в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации (ч.З ст.5; ч.2 ст.77; ч.2 ст.78 Конституции РФ) и должно реализовываться в тех правовых границах, которые определены Конституцией РФ и принятыми на ее основе федеральными законами.
Вертикальное единство государственной власти выражается в организационном единстве исполнительной власти, которая образует исполнительную вертикаль. Согласно ч.2 ст.77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это предполагает прямое подчинение по указанным предметам ведения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ федеральным исполнительным органам государственной власти. Таков принцип исполнительной вертикали.
Таким образом, с одной стороны, субъекты РФ самостоятельно создают систему своих органов государственной власти. Вместе с тем, единство организации и деятельности системы органов государственной власти в Российской Федерации в целом требует закрепления принципиальных основ построения такой системы на федеральном уровне.
Эти вопросы регламентируются Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...»). Этот Закон, в том числе определяет, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18.01.1996 г. Ж2-П , толкуя положение ст.77 Конституции РФ о самостоятельности субъектов РФ в установлении системы собственных органов государственной власти, сформулировал следующие правовые позиции: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации исходили из федеральной схемы построения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, что в свою очередь, означает, что: а) при построении системы государственной власти необходимо неукоснительное соблюдение принципа разделения и самостоятельности каждой из ветвей власти при обязательном их взаимодействии; б) члены законодательного органа субъекта РФ получают свой мандат непосредственно от народа; в) должен быть обеспечен баланс полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Схема построения системы органов государственной власти субъектов РФ и взаимоотношений законодательной и исполнительной власти должна быть в основном аналогична федеральной, но может учитывать особенности тех или иных субъектов РФ. Отклонения от общей схемы допускаются в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в определенных законодательством пределах.
Становление института высшего должностного лица субъекта в России
В настоящее время вопрос о высшем должностном лице субъекта РФ или главы субъекта продолжает оставаться дискуссионным. Существует необходимость определения направлений совершенствования функционирования института высшего должностного лица субъекта РФ. Однако для того, чтобы объективно представить значение, роль и содержание данного института необходимо обратиться к истокам зарождения, проанализировать предпосылки его появления и дальнейшего развития в разные периоды российской государственности.
Вопрос о форме государственного устройства не находил однозначного решения на территории Российского государства долгое время. Еще дореволюционные исследователи подчеркивали особенности государственно-правовой природы России.
Формирование главы региона Российского государства в самом общем виде появляется в IX веке. Этому способствовала удельно-княжеская система власти, сложившаяся в русских землях, как форма территориального управления. Она основывалась на двух исходных началах:
1) создании института княжеских «посадников», которые исполняли административные, фискальные и судебные функции на подчиненных им территориях;
2) заключении договоров князей с общинами тех земель, на которые распространялась княжеская юрисдикция.
«Посадниками» русские князья чаще всего назначали своих дружинников. Это обосновывалось не столько деловыми качествами претендента, сколько его личной преданностью князю. Свои функции они осуществляли за счет материальных ценностей, которые взимали с населения, проживающего на вверенной территории.
Создание централизованного Московского государства повлекло преобразование удельно-княжеской системы территориального управления в систему наместничества, суть которой состояла в ограничении власти наместников в целях укрепления централизованного государства. В этой связи показательна Белоозерская уставная грамота, данная Иваном Щ населению Белоозерского княжества в 1488 г., которая достаточно подробно регулировала взаимоотношения между наместником, феодалами и населением региона. Так, согласно этому документу наместнику запрещалось самому собирать налоги, для чего жители Белоозерского княжества выбирали сотских .
Со временем данная система также начала претерпевать значительные изменения. Так, в XV в. центральная власть в целях усиления контроля над своими ставленниками в провинциях и сокращения допускаемых с их стороны злоупотреблений, пошла на уменьшение сроков кормлений до 1-3 лет.
Во второй половине XV в. приоритетное место стала занимать проблема укрепления и благоустройства городов. В результате этого были созданы специальные управленческие должности - городовые приказчики. С их появлением происходит отстранение наместников первоначально от военного и административного, и частично - земельного, финансового и судебного управления.
В начале XVI в. институт городовых приказчиков приобретает повсеместное распространение. Именно на них в этот период возлагались основные государственные функции: руководство строительством и укреплением городов, надзор за производством и хранением боеприпасов, оружия, провианта и т.п. Городовые приказчики, назначаемые великим князем из состава поместного служилого дворянства и находившиеся в подчинении у его казначейства, не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы. В этой связи молено отметить, что руководство регионами в этот период осуществлялось лицами, занимающими данную должность.
С развитием Российского государства на системе построения территориальных органов власти отразился переход к сословно- представительной монархии. В это время возникают органы губного и земского самоуправления, которые с 1555 г. начинают функционировать на всей территории государства, и к ним переходят некоторые управленческие функции центральных органов власти. В каждом губном округе (волости, а позднее и в уезде) из числа дворян выбирался губной (земский) староста, при котором во второй половине XVI в. функционировала губная изба. Первое время губные старосты избирались бессрочно, затем ежегодно. Постепенно расширялась их компетенция.
Внутренняя нестабильность Российского государства и угроза внешнего вторжения создавали необходимость увеличения полномочий силовых органов государства. В этой связи высшими должностными лицами в региональном управлении становятся не наместники, а воеводы, которые первоначально назначались в качестве представителей высшей царской власти в земли, которые были приобретены в ходе войн, где сбор податей часто не мог обойтись без применения военной силы, поэтому вопросы принуждения превалировали над административными и управленческими. Вместе с тем беспорядки и смуты, происходящие и в центральных регионах, привели к тому, что в XVII в. управление России стало на всей территории государства воеводским. На воевод возлагались административные, судебные, полицейские функции, они являлись командующими военными силами уезда, на которые тогда делилась территория Российского государства. Воеводы по рангу относились к высшим государственным чиновникам, их кандидатуру предлагал Разрядный приказ, ответственный за тот или иной уезд, окончательное назначение производили царь и Боярская дума.
Сущность, порядок наделения полномочиями, аппарат высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Как мы установили, институт губернатора при всей его новизне для системы государственного управления современной России имеет глубокие исторические корни. Будучи введен, как уже отмечалось, в начале XVIII в. Петром I, он не только не утратил своего административно-политического потенциала, но и оказался вновь востребованным в практике государственного строительства постсоветской России. Современному институту губернаторства достаточно мало лет. Пришедший в 1991 г. на смену советской системе территориального управления, институт глав администраций субъектов Российской Федерации коренным образом изменил систему региональных органов власти. Вместо монополии Советов, концентрировавших представительные и административно ! ) распорядительные полномочия, появился административный орган, обладающий законодательно определенными функциями, входящий нарядус федеральными органами в единую вертикаль исполнительной власти.
Губернатор осуществляет управление на своей территории, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, наук!, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного управления. В свои! действиях, как показывает практика, играет ведущую роль в государственной механизме субъекта Российской Федерации.
В принятых уставах субъектов Российской Федерации должность главы исполнительной власти, как мы уже указывали, получила различные наименования, что трактовалось в одних случаях как следование определенным региональным традициям, в других - как желание соответствовать принятым в федеральном законодательстве нормам, в третьих - как стремление местных правящих групп подчеркнуть собственную самостоятельность, пусть даже по вопросам, имеющим символическое значение. Так, например, в Архангельской и Волгоградской областях высшее должностное лицо по-прежнему именуется «главой администрации». В ряде субъектов Российской Федерации допускается двойное название: «глава администрации (губернатор)» (Ивановская, Костромская, Ростовская области, Краснодарский край и другие), «глава исполнительной власти - губернатор области» (Камчатская, Кемеровская, Мурманская, Нижегородская, Саратовская, Смоленская и другие области).
Во всех случаях высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет основные направления развития вверенной ему территории, способствует защите прав и свобод человека и гражданина и несет юридическую ответственность.лица субъекта РФ в зависимости от организации системы исполнительной власти в субъекте РФ. При этом следует остановиться на основах организации органов исполнительной власти РФ и выделить ряд систем, которые сейчас существуют, чтобы более подробно понять положение высшего должностного лица в каждой из них.
Следует отметить, что общая система органов исполнительной власти Российской Федерации включает в себя три разновидности органо! исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти, органь! исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметаг Новая Российская Энциклопедия. В 12 томах. Т. 1. Энциклопедия. М., 2003. С. 960. совместного ведения Федерации и ее субъектов, органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам исключительного ведения субъектов РФ. При этом в единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации входят только: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, образованные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Особое положение занимают те органы, которые создаются по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такие органы структурно выводятся за рамки единой системы исполнительной власти России, чем обеспечивается самостоятельность субъектов Российской Федерации. Но, исходя из основной функции исполнительной власти - исполнять закон, они являются продолжением федеральной вертикали исполнительной власти, как организационно, так и функционально. Таким образом, в систему органов государственной власти соответственно республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов входят органы исполнительной власти этих субъектов. Совокупность органов рассматриваемой ветви власти структурно как бы раздваивается. Часть из них относится как к российской федеральной исполнительной вертикали, так и к системе органов государственной власти субъектов. Другая часть составляет «собственные» исполнительные органы и входит только в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Но и те, и другие связаны единым функциональным назначением, возложенным на исполнительную власть. На основании вышеизложенного и при учете принципа единства в системе исполнительной власти РФ, можно выделить две группы органов исполнительной власти субъектов РФ: 1. органы исполнительной власти субъектов РФ, образующие вместе с федеральными органами исполнительной власти единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Эти органы осуществляют полномочия по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; 2. органы исполнительной власти субъектов Федерации, которые образуются по предметам ведения, не отнесенным к ведению РФ и ее совместному ведению с субъектами РФ (ч.2 ст.77 Конституции РФ). Из ст. 77 Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах ...» следует, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными вышеуказанным законом. То есть, принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации не исключает разнообразия в организации исполнительной власти в субъектах РФ. На этом уровне действует сложная система органов исполнительной власти. В ФЗ «Об общих принципах...» (ст. 17) определяются следующие основополагающие положения о системе органов исполнительной власти субъектов РФ: 1. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым.
Компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Правовые акты
Губернатор созывает сессии легислатуры штата, закрывает их, может досрочно распустить законодательное собрание штата (ст. 174), обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается повторным принятием закона простым большинством (ст. 200), направляет послания легислатуре (ст. 175). Губернатор не входит в состав правительства штата и не присутствует на его заседаниях (ст. 163), но ему должны быть сообщены решения правительства и представлена необходимая информация (ст. 167). Губернатор также может в любое время отстранить от должности любого министра, может распустить Совет министров или сместить главного министра, если законодательный орган штата заявит об отсутствии доверия Совету министров путем вынесения вотума недоверия или порицания, а губернатор не сочтет целесообразным распустить Законодательное собрание (ст. 164). Губернатор штата назначает судей окружных судов, имеет право помилования, а также право отсрочить вынесение или приостановить исполнение приговора, а также смягчить меру наказания, предусмотренного приговором, вынесенным в отношении любого лица, осужденного за нарушение закона, касающегося вопросов, на которые распространяется компетенция исполнительной власти (ст. 161).
В свою очередь, Президент страны, согласно Конституции Индии, может приказом возложить на губернатора особую ответственность за поддержание правопорядка, мира и справедливого устройства, обеспечивающего социальное и экономическое развитие штата (ст. 160). Особая ответственность, возложенная на губернатора, требует от него действий в соответствии с указаниями Президента Индии. Соблюдая это условие, он должен действовать «по своему усмотрению». Совершенно ясно, что в тех вопросах, в отношении которых губернатор имеет право действовать «по своему усмотрению» или в соответствии с возложенной на него ответственностью, он находится под полным контролем Президента Индии. Главной практической ролью губернатора является то, что он выступает в качестве гаранта интересов Союза в штате.
Назначение главы субъекта федерации предусмотрено также в Австралии и в Канаде. Главой этих государств является королева Великобритании, которая осуществляет свои полномочия через назначаемого ею генерал-губернатора и губернаторов штатов. Австралия состоит из шести штатов и двух территорий - Северной и Австралийской столичной. Представители королевы в штатах - губернаторы - независимы от генерал- губернатора, т.к. их деятельность генерал-губернатором не контролируется. Губернаторы действуют в пределах предоставленной компетенции. Назначаются сроком на пять лет.
В Канаде в каждой из десяти провинций действует лейтенант - губернатор, назначаемый Генерал - губернатором. Но в настоящее время эти формальности практически не соблюдаются. «Все решается путем джентльменских соглашений представителей разных партий в парламенте и законодательных органах субъектов федераций. Подобранная ими кандидатура утверждается, отказов в последние десятилетия не бывает». В Бельгии во главе провинции также стоят назначаемые королем губернаторы, которые управляют совместно с выборными провинциальными советами и постоянными депутациями (исполнительный орган).
В ряде государств (Австрия, Германия) главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации) избирает парламент. Им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в парламенте субъекта федерации. В этих государствах нет единоличного главы субъекта федерации, а существуют коллегиальные исполнительные органы - правительства субъекта федерации.
Так, в Австрии в девяти землях правительство земель формируется их парламентом, главой правительства является губернатор, который также избирается ландтагом, а затем он назначает необходимое количество своих заместителей и членов правительства. Члены правительства земли не могут входить в состав ландтага. До вступления в должность губернатор земли перед федеральным президентом, а другие члены земельного правительства - перед губернатором приносят присягу в верности Федеральной Конституции (ст. 101 Конституции Австрии 1920 г.). Следует отметить, что федеральная Конституция регулирует разделение компетенции между федерацией и землями, причем явно в пользу федеральных властей, которым представляются весьма обширные полномочия.
В Германии правительство земли (субъект федерации) возглавляет премьер-министр, который занимает руководящее положение в правительстве. Премьер-министр определяет основные направления политики, руководит текущей работой правительства, направляет деятельность отдельных министров, осуществляет право помилования. Как правило, замечает Ю.И. Лейбо, премьер-министр земли осуществляет и некоторые функции главы субъекта федерации, ибо в землях посты президента или губернатора отсутствуют. Он представляет землю вовне, заключает (с согласия земельного парламента), государственные договоры, осуществляет право помилования. В США, латиноамериканских федерациях (Аргентина, Бразилия, Венеция, Мексика и др.) глава субъекта федерации (обычно называется губернатором) избирается гражданами путем прямого голосования, как правило, по мажоритарной системе.
Порядок избрания губернатора, круг и сроки его полномочий определяются конституциями штатов США. Кандидат на пост губернатора должен отвечать определенным требованиям. Наиболее распространенные из них: возрастной ценз (не ниже 25-30 лет), обладание гражданством США, проживание на территории субъекта федерации в течение определенного времени. Так, согласно разд. 2 ст. 5 Конституции Штата Калифорния, губернатором штата может быть избран гражданин США, проживающий в штате непосредственно перед выборами не менее пяти лет. Губернатор Штата Калифорния не может состоять на другой государственной должности. Ни один губернатор не может пребывать в должности более двух сроков.
