Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Гражданство как институт российского права и предмет регулирования международного права 14
1. Институт гражданства: понятие, значение, принципы правового регулирования и место в системе законодательства 14
2. Становление международно-правовой системы регулирования вопросов гражданства, современные тенденции ее развития 53
Глава 2. Приобретение и прекращение гражданства: основания и правовые последствия 81
1. Основания и правовая регламентация приобретения гражданства 81
2. Защита государством права лица на гражданство и вопросы прекращения гражданства 94
Глава 3. Институт двойного гражданства (многогражданства) как способ сочетания публично-правовых и частных интересов 121
1. Понятие и причины возникновения двойного (множественного) гражданства: проблемы и перспективы прав регулирования 121
2. Проблема соотношения интересов личности и государства в вопросах двойного гражданства 151
3. Разрешение противоречий при определении гражданства детей. Основные мировые тенденции 183
4. Способы устранения случаев двойного гражданства в международном и внутригосударственном праве 190
Заключение 198
Библиография 209
- Институт гражданства: понятие, значение, принципы правового регулирования и место в системе законодательства
- Становление международно-правовой системы регулирования вопросов гражданства, современные тенденции ее развития
- Основания и правовая регламентация приобретения гражданства
- Понятие и причины возникновения двойного (множественного) гражданства: проблемы и перспективы прав регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Взаимосвязь государства и гражданина - проблема, свойственная любому государственно организованному обществу. Исследование института гражданства представляет значительный научный интерес и имеет практическое значение для государственного строительства как Российской Федерации, так и других государств, образовавшихся на постсоветском пространстве в начале 90-х годов XX века.
Право человека на гражданство является одним из важнейших неотъемлемых прав, основа правового положения личности как внутри любого государства, так и в международном общении. Оно провозглашено еще Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., содержащей статью 15: «Каждый человек имеет право на гражданство». Известно, что идея гражданства тесно связана с идеями равенства и народного суверенитета. Поэтому в Конституции Российской Федерации 1993 г. вопросы гражданства закреплены в главе первой, посвященной основам конституционного строя.
Только посредством гражданства возникает прочная и устойчивая в пространстве и времени правовая связь между государством и отдельным лицом, дающая лицу и государству право на полное использование всех преимуществ, вытекающих из их взаимных прав и обязанностей. Только на основе гражданства определенного государства отдельное лицо может воспользоваться максимальным объемом прав, гарантируемых этим гражданством как внутри государства, так и в международном общении.
Институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию: являясь средством и способом защиты прав человека, он, вместе с тем, выступает институтом защиты интересов государства. Каждое государство, руководствуясь принципом суверенитета, для обеспечения исполнения своих функций требует от лица, находящегося на территории, соблюдения установленных правил поведения и исполнения обязанностей. Для человека обладание гражданством государства служит гарантией полного распространения на него юрисдикции данного государства, обеспечение возможности реализации им своих прав, законных интересов, защиты от неправомерных действий других лиц. Наиболее рельефно эта двойственность выразилась в институте двойного гражданства.
Все большую актуальность вопросы гражданства приобретают в связи с проблемой глобализации общественных отношений. Границы государств становятся все менее непреодолимыми, государства вступают в союзы, заключают международные договоры, предусматривающие создание единого экономического пространства. Миграция рабочей силы между государствами, ведущая к значительному увеличению численности эмигрантов, необходимость интеграции лиц, постоянно проживающих в стране, растущее число браков между лицами, имеющими разное гражданство, свобода передвижения между государствами - подобные проблемы являются общими для многих государств, в связи с чем, в международном праве и в конституционном праве постоянно проводится работа по регламентации вопросов гражданства.
В диссертации исследуются современные общемировые тенденции в развитии института гражданства, анализируется практика правового регулирования в странах Содружества Независимых Государств, изменения в российском законодательстве. Вопросы гражданства имеют не только теоретико-правовое и конституционно-правовое значение, но и очевидный практический аспект. Совершенствование института гражданства может помочь решению как фундаментальных задач государственного строительства, так и оперативных политических задач.
Разработка научно обоснованной концепции развития института гражданства Российской Федерации призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства. Необходимость анализа становления и современного конституционно-правового регулирования института гражданства, потребность разработки моделей правового регулирования вопросов приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Анализу института гражданства посвящены достаточно обширные юридические исследования. При подготовке диссертационного исследования использовались труды российских ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, А.М.Арбузкина, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н.Барцица, Г.В. Барабашева,
А.А.Белкина, Н.А.Богдановой, М.М.Богуславского, Н.С. Бондаря, Ю.Р.Боярса, Р.Ф. Васильева, Л.Д.Воеводина, Н.В.Витрука,
Л.М.Карапетяна, А.И.Ковлера, Е.И.Колюшина, О.Е.Кутафина, Е.А.Лукьяновой, В.О.Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, О.О.Миронова, Е.С.Смирновой, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н. Топорнина, СВ. Черниченко, В.С.Шевцова и др. Труды указанных авторов позволили осмыслить и раскрыть специфику и особенности исследуемой темы.
Однако, несмотря на обилие научных и политических исследований, посвященных различным аспектам проблем гражданства, утверждать о наличии в современном обществе согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития института гражданства Российской Федерации не приходится. Скорее, наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания перспектив использования института гражданства в деле формирования в России демократического правового государства.
Состояние научной разработанности темы необходимо оценивать с учетом того обстоятельства, что исследовались правоотношения в сфере гражданства, регулируемые законом «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., который в настоящее время утратил силу. Между тем новшества, привносимые принятым в 2002 г. Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» в этот институт, носят существенный характер.
Конституционно-правовое регулирование института гражданства, практические вопросы регулирования отношений в данной сфере общественных отношений исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных правовых актов Российской Федерации, ряда международных договоров и конвенций. В диссертации использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.
Цели и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель системно представить конституционно-правовые основы становления и перспективы развития института гражданства Российской Федерации.
Достижение поставленных целей осуществляется в ходе решения следующих задач: исследовать понятие, сущность и содержание института гражданства Российской Федерации, принципов его конституционно-правового регулирования; определить место института гражданства в системе законодательства Российской Федерации, раскрыть основные направления и перспективы развития института гражданства Российской Федерации; выявить совокупность факторов, оказывающих воздействие на изменение законодательства в сфере правового регулирования вопросов гражданства; проанализировать проблемы приобретения и утраты гражданства, основания и правовые последствия подобных юридических фактов; исследовать институт двойного гражданства (многогражданства) как способ сочетания публично-правовых и частных интересов; раскрыть причины возникновения двойного гражданства и способы его устранения согласно требованиям международного и внутригосударственного права; сформулировать конкретные предложения по совершенствованию конституционно-правовых средств регулирования вопросов гражданства, направленные на устранение имеющихся противоречий.
Методология исследования. Методологической основой является системный подход к анализу различных сторон института гражданства Российской Федерации. В ходе исследования различных аспектов института гражданства использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Диагностика современного состояния и перспектив развития института гражданства Российской Федерации предполагает использование различных методов при его оценке и поиске путей разрешения имеющихся противоречий: формально-юридический метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий, возникающих при правовом регулировании вопросов приобретения гражданства, двойного гражданства, прекращения гражданства. В данном контексте гражданство предстает не в своей статике, а как динамично развивающаяся правовая категория; нормативный метод предполагает свое применение при исследовании конституционно-правовых основ регулирования института гражданства, изучении новелл в законодательстве; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
В ходе исследования представляется возможность выявить общие закономерности и особенности становления института гражданства Российской Федерации, в других странах-участницах Содружества Независимых Государств, проанализировать обширный зарубежный опыт. Эта возможность обусловила обращение автора к методам сравнительно-правового анализа.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, международного, административного и других отраслей права. Это позволило: во-первых, оценить реальное состояние правового регулирования института гражданства Российской Федерации; во-вторых, соотнести это реальное состояние с должным состоянием; и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения.
Объектом исследования являются совокупность правоотношений в сфере конституционно-правового регулирования института гражданства Российской Федерации.
Предмет исследования составляет нормативно-правовая основа конституционного развития института гражданства Российской Федерации и вопросы применения требований международных конвенций, зарубежного опыта в правовой практике России. Прежде всего, изучение вопросов гражданства предполагает обращение к таким понятиям, как «гражданство», «двойное гражданство», внимание к проблемам безгражданства и правовых способов его устранения, вопросам изменения гражданства, способам приобретения и утраты гражданства.
В диссертационном исследовании сформулированы и подробно исследованы основные понятия проблемы и ее концептуальный аппарат, системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования: историко-правовые предпосылки формирования института гражданства и его основные характеристики, вопросы миграции и гражданства, действующее законодательство о гражданстве России и новеллы в законодательстве.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в работе осуществлен комплексный анализ сочетания публично-правовых и частных интересов при регулировании института гражданства Российской Федерации. В диссертации исследованы вопросы становления международно-правовой системы регулирования вопросов гражданства, ее воздействия на российское право. На основе проведенного анализа нормативных правовых источников и практики развития института гражданства Российской Федерации в диссертационной работе представляются конкретные рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования приобретения и утраты гражданства Российской Федерации, разрешению противоречий, возникающих при использовании возможностей, предоставляемых институтом двойного гражданства.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:
Вот уже полтора десятилетия российское законодательство о гражданстве находится в состоянии последовательной трансформации. В первую очередь, это обусловлено геополитическими процессами на постсоветском пространстве. В настоящее время перед государством возникает задача разработки специальной государственной программы репатриации в страну соотечественников. Не менее важна и проблема легализации на территории Российской Федерации фактических переселенцев из стран Содружества Независимых Государств. Все это, безусловно, требует правовых решений.
Развитие международно-правового регулирования института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходит вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом всемирной миграции населения, что, в свою очередь, увеличивает вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения. Проведенный в работе анализ международно-правовых актов показывает, что в настоящее время создана и существует система международно-правового регулирования вопросов гражданства. Указанная система представлена международными конвенциями общего и регионального характера. Однако сложность и многогранность общественных отношений, возникающих в связи с гражданством, приводит к осознанию государствами того обстоятельства, что универсальных конвенций недостаточно. В России сложились объективные причины возникновения двойного гражданства. Однако отсутствие законодательно урегулированных процедур, теневая миграция приводят к противоречиям между фактическим и юридическим статусом мигрантов. Конкретные проблемы, возникающие в связи с гражданством, государствам целесообразно решать с использованием преимущественно двусторонних договоров.
Институт двойного гражданства в конституционном праве России является одним из наиболее проблемных на современном этапе развития российского законодательства, так как при наличии у одного лица гражданства нескольких государств возникают вопросы не только соотношения интересов личности и конкретного государства, но и соотношения интересов государств. Указанное обстоятельство является причиной правовой регламентации вопросов, связанных как с самой возможностью для гражданина иметь гражданство более чем одного государства, так и с процедурными вопросами, касающимися порядка, оснований возникновения, прекращения двойного гражданства.
Двойное гражданство может возникнуть в силу различных причин как объективного, так и субъективного характера. К объективным причинам возникновения двойного гражданства, помимо расхождения законодательств государств о порядке приобретения и утраты гражданства, относятся: территориальные изменения, влекущие за собой изменение юрисдикции государств, миграцию населения и приток беженцев. Субъективными факторами, порождающими двойное гражданство, является деятельность лиц, приобретающих второе гражданство в нарушение установленных государствами правил приема и утраты гражданства.
Несмотря на то, что существование института двойного гражданства приводит к возникновению негативных последствий и практических проблем (как для государства, так и для конкретного лица), в отдельных случаях государство вынуждено идти на его признание. В ряде случаев отсутствие института двойного гражданства порождает еще большие проблемы и коллизии, наиболее ярко проявляющиеся в возникновении неопределенности фактического и юридического положения личности, а также в появлении у человека противоречивых (а иногда и несовместимых) обязанностей перед разными государствами. Среди подобных негативных факторов в работе исследованы: а) последствия, связанные с оказанием дипломатической защиты лицам с двойным гражданством; б) последствия, связанные с военной службой лиц с двойным гражданством. В этом контексте представляется необходимой подробная правовая регламентация указанных вопросов не только на уровне федеральных законов, а, в первую очередь, международными договорами до изменения миграционной ситуации.
Особое значение в современных условиях приобретает урегулирование проблем гражданства в условиях интеграции Российской Федерации и Республики Беларусь. Несмотря на сложность политической составляющей интеграционного процесса, юридической науке и практике необходимо разработать модель гражданства Союзного государства, позволяющую обеспечить равный правовой статус граждан обоих государств.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ регулирования института гражданства Российской Федерации, в представлении основных тенденций его развития. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов конституционного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию правового регулирования вопросов гражданства, устранению противоречий, возникающих в правоприменительной практике.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании курса конституционного права Российской Федерации, теории государства и права, международного и административного права, некоторых других дисциплин. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ. Ряд предложений автора могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения формируют необходимую теоретическую базу при обосновании конкретных мер, направленных на дальнейшее развитие института гражданства, совершенствование основных политических институтов Российского государства, обеспечение соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, отражены в публикациях автора.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Институт гражданства: понятие, значение, принципы правового регулирования и место в системе законодательства
Важнейшей юридической предпосылкой правового положения личности в обществе является состояние гражданства. Общепринятым является понимание гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством, обусловливающей взаимные права и обязанности граждан и государства . Заключенная в 1997 году Европейская конвенция о гражданстве следующим образом определяет это понятие: «Гражданство» означает устойчивую правовую связь между отдельным лицом и государством и не указывает на этническое происхождение этого лица».
«Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей». Такое положение содержится в статье 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года «О гражданстве Российской Федерации».
Следует отметить, что наполнение понятия гражданства конкретным содержанием зависит от политического режима. В республиках с тоталитарным режимом, например, статус гражданина означает лишь государственную принадлежность (что, по сути, тождественно понятию подданства в абсолютной монархии), а реальная возможность гражданина воздействовать на управление государством гораздо меньше, чем у подданного, в частности, парламентарной монархии с демократическим политическим режимом. В условиях тоталитарного режима, когда отсутствует гражданское общество, человек не может быть гражданином в полном смысле этого слова2. Гражданин -это лицо, обладающее правом и обязанностью активно участвовать в реализации государственной власти, это - субъект политической деятельности. Не случайно во многих европейских языках слово «гражданин» имеет общий корень со словом «город». В средние века (хотя понятие гражданства появляется раньше) именно в рамках многих городов развивалось самоуправление, что давало их жителям право в установленных пределах самим управлять городом, в котором они живут, совместно решать многие общие проблемы. При этом данное право сопряжено с ответственностью за судьбу города, а значит, на граждан возлагаются и связанные с этим обязанности.
В некоторых языках понятие гражданства обозначается двумя терминами, один из которых указывает на принадлежность лица к данному государству, а другой - на его положение как бы соправителя в государстве. В немецком языке это соответственно «Staatsangehoerigkeit» (буквально «государственная принадлежность») и «Butrgerschaft» (буквально «гражданство»), в испанском - «nacionalidad» (буквально «национальность» и «ciudadania» (собственно «гражданство»), в сербохорватском — «drzavljanstvo» (от drzava - государство; ср.: держава) и «gradanstvo». Например, в ст. 30 Конституции Мексики говорится о порядке приобретения мексиканской «национальности», а согласно ст. 34 «гражданами Республики являются мужчины и женщины, которые, будучи мексиканцами, отвечают, кроме того, следующим условиям: I) достигли восемнадцатилетнего возраста; И) ведут достойный образ жизни». Следовательно, хотя «мексиканец» означает принадлежность не к этносу, а к государству, не все «мексиканцы» суть «граждане». Утрата «национальности» влечет утрату «гражданства», но не наоборот: можно утратить «гражданство», оставаясь «мексиканцем»3.
Закон СССР 1990 года «О гражданстве СССР» определял в преамбуле гражданство как политико-правовую связь гражданина с государством. Это был явный рудимент тоталитаризма. Получается, что если человек находится в политической оппозиции к государству, точнее к его правящим кругам, не разделяет их политики, то он вроде бы уже и не гражданин. На этом, в частности, строилась существовавшая до середины 80-х годов XX века антидемократическая практика лишения гражданства и высылки «диссидентов», которым трудно было сколько-нибудь убедительно вменить совершение преступления. В действительности же гражданство - именно правовая, а никоим образом не политическая связь человека с государством4.
В конституционном праве различных стран мира есть два близких понятия — гражданство и подданство. Второе существует в монархиях и характеризует личную связь человека (подданного) с главой государства — монархом, верность ему, первое отражает связь человека и государства. Термин «подданство» употреблялся в царской России, он применяется сейчас в монархических странах, хотя в демократических государствах — монархиях (Великобритания, Бельгия, Дания, Япония и др.) его содержание не отличается от понятия «гражданство», и он все более вытесняется последним, будучи редко употребляемым, а то и совсем не употребляемым (Испания и др.) .
Становление международно-правовой системы регулирования вопросов гражданства, современные тенденции ее развития
Концепция прав человека и институт гражданства.
Современное понимание института гражданства сложилось в эпоху буржуазных революций. Поворотным событием новой истории стала Великая Французская революция. Проводимое в Декларации 1789 г. различие между правами человека и правами гражданина, по сути дела, означает различие между человеком вообще как частным человеком (членом гражданского общества) и политическим человеком гражданином государства, членом политического государства. Различие прав человека и прав гражданина в конкретно-историческом плане
подразумевает послефеодальную, буржуазную ситуацию разграничения и относительно самостоятельного бытия экономических и политических отношений, сфер частного и публичного права, словом - различие гражданского общества и государства20.
Приобретение гражданства (подданства) по рождению известно с глубокой древности, хотя и тогда не везде это был единственный способ пополнения числа граждан. Например, в граждане Древних Афин периодически принимали метэков - постоянно проживающих на территории Афинского полиса апатридов и иностранцев, выполняющих определенные обязанности перед государством (служба в армии, уплата налогов и пр.). Даже в Спарте, где особенно ревностно следили за приобретением (преимущественно по рождению) и сохранением (при условии внесения взносов на совместные трапезы — сисситии) статуса полноправного гражданина - спартиата, допускалось, главным образом, в позднейший период существования этого государства, включение в число граждан лиц, принадлежащих к иным (нежели спартиаты) группам населения, постоянно проживающим на территории Спарты. По свидетельству Плутарха и Макробия, в ходе реформ царя Клеомена III (III в. до н.э.) в гражданские списки было внесено несколько тысяч периэков - неполноправных свободных постоянных жителей Спарты .
Рассматривая институт гражданства, нельзя не сказать о принципе «почвы» как одном из основных в приобретении гражданства. Общепринятой нормой права является приобретение гражданства ребенком, родившимся от лиц без гражданства, по его месту рождения. Жесткий принцип «почвы» означал, что дети иностранцев, родившиеся на территории государства, приобретают гражданство этого государства. Длительное время этим подходом руководствовались, с теми или иными оговорками, Дания и Голландия, Франция и Швеция, страны Латинской Америки. В США это относится к ребенку, родители которого, будучи иностранцами, имеют вид на жительство и не обладают дипломатическим иммунитетом.
Территориальный суверенитет государства над морскими судами и летательными аппаратами, порождающий многообразные правовые последствия, приводит порой к курьезам. Так, не является исключением история, о которой поведали российские, украинские и болгарские газеты: житель Одессы турок Али Дум, приобретя на закате перестройки морскую яхту, зарегистрировал ее в Швеции и, пригнав ее к родным берегам, занялся бизнесом. Из разных городов Украины на его яхту «Ротва» со шведским флагом на мачте устремились беременные женщины в надежде одарить ребенка правом на шведское гражданство. За 500 дол. роды проходили на борту судна, о чем родителям выдавалась соответствующая справка, заверенная капитаном и судовым врачом22.
В законодательстве некоторых стран подчеркивается значение понятия «гражданина» как субъекта политической деятельности, активно воздействующего на процесс властвования. Например, Конституция Мексики 1917 г. различает понятия «мексиканская национальность» (по-испански «nacionalidad», но точнее было бы перевести «государственная принадлежность») и «мексиканское гражданство» (по-испански «ciudadania»). Согласно ст. 34 Конституции, гражданами Республики являются лица мексиканской национальности, достигшие восемнадцатилетнего возраста и ведущие достойный образ жизни. Именно за гражданами закрепляются привилегии (ст. 35 Конституции) избирать и быть избранными, служить в армии и национальной гвардии, собираться для обсуждения политических дел страны, подавать петиции. Предусмотрены для граждан и некоторые дополнительные обязанности (ст. 36 Конституции): регистрироваться в списках муниципалитета, Аргументы и факты, «Дайджест российской прессы» (Болгария). 1996. № 6.
Основания и правовая регламентация приобретения гражданства
Еще одной проблемой является правовая регламентация прекращения гражданства. Прекращение гражданства наступает по следующим основаниям: вследствие выхода из гражданства по собственному желанию (экспатриация); принудительного лишения государством гражданства лица, приобретшего его по рождению (денационализация); принудительного лишения гражданства натурализованных лиц (денатурализация); на основе международного договора или же по иным основаниям, предусмотренным соответствующим законом.
Выход из гражданства. Гражданство может быть прекращено в результате выхода из гражданства на основе добровольного волеизъявления. Выход из гражданства - акция добровольная. Для оформления выхода из гражданства требуется подача заявления на имя главы государства. В выходе из гражданства может быть отказано, если лицо, ходатайствующее о выходе, имеет неисполненные обязательства перед государством или имущественные обязательства, с которыми связаны существенные интересы граждан или предприятий, учреждений, организаций, государственных органов, общественных объединений, расположенных на территории данного государства.
Для осуществления выхода из гражданства заинтересованное лицо подает в компетентные органы соответствующее заявление. Вместе с тем свобода выхода из гражданства, как правило, законодательно ограничена. Так, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. предусматривает следующие основания прекращения гражданства: а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации; б) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 18 Закона). Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных статьей 20 Федерального закона. Лицо, проживающее за рубежом, может выйти из гражданства Российской Федерации на основании своего ходатайства или в порядке регистрации, если данное лицо выехало на жительство в иностранное государство в соответствии с законодательством Российской Федерации. Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.
В ст. 20 Закона 2002 г. условия отказа в выходе из гражданства Российской Федерации и условия отклонения заявления лица о выходе из гражданства (условия недопущения выхода из гражданства) объединены в единые основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации.
Выход из гражданства Российской Федерации, также как и прием в гражданство, осуществляется в общем или упрощенном порядке (последний заменил собой выход из гражданства в порядке регистрации).
Выход из гражданства осуществляется на основании добровольного волеизъявления лица, за исключением случаев, когда лицо имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом, привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его вступил в законную силу обвинительный приговор, подлежащий исполнению, или если лицо не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (статьи 19 и 20 Федерального закона). При наличии указанных обстоятельств выход из гражданства Российской Федерации не допускается.
В Законе 1991 г. было более конкретно указано, что еще может воспрепятствовать выходу из российского гражданства: неисполненные лицом обязанности перед государством или имущественные обязательства в отношении физических или юридических лиц. Кроме того, выход из гражданства России не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания. Выход из российского гражданства также не допускается, если лицо, ходатайствующее о выходе, привлечено в качестве обвиняемого, либо в отношении его имеется вступивший в законную силу приговор суда, подлежащий исполнению. Аналогичные основания для ограничения свободы выхода из гражданства содержатся в законодательстве большинства других государств. При этом могут быть и иные ограничения. Например, в Китае, согласно ст. 1.1 Закона «О гражданстве», «государственные служащие и военнослужащие, находящиеся на действительной службе, не имеют права на отказ от китайского гражданства»3.
Понятие и причины возникновения двойного (множественного) гражданства: проблемы и перспективы прав регулирования
Серьезной проблемой при исследовании вопросов гражданства, в том числе и в России, является возможность наличия у лица двойного гражданства1. В подавляющем большинстве случаев человек обретает статус гражданства уже при появлении на свет, независимо от места рождения или гражданства его родителей. Однако эти обстоятельства являются исключительно важными для определения правового статуса новорожденного. Это так называемые принципы «право почвы» и «право крови», которые законодательство государств кладет в основу при решении вопросов о приобретении и утрате гражданства.
Согласно «праву крови» гражданами государства являются все лица, рожденные от граждан этого государства, согласно «праву почвы» гражданами данного государства являются все лица, рожденные на его территории. Использование этих принципов в законодательстве разных стран ведет к появлению коллизий и возможности возникновения такого явления, как двойное гражданство (бипатризм).
Двойное гражданство или множественное - такой правовой статус лица, при котором оно одновременно обладает гражданством более чем одного государства.
Двойное гражданство имеет определенные отрицательные последствия. Среди них следует отметить: а) последствия, связанные с оказанием дипломатической защиты лицам с двойным гражданством; б) последствия, связанные с военной службой лиц с двойным гражданством. В первом случае возможны две ситуации. Первая ситуация: дипломатическую защиту лицу с двойным гражданством пытается оказать одно из государств, гражданство которого это лицо имеет, против другого государства его гражданства. В этом случае вопрос о дипломатической защите практически отпадает. Точнее, попытка ее оказать допустима, но такая защита будет отклонена на том основании, что соответствующее лицо имеет гражданство государства, против которого оказывается защита.
Вторая ситуация: лицо с двойным гражданством оказывается на территории третьего государства, и на территории этого государства встает вопрос об оказании такому лицу дипломатической защиты со стороны государств его гражданства. Власти государства пребывания обычно в этой ситуации считаются с гражданством того государства, с которым лицо с двойным гражданством имеет наиболее прочную фактическую (принцип эффективного гражданства) связь (например, гражданство государства, на территории которого это лицо постоянно проживает или на языке которого говорит, и т. д.). Эти критерии несовершенны. Получается, что гражданство какого-либо из заинтересованных государств предпочтительнее. С правовой точки зрения ситуация не разрешима. Есть только один выход - заключение международного соглашения, двустороннего или многостороннего. Решения по таким вопросам международных судебных органов или арбитражей, основанные на принципе эффективного гражданства, были распространены в практике западных государств, однако не породили общего правила. Они касаются отдельных случаев и могут приниматься в результате обращения в суд или арбитраж обоих заинтересованных государств.
Что касается второго случая, то здесь проблема связана с тем, что лица мужского пола, имеющие двойное гражданство, как правило, должны пройти обязательную военную службу в каждом государстве своего гражданства. Практически это не возможно. Таким образом, лицо с двойным гражданством, прошедшее обязательную военную службу в одном из государств своего гражданства, оказавшись на территории другого, почти неизбежно будет привлечено к ответственности либо за уклонение от воинской обязанности, либо за службу в иностранной армии без разрешения, либо за то и другое одновременно. Решить указанную проблему можно также только одним путем - заключить международное соглашение.
Конвенция 1997 г. использует понятие «множественное гражданство», которое означает наличие у одного и того же лица одновременного гражданства двух или более государств (ст.2). В российском законодательстве традиционно продолжает использоваться термин «двойное гражданство» - наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства (ст. 2 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г.).
Возникновение двойного гражданства (в большинстве стран в период феодализма - подданства) было явлением весьма редким. Но это касалось лишь низших сословий. Двойное подданство в то время вполне могло возникнуть у лиц из других сословий, поскольку некоторые представители высшего дворянства заседали в верхних палатах двух или трех государств, в которых они владели землями и с которыми были связаны присягой верности
