Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственное устройство как политико-правовое явление, научная категория и конституционно-правовой институт 16-46
1. Территориальная организация государства как политико-правовое явление 16-27
2. Государственное устройство как институт конституционного права и научная категория 27-46
Глава II; Современные конституционно-правовые модели (формы) государственного устройства 47-128
1. Унитарное государство, автономия и местное самоуправление 47-75
2. Регионалистское государство как форма государственного устройства 75-84
3. Основные черты федеративного устройства и конституционные модели федеративных государств 84-128
Глава III. Особенности российского федерализма и пути его реформирования 129-174
1. Особенности государственного устройства Российской Федерации .. 129-156
2. Основные пути реформирования российского федерализма, на современном этапе 156-174
Заключение 175-177
Библиография 178-205
- Территориальная организация государства как политико-правовое явление
- Государственное устройство как институт конституционного права и научная категория
- Унитарное государство, автономия и местное самоуправление
- Особенности государственного устройства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важность и актуальность изучения конституционно-правового института государственного устройства обусловлена его огромной важностью в определении территориальной организации государства и вертикальном строении аппарата государственной власти и управления любой конкретной страны.
В понятии государственного устройства непосредственным образом
связываются все субстанциональные элементы государства: территория как
пространственная основа месторазвития; народ, существующий на этой
территории; публичная власть, осуществляющая функции организации и
управления данным народом; суверенитет как определенная организация
верховной власти, позволяющая привлекать представителей
территориальных подразделений государства к принятию
общегосударственных решений, либо лишающая их такой возможности. Все эти элементы, взаимодействуя между собой, оказывая влияние друг на друга, определяют формы политического единства различных стран в конкретных исторических условиях.
Сами эти формы - унитаризм, регионализм, федерация - уже многократно выступали как объект и предмет научных исследований среди юристов и политологов. Однако комплексно, в качестве конституционно-правового института, государственное устройство в науке конституционного права еще практически не рассматривалось. Государственное устройство представляет собой систему юридических норм и правовых отношений, которые закрепляют территориальную организацию государства и определяют форму и степень его политического и правового единства. В последние годы в связи с проводимой в России реформой федеративных отношений, созданием федеральных округов, введением института ответственности органов власти субъектов федерации за нарушение
федерального законодательства, изменением порядка их формирования, реформированием местного самоуправления в юридических науках и политологических исследованиях появились различные концепции изменения государственного устройства Российской Федерации. В связи с этим представляется весьма актуальным рассмотрение современной федеративной организации России и возможных путей его реформирования сквозь призму комплексного исследования института государственного устройства и его различных конституционных моделей.
В настоящее время в науке конституционного права появилась тенденция к моделированию различных политико-правовых явлений и институтов путем типологизации их характерных признаков, закрепленных в юридических нормах и нашедших свое проявление в правовых отношениях. Весьма плодотворным такой подход показал себя в сравнительно-правовых исследованиях. Большое распространение получили работы по типологии современных моделей федеративного устройства.
Подобный подход, идентифицирующий особенности специфики деления государственной территории и распределения властных функций и полномочий по вертикали, вполне может быть положен в основу исследования различных конституционных моделей государственного устройства в целом. Изучение современных конституционных моделей государственного устройства с точки зрения того, как они возникли, какие пути эволюции прошли и что представляют собой в настоящий период должно помочь уяснению особенностей эволюции территориальной организации российского государства, адекватности избранной им федеративной формы государственного устройства и определению основных направлений ее расформирования. Основной задачей такой реформы является создание оптимальной для страны конституционной модели государственного устройства, которая гарантировала бы ее от дезинтеграции
и распада, а также позволяла бы развивать интеграционные процессы с сопредельными странами на постсоветском пространстве.
Поэтому изучение конституционно-правовых норм и отношений, определяющих уровень и степень политико-правового единства, территориальную организацию власти и управления как в России, так и за рубежом, выступает в настоящее время как одно из самых актуальных и перспективных направлений конституционно-правовой науки.
Степень научной разработанности темы. Комплексность и многогранность темы диссертационного исследования предопределили необходимость обращения к работам авторов, изучавших проблематику государственного устройства в целом, а также трудам ученых, рассматривающих их отдельные формы. В первую очередь, это труды классиков государственно-правовой мысли: Н.Н. Алексеева, М. Вебера, А.Гамильтона, А.Н. Градовского, Л. Дюги, Г.Еллинека, И.А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, В.И. Ленина, Дж. Медисона, И.В. Сталина, А. Токвиля, Н.В. Устрялова, К. Шмитта, О.Шпенглера, Ф. Энгельса, А. Ященко. Затем - работы советских и современных российских и зарубежных авторов: Р.Г. Абдулатипова, С.А.Авакьяна, М.П.Авдеенковой, Г.Н. Андреевой, К.В. Арановского, А.Н.Атаманчука, М.В.Баглая, С.Н. Бабурина, И.Н.Барцица, Д.Д. Басу, А.А. Безуглова, Л.Ф.Болтенковой, Г. Брэбана, В.И. Васильева, Ж.Веделя, В.Г. Вишнякова, Д.Гарненра, Н.И. Грачева, Ю.А. Дмитриева, Н.М.Добрыдина, А.Н. Домрина, Р. Драго, В.В. Иванова, Д.В. Златопольского, Р.В. Енгибаряна, Л.М.Карапетяна, Е.Р. Кастеля, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, С.И.Коданевой, И.А. Конюховой, Г. Королевой-Конопляной, Б.С. Крылова, К.Т.Курашвили, О.Е. Кутафина, В.Н. Лексина, А.Н.Лепешкина, В.Н.Лысенко, А.В.Мингеса, А.А. Мишина, Н.А. Михалевой, В. Острома И.Н.Сенякина, В.Н. Анюкова, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна,
Э.В.Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, Д. Тэпса, Н.Г.Фарберова, В.А. Черепанова, О.И. Чистякова, В.Е. Чиркина, М.А. Шафира, В.С.Шевцова, Д. Элазара и др.
При исследовании политико-правового явления государственного устройства, конструирования его понятия и структуры автор опирался на работы специалистов в области теории государства и права и представителей иных отраслей знаний: О.А.Бабошина, Г. Бермана, Н.А. Богдановой, Л.В.Бутько, М. Бартошека, Ж.Л. Бержеля, А.Б. Венгерова, Л.Н. Гумилева, О.Э. Лейста, И.И. Лукашука, А.В. Малько, Н.И.Матузова, B.C. Нерсесянца, Т. Парсонса, А.В. Полякова, Ю.А. Тихомирова, Дж. Холла и др.
Особо следует выделить работы современных политологов и геополитиков, которые помогли автору при выяснении основных тенденций развития государственного устройства как в России, так и за рубежом: К.С. Гаджиева, А. Дугина, А.Б. Зубова, М.В.Ильина, СИ. Каспэ, А.Н. Кольева, А.Н. Медушевского, В.Д. Нечаева, С. Солника и др.
Несмотря на обилие работ по проблематике российского федерализма, сквозь призму комплексного исследования института государственного устройства и различных его моделей федеративная организация России практически еще не рассматривалась. Однако научная разработка отечественными и зарубежными учеными вопросов государственного устройства в целом и проблем российского федерализма в частности заложили прочный фундамент таких исследований, на основе которого и исполнена настоящая работа.
Объектом диссертационного исследования выступают публично-правовые отношения, возникающие в процессе формирования и функционирования определенных форм государственного устройства в России и других странах.
Предметом научного исследования является государственное устройство как политико-правовое явление, научная категория и институт
конституционного права, а также основные конституционные модели государственного устройства и основные тенденции их развития.
Цель исследования заключается в выявлении структуры и основных тенденций развития конституционно-правового института государственного устройства за рубежом и в современной России, определении его оптимальной модели для нашей страны в современных условиях.
Для достижения этой цели в ходе исследования были поставлены следующие научные задачи:
- рассмотреть территориальную организацию государства и
государственной власти как политико-правовое явление, научную категорию
и конституционно-правовой институт;
- выявить структуру содержания конституционно-правового института
государственного устройства и на этой основе выделить основные
конституционные модели государственного устройства;
определить политико-правовые признаки основных моделей государственного устройства и установить юридическое содержание и характер конституционно-правовых связей, характерные для каждой из них на современном этапе;
рассмотреть эволюцию и выявить характерные особенности федеративного устройства Российского государства на основных этапах его существования и развития;
- определить основные направления реформирования современного
российского федерализма в целях нахождения оптимальной
конституционной модели государственного устройства России, позволяющие
сохранить политическую целостность и суверенитет.
Методологическую основу исследования составили: диалектический
метод научного познания объективной действительности и основанные на
нем общенаучные и частнонаучные методы: системный, сравнительно-
правовой, конкретно-исторический, структурно-функциональный.
Применялись также общелогические методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция.
Применение различных методов исследования и последних достижений общественных наук в их сочетании позволило проанализировать и раскрыть объект и предмет диссертации, достичь обозначенной цели и решить поставленные задачи.
Теоретическую и эмпирическую основу составили научные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные общим проблемам организации государства и государственной власти и, в частности, вопросам государственного устройства. Использовались международно-правовые акты, конституции и конституционное законодательство зарубежных государств, внутригосударственное законодательство России, конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Автор опирался на фактический материал, нашедший свое отражение в решениях Конституционного Суда России, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, материалах научно-практических конференций и семинаров, средствах массовой информации и др.
Научно-теоретические, нормативно-правовые, социологические материалы в их совокупности стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является практически первым комплексным исследованием государственного устройства как института конституционного права. В ней многоаспектно исследованы различные формы государственного устройства как конституционные модели этого института, представляющие собой определенные системы конституционно-правовых норм и конституционно-правовых отношений.
В работе проведен сравнительный анализ различных моделей унитарных и федеративных государств в контексте основных тенденций их развития в современном мире. Рассмотрены эволюция, современное состояние федеративной организации российского государства и возможные пути ее дальнейшего реформирования сквозь призму комплексного исследования конституционного института государственного устройства и его различных моделей.
Итогом проведенной работы явились определенные выводы и рекомендации, касающиеся построения оптимальной конституционно-правовой модели государственного устройства России, с наибольшей вероятностью позволяющей сохранить ей суверенитет, государственную и территориальную целостность.
Положения, выносимые на защиту:
Государственное устройство есть политико-правовое явление, представляющее собой обусловленное географическими, внешне- и внутриполитическими условиями и местными особенностями разделение территории страны на определенные составные части, в соответствии с которыми строится структура и осуществляется деятельность органов государственной власти и управления.
Как самостоятельный конституционно-правовой институт государственное устройство представляет собой совокупность конституционных принципов, юридических норм и правовых отношений, определяющих территориальную организацию государства и государственной власти. Конституционно-правовой институт государственного устройства решает присущие только ему одному функциональные задачи: правовое структурирование (деление) территории государства, определение правового статуса центральной (верховной) власти, статуса субъектов федерации, административных единиц, муниципальных
коллективов и других территориальных образований, их органов власти и управления определяет характер политико-правовых связей между ними.
Научная категория «государственное устройство» есть чисто юридическое понятие, призванное определить правовую модель территориальной организации государства и государственной власти, и установить роль и место* каждого территориального уровня в системе ее формирования и отправления государственно-властных функций и полномочий. Именно поэтому различные формы государственного устройства и их разновидности необходимо различать по сугубо формальным, юридическим критериям, в основе которых лежит рассмотрение соответствующих конституционно-правовых норм и отношений. Основное назначение данной научной категории заключается в нахождении оптимальной формы конституционной модели государственного единства для каждой конкретной страны в сложившихся исторических условиях.
В основе классификации конституционных моделей государственного устройства лежат конституционные принципы унитаризма, федерализма, автономии, централизации (деконцентрации), децентрализации, местного самоуправления. В соответствии с ними выделяются формы (типы) государственного устройства, их отдельные разновидности (модели), образуются внутригосударственные территориальные единицы, определяется их статус и взаимоотношения центральной и местной власти.
Наиболее естественной формой территориальной организации государственной власти является централизация, при которой формирование и деятельность всех местных органов целиком зависит от вышестоящих государственных уровней и звеньев. При этом местным органам может быть делегирована весьма широкая компетенция путем деконцентрации полномочий, но их объем в любое время может быть пересмотрен, так как вышестоящие уровни власти и управления полностью
контролируют деятельность нижестоящих. Поэтому деконцентрация власти имеет сугубо административную природу, хотя и может быть закреплена законом (СССР, КНР, Франция до 1982 г. и др.). Централизация и деконцентрация в той или иной степени присутствуют в государственном устройстве любой страны.
6. Децентрализация государственной власти имеет место и в унитарных и
в федеративных государствах. Она может носить как политический, так и
административный характер. Административная децентрализация
обеспечивает на основе закона перераспределение в пользу территориальных
единиц многих полномочий управленческого характера. Ее результатом
является возникновение муниципальных образований и местной национально-
территориальной автономии (административные районы, округа и т.д.).
Основной формой административной автономии является местное
самоуправление. Национальная административная автономия обладает по
сравнению с муниципиями рядом дополнительных прав, но все они связаны с
особенностями этнического состава и быта населения.
7. Формой политической децентрализации является политически
автономные образования в унитарных государствах, которые создаются, как
правило, по национальному принципу. Они близки по своему статусу к
государственно-территориальным образованиям (субъектам федерации) в
федеративных государствах. Однако в унитарных государствах политическая
автономия носит исключительно ассиметричный характер. Политической
правосубъектностью в них обладают лишь отдельные территориальные
образования. Кроме того, их правосубъектность имеет иную природу и
содержание чем, статус субъектов федерации. Это хорошо видно на примере
так называемых регионалистских (региональных) государств.
8. В настоящее время под влиянием национально-этнического фактора, в
целом ряде стран мира происходят процессы автономизации и
регионализации. Появились государства, чье территориальное устройство
строится целиком на принципе автономии, то есть вся территория страны состоит из автономных единиц - так называемые «региональные» государства (Испания, Италия, ЮАР, Шри-Ланка). В современных условиях политическая автономия и федерализм представляют собой явления одного порядка.
9. Эволюция федеративного устройства привела к тому, что в настоящий
период не существует союзных государств. Все современные федерации
основываются на политически автономном, а не на государственном статусе
своих субъектов. Поэтому современная федерация не может
рассматриваться как союз государств или государственных образований. Она
представляет собой единое государство со сложной внутренней
организацией, состоящее из государственно-территориальных образований,
обладающих определенной политической самостоятельностью (автономией).
Наиболее существенным, отличительным признаком федеративного
устройства является участие субъектов федерации в осуществлении
общефедеральной власти посредством деятельности верхней палаты
федерального Парламента и процедуры ратификации изменений
общефедеральной Конституции, что полностью отсутствует в региональных
государствах. Однако, как в тех, так и в других государствах автономные
образования не обладают какой-либо степенью суверенитета и правом
сецессии, а имеют лишь некоторыми формальные права суверенного
характера, что порождает, однако, региональный и этнический сепаратизм,
угрожающий безопасности, целостности и суверенитета современных
государств. Поэтому основной тенденцией развития современных федераций
является укрепление государственного единства, главным средством
которого выступает политико-правовая и административная централизация
властных функций и полномочий.
10. В государственном устройстве России, на всех этапах ее
исторического развития присутствовали элементы государственности,
автономии и самоуправления у отдельных регионов страны при стойкой тенденции к унитаризации политико-правовых связей территориального характера. Это относится и к периоду существования СССР, который сочетал в себе элементы автономии, федерализма и унитаризма. Что касается РСФСР в составе СССР, то она по всем юридическим признакам была унитарным государством с наличием политической и административной автономии.
Попытка настроить в России классическую федерацию, предпринятая новым демократическим руководством в 1990-1999 гг., провалилась, так как поставила страну на грань дезинтеграции и распада. Конституционные формулы федерализма и местного самоуправления оказались не работающими на практике, в результате чего государство потеряло управляемость. Поэтому президентство В.В. Путина началось именно с реформы федеративной системы. Эта реформа была направлена на усиление унитарных компонентов в политико-территориальном устройстве, что было совершенно необходимо и объективно соответствовало потребностям дальнейшего существования и развития российского государства.
Годы, прошедшие с начала «федеративной» реформы (2000-2005 гг.) продемонстрировали большие успехи в достижении единства и укреплении российской государственности. Однако в результате ее проведения реально сложившееся государственное устройство значительно отличается от того, которое закреплено в нормах конституционного законодательства. Это свидетельствует о его переходном характере и необходимости продолжения его реформирования.
Основным направлением такого реформирования является нахождение оптимальной адекватной модели государственного устройства, которая гарантирует сохранение государственного единства, территориальной целостности и суверенитета России.
Эта модель не может быть описана в рамках устоявшихся классических форм унитарного или федеративного государства. Специфика России
настоятельно требует сочетания различных принципов государственного устройства применительно к различным региональным образованиям при полном устранении возможностей конфедерализации страны и доминировании принципа унитаризма в ее организации. Это предполагает ликвидацию государственного статуса у всех субъектов федерации. Национально-территориальные образования должны иметь статус политически или административно автономных образований без всякого намека на суверенность. Края и области - статус муниципальных или децентрализованных административных единиц с элементами местного самоуправления. На уровне сельских районов и городов областного, краевого и республиканского значения необходимо вернуться к принципу государственного управления с постепенным введением здесь элементов местного самоуправления, которое в настоящее время в полной мере может быть использовано только лишь на уровне низового поселенческого звена.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается, прежде всего, в том, что ее материалы способствуют углублению научных знаний в области теории и практики государственного строительства. Особенно это касается проблем государственного устройства, федерализма, автономии, местного самоуправления, вопросов централизации и децентрализации государственной власти и управления.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть востребованы при дальнейшей научной разработке проблем государственного устройства современной России.
Основные положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права», «Муниципальное право», а также спецкурсов.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть учтены в практической деятельности органов государственной власти и правотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации применялись в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Конституционное право зарубежных стран», а также спецкурса «Проблемы государственного устройства России» в Волгоградском институте экономики, социологии и права.
Результаты исследования докладывались в виде научных сообщений на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
Основные теоретические выводы и положения диссертационной работы были изложены в тезисах и докладах на международных и межрегиональных научно-практических конференциях: «Социально-экономическое и правовое развитие современной России» (Волгоград, 2005 г); «Право и правосудие в современном мире» (Краснодар, 2006 г.); «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, 2006 г.).
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографии.
Территориальная организация государства как политико-правовое явление
Термин «государственное устройство» используется в научной литературе в двух значениях: широком и узком. В широком - в качестве синонима понятия «государственный строй», которое выступает как обобщающая форма сущности, содержания и формы государства и отражает всю «совокупность общественно-политических отношений, выражающих наиболее принципиальные свойства, взаимосвязи и взаимодействия в механизме организации и функционирования государства».1 Их синонимичность проистекает из того факта, что в русском языке слова «строй» и «устройство» являются равноценными, совпадают по содержанию и структуре с чисто филологической, семантической точки зрения. Не случайно до 1936 года главы в книгах и учебниках, посвященных организации государства и механизму его властвования, называли «Государственное устройство».3 Но в 1936 году во вновь принятой Конституции СССР этот термин был использован в другом, более узком значении. О.И. Чистяков считает, что такое значение придал этому термину И.В. Сталин. «И это стало законом не только с точки зрения права, но и с позиции теории государства и права. Во всяком случае, никто из авторов при жизни И.В. Сталина и сравнительно долго после его смерти не решался покритиковать сталинский термин»1. Такая критика началась лишь в 1960-х годах . Однако и в настоящее время чаще всего в юридической литературе термин «государственное устройство» употребляется в узком смысле. Им характеризуется один из элементов формы государства, а именно территориальная организация государства и государственной власти, а также определяется характер отношений государства в целом с его составными территориальными частями (субъектами федерации, автономными образованиями, административно-территориальными единицами) . В современной конституционно-правовой науке понятие «государственное устройство» употребляется практически только в этом «узком» смысле. В качестве его синонимов некоторые авторы применяют термины «национально-государственное»,4 «государственно- территориальное»5 и «политико-территориальное»6 устройство, «организация государственного единства».7 Примерно с конца XIX века становится общепризнанным, что государство как реальное явление представляет собой устойчивую наличную совокупность трех элементов: территории, населения (нации, народа), публичной (государственной) власти. То есть о государстве можно говорить лишь тогда, когда определенная социально-этническая общность людей, проживающая на определенной обособленной территории, объединяется в единое политическое целое суверенной государственной властью. В этом контексте государственная территория может рассматриваться в двух аспектах: 1) как та фактическая часть земельного пространства, которая представляет собой необходимое естественное условие существования государства, материальную основу жизнедеятельности образующего его народа, 2) как элемент политико-правовой организации государства, то есть как пространственная сфера действия государственного суверенитета, область юрисдикции государства,3 на которой государственная власть может развивать свою специфическую деятельность - функцию властвования.4 Но государственная власть при своем пространственном распространении воздействует не на саму территорию как таковую, а на людей, находящихся в ее пределах. Таким образом, территориальный элемент государства оказывается непосредственно связанным с его субстанциональным элементом - определенным народом, нацией или этносом (суперэтносом).5 Однако уже Ф. Энгельс указывал, что, по сравнению со старой родовой организацией, государство отличается не только наличием территории, но и разделением своих подданных «по территориальным делениям».1 Поэтому наличие территории как элемента государственно-организованного общества включает в себя два аспекта. Во-первых, оно является элементом понятия государства как субъекта политико-правового, в первую очередь, международно-правового общения. Во-вторых, с точки зрения внутренней структуры, государство есть территориальная организация (устройство) государственной власти по отношению к составляющему его населению. Отсюда и появляется необходимость в понятии, которое бы показывало отличие государственной организации, когда деятельность различных человеческих коллективов и отдельных людей, реализация ими своих прав и обязанностей осуществляется по месту нахождения или жительства, то есть сугубо по территориальному признаку и безотносительно к их кровнородственным связям уже внутри самого государства. Понятие «государственное устройство» призвано отразить внутреннее строение государственно-организованного общества в его территориальном разрезе. Оно показывает, каким образом организована территория того или иного государства, из каких территориальных частей оно состоит, их правовое положение, организацию власти и управления государством в территориальном разрезе, характер отношений между центральной властью и региональными властями. И в этом смысле оно выступает как государственно-территориальное, как определенная организация (форма) государственного единства, которая, в то же время, тесно связана со структурой государственного механизма, не существует отдельно от него, а во многом обусловливается его строением и оказывает на него обратное влияние.
Государственное устройство как институт конституционного права и научная категория
Понятие «институт» происходит от латинского institutum, что означает «устройство», «установление». В общественных науках под институтом понимается элемент социальной структуры, исторические формы организации и регулирования общественных отношений. Посредством институтов как инструментов организации социальной жизни, упорядочиваются отношения между людьми, их деятельность и поведение, обеспечивается устойчивость общественной жизни. В качестве различных социальных институтов в гуманитарных отраслях знания рассматриваются: определенная совокупность учреждений, организаций, органов; совокупность социальных норм и культурных образцов, определяющих устойчивые формы социального поведения и действия; система поведения в соответствии с этими нормами. В зависимости от сфер общественной жизни выделяют экономические, политические, культурные, правовые и иные институты. В юридической науке институт права.— это один из основных элементов системы права или ее отдельной отрасли, представляющей собой устойчивую, обособленную группу юридических норм, регулирующих определенный комплекс взаимосвязанных (однородных) общественных отношений. Правовому институту свойственны следующие качественные признаки: 1. Однородность фактического содержания, проявляющаяся в том, что каждый институт предназначен для регулирования самостоятельной и относительно обособленной группы отношений, либо отдельных юридически значимых действий, поступков людей. 2. Единство правовых норм, то есть, нормы, образующие правовой институт, представляют собой единый комплекс. Они выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений, режим регулирования. 3. Нормативная обособленность, то есть объединение образующих правовой институт норм в главах, разделах, частях и иных структурных частях закона либо иного нормативного акта. 4. Полнота регулируемых отношений. Правовой институт включает такой набор норм, который обеспечивает беспробельность регулируемых им отношений. Исходя из содержания выделяют простые (частные), сложные (крупные, основные) и смешанные (комплексные, межотраслевые) правовые институты. Смешанные (комплексные) институты включают в себя нормы разных отраслей права. Их наличие в правовой системе связано с тем, что регулируемые отношения не представляют собой идеально «чистых» отношений, которые относились бы лишь к предмету регулирования одной отрасли. Однако чаще всего правовой институт представляет собой такую общность юридических норм, которые по своему содержанию не выходят за пределы отдельной самостоятельной отрасли права. При этом понятие правового института может обозначать и достаточно узкую группу однородных, близких по содержанию норм, и достаточно широкую их группу, вплоть до максимально крупных правовых образований, рассматриваемых как основные элементы системы отрасли. Крупные, основные правовые институты включают в себя узкие, частные и поэтому рассматриваются как подотрасли права. Это относится и к конституционному праву. Внутренняя структура любой отрасли права складывается объективно как результат и отражение реально существующих и развивающихся общественных отношений.4 К сожалению, в науке конституционного права в силу его кардинального содержательного изменения, в основе которого лежит бурное развитие самих отношений конституционно-правового характера, не сложилось единого подхода к институциональной структуре данной отрасли. Существует целый ряд институциональных систематизации отрасли конституционного права, которые иногда противоречат друг другу. Такая противоречивость связана с тем, что авторы таких систематизации не имеют единого критерия для выделения структурных частей и подразделений данной отрасли. Более того, часто эти критерии вообще отсутствуют, отчего некоторые авторские подходы выглядят произвольными. В связи с этим перспективным представляется функционально-предметный подход к структуре конституционного права, предложенный А.Н. Кокотовым.1 Однако автор, к сожалению, не стал останавливаться на функциях отрасли конституционного права. Из современных авторов только В.М. Левченко и И.Н. Синякин изложили свое видение функциональной направленности действия конституционного права в правовой системе. Не во всем с ними можно согласиться, но только лишь на основе глубокого анализа функций конституционного права и предмета его регулирования можно будет построить и объяснить общепринятую систему данной отрасли права.
Унитарное государство, автономия и местное самоуправление
В конституционно-правовой науке в последние годы появилась тенденция моделирования различных политико-правовых явлений и государственно-правовых институтов путем типологизации их характерных признаков. Особенно плодотворным этот подход показал себя при сравнительно-правовых исследованиях. В них рассматриваются вопросы современных моделей конституции,1 организации государственной власти и местного самоуправления,2 конституционализма3 и даже конституционной цикличности.4 Большое значение имеют исследования по типологии " современных моделей федерализма и федеративного государства.5 Совершенно справедливо указывается, что «единые по природе федеративные государства имеют особенности с точки зрения модели федерализма». Сами же существующие модели федеративных государств в значительной мере предопределяются «спецификой системы разделения государственной власти по вертикали».
На наш взгляд, подобный подход, определяющий специфику деления государственной территории и распределения власти по вертикали, может быть использован при выделении различных моделей государственного устройства в целом, а не только лишь одной его федеративной формы.
Территориальное устройство государства уходит своими корнями в глубокую древность. Проблема такого устройства возникает после того, как увеличивающиеся размеры территории государства и численности его подданных потребовали разделения единой территории и создания специальных органов и учреждений для управления периферией, так как осуществлять государственные функции из одного центра стало объективно невозможно. Причем такое деление, как правило, не являлось искусственным, а обычно строилось с учетом фактического расселения людей и реально сложившихся связей между поселениями. Но определяющую роль играли интересы управления: чисто административные задачи, вопросы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов, обмена информацией и т.д.
Уже самые ранние протогосударственные образования, представляющие собой объединение нескольких общин (поселений или их групп) вокруг одного крупного центра, соподчинялись в иерархию в зависимости от степени близости к вождю (монарху) и имели как минимум три территориальных уровня власти, каждый со своими задачами и функциями. Первый, находящийся в государственном центре, представляет собой полностью самостоятельную институцию, оторвавшуюся от родов, общин, кланов и занятую самодовлеющей государственной деятельностью. Второй -администрация областей, возглавляемая главами подчиненных общин, во многом воспроизводит общегосударственные функции на областном уровне, включая военную и религиозную. Третий - общинная администрация неразделима с традиционно общинным самоуправлением (выборностью, коллективными органами), но имеет более элементарные полномочия, главные из которых заключаются в исполнении решений высших уровней.
Таким образом, исторически первым типом (формой, моделью) государственного устройства было унитарное государство.
В период позднего феодализма и становления абсолютных монархий объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что они превращались в административно-территориальные единицы нового крупного унитарного государства. В них в качестве агентов центральной власти действовали не прежние сеньоры (феодалы - собственники земель), а назначенные из центра должностные лица-чиновники; ответственные исключительно перед верховной властью. Такая же иерархия складывалась и на более мелких территориальных уровнях. Возникло бюрократически централизованное унитарное государство.
По мере разложения абсолютизма и перехода к конституционному строю в низовых территориальных единицах - городских и сельских общинах начало формироваться местное самоуправление, что было связано с децентрализацией властных функций и полномочий. В ряде регионов происходит объединение государственных образований в более крупные государства на началах федерализма. Имеет место насильственное присоединение слабых государств к более сильным с сохранением в некоторых случаях признаков государственности у присоединенных. В таких странах административно-территориальное устройство превращается в политико-территориальное, а при наложении одного на другое становится политико-административным .
Особенности государственного устройства Российской Федерации
Вплоть до начала 2000-х годов закрепленное конституцией России федеративное устройство практически не ставилось под сомнение. Во-первых, это обусловливалось политическим заказом власти, который не могли не ощутить государствоведы. Во-вторых - определенной магией слов: раз мы живем в Российской Федерации и по конституции наше государство обозначено как федеративное, то негативная оценка федерализма выглядит как бы нелояльной.1 В-третьих, господствовавшее в правовых науках либеральное направление отечественной юриспруденции рассматривало федерализм как единственный способ подлинной демократизации российского общества и решения национального вопроса.2 Федерализм ставился в один ряд с такими либеральными ценностями, как демократия, права человека, право частной собственности и рассматривался как единственная возможная форма политико-территориальной организации России.3 Ее утверждение в Конституции 1993 года выводилось из самого хода истории, на протяжении которой народы нашей страны испытали разные модели государственной организации и смогли найти решение, наиболее их удовлетворяющее.
Однако весь ход истории российской государственности, начиная с середины XV века свидетельствует, что Россия создавалась как весьма централизованное унитарное государство. Эпоху феодальной раздробленности и конституционный проект Н. Муравьева нельзя всерьез рассматривать в качестве традиций отечественного федерализма. Причем уже с XVI века Русское государство начинает превращаться в империю,1 в которой наряду с сугубо русским по происхождению имперским ядром, таившим в себе черты национальной государственности, все больший удельный вес постепенно приобретали иные этнополитические компоненты. «В имперской России в государственном быту, рядом с элементами коронного управления и элементами всецело подчиненными русскому закону самоуправления, существовали в высшей степени яркие явления, граничащие с государственностью автономии отдельных местностей, входивших в состав русского государства», - писал в 1911 году Б.Э. Нольде.2 Осознание невозможности «управлять одними и теми же способами и учреждениями туркменами и великороссами, сибирскими кочевниками и кавказскими племенами, кокандцами и немцами, Финляндией и Польшей» обусловило появление элементов автономии в региональной и национальной политике царского правительства.
Завоевание Средней Азии не привело к ликвидации Бухарского эмирата и Хивинского ханства, равно как и к отмене в этих государствах традиционного исламского права. В единой и неделимой Империи не существовало единого юридического пространства. На ее территории действовало немецкое балтийское право, особое законодательство для Польши, мусульманское право в Средней Азии и некоторых других регионах4. В целом ряде областей, интегрированных в состав Российской империи - в Прибалтике, на Украине, на обширных территориях Сибири, в Бессарабии, среди Северо-кавказских народов, в Грузии, Азербайджане, в Ереванской и Нахичеванской областях, в Средней Азии, в Польше и Финляндии - система управления и правовой регуляции сохраняла ярко выраженную местную специфику, в том числе этнокультурного происхождения.
Однако все это не создавало существенных предпосылок для федерализации политико-территориальных отношений. Какой бы широкий характер ни носила автономия отдельных регионов империи, они всегда находятся под суверенным политико-административным надзором и контролем Верховной власти, откуда и происходит институт наместников, прокураторов, генерал-губернаторов, пользующихся большой свободой усмотрения
Во второй половине Х1Х-начале XX вв., с началом либеральных реформ в России, возникли идеи перестройки государственного устройства страны на федеративных, союзных началах (Кирилло-Мефодиевское братство славян, леворадикальные партии Балтийского края и Литвы), но они не получили широкой поддержки. Все ведущие политические силы страны стояли на позициях сохранения единства и нераздельности российского государства, понимая под этим сохранение за ее строем исторически сложившегося унитарного характера, допуская возможность использования принципа областной автономии для ряда нерусских местностей империи, что не имело ничего общего с федерализацией Российского государства. На этих же позициях стояло и большинство национальных движений, даже наиболее радикально настроенных (Польша, Литва, Украина, Балтийский край). Детально исследовавший этот вопрос А.Б. Зубов считает, что общим настроением практически всех народов Российской Империи перед революцией была тяга «к сохранению государственного единства» при более широком использовании областной автономии «для ряда наиболее государственно развитых народов, сохранивших собственную правовую традицию и самоуправление, включающее право на использование в местном производстве и образовании коренных языков».
