Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Законность и местное самоуправление 13
1.1. Законность как принцип реализации конституционного права на местное самоуправление 13
1.2. Характеристика законодательства о местном самоуправлении и перспективы его совершенствования 23
Глава 2. Законность нормотворчества и ее обеспечение на муниципальном уровне 48
Глава 3. Механизмы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления (на примере Республики Мордовия) 100
3.1. Типичные нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления и пути их преодоления 100
3.2. Роль и место органов прокуратуры в системе обеспечения законности на муниципальном уровне 156
Заключение 170
Список используемой литературы 174
- Законность как принцип реализации конституционного права на местное самоуправление
- Характеристика законодательства о местном самоуправлении и перспективы его совершенствования
- Законность нормотворчества и ее обеспечение на муниципальном уровне
- Типичные нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления и пути их преодоления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выбор темы исследования обусловлен существенным изменением федерального законодательства о местном самоуправлении - принятием Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ №131-Ф3), впервые предусматривающего существование пяти видов муниципальных образований с разграничением между ними вопросов местного значения и источников бюджетного финансирования, использующего принцип разделения властей на представительную и исполнительную ветви власти на местном уровне, определяющего систему и структуру органов местного самоуправления, регулирующего порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, вводящего механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В связи с ростом числа муниципальных образований в России в 10 и
более раз, можно прогнозировать и рост незаконного правотворчества и
количества нарушений федерального законодательства на местном уровне.
Так, не секрет, что опыт функционирования местного самоуправления в
Республике Мордовия во многом был использован при подготовке
указанного федерального закона. В республике еще в 1996 году в
соответствии с Законом РМ от 09.09.1994 №1439X11 «О местном
самоуправлении в Республике Мордовия» были созданы 468 муниципальных
образований на сельском, поселковом и городском уровнях независимо от
численности населения, как того и требует Конституция РФ. При этом, если
органами прокуратуры республики в начальный период ежегодно
опротестовывалось в среднем около 270 незаконных правовых
муниципальных актов (в 1996 Г.-233, 1997-267, 1998 -225, 1999- 339), то в последующем их число выросло в десять раз (в 2003 г.- 2370, 2004 -1518). Опыт работы по обеспечению законности нормотворчества на
4 муниципальном уровне в Республике в связи с изложенным и проводимой реформой местного самоуправления имеет значительный интерес для организации такой работы в других субъектах РФ, что также предопределяет актуальность данной работы.
В то же время Мордовия стала одним из первых субъектов Российской Федерации, на территории которой начали реализовываться положения статей 11 - 16, 34 - 37 и 50 федерального закона №131-Ф3, т.к. на территории Республики Мордовия 17 декабря 2003 г. проведены выборы депутатов в представительные органы местного самоуправления всех 468 муниципальных образований и сформированы органы местного самоуправления. С проблемами применения законодательства о местном самоуправлении в первую очередь сталкиваются органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ, их должностные лица, прокуроры и суды. Прокурорский надзор является важнейшей гарантией обеспечения законности на муниципальном уровне.
Практика реализации современного законодательства о местном самоуправлении уже сегодня позволяет говорить о необходимости внесения корректив как в законодательство, так и практику правоприменения в этой области, что также предопределяет актуальность данного исследования.
Степень разработанности темы. В отечественной науке вопросы становления, организации и функционирования местного самоуправления в нашей стране изучаются со второй половины XIX века (Васильчиков А.И., Ковалевский М.М., Коркунов Н.М., Лазаревский Н.И., Новгородцев П.И., Чичерин Б.Н., Шершеневич Н.Ф. и др.) и достаточно широко, как в советский период, так и особенно в связи с принятием новой Конституции РФ (1993г.), где исследовались конституционно- правовые основы и конституционно- правовой статус местного самоуправления, его роль в становлении правового государства (Авакьян С.А., Автономов А.С., Атаманчук Г.В., Кутафин О.Е., Шульженко Ю.Л. и др.); особенности правового регулирования местного самоуправления (Бялкина Т.М., Гаглоев
5 В.Ч., Захаров И.В., Пащенко К.А., Уваров А.А., Шеремет К.Ф. и др.); опыт становления местного самоуправления в отдельных субъектах РФ (Бондарь Н.С, Винников А.А., Попов А.И., Садчикова И.Э., Светлова И.А., Сорокин СП., Старостина И.А., Чернышев М.А.. и др.).
Однако проблемы обеспечения законности на муниципальном уровне на современном этапе в рамках реализации нового федерального законодательства и проведения реформы местного самоуправления изучались недостаточно или вообще не исследовались. Не исследовались вопросы привлечения к правовой ответственности органов местного самоуправления, превышения компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, оспаривания принятых ими нормативных и индивидуальных правовых актов, обжалования решений и действий должностных лиц местного самоуправления и т.д.
Объектом исследования выступают правоотношения при реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление, осуществлении полномочий органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Предметом исследования являются нормы Конституции РФ, международные правовые акты, нормы федерального законодательства и законодательства Республики Мордовия о местном самоуправлении, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Мордовия; актуальные вопросы обеспечения законности на муниципальном уровне и пути и способы их решения при становлении и развитии местного самоуправления в рамках реализации нового федерального законодательства и проведения реформы местного самоуправления в конкретном субъекте РФ.
Целью исследования является выявление проблемных вопросов обеспечения законности на муниципальном уровне при становлении и развитии местного самоуправления в условиях проводимой реформы местного самоуправления, выработка концептуальных подходов и
практических предложений по их решению, в том числе по
совершенствованию законодательства и правоприменительной практики с
v,. учетом накопленного опыта в этой области правоотношений.
В рамках реализации указанной цели в рамках исследования были определены и решены следующие задачи:
- изучены и проанализированы научные труды по теме исследования;
- проведен анализ действующего законодательства по теме
исследования и выявлены «пробелы» и противоречия в нем;
- систематизирован отечественный и зарубежный опыт правового
регулирования деятельности органов местного самоуправления и практика
їй обеспечения законности в их деятельности;
- проведено анкетирование глав местных администраций и депутатов
представительных органов местного самоуправления (всего 510 человек) по
теме исследования;
обобщена прокурорская и судебная практика разрешения
возникающих споров с целью обеспечения законности при реализации
конституционных прав граждан на местное самоуправление, предотвращения
нарушений законности органами и должностными лицами местного
v самоуправления;
- выявлены проблемные вопросы обеспечения законности на
муниципальном уровне в рамках проводимой реформы местного
самоуправления на примере Республики Мордовия;
сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной области правоотношений.
Методология исследования. В решении поставленных
исследовательских задач автор опирался на современные методы познания,
, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные
практикой. В ходе исследования приоритет отдавался специально-юридическим методам познания, среди которых следует выделить методы
7 сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования, формально-логический и структурно-функциональный и правовой диагностики, интерпретации правовых текстов, юридической статистики, с позиции которых стали отчетливо видны главные направления совершенствования обеспечения законности на муниципальном уровне.
Теоретическую основу диссертации составили: специальная юридическая литература, работы по философии, истории и теории права и государства, конституционного права, муниципального права, в той или иной мере относящиеся к рассматриваемой теме. Проведенное исследование основывалось также на работах современных отечественных и зарубежных ученых, где рассматривались различные аспекты обеспечения законности и местного самоуправления, в том числе работах: Алексеева С.С., Автономова А.С., Андреевой Л.А., Афанасьева B.C., Бабаева В.К., Базылева Б.Т, Берга О.В., Бессарабова В.Г., Большакова С.Н., Венгерова А.Б., Выдрина И.В., Еремина А.Р., Заднепровской М.В., Зиновьева А.В., Казариной А.Х., Керимова Д.А.., Клименко А.В., Козловой Е.И., Краснова Ю.К., Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лобанова Г.Х., Лопатина В.Н., Лукашовой Е.А., Нерсесянца B.C., Овчинникова И.И., Осипяна С.А., Пинеля X., Румыниной В.В., Сальникова В.П., Соколовой И.А., Стрекозова В.Г., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Шапкина М.А., Фадеева В.И., Хабриевой Т.Н., Шульженко Ю.Л., Энтина Л.М. и других.
Нормативная и эмпирическая база исследования. В качестве нормативной правовой базы использовались Конституция России, нормы международного права, действующие нормативные правовые акты Российской Федерации.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены данными выборочного анализа документов и статистических данных Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ, решений Конституционного Суда РФ, материалов судебной практики Верховного Суда РФ, других
8 государственных органов, результатами социологических исследований, в том числе проведенного автором анкетирования глав местных администраций и депутатов представительных органов местного самоуправления (всего 510 человек). Диссертантом изучена практика реализации конституционного права на самоуправление в Республике Мордовия за последние 10 лет, в том числе в условиях современной реформы местного самоуправления. Исследованы проблемы обеспечения законности на муниципальном уровне в деятельности федеральных органов исполнительной власти на территории Республики, органов государственной власти Республики Мордовия, судов и органов прокуратуры, а также практика нормотворчества и правоприменения органов местного самоуправления во всех районах Республики.
При рассмотрении проблемных аспектов диссертационного исследования автор использовал личный опыт практической работы в качестве прокурора субъекта РФ по обеспечению законности на муниципальном уровне.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации проведено комплексное исследование актуальных вопросов обеспечения законности при функционировании органов местного самоуправления в рамках проводимой реформы местного самоуправления; изучен и обобщен опыт по обеспечению законности на муниципальном уровне на примере Республики Мордовия, нашедший отражение в докладе Генерального прокурора РФ «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации за 2004 год» с учетом того, что практика становления местного самоуправления в РМ во многом была использована при подготовке нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3; обоснованы выводы и предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в целях обеспечения законности на муниципальном уровне.
9 Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
1. Уточнены перечень источников муниципального права и
приоритетность нормативных правовых актов при обеспечении законности
на муниципальном уровне (соблюдение и единообразное применение всеми
физическими и юридическими лицами на территории муниципального
образования норм Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм
международного права, прав и свобод человека и гражданина, решений
Конституционного Суда РФ, решений Европейского Суда по правам
человека (в части, касающейся Российской Федерации), федеральных
конституционных и федеральных законов, федеральных подзаконных
нормативных правовых актов, конституции (устава) субъекта РФ, решений
конституционного (уставного) суда субъекта РФ, законов субъекта РФ и
соответствующих им подзаконных нормативных правовых актов субъекта
РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых
актов).
2. На основе сравнительного анализа законодательства России и других
государств на постсоветском пространстве о местном самоуправлении
сделан вывод о большей степени самостоятельности и независимости
деятельности органов местного самоуправления в России от органов
государственной власти в сравнении с местными сообществами других
государств СНГ и Балтии.
3. Для обеспечения единого правового пространства Российской
Федерации, реализации конституционного права граждан на получение
достоверной информации о нормативных правовых актах предлагается
закрепить в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-Ф3 в качестве
обязанности органов местного самоуправления вести регистры (реестры)
принятых ими нормативных правовых актов; при создании на уровне
субъектов Российской Федерации банков нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации включать в них регистры (реестры)
10 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
4. Обосновывается необходимость введения административной
ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за
неиздание необходимых для реализации и защиты прав и законных
интересов граждан муниципальных правовых актов, принятие которых
обязательно в силу реализации норм законодательства, и за неисполнение
вступивших в законную силу муниципальных правовых актов.
Предлагается дополнить пункт 1 статьи 74 Федерального закона N131-03 от 6 октября 2003 года подпунктом 3 следующего содержания «неиздания указанным должностным лицом местного самоуправления необходимых для реализации и защиты прав и законных интересов граждан муниципальных правовых актов, принятие которых обязательно в силу реализации норм законодательства, а также за неисполнение вступивших в законную силу муниципальных правовых актов, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда».
5. В случае, если применение незаконного правового акта органа
местного самоуправления способно привести к серьезным нарушениям
публичных интересов или прав граждан, неопределенного круга лиц,
предлагается предоставить прокурору право ходатайствовать о
приостановлении судом действия этого акта до рассмотрения по существу
вопроса о его законности.
Предлагается пункт 7 статьи 251 ГПК РФ дополнить положением следующего содержания: «В случае, если применение незаконного правового акта органа местного 'самоуправления способно привести к серьезным нарушениям публичных интересов или прав граждан, неопределенного круга лиц, по ходатайству прокурора суд может приостановить действие оспариваемого акта до вступления в законную силу решения суда».
Теоретическая значимость работы заключается в том, что автором осуществлено комплексное теоретико-правовое исследование способов обеспечения законности в реализации конституционных прав граждан и деятельности органов местного самоуправления. Исследованы проблемные вопросы обеспечения законности на муниципальном уровне в условиях проведения реформы местного самоуправления и выработаны предложения по их решению, что имеет существенное значение для развития науки конституционного и муниципального права на современном этапе.
Практическая значимость исследования заключается в разработке ряда положений и выводов, которые могут быть использованы: для совершенствования законодательства в области местного самоуправления, в правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, при обеспечении законности на муниципальном уровне, а также при изучении учебных курсов «Конституционное право», «Муниципальное право», «Прокурорский надзор».
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании отдела прокурорского надзора за исполнением законодательства в социальной сфере и соблюдения прав человека Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Материалы исследования и основанные на них выводы были:
- отражены в 4 научных публикациях автора (1,7 п.л.), а также апробированы в докладах и выступлениях автора на 5 научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: Всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства» (г. Москва, 12 мая 2003 года); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы формирования земельного законодательства субъекта РФ» (г. Саранск, 17-18 декабря 2003 года);
*;
12 круглом столе «Проблемы реформирования местного самоуправления России на современном этапе» (г. Саранск, 14 июля 2003 года);
- реализованы в практической деятельности прокуратуры Республики
Мордовия и решениях Государственного Собрания и Правительства
Республики Мордовия, органов местного самоуправления муниципальных
образований РМ при приведении в соответствие с федеральным
законодательством правовых актов органов государственной власти
Республики Мордовия, муниципальных актов органов местного
самоуправления, оспаривании их в судах общей юрисдикции и Арбитражном
Суде Республики Мордовия;
- отражены в докладе Генерального прокурора РФ «О состоянии
законности и правопорядка в Российской Федерации за 2004 год»,
направленном Президенту РФ и палатам Федерального Собрания от
18.01.2005 №20-4-2005.
Законность как принцип реализации конституционного права на местное самоуправление
Теоретическое осмысление сущности местного самоуправления применительно к Российской Федерации неоднозначно. С точки зрения одних (А.А.Безуглов, Е.И.Колюшин, К.Ф.Шеремет), местное самоуправлениие является уровнем (продолжением, разновидностью) государственной власти. С точки зрения других (А.Я.Слива, В.Е.Чиркин), местное самоуправление представляет собой специфическую разновидность публичной власти наряду с государственной1. По мнению А.Р. Еремина действительная сущность местного самоуправления раскрывается через такую политико-правовую категорию, как «право на местное самоуправление» . А.А.Белкин, А.С.Бурмистров отмечают, что «государство, дабы быть членом международного сообщества, обязано...провозгласить институт местного самоуправления как элемент современного конституционного строя, обеспечить его надлежащую правовую регламентацию и защиту, признать и соблюдать самостоятельность муниципальной власти».
Местное самоуправление в России как выражение власти народа в соответствии с Конституцией РФ4 составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ 5 местным самоуправлением в Российской Федерации ранее понималась признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст.2). «Самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица»6.
Европейская хартия местного самоуправления (ратифицированная Федеральным законом от 11.04.1998 № 557, на территории России вступила в силу 1 сентября 1998 года) в статье 3 дает несколько иное понятие местного самоуправления, под которым понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения8. В силу статьи 15 Конституции РФ нормы данного международного документа имеют на территории России обязательную силу и обладают приоритетом по отношению к федеральным законам в случае противоречия с их нормами.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №1319 местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Анализ данного определения свидетельствует о том, что новый Закон, сохранив отдельные положения определения местного самоуправления, данного Законом №154-ФЗ, учел нормы Европейской хартии местного самоуправления и установил пределы деятельности населения и органов местного самоуправления, ограничив их действия Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта РФ, в случаях, установленных Федеральным законом.
По смыслу конституционного регулирования прав населения на осуществление местного самоуправления (ст.ст. 12,130-133 Конституции РФ), круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, по мнению Конституционного Суда РФ10, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения.
Конституция РФ закрепляет основополагающие, обязательные для всех субъектов Российской Федерации принципы местного самоуправления, которые конкретизируются в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах субъектов РФ (ст.ст. 72 Конституции РФ). Так Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.2 ст. 3); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч.іст.130); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.І ст. 131). В муниципальном праве выделяют метод гарантий (обеспечение муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности) и рекомендательного регулирования (имеются нормы, чье исполнение желательно, но не обязательно).
Характеристика законодательства о местном самоуправлении и перспективы его совершенствования
Соблюдение законности в области местного самоуправления во многом зависит от полноты правового регулирования этих отношений. С принятием Конституции РФ (1993 г.) и Закона №131-Ф3 существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное этим законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система правовых актов о местном самоуправлении. Смысл новшеств состоит в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а значит усилить гарантии прав граждан на реализацию своих прав на местное самоуправление.
Отношения в сфере местного самоуправления регулируются десятью группами источников права: 1) Конституция РФ и принятые в соответствии с ней федеративные договоры; 2) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; 3) права и свободы человека и гражданина; 4) решения Конституционного суда РФ и решения Европейского Суда по правам человека (в части, касающейся Российской Федерации); 5) федеральные конституционные и федеральные законы; 6) издаваемые в соответствии с ними подзаконные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 7) конституции (уставы) субъектов РФ; 8) решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ; 9) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; 10) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты, межмуниципальные договоры.
Особую роль в разграничении компетенции в области местного самоуправления между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований занимает Федеральный закон №154-ФЗ, а с 01.01.2006 - Закон №131-Ф3. Так, в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Закону №131-Ф3 применяются Конституция РФ и Закон №131-Ф3 (п.5 ст.5). В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФЗ №131-Ф3, федеральным конституционным законам, и другим федеральным законам применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Закон №131-Ф3 и другие федеральные законы.
По своему замыслу Закон №131-Ф3 должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Существенная характерная черта нового закона состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с уровня субъекта РФ на федеральный уровень. По Закону №154-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. В виду того, что отдельные субъекты РФ свои полномочия реализовали в этой области не совсем полно, в правовом регулировании вопросов местного самоуправления оставались серьезные пробелы.
Данное обстоятельство послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании ключевых моментов местного самоуправления. За субъектами РФ сохранены некоторые полномочия, однако в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления они не участвуют. В связи с этим содержание общих принципов организации- местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в Законе №131-Ф3 выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную».
Вступление в силу Закона №131-Ф3 предполагает существенную перестройку законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении. Очевидно, что законы субъектов РФ, регулирующие вопросы о порядке регистрации уставов муниципальных образований; порядке образования и преобразования муниципальных территориальных единиц; порядке издания нормативных актов органов местного самоуправления; отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальном заказе, -должны быть признаны утратившими силу, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне или должны быть регламентированы в соответствии с новым Законом муниципальными правовыми актами. Другие законы субъектов РФ, например, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть приведены в соответствие с Законом №131-Ф3. Законодательным органам субъектов РФ необходимо учитывать предписание Закона №131-Ф3 о том, что к их полномочиям в области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных этим Законом, а также определять права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Законность нормотворчества и ее обеспечение на муниципальном уровне
Если в основу местного самоуправления законодатель вложил решение населением вопросов местного значения, то их юридическое оформление выражается в форме принятия непосредственно им и (или) органами местного самоуправления и их должностными лицами муниципальных правовых актов. В п.4 ст.7 Закона №131-Ф3 закреплен принцип принятия муниципальных правовых актов - они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым, актам субъектов РФ, иначе - принцип законности. М.С.Строгович и разделяющий его позицию Н.В. Витрук считают, что законность есть исполнение закона и только закона.
На наш взгляд, законность нормотворчества на муниципальном уровне должна обеспечиваться несколькими составляющими, в том числе: а) принятием органами местного самоуправления и их должностными лицами соответствующих федеральному законодательству и законам субъекта РФ правовых актов; б) вступлением в силу в законном порядке нормативных правовых актов путем их опубликования (обнародования) для всеобщего сведения; в) ведением единого реестра муниципальных правовых актов, как на уровне самого муниципального образования, так и органов государственной власти субъекта РФ; г) ответственностью органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие необходимых для реализации и защиты прав и законных интересов граждан муниципальных правовых актов и за неисполнение (ненадлежащее исполнение) вступивших в законную силу муниципальных правовых актов. Рассмотрим подробнее эти вопросы.
В Законе №131-ФЗ впервые дано определение муниципального правового акта как решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятого населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленного, обязательного для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер (ст.2).
В статье 43 Закона №131-ФЗ содержится система муниципальных правовых актов, включающая: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Правовые акты в Законе классифицированы по юридической силе. К числу актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов как имеющие прямое действие и применимые на всей территории муниципального образования отнесены устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме и на сходах граждан, имеющих несколько разновидностей51. Им не должны противоречить иные муниципальные правовые акты.
Источники муниципального права также могут быть классифицированы по предметам ведения местного самоуправления (на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами и т.д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, принимаемые населением муниципального образования и акты, принимаемые органами местного самоуправления и т.д.) . Порядок разработки и принятия муниципальных правовых актов в муниципальных образованиях может быть совершенно разный и находит свое отражение в уставах муниципальных образований и, как правило, в регламентах работы каждого органа местного самоуправления53.
В отличие от Закона 154-ФЗ Закон №131-Ф3 предусмотрел виды правовых актов, в зависимости от принимающих их органов и должностных лиц: представительный орган муниципального образования принимает решения; председатель представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, глава местной администрации издают постановления и распоряжения, а иные должностные лица местного самоуправления - распоряжения и приказы. Вместе с тем Закон №131-Ф3 допускает определение видов правовых актов в уставе муниципального образования (подп.6 ст.44).
На сегодняшний день формы и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления определены законами субъектов РФ. Например, Закон Республики Мордовия от 14.06.2000 №24 «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия»54 устанавливает формы, виды, понятия правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их опубликования, вступления в силу, толкования, признания утратившими силу, а также общие требования к правовым актам местного самоуправления в Республике Мордовия. С учетом указанных положений Закона №131-Ф3 регулирование данных вопросов законами субъектов РФ становится излишним.
Поддерживаем мнение о том, что вполне допустимо применение двойного наименования правового акта. Первая часть наименования состоит из наименования в соответствии с новым законом, а вторая часть определяется уставом муниципального образования в соответствии с национальными и иными традициями.
Типичные нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления и пути их преодоления
В области местного самоуправления Российская Федерация оставила за собой и своими субъектами лишь регулирование общих вопросов осуществления местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 72 (пп. «н» п.1) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Анализ законодательства и практики его применения позволяют классифицировать проблемы обеспечения законности на муниципальном уровне на: законодательные - противоречия, пробелы, декларации в законодательстве; организационные - формирование структуры органов местного самоуправления, деятельность их должностных лиц; финансовые -межбюджетные отношения, формирование доходной части бюджета.
При обеспечении законности возникают трудности в разграничении предмета правового регулирования Российской Федерации, субъектов РФ в области местного самоуправления, что важно при доказывании фактов превышения компетенции органов государственной власти субъектов РФ.
Так в соответствии с определением Верховного Суда РФ от 18.10.2002105 отказано в удовлетворении требований прокурора, оспорившего ст. 79 Закона Самарской области "О местном самоуправлении в Самарской области" от 26.01.1996, согласно которой вопросы местного самоуправления, не урегулированные настоящим Законом, регулируются законами Российской Федерации. Прокурор полагал, что указанную статью необходимо привести в, соответствие со ст. ст. 7, 8 Закона №154-ФЗ, из которых следует, что отношения в сфере местного самоуправления регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Суд признал данный довод необоснованным, так как п. 2 ст. 7 указанного Федерального закона установлено, что законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и указанным Федеральным законом. На основании этой нормы оспариваемая статья закона области обоснованно предусматривает, что неурегулированные вопросы местного самоуправления регулируются федеральным законодательством.
По этому же делу судом отказано прокурору в признании недействительным положения закона области, в соответствии с которым ограничения, связанные со статусом депутата, члена выборного органа местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, законами области. Ссылка прокурора на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ признана необоснованной, поскольку в областном законе речь идет не об ограничении прав и свобод человека и гражданина, а об установлении особого правового статуса должностных лиц органов местного самоуправления, регламентация которого относится к компетенции федерального законодателя и законодателей субъектов РФ.
В силу п. 5 ст. 18 № 154-ФЗ уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Споры возникали при регулировании в законах субъектов РФ вопросов отзыва депутата и других указанных лиц. Во многих субъектах РФ устанавливался порядок отзыва без закрепления оснований отзыва.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 02.04. 2002 №7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе"106 признаны не соответствующими Конституции РФ положения законов субъектов РФ, поскольку основания отзыва выборного лица местного самоуправления допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, а также допускают, что отзыв выборного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано. Конституционный Суд РФ в указанном постановлении также изложил свою позицию о том, что законы субъектов Российской Федерации должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
