Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Организаодонно-правовые основы управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами 13
1. Общая характеристика управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами его правового опосредствования 13
2. Организация планирования трудовых ресурсов 45
3. Организация подготовки рабочих кадров 64
4. Организация распределения трудовых ресурсов 78
ГЛАВА II. Полномочия органов государственного управления в области обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами 111
1. Полномочия органов общей компетенции в. управлении обеспеченим народного хозяйства трудовыми ресурсами 111
2. Полномочия органов межотраслевой компетенции в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами 138
3. Полномочия органов отраслевой компетенции в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами 179
Заключение 193
Список литературы 194
- Общая характеристика управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами его правового опосредствования
- Организация подготовки рабочих кадров
- Полномочия органов общей компетенции в. управлении обеспеченим народного хозяйства трудовыми ресурсами
- Полномочия органов межотраслевой компетенции в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами
Введение к работе
Актуальность темы исследования, динамичное, сбалансированное и пропорциональное развитие социалистической экономики неразрывно связано с решением сложной проблемы постоянного обеспечения народнохозяйственного комплекса страны необходимыми с учетом его поступательного развития трудовыми ресурсами. Это особенно остро ощущается в современный период, когда возможности удовлетворения быстрорастущих потребностей производства в рабочей силе за счет привлечения дополнительных резервов сужаются, что обусловлено действием ряда объективных факторов ( сокращение прироста трудовых ресурсов, высокая занятость и неравномерность размещения трудоспособного населения и т.п.), непосредственно влияющих на комплектование объединений, предприятий и организаций рабочими кадрами. В результате почти все отрасли народного хозяйства и многие экономические районы страны испытывают нехватку рабочей силы.
ХХУІ съезд КПСС, определяя главную задачу одиннадцатой пятилетки, особо подчеркнул важность экономии трудовых ресурсов, т.е." правильного обеспечения народного хозяйства кадрами и их рационального использования, как одного из решающих условий роста производительности труда, повышения эффективности и качества общественного производства. "В условиях 80-х годов особое значение приобретает бережное, экономное отношение к трудовым ресурсам..." Эта задача подчеркнута также в решениях ноябрьского (1982 г.), июньского и декабрьского (1983 г.) Пленумов ЦК КПСС^.
х Материалы ХХУІ съезда КПСС. М.: Политиздат, І98Ї, с.38,41. Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 22 ноября 1982 г. -М.: Политиздат, 1982, с.10; Материалы Центрального Комитета КПСС
Очевидно, что решение такой крупномасштабной задачи предполагает совершенствование механизма государственного управления в этой области, поскольку многие трудности, просчеты в обеспечении народного хозяйства трудовыми ресурсами и их использовании, как подтверждает практика, связаны не только с демографической ситуацией, сложившейся в стране, а в значительной степени с недостатками в управленческой, в том числе плановой деятельности.
Коммунистическая партия и Советское государство постоянно уделяли и уделяют большое внимание развитию трудовых ресурсов и совершенствованию управления ими. Решения ХХУ, ХХУІ съездов партии, Пленумов ЦК КПСС и принятые в последние годы постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР1 характеризуют новый этап совершенствования управления обеспечеішем народного хозяйства рабочей силой, особенностью которого является достижение сбалансированности имеющихся и создаваемых рабочих мест с трудовыми ресурсами, в
14-15 июня 1983 г. - М.: Политиздат, 1983, с.70, 77; Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 26-27 декабря 1983 г. - М.: Политиздат, 1983, с.9-Ю.
См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности и качества работы" (СП СССР, 1979, № 18, ст.118), Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 19 марта 1981 г. "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" (СП СССР, 1981, В 13,ст.78), Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 28 июля 1983 г. "Об усилении работы по укреплению социалистической дисциплины труда", Постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС
конечном итоге, их экономия. Меры, предусмотренные в них, направлены на дальнейшее расширение централизованного и планово-регу-лиругощего воздействия на обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсами, усиление государственного контроля за использованием рабочей силы, совершенствование организованных форм распределения и привлечения их к труду, повышение ответственности органов управления за конечные результаты работы в этой области, укрепление роли местных органов по труду, включая бюро по трудоустройству в обеспечении предприятий кадрами.
Б связи с этим уместно вспомнить, что В.И.Ленин еще в 1917 году, отмечая необходимость планомерного распределения живого труда, указывал, что оно достигается через - "...контроль, надзор, учет, регулирование со стороны государства, установление правильного распределения рабочих сил в производстве, ...сбережение народных сил, устранение всякой лишней траты сил, экономия
их" . Эти направления деятельности социалистического государства не утрачивают свою значимость и в наши дни.
Отсюда очевидна актуальность проблематики обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами, необходимость ее всестороннего исследования, в том числе и в юридическом аспекте. Обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсшли - понятие сложное и емкое. В широком смысле оно может пониматься как система экономических, социальных и организационно-правовых мероприятий, направленных на достижение полной занятости населения и удовлетворение потреб-
"0 дополнительных мерах по укреплению трудовой дисциплины" (СП СССР, 1983, № 21, ст.ст.115,116). Ленин В.И. Полн.собр.соч., т.34, с.156.
-6-.
ностей производства в кадрах. Данные цели практически реализуются в процессе деятельности по определению и прогнозированию потребности народного хозяйства в рабочей силе и источников ее удовлетворения (планирование), организации подготовки кадров, их распределению по отраслям народного хозяйства и районам страны. Такого рода деятельность практически осуществляется органами государственного управления общей, межотраслевой и отраслевой компетенции. И именно этот управленческий аспект имеет, как представляется, наиболее существенное значение. Поэтому несомненна значимость административно-правового анализа общественных отношений в этой сфере, так как основной объем работы здесь приходится на долю аппарата государственного управления.
Необходимо отметить, что в научной литературе еще далеко не все вопросы, связанные с обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами, решены достаточно полно и всесторонне. В частности, отсутствует единое мнение о содержании понятий "обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсами", "использование трудовых ресурсов"; нередко допускается их смешение. Между тем, необходимо прежде всего разобраться в смысловой и терминологической сущности указанных понятий, что представляется важным для уяснения природы возникающих в рассматриваемой области общественных отношений, а также определения границ исследования.
В юридической литературе вопросы обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами, связанные в основном с их использованием, достаточно полно разработаны в аспекте науки трудового права .
См.: Пашков А.С. Правовое регулирование подготовки и распределения кадров. - 1.: Изд-во Ленингр.ун-та, 1966; Магницкая Е.В., Пашков А.С; Распределение трудовых ресурсов. - М.: Юрид.лит.,
Однако они раскрываются применительно к уровню предприятии и, следовательно, не охватывают всю систему государственного управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами в масштабе страны или республики, дискуссионно понимание юридической природы значительной части общественных, в частности, организационных отношений в сфере труда на уровне предприятий. Многие из них, непосредственно связанные с организацией и осуществлением подготовки и распределения кадров, трактуются противоречиво, включаются в предмет трудового права, хотя фактически характеризуются с административно-правовых позиций.
Наука административного права не уделяла до сих пор должного внимания проблеме управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами. Специальных монографических исследований по данной проблематике нет. Отдельные стороны управления трудовыми ресурсами нашли отражение лишь в нескольких статьях и в одном
диссертационном исследовании , в которых уделяется определенное
внимание вопросам использования и перераспределения ресурсов труда. При этом неисследованными оказались вопросы административно-
1980; Уржинский К.П. Трудоустройство граждан в СССР. - М.: Юрид. лит., 1967; Смирнов О.В. Природа и сущность права на труд в СССР. - М.: Юрид.лит., 1964 и др.
См.: Новоселов В.И. Взаимоотношения граждан с органами управления, ведающими вопросами использования трудовых ресурсов. В кн.: Гражданин и аппарат управления в СССР. - М.: Наука, 1982, с.ГЗО-
140.
Смолин Г.В. Правовое регулирование управления перераспределением трудовых ресурсов (по материалам Украинской ССР). Автореф. канд.дис. - Киев, 1980.
правового регулирования отношений, возникающих в процессе управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами. Не выяснены роль органов государственного управления в этой области, многоаспектный характер их деятельности, механизм их взаимодействия, пути дальнейшего развития и совершенствования этой системы.
Начиная с 1976 г. идет интенсивный процесс перераспределения и уточнения функций плановых органов и органов по труду, в связи с чем возникла потребность комплексной оценки достигнутых результатов, обобщения практики совместной работы названных органов, а также взашлодеиствия местных органов управления с предприятиями, расположенными на их территории.
Изложенными обстоятельствами определяется выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значимость для развития науки административного права и практики государственного управления в области обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами.
Целью диссертационного исследования является анализ проблем, возникающих в процессе государственного управления в области обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами и его административно-правового опосредствования, а также разработка предложений по его дальнейшему совершенствованию. Рассматривая данный крут проблем, диссертант ставил перед собой следующие задачи:
определить содержание и значение управленческой деятельности іго обеспечению народного хозяйства трудовыми ресурсами;
дать характеристику административно-правового регулирования общественных отношений, связанных с планированием, организацией подготовки и распределения кадров;
проанализировать полномочия органов общей, межотраслевой
и отраслевой компетенции, оценить роль каждого из них в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами;
охарактеризовать механизм взаимодействия этих органов;
сформулировать рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности органов, функционирующих в рассматриваемой области, повышению эффективности и качества их работы.
Методологической и научно-теоретической основой диссертации являются произведения классиков марксизма, Программа КПСС, решения съездов КПСС и пленумов ЦК КПСС, труды руководителей Коммунистической партии и Советского государства.
Особенности предмета исследования вызвали необходимость обращения к широкому кругу научных работ. Серьезное методологическое значение в плане предпринятого диссертационного исследования имеют труды советских философов и экономистов ( В.П. Афанасьева, Л.И.Абалкина, А.В.Бачурина, П.Г.Бунича, Е.В.Касимовского, Л.А.Костина, В.Г.Костакова, А.Э.Котляра, П.П.Литвякова, Е.Л.Маневича, И.С.Масловой, Б.З.Мильнера, Г.Х.Попова, Е.И.Рузавиной, М.Я.Сони-на, Б.М.Сухаревского, В.В.Трубина и др.). При определении содержания и особенностей административно-правового регулирования отношений в области управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами исходными для автора являлись выводы, сформулированные в работах по административному и трудовому праву (Н.Г.Александрова, А.П.Алехина, В.С.Андреева, В.Г.Вишнякова, Л.Я.Гинцбур-га, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, А.Е.Лунева, Р.З.Лившица, В.М.Манохина, Е.В.Магницкой, Ю.П.Орловского, А.С.Пашкова, М.И.Пискотина, А.И.Процевского, В.С.Прониной, Г.И.Петрова, Ю.А.Розенбаума, О.В. Смирнова, А.И.Ставцевой, Ю.А.Тихомирова, К.П.Уржинского, В.А.Юсу-
пова и др.).
В диссертационном исследовании осуществлен анализ обширного нормативного материала (союзного, республиканского и ведомственного) , связанного с управлением народным хозяйством, включая обеспечение производства трудовыми ресурсами и их рациональное использование. В процессе работы автором изучена практика деятельности Госкомтруда СССР, Госкомтруда Казахской ССР, Госплана Казахской ССР, Госпрофобра Казахской ССР, ряда промышленных министерств Казахской ССР, местных органов управления.
Новизна исследования и его практическое значение состоит в том, что в диссертации предпринята одна из первых попыток обобщенного анализа административно-правовых проблем в области управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами. Впервые дается управленческо-правовая характеристика системы органов, функционирующих в рассматриваемой области, их полномочий, основных направлений деятельности и форм взаимодействия.
Основными положениями работы, выносимыми на защиту и характеризующими новизну диссертации, являются:
а) определение и обоснование управленческого значения поня
тия "обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсами" и его
отграничение от смежных правовых явлений;
б) обоснование принадлежности общественных отношений, воз
никающих в области обеспечения народного хозяйства трудовыми ре
сурсами, к предмету советского административного права;
в) определение роли и анализ полномочий органов управления
общей, межотраслевой и отраслевой компетенции в области обеспе
чения народного хозяйства трудовыми ресурсами, характеристика их
совместной деятельности;
- II -
г) определение перспектив совершенствования деятельности орга
нов, функционирующих в рассматриваемой области;
д) обоснование потребности совершенствования существующих и
разработки новых нормативных актов.
Выдвинутые диссертантом предложения и рекомендации могут быть использованы при подготовке новых и совершенствовании действующих нормативных актов, связанных с управлением трудовыми ресурсами. Результаты исследования могут быть применены в учебном процессе при характеристике предмета советского административного права и его отграничении от смежных отраслей права (в частности, трудового права), а также системы межотраслевого управления в области труда.
Реализация ряда предложений, содержащихся в диссертации, могла бы содействовать совершенствованию совместной деятельности плановых органов, органов по труду и профессионально-техническому образованию, а также взаимоотношений местных органов управления с предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их подчинения, расположенными на соответствующей территории, с целью оперативного и рационального их обеспечения трудовыми ресурсами.
Апробация результатов исследования. По теме диссертации автором опубликован ряд статей. Основные положения и выводы исследования обсуждались на методологических семинарах и заседаниях кафедры, на занятии преподавателей административного права, находящихся на ФПК в МГУ (1983 г.), докладывались на теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР и юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова, на заседании школы-семинара по проблемам управления народным хозяйством больших городов (г.Пушкино). Авторские рекомендации практического характера по совершенствованию деятельности органов управления в области обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами оформлены в виде докладной запис-
ки и направлены руководству Госкомтруда Казахской ССР. На основе обобщения практики совместной работы плановых комиссий и отделов по труду исполкомов местных Советов диссертантом были сформулированы конкретные рекомендации, которые вошли в Информационный обзор Госкомтруда Казахской ССР.
Структура работы обусловлена задачами настоящего исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
- ІЗ -
Общая характеристика управления обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами его правового опосредствования
Трудовой потенциал страны - это главная производительная сила нашего общества, составляющая на сегодня 128 миллионов людей, работающих на предприятиях, стройках, в учреждениях, колхозах, совхозах. От правильного и оперативного обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами и их рационального использования зависит в огромной мере интенсивное развитие социалистической экономики. Поэтому закономерно возрастание роли управления таким сложным процессом, как трудообеспечение на современном этапе.
Прежде всего необходимо выяснить, что понимается под обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами. В научной литературе, как и в нормативных актах содержание понятия "обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами" не определено, хотя им часто оперируют. В зависимости от контекста можно по-разному понимать его значение: в одних случаях как определение потребности в трудовых ресурсах и источников ее удовлетворения, в других как подготовку кадров и их распределение и т.п. Чаще всего это понятие отождествляется с термином "использование трудовых ресурсов", точнее сказать через него определяется содержание обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами. Так, экономист И.С.Масло-ва, раскрывая содержание использования трудовых ресурсов, относит к нему: определение потребности народного хозяйства в рабочей силе; обеспечение его отраслей кадрами необходимых профессий, специальностей и квалификации; распределение трудовых ресурсов; оптимизацию структуры занятости; регулирование перераспределения, подготовки и переподготовки работников с учетом меняющихся потребностей производства . Очевидно, что автор говорит не об использовании трудовых ресурсов, а о более узкой категории, т.е. об обеспечении народного хозяйства кадрами. Аналогичная трактовка рассматриваемого понятия встречается и в юридической литературе. Использование трудовых ресурсов, по мнению А.С.Пашкова и Е.В.Магницкой, включает в себя взаимосвязанные компоненты: подготовку квалифицированных кадров, распределение трудовых ресурсов между отраслями народного хозяйства и отдельными предприятиями, использование кадров непосредственно на предприятиях .
На наш взгляд, каждый из этих понятий имеет самостоятельное значение, ибо обозначаемые ими действия, будучи, бесспорно, взаимосвязанными единством конечных целей, призваны решать различные задачи, реализуются на разных стадиях воспроизводства трудовых ресурсов. Как известно, воспроизводство трудовых ресурсов есть сложный процесс, охватывающий несколько групп общественных отношений: производство, распределение и использование. Все они взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга. Первые две группы общественных отношений, т.е. подготовка кадров и их распределение, охватывает содержание обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами. Его цель состоит в вовлечении трудоспособного населения в производство с целью полного удовлетворения возрастающих потребностей народного хозяйства в трудовых ресурсах необходимого количества и качества, и, соответственно, в достижении полной занятости населения. Содержание завершающей стадии воспроизводства -использования, принципиально отличное от первой, выражено в непосредственном потреблении рабочей силы. Ее цель заключается в рациональном и экономном применении труда людей. Поэтому более приемлемым было бы применять понятие "использование трудовых ресурсов" в его узком значении, когда речь идет о потреблении рабочей силы, т.е. о пршленении труда уже занятой части трудоспособного населения.
Обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсами - понятие весьма сложное и емкое. В экономической литературе это понятие связывают с определением потребности народного хозяйства в рабочей силе, подготовкой новых кадров в необходимом количестве, их плановым распределением между отраслями народного хозяйства и районами страны . По мнению В.Г.Костакова, обеспечение отраслей народного хозяйства рабочей силой состоит в том, что плановые органы определяют источники пополнения, меры по соответствующей профессиональной подготовке и вовлечению в общественное производство работников необходимых профессий, квалификации, пола и воз-раста . Верная, на наш взгляд, позиция, однако, нельзя согласиться с тем, что только плановые органы осуществляют планирование, подготовку и вовлечение в производство трудовых ресурсов, ибо это умаляет значение прежде всего органов по труду (система Госкомтруда СССР) и органов по подготовке кадров (система Госпрофобра СССР), оказывающих непосредственное и активное воздействие на решение этих вопросов.
В юридической литературе с точки зрения науки трудового права содержание обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами составляют отношения по планомерной и организованной подготовке кадров, их распределению и привлечению к труду . В административно-правовом аспекте проблема обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами специально не рассматривалась; имеется неоколько исследований, посвященных лишь отдельным сторонам управления трудовыми ресурсами. Так, В.С.Андреев, анализируя процесс использования трудовых ресурсов, имеет в виду всю совокупность мер, составляющих экономическую политику в отношении формирования, распределения и использования рабочей силы . Г.В.Смолин акцентирует внимание на управлении перераспределением трудовых ресурсов, характеризуя его как деятельность государственных органов с участием общественных организаций, направленную на обеспечение последующего планомерного перемещения рабочей силы между сферами, отраслями и производствами с целью обеспечения потребности народного хозяйства в рабочих кадрах и удовлетворения материальных и духовных потребностей трудящихся .
Приведенные разноплановые позиции трактуют обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсами как совокупность мероприятий или деятельность государственных органов по определению потребности в рабочей силе и источников ее удовлетворения, разработке и осуществлению мер по подготовке кадров и их распределению. В данное понятие включаются и возникающие при этом общественные отношения. Если исходить из семантического значения слова "обеспе-чение" как "снабжения или создания необходимых условий, то под обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами в широком смысле может пониматься система эконоглических, социальных и организационно-правовых мероприятий, направленных на достижение полной занятости населения и удовлетворения потребностей производства в кадрах требуемого качества и количества. В узком смысле под обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами следует понимать планово-организованный процесс вовлечения трудоспособного населения в общественное производство, предполагающий предварительную подготовку кадров и их распределение с целью удовлетворения потребностей народного хозяйства в трудовых ресурсах.
Организация подготовки рабочих кадров
Обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсами предполагает предварительную профессиональную подготовку. Поскольку только образованный и высококвалифицированный работник способен эффективно участвовать в производственной деятельности, содействовать ускорению научно-технического прогресса, совершенствованию общественной организации труда . Важно при этом учитывать, что преодоление ресурсных ограничений становится во все большей степени возможным благодаря усилению качественных характеристик - квалификации рабочей силы, научно-технического уровня производства, углубления кооперации труда и т.п.
Подготовка кадров, имеющая целью овладение знаниями, повышение образования и квалификации трудящихся суть объективная потребность, закономерный процесс развития общества в современный период. От уровня подготовки кадров, ее организации в значительной мере зависит решение экономических, идеологических и социальных задач развитого социализма. Важнейшим требованием ХХУІ съезда партии и июньского (1983 г.) Пленума ЦК КПСС является повышение эффективности работы всех звеньев и форм образования и подготовки кадров. Тем самым обеспечить дальнейшее развитие системы народного образования, более полное удовлетворение потребностей страны в специалистах и квалифицированных рабочих .
Правовой базой регулирования организации подготовки кадров служит конституционное положение о праве на образование (ст.40), которое детализируется и развивается в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании , а также в актах Правительства СССР, правительств союзных республик , центральных органов государственного управления межотраслевой компетенции.
Организация" подготовки рабочих кадров охватывает комплекс функций, обеспечивающих нормальну!) деятельность учреждений профессионального образования. Это - установление системы и форм профессионального обучения, его совершенствование, определение содержания обучения, строительство и рациональное размещение учреждений профессионального образования (ПТУ, комбинатов, курсов и т.п.), материально-техническое обеспечение и финансирование рассматриваемой системы, работа с кадрами и т.п.
Организация подготовки рабочих кадров осуществляется двумя подсистемами органов государственного управления. Первая из них представлена специализированными органами Государственного комитета СССР по профессионально-техническому образованию, занимающие ведущую роль; вторая состоит из комплекса министерств и ведомств, осуществляющих функции управления профессионально-техническими учебными заведениями и профессиональной подготовкой в рамках своих отраслей. Ведущая роль органов по профессионально-техническоглу образованию предопределена тем, что организация системы подготовки кадров составляет предмет их основной деятельности за состояние которой они несут ответственность перед государством1.
В процессе реализации функций, составляющих содержание организации подготовки кадров, возникают правовые отношения: а) между органами государственного управления (например, меж ду Госпланом СССР и Госпрофобром СССР или Госпрофобром СССР и ми нистерствами и т.п.) по поводу планирования подготовки рабочих кадров, организации процесса их подготовки, учебно-материальной базы,.руководства учебным процессом, контроля за этой деятель ностью, установление условий и правил приема в профессионально технические учебные заведения и т.п.; б) между органами государственного управления и учебными за ведениями ( например, между управлением по профессионально-техни ческому образованию и профессионально-техническими учебными заве дениями) по поводу руководства профессионально-техническими учи лищами, комплектования их учащимися, организации производственной практики, распределения выпускников и т.п.; в) между профессионально-техническими учебными заведениями и учащимися (например, зачисление на обучение, обязанности учащихся подчиняться внутреннему распорядку заведения и т.п.); г) между администрацией учебных заведений и предприятиями, учреждениями и организациями по поводу комплектования учебных за ведений, оказания материальной помощи, проведения производственной практики и т.п.; д) между органами государственного управления и предприятия ми, организациями и учреждениями, на которых осуществляется подго товка кадров (например, между министерствами и предприятиями, или предприятиями и управлениями профессионально-технического образования) . Эти отношения, складывающиеся в процессе организации подготовки кадров по своему содержанию являются административно-правовыгли в виду преимущественного проявления в них государственно-властных начал.
Полномочия органов общей компетенции в. управлении обеспеченим народного хозяйства трудовыми ресурсами
Интегрирующую и координирующую роль в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами играют Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и автономных республик, на местном уровне - исполкомы местных Советов. Как высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти, они обеспечивают эффективность данного процесса, используя закрепленные за ними полномочия. Так, в ст.ст.II Закона о Совете Министров СССР1, в за-конах о Советах Министров союзных республик специально зафиксированы их основные полномочия в области труда и заработной платы, в том числе и реализуемые в области обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами. Это: а) разработка и осуществление мер по обеспечению права граждан на труд, проведению единой политики в области оплаты труда и рационального использования трудовых ресурсов; б) обеспечение с учетом общественных потребностей организации подготовки и использования кадров, повышения их квалификации. Конкретный круг вопросов, решаемых правительствами в рамках их компетенции, можно раскрыть при анализе их правовых актов.
Совет Министров СССР, являясь высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти Союза ССР, правомочен решать все вопросы государственного управления, в том числе и обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами, отнесенные к ведению Союза ССР, если они не входят в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР. Практически принципиальные вопросы, связанные с обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами и их рациональным использованием, решаются в его постановлениях, принимаемых часто совместно с ЦК КПСС.
Совет министров союзной республики также решает в рамках своей компетенции узловые вопросы в этой области применительно к особенностям сложившейся обстановки с трудовыми ресурсами на подведомственной территории. Его деятельность в основном направлена на организацию исполнения постановлений союзного правительства.
Возглавляя систему органов государственного управления, Совет Министров СССР, Советы министров союзных республик в пределах своих полномочий объединяют, направляют и контролируют деятельность органов, в функции которых входит обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсами, при подготовке проектов планов по труду и кадрам, анализе и оценке их работы на своих заседаниях и заседа 1 Так, в 1981 г. Советом Министров Казахской ССР был рассмотрен вопрос о деятельности Госплана республики и плановых комиссий исполкомов местных Советов. Было отмечено, что их работа не отвечает в полной мере возросшим требованиям и задачам развития экономики на современном этапе. В принятом по данному вопросу постановлении содержится ряд существенных мер, обеспечивающих улучшение их управленческой деятельности. В частности, указано на то, чтобы Госплан республики и его местные органы в полном объеме использовали предоставленные им права для разработки качественных, научно обоснованных планов экономического и социального ниях своего Президиума. Так, за последние годы на заседаниях Президиума Совета Министров Казахской ССР были рассмотрены коренные вопросы о: состоянии баланса трудовых ресурсов на I98I-I985 гг.; состоянии и мерах по улучшению использования трудовых ресурсов; своевременном комплектовании кадрами пусковых объектов; сокращении ручного труда и т.д.
Высшие исполнительно-распорядительные органы Союза ССР и союзных республик решают кардинальные вопросы структуры и правового положения центральных органов управления, в функции которых входит обеспечение народного хозяйства трудовыми ресурсами. Так, они вносят изменения в их структуру, определяют задачи, функции органов управления, утверждая положения о них . Своими актами Правительство СССР возлагает на Советы Министров союзных республик, министерства и ведомства СССР, исполкомы местных Советов обязанности и представляет им права. Тем самым акты правительств составляют правовую базу деятельности всех функционирующих в рассматриваемой области органов управления.
Таковы исходные позиции, руководствуясь которыми можно определить роль Совета Министров СССР, Советов Министров союзных республик в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами.
Полномочия органов межотраслевой компетенции в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами
Ключевая роль в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами отводится органам межотраслевой компетенции -плановым органам (система Госплана СССР), органам по труду (система Госкомтруда СССР) и органам по профессионально-техническому образованию (система Госпрофобра СССР ). Компетенция данных органов охватывает вопросы планирования, подготовки и распределения трудовых ресурсов, которые касаются всех отраслей народного хозяйства. Для этого они наделены большим объемом надведомственных полномочий, позволяющим единообразно и согласованно решать вопросы обеспечения отраслей народного хозяйства трудовыми ресурсами. Их управленческая деятельность в рассматриваемой области по своему содержанию координационно-контрольная. Осуществляя свои специальные функции, эти органы управления тесно связаны между собой, так как они призваны решать общую задачу - максимальное удовлетворение потребностей отраслей народного хозяйства в трудовых ресурсах. При этом между ними проводится определенное разграничение функций и полномочий.
Основы компетенции плановых органов, органов по труду и профессионально-техническому образованию базируются на Конституции СССР, конституциях союзных республик, Законе о Совете Министров СССР , законах о Советах министров союзных республик . Полномочия этих органов управления в области обеспечения народного хозяйства трудовыми ресурсами конкретизируются в Положениях о них и их структурных подразделениях. Это - положение о Госплане СССР, ут-вержденное постановлением Совета Министров СССР от 17 июня 1982 г., аналогичные положения союзных республик, например, о Госплане Казахской ССР, утвержденное постановлением правительства от 4 октября 1982 г. , положение о Государственном комитете СССР по труду и социальным вопросам, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 3 октября 1977 г. , положение о Государственном комитете Казахской ССР по труду, утвержденное постановлением правительства от 30 декабря 1977 г. , положение об отделе по труду исполнительного комитета областного и Алма-Атинского городского Советов народных депутатов, утвержденное постановлением Совета Министров Казахской ССР, от 26 июня 1980 г. ; положение о Государственном комитете СССР по профессионально-техническому образованию, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 9 июня 1969 г. ; положение Госпрофобре Казахской ССР, утвержденное постановлением Совета Министров Казахской ССР от 12 августа 1969 г. Исключительно важное значение имеет постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 т. "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы" , которым предприняты меры по уточнению и дифференциации полномочий плановых органов и органов по труду применительно к поставленной ХХУІ съездом КПСС новой задаче о достижении сбалансированности имеющихся и создаваемых рабочих мест с трудовыми ресурсами (п.23). В частности: а) усилены координирующая роль плановых органов и их взаимодействие с органами по труду; б) качественно дополнено содержание их полномочий, осуществлено их перераспределение между ними. Эти меры вызваны возросшими требованиями усиления централизованно-планового обеспечения отраслей народного хозяйства трудовыми ресурсами по мере роста развития производства и углубления ресурсного дефицита, и, соответственно, необходимостью преодоления существующей ведомственной разобщенности, которая во многом усложняет обеспечение народного хозяйства кадрами и их рациональное использование. Непременным условием этого процесса является согласованная целенаправленная работа плановых органов, органов по труду и профессионально-техническому образованию всех уровней как в предплановый период, так и на стадии реализации планов по труду и кадрам, способствующая преодолению несогласованности их действий, насущность которой была вновь подчеркнута на ХХУІ съезде КПСС.
Роль этих органов в решении задачи максимального и рационального обеспечения потребностей народного хозяйства в трудовых ресурсах можно установить путем сопоставительного анализа их полномочий по основным направлениям их деятельности (планирование, организация распределения трудовых ресурсов и подготовки кадров).
Планирование является основным и определяющим направлением в деятельности плановых органов, органов по труду и профессионально-техническому образованию в управлении обеспечением народного хозяйства трудовыми ресурсами. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. на органы системы Госплана СССР и Госкомтруда СССР возложена разработка балансов трудовых ресурсов и следующим образом разграничены их полномочия:
"Госплану СССР представлять в Совет Министров СССР в составе проектов основных направлений экономического и социального развития на 10 лет, пятилетних планов (с распределением показателей по годам) и годовых планов балансы трудовых ресурсов по СССР и союзным республикам, предусматривая меры по обеспечению народного хозяйства рабочей силой.
Государственному комитету СССР по труду и социальным вопросам представлять в Госплан СССР предложения и расчеты к балансам трудовых ресурсов в территориальном разрезе..." (п.23г.
Эта норма, конкретизирующая ранее имевшиеся формулировки "участвует", "совместно осуществляют", нашла отражение и в новых положениях о плановых органах. Так, в Положении о Госплане СССР предусмотрено, что он разрабатывает на основе предложений министерств и ведомств СССР и Советов Министров союзных республик балансы трудовых ресурсов и представляет в Совет Министров СССР (п."е" ст.7) . В положениях о Госпланах союзных республик также зафиксирована ана-логичная норма . Так, Госплан Казахской ССР разрабатывает на основе предложений прежде всего Госкомтруда Казахской ССР, а также министерств и ведомств, облисполкомов и Алма-Атинского горисполкома балансы и балансовые расчеты дополнительной потребности в рабочей силе и источников ее обеспечения, которые представляются в Совет Министров республики и Госплан СССР. При подготовке балансов Госплан СССР, Госпланы союзных республик разрабатывают с учетом предложений министерств и ведомств основные направления обеспечения потребностей отраслей народного хозяйства трудовыми ресурсами и их аффективного использования.
