Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Торговля как сфера государственного регулирования
1. Сущность регулирования и управления торговлей 15
2. Цели и задачи управления торговлей 66
3. Функции управления торговлей 78
Глава 2. Система и правое положение органов управления торговлей
1. Общая характеристика органов управления торговлей 104
2. Органы управления торговлей общей компетенции 125
3. Органы управления торговлей специальной компетенции 150
4. Формы и методы управления торговлей 191
Глава 3. Обеспечение законности в торговле 215
Заключение 245
Список использованной литературы 250
- Сущность регулирования и управления торговлей
- Функции управления торговлей
- Общая характеристика органов управления торговлей
- Обеспечение законности в торговле
Введение к работе
В современный период, столь насыщенный социально-экономическими преобразованиями, объективно возрастает роль управления, организационной деятельности исполнительной власти во всех отраслях и сферах экономики (хозяйства).
Становление рыночного хозяйства, многообразие форм собственности, развитие экономической и организационно-правовой самостоятельности хозяйствующих субъектов, усиление коммерциализации предполагает выяснение места и роли управления, в том числе и государственного, пределов и диапазона, границ вмешательства органов исполнительной власти в экономическую сферу, изменение форм, способов, стиля их работы, создание новых организационных структур и систем, повышение эффективности исполнительно-распорядительной деятельности.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию " Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" 1998 года отмечается, что в центр внимания текущей политики ставится задача обеспечения устойчивого экономического роста, которое приводит к изменению всех сторон социальной жизни. Огромный резерв экономического роста - развитие внутреннего рынка. Обеспечение развития внутреннего рынка является одной из важнейших задач нынешнего года. Эффективное рыночное хозяйство - это не только свобода частной инициативы, но и строгий правовой порядок, единые, стабильные и неукоснительно соблюдаемые всеми правила экономической деятельности. Задача государства - установить
эти правила и обеспечить их выполнение. Критическая масса преобразований заставляет пересмотреть методы государственного участия в экономике. А накопленный опыт подсказывает, как это следует делать.
Еще в Программе Правительства РФ "Реформы и развитие Российской экономики в 1995-1997 г.г."(утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28.04.95 N 439) отмечался резкий рост удельного веса услуг, что отражает достаточно интенсивное развитие торговли.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью создания научно обоснованной системы управления торговлей, базирующейся на эффективно действующей системе правовых норм, соблюдения законности и правопорядка.
Настоящая работа содержит исследование организационно-правовых вопросов управления торговлей, как одной из важных сфер деятельности в условиях развивающихся рыночных отношений в нашей стране по материалам Западной Сибири, региона, играющего важную роль в экономике нашей страны.
Западная Сибирь представляет собой обширный по площади, разнообразный по природным ресурсам и климатическим условиям, плотности населения, историческим и культурным традициям регион, расположенный в центре территории России. В него входят территории таких субъектов федерации как Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская область, новосибирская область, Омская область, Томская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ (округа являются составной частью Тюменской области).
Несмотря на определенные различия экономического положе-
ния субъектов РФ, входящих в Западно-Сибирский регион, существуют общие проблемы управления торговлей в Западной Сибири в целом и специфические вопросы управления торговлей в каждом субъекте РФ, входящем в регион.
Торговля как сфера хозяйства (экономики), несмотря на затянувшийся экономический кризис в стране, сохранила значительный потенциал. В условиях рыночной экономики успешное выполнение торговлей своих функций на основе эффективного использования имеющегося потенциала возможно при дальнейшем развитии коммерческой деятельности и научной организации государственного регулирования этой сферой деятельности.
Мнение о том, что рынок является саморегулирующейся системой, которая не нуждается во внешнем регулировании, было в большей степени уже опровергнуто как самой практикой, так и теоретическими исследованиями в этой сфере общественных отношений. Вот почему в современный период рыночные отношения, в том числе и свободная торговля, как один из основных элементов рынка, нуждаются в научно-обоснованном государственном регулировании. Необходимость такого регулирования рыночного механизма на современном этапе состоит в создании надлежащих правовых основ обращения товаров, в материальном обеспечении физических лиц и организаций, а также в удовлетворении государственных потребностей, которые представляют собой не что иное, как запросы самого общества в наличии определенных товарных запасов, в товарном обеспечении конкретных регионов страны.
Недостаточная эффективность рыночной саморегуляции объясняется и тем, что в ряде случаев частные результаты (выгода для отдельных лиц) не совпадают с общественным интересом и не
приводят к желаемому общественному результату. Во многом расходятся в современный период затраты и конечные производственные результаты. Так, затраты могут быть настолько велики, чтобы частное лицо взяло их на себя, а результаты настолько общественно значимы, что общество не может от них отказаться. Необходимость государственного регулирования рыночного механизма состоит также в защите национального рынка, которая выражается в создании благоприятных условий для развития хозяйственной деятельности отечественных товаропроизводителей, оптимальном сочетании ввозных и вывозных таможенных пошлин, чтобы не обеднять российский рынок товарами иностранного производства и в то же время не допускать засилия внутреннего товарного рынка импортной продукцией. Кроме того, необходимо разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению конкуренции и ограничению монополистической деятельности на товарных рынках, меры по обеспечению интересов потребителей, как экономически более слабого субъекта рыночных отношений. Все это предполагает четкое правовое обеспечение, в том числе административно-правовое регулирование.
Совершенствование правовой основы торговой деятельности представляет актуальную задачу правовой науки, законодательных, исполнительных и судебных органов как Российской Федерации, так и субъектов федерации. Поэтому исследование организационно-правовых вопросов, связанных с обеспечением рационального функционирования торговли, является актуальной научной проблемой, имеющей важное теоретическое и практическое значение для формирования и развития эффективных рыночных отношений в нашей стране, для гармоничного включения России в мировое
рыночное пространство. Задача административистики состоит в разработке целей и задач государственного регулирования отношений в сфере торговли, построении организационной структуры, системы органов, осуществляющих регулирование этого вида отношений, определении функций и методов управления торговлей, а также форм, в которых подобное воздействие будет осуществляться. Исследование названных направлений в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (прежде всего Западной Сибири) и определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Органы власти субъектов РФ, в частности Западно-Сибирского региона, проводят работу по подготовке и принятию собственных правовых актов в сфере торговли. Однако они не всегда согласуются с требованиями федерального законодательства. Не всегда имеются подлинные гарантии их применения. Все это свидетельствует о важности регионального аспекта в разрешении проблем, возникающих в сфере осуществления торговой деятельности, требует усиления роли правовой науки в изучении региональной политики, регионального законодательства и его применения. Одновременно следует подчеркнуть важное значение общефедерального регулирования в сфере торговли.
Функционируют специальные органы управления торговлей. Однако не всегда четко определены цели их деятельности, основные функции, права и обязанности, формы и методы деятельности. На территории субъектов РФ действуют территориальные управления федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих те или иные функции в области управления торговлей. В ряде случаев отсутствует четкое правовое разграничение полномочий
между ними и необходимая координация их деятельности, процедура разрешения возникающих разногласий.
Цели и задачи исследования состоят в анализе содержания управления в сфере торговли, анализе отправных теоретических и практических вопросов управления торговлей в Западной Сибири. Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи: исследовать понятие торговли; выявить специфические черты регулирования и управления торговлей вообще и применительно к Западно-Сибирскому региону, в частности; проанализировать функции, формы и методы управления торговлей в регионе в современный период; исследовать систему органов управления торговлей, их правовой статус и компетенцию; исследовать вопросы обеспечения законности в торговле на примере практики Западной Сибири; разработать и обосновать предложения, направленные на повымение эффективности и научности регулирования и управления торговлей в Западной Сибири, их рационализацию, неукоснительное соблюдение законности и правопорядка, защиты прав потребителей,публичных и частных интересов.
Теоретические и методологические основы диссертации. При
всей важности проблемы правового регулирования торговой деятельности в современный период, ее анализ в научной литературе является неполным, эпизодическим. Специальные комплексные исследования, посвященные организационно-правовым вопросам управления торговлей в субъектах РФ, а особенно применительно к современному периоду, отсутствуют. Правовые проблемы управления торговлей в Западной Сибири вообще не изучались.
В ходе исследования автором широко использовались общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории права, конституционному, административному, гражданскому праву, другим отраслям права, работы по философии, экономике, теории управления. Проанализировано законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, регулирующее торговую деятельность. Использованы материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические данные. Изучалась деятельность органов исполнительной власти республики Алтай, Алтайского края, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Содержательная сторона многих проблем, анализируемых в диссертации, рассматривалась с использованием работ таких ученых как: А.Г.Аганбегян, М.М.Агарков, С.С.Алексеев, А.П.Алехин, С.Алмыкулов, Г.В.Атаманчук, И.А.Бачило, Д.Н.Бахрах, К.С.Вельский, Я.М.Бельчиков, С.С.Борсук, М.И.Брагинский, В.Я.Бойцов, В.Ф.Волович, Н.Д.Виноградский, Л.Б.Гальперин, Д.М.Генкин, в.п.Гонжаров, А.Г.Гранберг, А.И.Гребнев, Т.П.Данько, В.А.До-зорцев, Н.И.Клейн, В.А.Коптюг, Ю.М.Козлов, Н.М.Конин, И.И.Корольков, О.А.Красавчиков, С.В.Курак, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, В.М.Манохин, Э.Р.Мартиросян, Д.И.Мейер, Л.А.Мицкевич, В.В.Не-винский, В.И.Новоселов, З.М.Окрут, Я.Е.Парций, Г.И.Петров, Н.Я.Петров, М.И.Пискотин, А.П.Сергеев, Н.З.Скомарцев, Е.А.Суханов, Ю.А.Тихомиров, Ю.К.Толстой, И.В.Федоров, М.А.Фиалков, Р.О.Халфина, Б.Л.Хаскельберг, Д.Д.Цабрия, В.В.Целищев, А.К.Черненко, Г.Ф.Шершеневич, Г.Ш.Шубладзе, В.А.Юсупов, В.А.Язев, В.Ф.Яковлев, Ц.А.Ямпольская и др. В работе использо-
вались труды ряда зарубежных исследователей, таких как Г.Брэ-бан, Р.драго, У.Кинг, Г.Кунц.
Положения и выводы в диссертации основаны на архивных данных, информации из периодической печати, научных семинаров и конференций; изучена опубликованная судебная и хозяйственная практика.
Диссертация выполнена на практическом материале западной Сибири по состоянию на 1 марта 1998 г.
Исследование правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого диалектического метода познания и вытекающих из него частнона-учных методов: формально-логического, конкретно-социологического, статистического, сравнительно-правового, системно-структурного, исторического и других.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что она является специальным правовым исследованием управления торговлей Западно-Сибирского региона. Новизну исследования автор связывает с комплексным освещением основных вопросов регулирования и управления торговлей, в частности, проблем построения и развития системы органов управления торговлей, функций, форм и методов управления торговлей, некоторых проблем обеспечения законности в торговле. Диссертация представляет собой первый опыт изучения проблем управления торговлей в Западной Сибири. Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении определенных важных в методологическом и теоретическом плане вопросов управления торговлей в Западной Сибири. Те-
оретические выводы, изложенные в диссертации были апробированы в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Материалы диссертации были применены автором в научно-педагогической работе по курсу коммерческого права.
Основные положения, выносимые на защиту. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критических оценок, складывающейся практики позволяет автору представить на защиту ряд выводов, предложений и проектов решений, направленных на совершенствование регулирования и управления торговлей.
Основные положения, выносимые на защиту:
Автором предлагается определение понятия управления торговли, основанное на всестороннем исследовании теоретико-правовых суждений, определяющих понятие и содержание торговой деятельности в связи с изменениями конституционных основ экономического строя, проведением радикальной экономической реформы. Торговлю предлагается отнести к сфере экономики, являющейся самостоятельной сферой управления. Рассмотрено содержание и соотношение регулирования и управления торговлей.
Автором предлагается разграничение предметов ведения и полномочий по управлению торговлей между органами Российской Федерации и органами субъектов федерации, основанное на исследовании соотношения отраслевого и территориального управления торговлей в Западной Сибири в соответствии со ст.71, ст.72, ст.73 Конституции РФ, положениями Федеративного договора.
Предлагается возможная формулировка целей и задач управления торговлей на современном этапе. Обосновывается необ-
ходимость четкого определения и законодательного закрепления целей и задач управления торговлей как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ.
Автор предлагает несколько оснований классификации функций управления торговлей, анализируется их содержание на современном этапе и перспективы развития, отмечаются условия наиболее рационального их осуществления.
На основе сравнительного анализа различных источников права, научной литературы и практики рассмотрения направлений совершенствования системы органов управления торговлей обосновывается необходимость существования специального органа управления внутренней торговлей Российской Федерации и создание подобных органов в субъектах федерации. Предлагается возможная структура этих органов.
Исследуется роль органов исполнительной власти специальной компетенции в управлении торговлей.
Исследуя административные и экономические методы управления торговлей, предлагается определять их соотношение в зависимости от объектов управления и в зависимости от направлений торговой деятельности. На современном этапе отмечается недооценка административных методов управления торговлей, обосновывается необходимость активизации их использования (особенно в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия региона, реализации ветеринарного законодательства, соблюдения прав потребителей). Наряду с этим обосновывается необходимость повышения результативности экономических методов управления торговлей путем совершенствования их содержания и способов применения.
- із -
Рассматривая формы управления торговлей, автором отмечается недооценка такой формы управления как принятие программ развития отраслей и сфер экономики. Предлагается разработать и принять комплексные программы развития торговли на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов федерации. Обосновывается необходимость более широкого использования договорной формы управления в сфере торговли.
В целях обеспечения законности в торговле обсновывается необходимость разграничения полномочий между органами контроля и надзора, повышение роли общественных организаций.
Автором предлагается внести некоторые изменения и дополнения в гл. 12 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, устанавливающую административную ответственность за правонарушения в сфере торговли и финансов.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были использованы при разработке проектов правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов и Администрации Новосибирской области по вопросам формирования органов исполнительной власти и местного самоуправления, по вопросам организации и развития торговли на территории области.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права и административного права Томского государственного университета.
Наиболее важные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на научных и практических конференциях в Институте философии и права СО РАН (1996 г.), Томском государственном университете (1996,1997,1998 г.г.),
Алтайском государственном университете (1997 г.), Сибирской академии государственной службы (1997 г.).
Апробация результатов исследования проводилась диссертантом в процессе оказания юридической помощи Администрации Новосибирской области.
Основные положения диссертации были опубликованы.
Сущность регулирования и управления торговлей
В рыночной экономике предметом правового воздействия выступают системы взаимосвязанных, но различающихся по правовой природе общественных отношений, возникающих в определенной последовательности и опосредующих в данной области как оперативно-хозяйственную деятельность организаций, так и управленческую деятельность органов государства.
Торговля является центральным элементом рыночной экономики. С экономической точки зрения торговля является одной из стадий процесса воспроизводства, объединяющего процессы производства, распределения, обмена и потребления. В общественном производстве связь между производством и обусловленным им распределением, с одной стороны, и потреблением, с другой стороны, осуществляется посредством обмена, т.е. торговли. Специфика торговой деятельности состоит в том, что торговля - это деятельность, состоящая в продвижении товаров на возмездной, договорной основе от изготовителей к потребителям.
Действующее законодательство не содержит определения понятия "торговля", что порождает неоднозначные его толкования в теории и на практике.
В этой связи интересным представляется взгляд русских правоведов конца 19 - начала 20 веков на понятие торговли и торгового оборота. Торговлей называлась деятельность, имеющая своей целью посредничество между производителями и потребителями при обращении экономических благ. Ее задача заключалась в том, чтобы доставить блага к тому месту и к тому времени, где и когда возник спрос со стороны потребителей. Изменение благ ей чуждо. На определение понятия торговли существенное влияние оказывало понимание сущности торгового оборота. Одни авторы считали, что торговый оборот составляет совокупность юридических сделок, направленных на осуществление описанной посреднической деятельности. Торговый оборот они считали частью экономического оборота, который представляет совокупность сделок, направленных к взаимному обмену. Сделки, имеющие своей целью непосредственный обмен между производителями и потребителями, не входят в торговый оборот, т.к. лишены признака посредничества. В свою очередь они включали экономический оборот в содержание понятия гражданского оборота, представляющего собой совокупность всех юридических сделок, совершаемых членами данного гражданского общества (как возмездных, так и без-возмездных). Другие же авторы того периода (например, А.Мануйлов) определяли торговлю как промысловую деятельность, имеющую целью преодолевать препятствия, разделяющие производителей и потребителей во времени и пространстве. С их точки зрения, приобретаются ли продукты торговцами у товаропроизводителей или предлагаются на рынке самими производителями несущественно. Правоведы того периода признают, что юридическое представление о торговле не совпадает с экономическим понятием об этой деятельности. Первоначально область торгового права (в понимании его как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие при осуществлении торговой деятельности), по их мнению, действительно совпадала с правом торгового оборота, но постепенно область применения торгового права стала расширяться и переходить в область экономического оборота. Причиною такого расширения круга отношений, подчиненных торговому праву, являлись тесная связь "чисто торговых" отношений с некоторыми отраслями экономического оборота, препятствующая действию различных норм права, и распространение торговых принципов на смежные области экономического оборота, переносящие с собою и применение начал торгового права.
В том же направлении, что и российские ученые, вели исследование понятия и сущности торговой деятельности зарубежные правоведы стран романо-германской правовой семьи, что нашло закрепление в зарубежном законодательстве. Так, # 1 Германского торгового уложения 1896г. (с последующими изменениями) определяет, что торговым промыслом считается любое занятие промыслом, предметом которого являются нижеобозначенные виды сделок: приобретение и дальнейшее отчуждение движимых вещей (товаров) или ценных бумаг; принятие на себя обработки или переработки товаров для других (неремесленным способом); принятие на себя страхования за премию; операции банкиров и денежных менял; принятие на себя перевозки грузов или пассажиров;сделки комиссионеров, экспедиторов или содержателей складов; сделки торговых представителей или торговых маклеров; издательские сделки, а также прочие сделки по торговле книгами или предметами искусства; сделки, связанные с типографией (неремесленным способом).
В странах англо-американской правовой семьи, в частности в США, была проведена кодификация торгового права, что не является типичным для данной правовой семьи. Учитывая то, что Единообразный торговый кодекс США не является всеобъемлющей кодификацией торгового права (ст.1-102 ЕТК США), а лишь преследует цель упрощения, уточнения и модернизации права, регулирующего торговые сделки, унификации торгового права штатов и обеспечение постоянного развития торговой практики на основе обычаев, обыкновений и соглашений сторон, кодекс не дает определение понятия "торговля", а исследует понятие "продажа". Ст.2-106 ЕТК США устанавливает, что "продажа" состоит в переходе права собственности от продавца к покупателю за какую-либо цену.
Функции управления торговлей
Для достижения целей и решения задач развития торговли в РФ органы управления осуществляют определенные функции в этом направлении и наделяются определенной компетенцией.
По мнению большинства ученых, занимающихся проблемами административного права и исследующих государственное управление (И.Л.Бачило, Ю.А.Тихомиров, Ю.А.Козлов, Б.М.Лазарев и др.), основу всякого управления составляет его функциональная сторона.
В научно-терминологическом арсенале понятием "функция" оперируют в самых различных областях знания, в самых различных науках (технических, естественных, гуманитарных). Термин функция приложим ко всем без исключения динамическим структурам. Одни авторы под функцией понимают избирательное воздействие определенной системы (структуры, целого) на определенные сто-роны внешней среды. Другие авторы понимают под функцией основные направления деятельности, обусловленные поставленной целью.
В науке пока нет единого мнения ни относительно того, что такое функция управления, ни относительно их числа и видов. Функции управления характеризуют содержание процесса управления, складывающееся разделение и кооперацию труда. По своему характеру они являются объективными и реализуют цели системы управления. Суть проблемы функций управления состоит в научно обоснованном выделении наиболее типичных и общих видов деятельности по управлению. Конкретное содержание каждой функции определяется объектом управления.
Функции государственного управления отличаются юридически-властным, планово-организующим, предметно-практическим и преобразующим характером. Функции государственного управления тесно связаны с функциями государства.
В отношении функций управления выделяют два аспекта проблемы: функции государственного управления и функции субъектов управления. Некоторые ученые выделяют три аспекта понятия функции управления: "объективно необходимые функции", "функции органа управления", "функции как конкретное действие".
По мнению А.П.Алехина и Ю.М.Козлова, происшедшие преобразования в обществе и государственном управлении не обогатили представлений о сущности и видах функций в главном, принципиальном. Появились лишь новые элементы в их содержании и механизме реализации. Они теперь проецируются с учетом наличия государственного и негосударственного секторов и различной степени влияния на них государства. В большей степени претерпели изменения функции органов государственного управления. Сужены некоторые традиционные для советского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и др.) и появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприятий, функции, связанные с раз 1 государствлением и др.). Среди функций управления на первый план выдвигаются: прогнозирование, координирование, регулирование, контроль.
По вопросу о видах функций управления в науке также существует большое разнообразие взглядов.
При рассмотрении функций управления торговлей можно сказать, что специальных функций управления, свойственных исключительно управлению торговлей и не присущих никаким другим отраслям и сферам управления, не выделяют.
Представляется, что при осуществлении управления торговлей используются такие функции как прогнозирование, планирование, формирование или организация системы управления, регулирование, руководство, координация, контроль и надзор.
Однако, торговля, как особый вид деятельности, и определенные изменения содержания торговой деятельности на современном этапе, обусловливают особенности применения традиционных функций в этой сфере управления, их содержания и механизма реализации.
В этой связи вызывает интерес классификация функций управления торговлей, предложенная В.М.Манохиным, Ю.С.Адушкиным, 3.А.Багишаевым. Они предлагают разделять функции управления торговлей на две группы: первая группа - это функции и полномочия внутриотраслевого масштаба,имеющие целью создание собственной отрасли, т.е. обслуживающих предприятий (прогнозирование и планирование отрасли, кадровое дело и государственная служба, финансирование отрасли и предприятий, материально-техническое обеспечение, внутриведомственный контроль); вторая группа - это функции по организации обслуживания, целью которых является организация работы с клиентурой и ее обслуживание (прогнозирование и планирование объемов и видов обслуживания, установление норм и расценок обслуживания, определение режима работы предприятий , обеспечение безопасности товаров,
Общая характеристика органов управления торговлей
Государственное управление вообще и государственное управление торговлей в частности осуществляются посредством определенной системы взаимосвязанных по сути решаемых ими задач органов, образующих в рамках государства как целостной системы ряд подсистем.
Исходя из ст.10 Конституции РФ, органы, составляющие государственный аппарат, подразделяются на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
В основе концепции разделения властей лежит реальная необходимость решения проблемы рациональной организации государственной власти, ее децентрализации и деконцентрации, определения структуры государственных органов и их функций по осуществлению различных видов деятельности специальными методами.
Органы исполнительной власти являются разновидностью органов государственной власти, осуществляют деятельность по государственному управлению, для чего наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми в характерных для этих органов правовых формах.
Конституция РФ не использует термин "орган государственного управления". Однако именно государственное управление представляет собой форму реализации исполнительной власти. Б рамках своей компетенции органы исполнительной власти призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивающие реализацию законов; выделять необходимые материально-финансовые средства для реализации закона; осуществлять организационно-управленческие мероприятия, которые необходимо провести в соответствии с законом; совершенствовать правозащитные процедуры и деятельность правоохранительных органов; контролировать результаты действия закона и готовить предложения по его совершенствованию; осуществлять сбор и давать оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере. При характеристике органов управления торговлей следует учесть следующий момент. По мнению А.П.Алехина и Ю.М.Козлова, орган исполнительной власти -всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Д.Н.Овсянко считает, что в действующем законодательстве термины "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления" используются как равнознач i ные.
Анализ научной литературы свидетельствует о наличии развернутой характеристики понятия органа государственного управлния.
Орган государственного управления следует понимать как коллектив работников (служащих) с приданными ему материальньши (финансовыми, техническими и т.п.) ресурсами, который: а) соз дается государственно-распорядительным путем; б) имеет ярко выраженную организационно-правовую обособленность, означающую, что его место в более широкой системе государственных органов, а также внутреннее строение с исчерпывающей полнотой закрепляется формальным образом в официальном порядке, путем издания соответствующего правового акта; в) предназначен для выполнения, в порядке разделения труда, особого вида государственной деятельности, а именно управленческой (исполнительно-распорядительной) , состоящей в реализации закрепленных за ним функций управления соответствующими объектами; г) осуществление управленческой деятельности от имени государства на основе и в рамках четко очерченного объема государственно-властных полномочий, т.е.компетенции, в которой получает более глубокое выражение правосубъектность органа, выступающего конкретным субъ-ектом права; д) является самостоятельным элементом в разветвленной системе органов управления, от места в которой существенно зависит объем и содержание полномочий, а также структуно-функциональная характеристика органа.
Органы, по мнению К.С.Вельского, предполагают наличие следующих элементов - корпуса государственных служащих, занимающих должности в органах, и властных полномочий, с помощью которых органы осуществляют практическое управление страной, обеспечивают общественный порядок, руководят обороной, иностранными делами, экономикой, культурой, защищают права и свободы граждан.
Многие ученые при характеристике органа делают упор на том, что он является частью государства. А некоторые правоведы считают, что это организованная группа людей, коллектив.
Д.Н.Бахрах считает, что оба названных подхода страдают односторонностью и в определение понятия "орган государства" объединяет эти два признака. Орган государства, по его мнению, - это организованный коллектив, который представляет часть государственного аппарата, обладает собственной компетенцией, выполняет государственные функции, структура и деятельность его регламентирована правом.3
Обеспечение законности в торговле
В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: как принцип, метод, режим системы отношений .
В настоящей работе законность рассматривается как режим взаимоотношений граждан и организаций между собой и субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов участников торговой деятельности, успешному функционированию государственного механизма в торговле.
Особое значение имеет соблюдение законности в сфере торговли. Это обусловлено особенностями самой торговой деятельности, такими как множественность субъектов (участников) торговли, повсеместное распространение этого вида деятельности. Торговля связана с реализацией товаров для удовлетворения личных бытовых нужд граждан. Эти и многие другие причины требуют надежных гарантий обеспечения законности в сфере торговли.
Гарантии обеспечения законности в торговле разнообразны. Представляется обоснованным в системе гарантии обеспечения законности различать общие условия (предпосылки) и специально юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности. Одним из способов обеспечения законности в торговле является контроль.
Контроль представляет собой довольно широкую и объемную правовую категорию. Сущность и назначение контроля состоит в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на нем; в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям; в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.
По мнению Д.М.Овсянко, для контроля как способа обеспечения законности характерны следующие признаки: между контролирующим органом и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности; объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого; контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого; в соответстую-щих случаях контролирующий часто наделяется правом применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонаруше-ния. Однако, если рассматривать органы, осуществляющие контроль в сфере торговли, то не во всех случаях им присущи названные признаки.
В настоящее время приватизировано подавляющее большинство организаций розничной торговли. Широкое распространение получили частные коммерческие организации, занимающиеся торговлей. Одновременно бурно развилась рыночная торговля в ее самых разнообразных вариантах. Прилавки магазинов и оптовых торговых организаций перенасыщены товарами импортного производства, далеко не безупречными по качеству. Эти и многие другие условия функционирования отечественной торговой системы закономерно требуют существенного повышения роли государственного контроля не только за уровнем организации торгового обслуживания, но и прежде всего - за качеством реализуемой через торговую сеть продукции.
Торговля является сферой общественных отношений, правовое регулирование которых носит комплексный характер. В ней сочетается гражданско-правовое и публично-правовое регулирование. Поэтому в целях обеспечения свободы субъектов, осуществляющих торговлю, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в их хозяйственную деятельность, равенства участников отношений купли-продажи, неприкосновенности собственности, контрольные полномочия государственных органов ограничиваются, предоставляя право осуществлять им надзор в сфере торговли.
Надзор состоит в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц, с целью выявления нарушений правовых норм. При этом отсутствует организационная подчиненность между проверяющими и проверяемыми, и нет вмешательства во внутреннюю хозяйственную деятельность проверяемых.
Надзор за соблюдением законности в торговле осуществляется различными органами, в настоящей работе будет рассмотрен административный надзор - надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением правовых норм при осуществлении торговой деятельности. Система его многообразна: налоговый, санитарно-эпидемиологический, благоустроительный, милицейский и т.п. Для этих целей создаются специальные ведомства: Государственный таможенный комитет РФ, Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации, Государственная налоговая служба РФ и пр.
Вместе с тем существует и специализированная служба - Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства внешних экономических связей и торговли РФ (Госторгинспекция).
Административные правонарушения в сфере торговли совершаются различными субъектами. Большинство административных правонарушений в сфере торговли совершается профессиональными продавцами (торгующими организациями и гражданами предпринимателями), например, нарушение правил торговли (ст.146 КоАП РСФСР) и пр. Некоторые административные правонарушения совершаются гражданами, реализующими товары, не зарегистрированными в качестве предпринимателей (нарушение правил торговли на колхозных рынках (ст.149 КоАП РСФСР), нарушение порядка занятия индивидуальной трудовой деятельностью в сфере торговли (ст.156 КоАП РСФСР). Кодекс об административных правонарушениях РСФСР в отдельных случаях устанавливает административную ответственность граждан покупателей за правонарушения в сфере торговли (например, скупка в государственных или кооперативных магазинах хлеба и других пищевых продуктов для скармливания скоту и птице (ст.152 КоАП РСФСР).
