Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические концепции и тенденции развития правового обеспечения безопасности воздушных перевозок в контексте противодействия террористическим актам на воздушном транспорте 17
1 Гражданская авиация России: проблемы и перспективы 17
2 Источники правового регулирования воздушных перевозок 30
3 . Проблемы правового обеспечения государственного управления безопасностью полётов в гражданской авиации в России и странах СНГ 43
4 Социально-правовые формы проявления терроризма в условиях глобализации, концептуальные подходы к пониманию 55
ГЛАВА 2 Проблемы государственно-правового регулирования и основные направления по обеспечению безопасности полётов гражданской авиации в Российской Федерации 75
1 Проблемы повышения эффективности государственного регулирования в сфере гражданской авиации в Российской Федерации 75
2 Совершенствование государственной политики и правового регулирования безопасности полётов гражданской авиации 99
3 Сравнительно-правовой анализ международного и российского антитеррористического законодательства в сфере обеспечения безопасности полётов гражданской авиации 109
4 Проблемы совершенствования правового обеспечения антитеррористической деятельности на воздушном транспорте в Российской Федерации 139
Заключение 158
Список литературы и источников 175
- Гражданская авиация России: проблемы и перспективы
- Источники правового регулирования воздушных перевозок
- Проблемы повышения эффективности государственного регулирования в сфере гражданской авиации в Российской Федерации
- Совершенствование государственной политики и правового регулирования безопасности полётов гражданской авиации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью выбора стратегических и тактических решений социально-политического, экономического, правового, идеологического характера, обеспечивающих развитие гражданской авиации Российской Федерации, что направленно связано с необратимостью процессов строительства в. , , России демократического, свободного и справедливого общества и государства.
Одной из важнейших задач Правительства Российской Федерации в ходе Административной реформы, является создание системы управления, позволяющей эффективно реализовывать конкретные стратегические цели. У этой задачи есть, по сути, два аспекта. Один аспект - это разгрузка,федеральных органов, исполнительной власти от лишних функций, передача части этих функций саморегулируемым организациям, институтам гражданского общества и в том числе предпринимательскому сообществу. При этом должна быть резко повышена ответственность аппарата за реализацию тех функций, которые остаются за исполнительной властью.
В рамках Административной реформы необходимо создать целостную систему управленческих технологий и их правовое воплощение в сфере гражданской авиации, охватывающих и государственные финансы, и инновационные процессы. На решение этой задачи направлена, в частности, концепция реформирования бюджетного процесса, которая одобрена Правительством Российской Федерации. Важными документами -правительственного уровня, в соответствии с которыми принимаются меры по развитию- гражданской авиационной деятельности, являются Основные направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную и на среднесрочную перспективу. В названных документах зафиксировано, что государственная политика в области развития и регулирования гражданской авиационной деятельности определяется тем, что социально экономический прогресс России немыслим без гражданской авиации как вида транспорта, доступного для большинства населения.
Главная причина неэффективности принимаемых мер заключается в том, что принятие стратегических решений, включая формирование нормативно-правовой базы, отстает от темпов, с которыми обостряются застарелые кризисные явления и возникают новые. Это, в свою очередь, во многом вызвано разобщенностью и многочисленностью федеральных органов государственной власти, участвующих в управлении отраслью, сохраняющейся размытостью рамок их ответственности и полномочий. Без эффективного управления отраслью, правового обеспечения безопасности полётов воздушного транспорта, вывод отечественной гражданской- авиации, аэропортового хозяйства, авиапрома и системы организации воздушного движения из системного кризиса невозможен. Авиационная безопасность представляет собой5 состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства, которое-может повлечь за собой несчастные случаи с людьми, материальный ущерб, захват или угон воздушного судна.
Недостаточная проработанность российской нормативной базы в области гражданской авиации сказывается и на безопасности ее функционирования. Необходимость совершенствования законодательства в этой области является первостепенной проблемой, которую необходимо решать в самые кратчайшие сроки.
Терроризм превратился в одну из главных угроз безопасности в мире. Методы и практика терроризма представляют собой грубое пренебрежение законом и моралью, препятствуют международному сотрудничеству, ведут к подрыву основных свобод и демократических основ любого государства. Противодействие актам терроризма в сфере гражданской авиации должна обеспечиваться на основе комплексного подхода, объединяющего правовые, технические и организационные меры. К ним относится функционирование служб авиационной безопасности, охрана аэропортов, объектов гражданской авиации и воздушных судов, предупреждение и пресечение попыток их захвата.
Гражданская авиация может быть уязвима для нападения в любом месте и в любое время, если не принять соответствующие превентивные правовые меры по авиационной безопасности, так как: сам характер авиационной отрасли позволяет преступнику приступить к нарушению авиационной безопасности, не находясь в непосредственной близости от намеченного объекта; ведомственный подход к решению проблем авиационной безопасности в аэропортах и остаточный принцип финансирования служб безопасности; слабая материально-техническая база и отсутствие законодательных актов в большинстве субъектов Федерации, которые кардинально изменили бы правовую базу в сфере обеспечения безопасности в гражданской авиации.
В! обществе назрела потребность в урегулировании нормами права обозначенных нами проблем по предупреждению терроризма в сфере гражданской авиации, поэтому острота проблемы, ее значимость и актуальность ни у кого не вызывает сомнений. Перечисленные выше обстоятельства обусловили выбор, наиболее актуальной и необходимой в современных условиях, темы диссертационного исследования.
Состояние и степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Первыми исследованиями по воздушному праву были в 30-х годах XX века работы таких учёных как: В.Э. Грабаря, В.Л. Лахтина, И.С. Перетерского. В последующие периоды можно выделить труды таких учёных занимавшихся транспортным и в частности воздушным правом, а так же государственным управлением воздушных перевозок, как: Г.Б. Астанов-ского, Т.Е. Абовой, В.В; Витрянского, В.А. Егизарова, К.Ф. Егорова, В.В. За-леского, В.И. Каинова, В.Е. Крутских, Н.Н. Надёжина, А.Ю. Пиджакова, Г.П. Савичева, В.Т. Смирнова, А.Я. Сухарева, М.А. Тарасова, В.И. Тарханова, Б.Л. Хаскельберга, В.Ф. Яковлевой и др.
Кроме того, важное значение, для проведения диссертационного исследования, имеют работы связанные с правовым регулированием международ ных полетов гражданских воздушных судов. Среди учёных занимающихся данной проблематикой, можно, прежде всего, выделить: В;Д. Бордунова, В.Н.. Дежкина, Г.П. Жукова, А.И. Котова, СН. Малеева, А.В; Мезенцева, В;М. Тихонова и др.
Проблеме правового обеспечения безопасности полётов гражданской авиации и противодействию актам терроризма, в историческом аспекте: посвящены такие научные труды ученых юристов; историков и экономистов; как О.В; Будницкого СИ; Грачева,, A.Bi Куканова; В:М Клеандровой; И;М. Кошель;СП; Мельгунова, М?.Ф. Одесского; С.В Степашина; НШ Трошина; Л; С Яковлева и др;
Политическому терроризму уделили большое; внимание: Ю;И; Авдеев; ВШ:Витюк, А.ВгДмитриев., А.Г.Здравомьіслов; А.А.Кара-Мурза; Е.Г.Ляхов, А.Ю. Пиджаков, А.С.Панарин, А.ИїСоловьев и др. - Явление, терроризма многоаспектно. Наиболее заметные разработки, связанные с исследованием терроризма как. международно-правовой катего- ; рии, были сделаны в научных трудах Н.С. Бегловой;. ИТГ Блищенко, ВіИ: Блищенко, Т.С. Бояр-Созонович, Л:Н1, В.В. Витюка, Галенской, ИВ. Жданова, И.И; Карпеца, В.П. Кириленко, E.F. Ляхова, Л.А. Моджорян; А.Ю: Иидг жакова; Ю.А. Решетова, В;И; Тарханова, С.А. Эфирова и других учёных..
В последние годы отмечено появление научных исследований; рассматривающих проблему правового обеспечения безопасности полётов, гражданской авиации и противодействия актамтерроризма с уголовно-правовых; и криминологических сторон. Наиболее обстоятельные работы вс этом, направлении осуществлены: Ю.М: Антоняном, Т.А.Боголюбовой; СС Босхо-ловым, А.И. Долговой, В.П: Емельяновым, М;П. Киреевым, В:С.Комиссаровым, F.M. Миньковским, А.В: Наумовым, BE. Петрищевым, В.П. Ревиным, К.Н. Салимовым, О.Ф: Шишковым и др.
Проблеме исследования безопасности полётов гражданской авиации посвящен ряд работ зарубежных авторов: Г. Дэникера, 3. Ивиански, Б. Кро зье, Н. Ливингстоуна, Н. Неймарка, К. Оотса, Д. Поуста, М. Риманелли, Р. Соле, М. Тейлора, Л. Уолтера, Дж. Хардмана и других.
Анализ научной разработанности темы исследования показывает, что тематика посвященная государственному управлению в сфере гражданской авиации и вопросам правового обеспечения безопасности воздушных перевозок получила некоторое распространение в имеющейся литературе. Однако воззрения на данную проблему часто не совпадают и, несмотря, на значительность проведенных ранее исследований, далеко не все аспекты данной проблематики еще разработаны в достаточной степени. Большинство исследователей, как правило, берут в качестве объекта изучения лишь отдельные аспекты, не учитывая при этом множественность и взаимосвязанность причин, вызывающих вопросы правового обеспечения безопасности воздушных перевозок к жизни, поскольку исследуемая, проблематика имеет, на наш. взгляд, комплексный характер и представляет собой систему знаний как об особом идейно - мотивационном, правовом, экономическом, психологическом и социально - философском феномене современной действительности . его развитии, основанной на результатах многих научных гуманитарных исследований: теории государства и права, административного и транспортного права, экономики, психологии, социологии, криминологии, политологии и др.
Более того, правовые и институциональные вопросы, соответствующие механизмы, посредством которых государство и общество регулируют и контролируют деятельность в сфере гражданской авиации, закономерности их действий и связей, которые определяют процесс обеспечения безопасности на воздушном транспорте, роль социальных статусов субъектов безопасности не были предметом самостоятельного научного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления гражданской авиацией и правового обеспечения безопасности воздушных перевозок в Российской Федерации, рассматриваемые с точки зрения правовых, политических и эко номических принципов функционирования сферы гражданской авиации современной России.
Предметом» исследования являются административно-правовые, теоретико-правовые аспекты детерминации и генезиса обеспечения безопасности полётов воздушных судов, как комплексной проблемы, в контексте государственного управления гражданской авиацией в Российской Федерации: их особенности, формы, признаки и проявления; механизмы взаимосвязи и взаимодействия между участниками воздушных перевозок; анализ проблемно-концептуальных вопросов российской транспортной безопасности, а также меры государственно-регулятивного воздействия по противодействию терроризму, как на международной арене, так и в области транспортно-авиационного комплекса Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования включает в себя широкий комплекс различных публикации в научных и отраслевых изданиях, информационно-аналитические материалы Международной организации гражданской авиации (ИКАО), Министерства транспорта РФ, Федерального агентства воздушного транспорта, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ее предшественников Государственной службы гражданской авиации, Федеральной авиационной службы, Департамента воздушного транспорта РФ, материалы Международной ассоциации воздушного транспорта (ИАТА)І
В качестве эмпирических источников использовались официальные тексты ранее действующих законодательных актов СССР и РСФСР, а также материалы социологических исследований, относящихся к проблематике диссертации.
В качестве нормативно-правовой базы исследования, относящегося к современному этапу государственного управления гражданской авиацией и обеспечения её безопасности в России, использовались Конституция и действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в исследовании проблем государственного управление в сфере гражданской авиации и правового обеспечения безопасности воздушных перевозок, в контексте антитеррористической деятельности Российской Федерации на объектах воздушного транспорта на основе комплексного анализа теоретических, законодательных, организационных и прикладных проблем в данной сфере деятельности; определение системы социальных факторов, влияющих на эту деятельность, а также обоснование на концептуальном уровне стратегий обеспечения безопасности полётов, совершенствования правового регулирования с целью оптимизации публичного управления, деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере гражданской авиации.
Реализация поставленной цели осуществлялась через постановку и- решение следующих основных задач:
- провести анализ проблем и перспектив развития гражданская авиация России;
- определить источники и проблемы правового регулирования воздушных перевозок в России;
- исследовать правовое обеспечение государственного управления!безопасностью полётов в гражданской авиации в России и странах СНГ;
- выявить социально-правовые формы проявления терроризма в условиях глобализации и выработать концептуальные подходы к пониманию терроризма и террористической деятельности;
- определить основные направления повышения эффективности государственного регулирования гражданской авиации в Российской Федерации;
- исследовать и определить основные направления совершенствования государственной политики и правового регулирования безопасности полётов гражданской авиации;
- провести сравнительно-правовой анализ международного и российского антитеррористического законодательства в сфере обеспечения безопасности полётов гражданской авиации;
- выявить и определить основные направления по совершенствованию правового обеспечения антитеррористической деятельности на воздушном транспорте в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В творческом процессе использовались различные методы познания. Среди них доминирующее значение отводится общенаучным методам: диалектическому (в, аспекте взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного»), системно-структурному, методу абстрагирования, анализа и синтеза. Важная роль принадлежит таким методам, как: функциональный, конкретно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, статистический.
Интеграции этих методов в единую методологическую позицию способствовал контекстуальный подход, характерный для современной западной юриспруденции и предполагающий принципиальный отказ от следования предзаданным принципам и аксиомам до тех пор, пока не будет доказана их нормативнаяи антологическая значимость для приращения научного знания.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области административного права, транспортного права, теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений и других отраслей юридической науки: Ю.И.Авдеева, Ю.М. Антоняна, Г.Б. Ас-тановского, Т.Е. Абовой, Н.С. Беглового, И.П. Блищенко, В.И. Блищенко, В.Д. Бордунова, Т.А.Боголюбовой, С.С. Босхолова, О.В. Будницкого, В.В. Витрянского, В.В. Витюка, В .Э. Грабаря, СИ. Грачева, В.Н. Дежкина, А.В. Дмитриева, А.И. Долговой, Г. Дэникера, В. А. Егизарова, К.Ф. Егорова, В Л. Емельянова, Г.П. Жукова, В.В. Залеского, А.Г. Здравомыслова, В .И. Каинова, И.И. Карпеца, М.П. Киреева, В.П. Кириленко, В.М. Клеандровой, В.С.Комиссарова, А.И. Котова, И.А. Кошель, Б. Крозье, В.Е. Крутских, А.В. Куканова, В.Л. Лахтина, Н. Ливингстоуна, Е.Г. Ляхова, С.Н. Малеева, А.В. Мезенцева, СИ. Мельгунова, Г.М. Миньковского, Л.А. Моджоряна, Н.Н. На-дёжина, А.В. Наумова, Н. Неймарка, М.Ф. Одесского, К. Оотса, А.С.Панарина, И.С. Перетерского, В.Е. Петрищева, А.Ю: Пиджакова, Д: По-уста, В.П. Ревина, Ю.А. Решетова, М. Риманелли, Г.П. Савичева, К.Н. Сали-мова, В .Т. Смирнова, Р. Соле, СВ. Степашина; А.Я. Сухарева, М.А- Тарасова, В.И. Тарханова, М. Тейлора,В.М. Тихонова, H.BS. Трошина, Л. Уолтера, Дж. Хардмана, Б.Л. Хаскельберга, О.Ф. Шишкова, С.А. Эфирова, В.Ф. Яковлевой, Л.С. Яковлева и других учёных.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой монографическую междисциплинарную разработку, в которой проблемы государственного «управления в сфере граж-данской авиации исследованы с позиции правового обеспечения безопасности и защиты воздушных перевозок, в контексте антитеррористической деятельности в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: в .работе проведён анализ проблем и перспектив развития гражданской авиации и правового регулирования.воздушных перевозок в Российской Федерации; в диссертационном исследовании показана отечественная и мировая эволюция- такого феномена, как терроризм в контексте его развития на воздушном транспорте с учетом современных правовых представлений; исследованы проблемы терроризма на воздушном транспорте не с уголовно-правовых и криминологических сторон, а в административно-правовом и теоретико-правовом аспекте.
По нашему мнению, новыми-в диссертации являются: анализ и систематизация имеющихся подходов к определению сущности и содержания терроризма, проблемам антитеррористической деятельности в. сфере гражданской авиации; сравнительно-правовой анализ государственного управления безопасностью полётов-в гражданской авиации в России и странах СНГ; определение основных направлений повышения эффективности государственного регулирования гражданской авиации в Российской Федерации и совершенствования государственной политики в области правового обеспечения безопасности полётов гражданской авиации; в диссертации анализируются правовые, экономические, политические, философские, социальные предпосылки мотивации террористической деятельности; обобщен опыт, особенности и достоинства зарубежной правоприменительной практики противодействия терроризму на воздушном транспорте; показаны пути, перспективы, тенденции дальнейшего развития правового регулирования антитеррористической деятельности в сфере транспортно-авиационного комплекса; разработаны предложения по дальнейшему совершенствованию и развитию российского законодательства в сфере защиты Гражданской авиации и повышению эффективности правовых мер профилактического характера в сфере обеспечения безопасности полётов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе проведённого анализа недостатков и возможных путей совершенствования действующего воздушного законодательства, можно сделать вывод, что несмотря на появление в нем новых правовых институтов и конструкций, оно все еще несет на себе отпечаток экономических отношений, существовавших в прежней системе хозяйствования. Во-первых, вызывают сомнения юридическая техника принимаемых нормативных актов, и, во-вторых, слишком большое количество актов ведомственного нормотворчества. Таким образом, Автор делает вывод, что важной задачей является сокращение ведомственного нормотворчества, поскольку принимаемые уполномоченными в области транспорта федеральными органами исполнительной власти нормативные акты, часто вступают в противоречие не только с ГКРФ, ВКРФ, иными федеральными законами, но также и друг с другом.
2. В процессе исследования факторов влияющих на безопасность полётов и их правовой регламентации автор указывает, что с 1975 года, количество происшествий, отнесенное к количеству вылетов, сохраняется примерно постоянным, что ведет к значительному абсолютному росту числа авиационных происшествий при постоянном увеличении объема авиационных работ. Принимая это во внимание, ИКАО в конце 2006 года выпустила Руководство по управлению безопасностью полетов, в котором сконцентрирован передо вой мировой опыт по управлению безопасностью. В упомянутом документе говорится о необходимости перехода от ретроактивного реагирования (по фактам происшествий, инцидентов и т.д.) к проактивному методу. В Российской Федерации необходимо создавать государственные программы обеспечения безопасности полетов. В программе долэюен быть определен приемлемый (заданный) уровень безопасности полетов, а также количественные показатели безопасности полетов и требования к безопасности полетов, то есть свод правил, процедур и средств, применение которых позволит достичь приемлемого (заданного) уровня. Требуется на-основе данной программы субъектам авиатранспортной системы разработать собственные системы управления безопасностью полетов, которые должны согласовываться и контролироваться регламентирующими надзорными полномочными органами.
3. Главная причина неэффективности принимаемых мер государственно-правового регулирования заключается в том, что принятие стратегических решений, включая формирование нормативно-правовой базы, отстает от темпов, с которыми обостряются застарелые кризисные явления и возникают новые. Автор доказывает, что это обстоятельство вызвано разобщенностью федеральных органов государственной власти, участвующих в управлении отраслью, сохраняющейся размытостью рамок их ответственности и полномочий. Без радикального улучшения координации и налаживания эффективного управления отраслью вывод отечественной гражданской авиации, аэропортового хозяйства из кризиса невозможен.
4. Автор указывает, что особенностью нормативного правового обеспечения на транспорте является необходимость значительных затрат не только на подготовку законопроектов, но и на формирование соответствующего общественного мнения, поиск компромиссных решений между различными общественными группами при их рассмотрении и принятии. Процесс подготовки законопроектов должен включать формирование консолидированной позиции всех участников рынка транспортных услуг. Выработка конструк тивных механизмов взаимодействия бизнеса и государства, по мнению автора, должно стать одной из приоритетных задач всех федеральных органов исполнительной власти. По всем направлениям работы по развитию гражданской авиационной деятельности следует выработать эффективные формы взаимодействия с ассоциациями и союзами участников отрасли гражданской авиации. Автор доказывает, что только в этом случае могут быть выработаны согласованные представления о том, в каких формах может быть реализована экспертная и информационная поддероюка процессов выработки государственной политики и совершенствования нормативно-правовой базы деятельности гражданской авиации. Именно совместными усилиями могут быть созданы реальные механизмы и эффективные формы участия представителей авиационного сообщества в решении задач развития гражданской авиации.
5. На. основе проведённого исследования автор указывает, что используемое в воздушном законодательстве России понятие «безопасность полетов», употребляемое в трех федеральных законах1, 37 указах Президента Российской Федерации, 30 постановлениях Федерального Собрания (7 - Совет Федерации и 23 - Государственная Дума), 91 постановлении. Правительства Российской Федерации, 153 приказах федеральных органов исполнительной власти и 63 постановлениях арбитражных судов Российской- Федерации, не имеет документально закрепленного определения. Если рассматривать, обеспечение безопасности полетов в авиации Российской Федерации- как функцию авиационной системы государства, предусматривающую обеспечение безопасности полетов летательных аппаратов2 над его территорией, то автор на основе полученных результатов исследования, разработал определение безопасности полетов и определил как состояние гражданской авиационной системы в процессе эксплуатации летательных аппаратов, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружаюгцей среде, жизни или здоровью животных и растений. ,
6. Исследование положений УК РФ, федеральных законов «О борьбе с терроризмом», «О противодействии терроризму», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» позволяет сделать,-вывод, что для обеспечения национальной безопасности необходимо единое законодательное толкование основополагающих категорий. ВКоАП, РФ следует внести положение об административной ответственности руководителей объектов, потенциально наиболее подверженных угрозам террористических актов, за непринятие мер по их предупреждению на воздушном транспорте.
7. Федеральное законодательство должно предусматривать возможность применения, в регионах- дифференцированных социальных, экологических и иных нормативов, связанных с транспортной деятельностью. При этом должны учитываться такие индивидуальные особенности отдельных регионов, как общий уровень развития транспортной системы, соотношение спроса и предложения на транспортные услуги, загруженность транспортной инфраструктуры, показатели безопасности транспортного процесса, экологическая ситуация в регионе
Научно-практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в-расширении знаний о терроризме и его правовом регулировании: раскрытии взаимосвязи между социально-политической средой, экстремизмом и терроризмом; выявлении и разработке универсаль ньгх механизмов правового обеспечения безопасности полётов гражданской авиации. Содержащиеся в диссертации научные предложения могут быть использованы для уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы и дальнейших научных исследованиях.
Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейшего углубленного исследования феномена терроризма и государственного-управления в области правового обеспечения безопасности в гражданской авиации. Положения и выводы диссертации могут быть использованы правоохранительными органами с целью выработки превентивных мер в борьбе с терроризмом на воздушном транспорте. Материалы работы могут найти применение в процессе преподавания административного-права, транспортного права на юридических факультетах и факультетах по подготовке специалистов служб безопасности высших учебных заведений .
Практическое значение диссертации состоит в возможности использования-рекомендации диссертационного исследования соответствующими государственными структурами по контролю и правовому регулированию деятельности по предотвращению терроризма на воздушном транспорте.
Апробация результатов исследования. Диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права факультета права и экономической безопасности Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные положения- и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике, а так же на обсуждены на конференциях проводимых в Санкт-Петербургском государственном университете гражданской авиации и Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка литературы.
Гражданская авиация России: проблемы и перспективы
Главной проблемой гражданской авиации Еоссищ. является невероятное дробление отрасли. Общее число зарегистрированных вг стране: авиакомпаний составляет около 200; что примерно в 20 раз превышает уровень Японии. Прочие трудности, даже такие, как: резкое повышение мировых цен на топливо; физическое и моральное старение парка воздушных судов; имеют . производный или второстепенный характер:
В современных условиях экономические жизнеспособными:могут быть, лишь средние и крупные (по мировым меркам) перевозчики. Только они будут располагать возможностями для-того, чтобы; приобретать или брать в«ли-зинг современную и эффективную в эксплуатации технику, содержать, (включая обучение и периодическую переподготовку);- квалифицированный персонал, внедрять новейшие технологии.
Маркетинг,, электронное бронирование и продажа билетов, обеспечение перевозок грузов; предоставление комплексных услуг "от двери до І двери" - все эти обязательные атрибуты, участника рынка авиаперевозок ХХІівека под силу лишь: достаточно крупным- компаниям.. К критериям; жизнеспособности относится наличие отвечающего современным требованиям базового аэропорта, выход на национальную и международную информационную сеть пассажирских;и грузовых перевозок.
Учитывая размеры территории страны, необходимости обеспечения минимального уровня мобильности населения;.проживающего в отдаленных и труднодоступных районах, и, в конечном; итоге, сохранения территориальной и экономической целостности государства, оптимальным числом российских авиакомпаний было бьъ 5-7. При этом 2-4 наиболее крупные авиакомпании выступали бы в роли, основных (дальнемагистральных) перевозчиков внутри страны т за ее пределы. Остальные, в том числе вертолетные, компании осуществляли бы местные перевозки и подвозили пассажиров и грузы к крупным перевалочным аэропортам - "хабам"!, откуда они следовали бы дальше рейсами основных авиакомпаний.
Процесс консолидации, отечественной авиационной отрасли уже начался; но идет, очень медленно. Совершенно очевидно, что государство должно? объявить консолидацию отрасли в качестве своего приоритета. Назрела, необходимость концентрации на поддержке- и развитии? "Аэрофлота" - основно-; го«национального перевозчика и максимум 5-6 самых крупных и конкурентоспособных компаний.
Другим симптомом кризиса российской гражданской авиации является? неуклонное моральное и физическое старение парка воздушных судов; У сотен единиц техники советского производства срок эксплуатационной годности истек или истекает. В редких случаях произведенная техническая модернизация позволяет этим,самолетам совершать.нерегулярные полеты в соседние государства, главным; образом в.те, где сохраняются достаточно либеральные эксплуатационные требования:
Прямым следствием старения авиапарка является снижение рентабельности полетов; а в конечном итоге-потеря рынка.
Потребности; отрасли оцениваются в 800-1000 современных воздушных судов различного; класса в течение ближайших 10 лет, а российский авиа-пром пока выпускает не более 5-7 новых самолетов в год, которые к тому же не вполне: соответствуют мировым эксплуатационным и экологическим требованиям даже сегодняшнего дня. В этих условиях и у отечественных авиакомпаний нет иного выхода, кроме, лизинга новых воздушных судов зарубежного производства или приобретения подержанных "иномарок".
Надо помнить о все более жестких международных и национальных требованиях, предъявляемых к безопасности полетов. С 1 января 2006 года воздушные суда, эксплуатируемые в воздушном пространстве России, должны быть оборудованы системами предупреждения об опасном сближении с землей с электронной картой рельефа местности и автоматическими аварийными радиомаяками.
Более половины российского парка воздушных судов этим требованиям безопасности не отвечают. Их нужно либо переоборудовать (что сложно, дорого и зачастую не под силу отечественным авиакомпаниям), либо-заменить более современными самолетами, причем немедленно.
Другая проблема - аэропортовое хозяйство страны. Транспортная стратегия России провозглашает цель формирования в течение ближайших 10-15 лет общенациональной сети, построенной вокруг нескольких крупных грузопассажирских перевалочных узлов - "хабов". Задача определена правильно, однако намеченные пути ее решения не учитывают то обстоятельство, что уже через 5-7 лет на рынке появятся самолеты, способные совершать беспосадочные и рентабельные перелеты между любыми двумя пунктами на земном шаре. В этих условиях стратегия создания национальной сети "хабов" должна основываться не на технической необходимости, а на экономической привлекательности. "Хабы" должны будут привлечь авиаперевозчиков не только пассажирами и грузами, но» и высоким уровнем прямого и сопутствующего (гостиницы, туристические или грузовые услуги) сервиса.
Еще одной проблемой, усугубляющей нынешнее состояние российской гражданской авиации и омрачающей перспективы ее развития, является отсутствие прозрачной, и экономически оправданной национальной системы ставок аэропортовых сборов и тарифов.
Источники правового регулирования воздушных перевозок
Правовое регулирование воздушных перевозок по сравнению с иными традиционными институтами транспортного права имеет недолгую историю, обусловленную спецификой- воздушного транспорта, получившего распространение относительно недавно. Вместе с тем, вс внутреннем законодатель-стве большинства стран, включая СССР, сложилась четкая, выстроенная по иерархическому принципу система законодательства о воздушных перевозках, которая подразумевала наличие основного акта- воздушного законодательства - Воздушного кодекса и целого ряда подзаконных нормативных актов, регулирующих вопросы государственного управления гражданской-авиацией. Однако приоритетные позиции в отечественной транспортной системе традиционно занимали железнодорожный и автомобильный транспорт, и советские ученые крайне редко касались в своих работах вопросов правового регулирования воздушных перевозок, что не могло не сказаться на эффективности законодательства о воздушных перевозках, которое было лишено теоретической основы.
В постсоветский период нормативно-правовое регулирование воздушных перевозок претерпело изменения. Структура действующего воздушного законодательства Российской Федерации, отражающего специфику перевозки пассажиров, багажа и грузов воздушным транспортом состоит из Воздушного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и целого ряда подзаконных нормативных актов уполномоченных государственных органов в области авиации. Гражданско-правовым вопросам воздушных перевозок посвящена лишь небольшая часть норм Воздушного кодекса, т.е. основу составляют императивные отношения, публично-правового регулирования.
По окончании Второй мировой войны стала прослеживаться явная тенденция к бурному развитию гражданской авиации по всему миру. Международные полеты нуждались в четком и унифицированном правовом оформлении. В результате была разработана и принята Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 1944 г.). Отмечается важная роль данной конвенции в международном воздушном сообщении, раскрывается,-специфика деятельности Международной организации гражданской авиации (ИКАО), учрежденной на основании рассматриваемой конвенции.
Вместе с тем, принципиальное значение для регулирования частноправовых вопросов, связанных с международными воздушными перевозками, имеют международные акты, образующие так называемую «Варшавскую систему». Центральным документом этой системы является Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (Варшава, 1929 г.). На основании анализа данного документа можно сделать вывод о том, что наиболее важные его положения касаются вопросов ограничения ответственности воздушного перевозчика за ущерб, причиненный жизни и здоровью пассажира, а также ущерб, повлекший утрату или повреждение багажа или груза.
Изучение различных международных транспортных конвенций, составляющих «Варшавскую систему» позволяет прийти к выводу о .том, что эта система не смогла продемонстрировать на практике свою высокую эффективность по причине того, что в отношении каэюдого из документов участвует разное число государств. Таким образом, главная задача максимальной унификации частно-правовых вопросов регулирования меэюдународ-ных воздушных перевозок посредством принятия данных документов в полной мере не была реализована.
Отказ ряда государств от ратификации всех документов системы может быть объяснен невозможностью достичь компромисса относительно преде лов ответственности воздушных перевозчиков; а также стремлениями ряда государств использовать положения- соответствующих документов, для облегчения национальным авиационным компаниям условий конкуренции на рынке международных воздушных перевозок.
. В целях создания совершенной и эффективной системы международных актов, регулирующих воздушные перевозки, была предпринята попытка; объединения всех документов Варшавской- системы, в. единый акт и разработана Конвенция -для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок (Монреаль, 1999 г.), котораяша данный момент не ратифицирована-достаточным числом государств: Принятие данного документа позволит устранить- существующие в документах противоречия и максимально унифицировать систему международно-правового регулирования воздушных; перевозок.
Транспортное: право штранспортное законодательство - понятия, тесно связанные друг с другом;, но- не тождественные: еслшпервое:представляет собой совокупность норм права;; то второе — это совокупность нормативных актов . Нельзя; смешивать систему правах системой законодательства, хотя : слег дует стремиться к тому,, чтобы система!законодательства; отражала- систему права. Систему нормативных актов; содержащих нормы регулирующие, транспортные отношения; называют транспортным законодательством: Транспортному законодательству присущи определенные особенности, которые складывались как под воздействием; объективных условий, так: и в: результате субъективных представлений законодателя о- целесообразности принятия тех или иных решений В; области правового регулирования деятельности транспорта. Вместе: с тем; следует особо; подчеркнуть, что транспортное законодательство Российской- Федерации вобрало в себя все основные положения- транспортного законодательства
Проблемы повышения эффективности государственного регулирования в сфере гражданской авиации в Российской Федерации
В соответствии с Воздушным кодексом РФ под.государственным регулированием использования воздушного пространства понимается установление государством общих правил осуществления такой деятельности, а также ответственности за их соблюдение.
Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляют следующие органы: уполномоченный орган, в области обороны - полное государственное регулирование использования воздушного пространства; уполномоченный орган в области гражданской авиации - государственное регулирование деятельности по использованию той части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов.
При переходе России; к рыночной системе хозяйствования кардинальные изменения претерпели требования, предъявляемые к субъектам транспортных правоотношений, главным образом, к авиационным перевозчикам. Основную роль в организации и выполнении воздушных перевозок играли воздушно-транспортные предприятия (территориальные управления и отдельные авиагруппы гражданского воздушного флота), входившие в систему Министерства гражданской авиации СССР. На отделы перевозок, которые были включены в структуру данных, предприятий, возлагался ряд функций: привлечение грузов, для, выполнения перевозок, заключение договоров на плановые перевозки грузов, осуществление мероприятий, обеспечивавших своевременную доставку грузов. Непосредственная работа по организации перевозок грузов возлагалась на отделы перевозок аэропортов, которые являлись первичным звеном в системе воздушных перевозок. Процесс проведения разгосударствления экономики и приватизации имущества транспортных предприятий привел к возникновению многочисленных предпринимательских структур, получивших статус частных авиакомпаний. Однако появление на рынке столь большого числа авиаперевозчиков создает значительные трудности в процессе осуществления- государственного контроля за состоянием эксплуатируемой ими техники и квалификацией летного персонала.
В условиях современной России государственным регулированием использования воздушного пространства осуществляет федеральное агентство воздушного транспорта, которое является- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по-оказанию-государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), кроме вопросов- использования воздуш-ного-пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации84. Федеральное агентство воздушного транспорта находится, в ведении Министерства транспорта Российской Федерации и осуществляет свою деятельность, непосредственно и через свои территориальные органы 5.
Основными функциями Федерального агентства воздушного транспорта в установленной сфере деятельности являются:, организация исполнения федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы; оказание имеющих общественную значимость государственных услуг на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц, в том числе в целях реализации комплекса мер по организации обеспечения выполнения международных и внутренних полетов; издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных; законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства транспорта; Российской Федерации.
Агентство в.пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента Российской; Федерации и Правительства: Российской Федерации, осуществляет полномочия, собственника В;отношении необходимого-для» обеспечения исполнения функций; федеральных органов. государственной власти; федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным; предприятиям, федеральным казенным предприятиям и: государственным учреждениям, подведомственным Агентству.
Предельная численность.работников центрального аппарата Федераль ного агентства воздушного транспорта составляет 122 единицы (без; учета персонала, по охране и обслуживанию зданий)- с предельной численностью работников его территориальных органов в количестве; 346 единиц-(без учета персонала по охране и обслуживанию.здания). . ,
Министерство-транспорта Российской-Федерации (Минтранс) обеспе чивает общее государственное управление и регулирование транспортного комплекса. К подчиненным; Минтрансу отраслям транспортного: комплекса относятся воздушный транспорт (гражданская авиация), морской- внутрен ний водный, железнодорожный; автомобильный, городской электрический; (включая метрополитен), промышленный транспорт.
Совершенствование государственной политики и правового регулирования безопасности полётов гражданской авиации
Используемое в воздушном законодательстве России понятие «безо-пасность полетов», употребляемое в трех федеральных законах , 37 указах Президента Российской Федерации, 30 постановлениях Федерального Собрания (7 - Совет Федерации и 23 - Государственная Дума), 91 постановлении Правительства Российской Федерации, 153 приказах федеральных органов исполнительной власти и 63 постановлениях арбитражных судов Российской Федерации, не имеет документально закрепленного определения (толкования).
Это происходит не потому, что никто не пытался и не пытается такое определение дать, а потому, что не хватает организационно-административных ресурсов государства для утверждения в российской авиации единых понятий и определений, созданных в сфере обеспечения безопасности полетов.
Для дальнейшего рассмотрения вопроса обеспечения безопасности полетов необходимо сразу уточнить особенности построения воздушного законодательства, связанные с государственной структурой административного распределения функций государственного регулирования деятельности в области авиации. В федеральном законе «О государственном регулировании развития авиации» указано, что под понятием «авиация», следует понимать государственную, гражданскую и экспериментальную авиацию, авиационную промышленность, авиационную инфраструктуру и единую систему организации воздушного движения.
Введенные Воздушным кодексом Российской Федерации три вида авиации, устанавливающие цели и особенности государственного регулирования авиационной деятельности одновременно для каждого вида, в последующем (по тексту федерального закона) разграничили ответственность уполномоченных органов95, а значит, и подходы к обеспечению безопасности полетов в каждом виде авиации. При этом, существенным недостатком Воздушного кодекса Российской Федерации как правовой основы использования воздушного пространства и деятельности в области авиации явилось отсутствие в нем правовых основ обеспечения необходимого для любой деятельности условия - безопасности96.
Сегодня российская государственная система предусматривает ответственность за обеспечение безопасности полетов только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а в Уголовном кодексе имеется всего две статьи. Одна - о нарушении правил международных полетов , а вторая - об уголовной ответственности за нарушение правил полетов или подготовки к ним, причем исключительно для военных летательных аппаратов.
К чему все это привело? Начиная с 1997 г., каждый вид авиации (а гражданская авиация еще и под контролем МАК) стал разрабатывать и создавать свою нормативную правовую базу, которая-в области обеспечения безопасности полетов выразилась в утверждении Правительством Российской Федерации целого ряда постановлений, закрепляющих полномочия федеральных органов и организаций в данной сфере. Эти органы и организации в соответствии с воздушным законодательством разработали и утвердили постановлениями Правительства и своими приказами собственные федеральные авиационные правила, начинаяот государственной регистрациивоздуш-ных судов, аэродромов: и заканчивая-правилами производства,полетов и расследования авиационных происшествий- и инцидентов. В , каждом, из. этих нормативных правовых документов вводились свои понятиями определения. Так, например: авария - авиационное происшествие без человеческих жертв и аварии - авиационные происшествия, не повлекшие за собой человеческих жертв или пропажи, без вести кого-либо из членов экипажа или пассажиров; или авиационный» инцидент - событие, связанное с летной эксплуатацией воздушного судна, которое могло создать или создало угрозу целости воз-душного судна и (или) жизни лиц, находящихся.на егоборту, но не закончилось авиационным происшествием и авиационный инцидент - событие, связанное с использованием воздушного судна,, которое имело место в период с момента, когда какое-либо лицо вступилона борт с намерением совершить полет, до момента, когда вселица, находившиеся на борту с целью полета, покинули воздушное судно, и обусловленное отклонениями от нормального функционирования воздушного судна:, экипажа, служб управления и обеспечения полетов, воздействием внешней среды, которое могло оказать влияние на безопасность полета, но не закончилось авиационным происшествием и т.д.
На протяжении десяти лет, двигаясь параллельными путями в сфере обеспечения безопасности полетов, три вида авиации и одна организация привели ситуацию к тому, что, благодаря принятым ИКАО (Конвенция о создании Международной гражданской авиации подписана в Чикаго 7 декабря 1944 г.) на 10-й Аэронавигационной конференции мерам, связанным с внедрением перспективной концепции гармонизации мировой аэронавигационной системы, предусматривающей внедрение разработанных за рубежом систем связи, навигации, наблюдения/организации воздушного движения (CNS/ATM), а также учитывая коллизию реализации созданных иностранными общественными организациями региональных планов, в России был сформирован еще один уполномоченный орган - Федеральная аэронавигационная служба".
