Содержание к диссертации
Введение
Глава I Системный подход к реализации государственного управления в сфере миграционной политики Российской Федерации .
1.1 Характеристика современной миграционной ситуации в России 20
2.2 Содержание миграционной функции органов исполнительной власти 52
Глава II Нормативно-правовое регулирование миграционной политики в Российской Федерации .
2.1 Нормативно-правовое обеспечение государственного управления в сфере реализации миграционной политики 68
2.2 Регламентация миграционных процессов 107
Глава III Проблемные вопросы деятельности Федеральной миграционной службы России на современном этапе .
3.1. Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы России 119
3.2. Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации 134
Заключение 164
Библиография
- Характеристика современной миграционной ситуации в России
- Содержание миграционной функции органов исполнительной власти
- Регламентация миграционных процессов
- Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Миграция населения для многих государств стала важным фактором их экономического и социального развития. На современном этапе глобализации практически не осталось стран, которые в той или иной степени не были вовлечены в миграционные отношения. Начало массовой миграции на территорию Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Государство в тот период было не готово к регулированию потоков миграции. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленности к широкомасштабным миграционным потокам не только законодательной базы, но и всей системы исполнительной власти, кадрового потенциала, оснащения границ и прочего, привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли определенную роль и внутренняя социальная напряженность, берущая начало в Северо-Кавказском регионе, и изменение общей конъюнктуры на рынке труда. Таким образом, Россия вступила в третье тысячелетие, не имея концептуально обоснованной государственной миграционной политики и законодательства, позволяющих соблюдать права беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий мигрантов.
В настоящее время миграция (трансграничная и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер - уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Кроме того, неконтролируемая миграция не позволяет обеспечить защиту прав самих мигрантов, что необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз.
На современном этапе политика нашей страны в сфере управления миграционными процессами не обрела четких границ общегосударственной политики, например, в области административного содействия потенциальным мигрантам, чей переезд в Российскую Федерацию необходим и для нашего государства с экономической точки зрения. В России сегодня проживают более 10 миллионов иммигрантов, и по этому показателю она занимает второе место в мире после Соединенных Штатов Америки, и это только по официальным данным.
Неопределенность формулирования в Конституции Российской Федерации предмета ведения в сфере миграционной деятельности дает основание законодателю переносить финансовое и организационное бремя
содействия переселению соотечественников из-за рубежа, оказания помощи вынужденным переселенцам на субъекты Российской Федерации. Существующая система реализации государственной политики, государственных услуг, контроля (надзора) в миграционной сфере не получила должной научной разработки и, как следствие, не имеет альтернативы. Независимая научная экспертиза законопроектов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения и выбора места жительства, не стала еще правилом нормотворческой деятельности. Указанные недостатки дополняет не отвечающее общепризнанным международным рекомендациям российское законодательство в сфере обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов. Остаются за пределами правового поля судьбы экологических беженцев, жителей ликвидируемых и закрываемых в результате деградации градообразующей базы городов и поселков, приграничных районов Сибири и Дальнего Востока, Севера страны и иных категорий вынужденных мигрантов, нуждающихся в государственной поддержке. Порядок предоставления статуса беженца в Российской Федерации, в отличие от аналогичной европейской процедуры, неоправданно сложен и продолжает оставаться двухступенчатым.
Основная проблема миграционного законодательства Российской Федерации - отсутствие систематизации в данной сфере. Современная нормативно-правовая база регулирования миграционных отношений насчитывает более двухсот нормативно-правовых актов, из которых 57 -федеральные законы, что неизбежно приводит к противоречиям и коллизиям в осуществлении правового регулирования, злоупотреблению использования норм отсылочного характера к актам подзаконного уровня и т.д. В связи с этим продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного систематизированного законодательства, направленного на обеспечение национальной безопасности страны, а также на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Дальнейшее развитие миграционного законодательства должно быть нацелено на формулирование основных понятий, четко отражающих правовую суть регулируемых правоотношений, поскольку в настоящее время нет даже нормативного определения базовых дефиниций.
Многочисленные беженцы и вынужденные переселенцы из государств «старого» и «нового» зарубежья представляют собой практически неконтролируемый поток мигрантов. В условиях существования «прозрачных» границ с республиками бывшего СССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами резко возросло количество иностранных граждан, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. К этой категории принадлежат и лица, прибывающие в страну для организации торговли оружием, перевозки наркотиков, незаконного перемещения людей, в связи с чем проблема неконтролируемой миграции приобретает угрожающий характер, обостряя криминогенную обстановку, особенно в крупных городах.
Для государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации, осуществления контроля за миграционной ситуацией, своевременного принятия мер по ее нормализации необходима система иммиграционного контроля, с помощью которой контролируются въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывание на территории страны и соответствие цели въезда, порядок выезда с территории Российской Федерации данной категории лиц и другое. При этом особенно важны меры двустороннего и многостороннего сотрудничества государств, определение совместных стратегий в формировании контроля.
Сложившаяся ситуация в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации объективно требует разработки и применения современных подходов к государственному управлению в области миграционной политики, так как существующая система управления не справляется в полной мере с неконтролируемым потоком нелегальных мигрантов, точное количество которых невозможно отследить. К тому же процедуры по содержанию и дальнейшему административному выдворению нелегально пребывающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства для Российской Федерации оказываются слишком затратными.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере реализации органами власти Российской Федерации миграционной политики.
Предметом диссертационного исследования выступает
организационно-правовая деятельность органов исполнительной власти, ведающих вопросами миграции, а также нормативно-правовые акты, связанные с регулированием миграции в Российской Федерации.
Научная задача диссертационного исследования обусловлена необходимостью определения сущности государственного управления по реализации миграционной политики в Российской Федерации на основе разработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, закрепляющего данную сферу общественных отношений, и функционирования соответствующих органов исполнительной власти.
Цель диссертационной работы: исследование административно-правовых основ миграционной политики через анализ современного миграционного законодательства Российской Федерации и системы органов государственной власти, реализующих миграционную политику в России.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- провести сравнительный анализ базового понятийного аппарата
(«административно-правовой механизм миграции населения»,
«иммиграционный контроль», «незаконный мигрант») с учетом раскрытия
юридической составляющей дефиниции «миграция населения», с помощью
которой проводится описание объекта анализа;
- проследить историческое развитие миграционных отношений;
изучить миграционную функцию государства как самостоятельное и обязательное направление осуществления государственной деятельности;
проанализировать нормативно-правовое регулирование миграционных процессов через изучение структуры нормативно-правовых актов Российской Федерации;
определить основные направления регламентации в рамках реализации миграционных процессов;
выявить проблемные аспекты в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции населения, в частности через определение административно-правового статуса Федеральной миграционной службы России;
рассмотреть порядок взаимодействия органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в сфере миграции, с общественными объединениями и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства;
изучить основы иммиграционного контроля Российской Федерации и дать основные рекомендации по его совершенствованию.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, использовались результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, трудового, уголовного права, а также обобщения и выводы философии, социологии, теории государственного управления. Особый интерес представляли работы А.П. Алехиной, Ю.С. Адушкина, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, В.В. Венгерова, О.Д. Воробьевой, Е.И. Габричидзе, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцева, Е.С. Красинца, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, Э.Г. Липатова, В.М. Манохина, А.В. Мартынова, В.И. Мукомеля, Б.В. Российского, Л.Л. Рыбаковского, СВ. Рязанцева, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.Л. Тюркина, А.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой, СЕ. Чаннова, Т.Н. Юдиной, В.А. Юсупова, Б.С. Эбзеева; Кэролайн Б. Бреттелл и Джеймса Ф. Холлифилда и других ученых.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая основа диссертационного исследования включает постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Проанализирована информация, содержащаяся на официальных сайтах органов исполнительной власти, в материалах Интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.
Методологической базой диссертационного исследования является совокупность общенаучных и специальных методов научного познания.
В частности, методы формальной логики, такие, как описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, позволили дать характеристику государственному управлению в сфере реализации миграционной политики с позиции ее конкретного нормативного содержания и сделать предложения по устранению пробелов в нормативном правовом регулировании. Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть государственное управление в сфере реализации миграционной политики с точки зрения вариативности регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению составляющих данную проблематику вопросов.
Наряду с общенаучными методами диалектического познания и формальной логики, в ходе исследования был применен сравнительно-правовой метод при изучении как национальных нормативных правовых актов, регулирующих сферу миграции, так и международных. Метод правового моделирования был использован для выработки концепции иммиграционного контроля. В свою очередь, в рамках статистического метода, проанализировано большое количество статистической информации. В ходе написания работы применялись и иные методы исследования. Например, метод исторического анализа применялся при обращении к событиям и явлениям, происходившим в разные периоды, с целью иллюстрации динамики государственного управления миграционными процессами в России.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы управлению миграционными отношениями посвящены научные труды ведущих юристов, политологов, демографов, экономистов и социологов, обращавшихся к различным проблемам, возникающим в процессе миграции населения.
Социально-экономический аспект развития миграционных отношений в России исследовался такими учеными, как А.А. Гребенюк, А.Р. Димаев, И.В. Ивахнюк, П.П. Лисицин, СЕ. Метелев, В.И. Мукомель, В.Н. Петров, Л.Л. Рыбаковский, О.Л. Рыбаковский, СВ. Рязанцев, И.П. Цапенко, Т.Н. Юдина и другие.
Реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере отдельных категорий мигрантов рассматривали в своих работах ученые-политологи О.А. Болбот, В.А. Волох, М.Ю. Ежова, Р.Х. Мирзоев, О.А. Одарик, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Шереметьева и другие.
Итоги изучения правового статуса мигрантов, особенностей борьбы с нелегальной миграцией подведены публикациями таких ученых-правоведов, как А.С Автономов, Г.Е. Алексеев, Л.В. Андриченко, Т.Н. Балашова, Ф.П. Васильев, Е.В. Галуза, А.С. Дугенец, А.Н. Жеребцов, А.С. Прудников, СА. Прудникова, А.Н. Сандугей, Т.Я. Хабриева и другие.
В последнее десятилетие пристальное внимание стало уделяться актуальным проблемам миграции. Анализ различных ее аспектов стал
предметом немалого числа диссертационных исследований. В ряду наиболее интересных из них, посвященных проблемам административно-правового регулирования миграции и ее субъектов, следует назвать работы М.М. Ардавова, Ю.Ю. Бышевского, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Е.В. Галузы, А.Е. Горбань, В.В. Гошуляка, В.В. Радула, С.А. Прудниковой, Е.А. Никифоровой, И.Ю. Сизова; касающихся теоретических и исторических основ миграции, - М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Т.Б. Николаевой, С.А. Смирнова; освещающих проблемы конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов, - диссертации К.Д. Галиахметовой, О.В. Губиной, М.В. Плещеевой; конституционно-правового регулирования миграционных процессов - И.В. Плаксиной, А.Н. Торохова, Н.Н. Тоцкого; обеспечения защиты прав человека в сфере миграции - Б.А. Асриян, А.В. Земсковой, Н.Н. Катковой, В. А. Коробеева, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой; регулирования внешней и трудовой миграции - Н.А. Азарова, О.Н. Веретенниковой, П.В. Коновалова, С. Д. Степанова; административно-правового регулирования режима пребывания и миграционного учета иностранных граждан - Л.В. Ивановой, М.Б. Илезова, Н.В. Трофимчук, О.Н. Шерстобоева.
Однако специального комплексного исследования проблем государственного управления в сфере реализации миграционной политики не проводилось.
Научная новизна диссертационной работы заключается в самостоятельном и практическом исследовании проблем административно-правового механизма реализации миграционной политики органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействия данных органов с общественными объединениями, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях совершенствования миграционной политики государства. В диссертации предложены дефиниции следующих понятий: «миграция населения», «иммиграционный контроль», «контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции». Анализ дискуссионных проблем позволил раскрыть недостаточно изученные современной наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые определены как перспективы совершенствования законодательства в данной сфере и деятельности органов исполнительной власти, реализующих миграционную политику Российской Федерации. В частности, комплексный подход, примененный к объекту исследования, позволил выявить недостатки правового регулирования и сформулировать рекомендации по их устранению. Кроме того, с учетом степени разработанности различных аспектов соответствующей проблематики автором приводится ряд предложений по вопросам внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В связи с отсутствием базовых дефиниций в действующем
законодательстве России, закрепляющем миграционные отношения,
представляется необходимым сформулировать понятийный аппарат в сфере
нормативно-правового механизма регулирования миграционных отношений
в Российской Федерации. В частности, дано авторское определение понятия
«миграция населения» - это совокупность массовых перемещений как
отдельных физических лиц (граждан Российской Федерации, иностранных
граждан, лиц без гражданства), так и различных социальных групп,
обусловленных социально-экономическими и политическими проблемами,
возникающими на определенной территории, как ограниченными, так и
неограниченными продолжительностью места пребывания и жительства, их
соотношением с другими правовыми категориями, например социальное
обеспечение, медицинское обслуживание и т.д., а также видами
перемещений физических лиц и их основных групп. Административно-
правовая составляющая данного определения заключается в наделении
правовым статусом субъекта перемещения - «физическое лицо (гражданин
РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства)», в «ограниченном и
неограниченном» характере «продолжительности места пребывания и
жительства» указанных субъектов миграции (речь идет, в частности, о мерах
контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти,
наделенных полномочиями в сфере миграции), с учетом особенностей
государственного управления миграционных отношений в вопросах
социального обеспечения, медицинского обслуживания мигрантов и других.
Диссертант считает, что рассматриваемые понятия необходимо отразить в
преамбуле или общих положениях Федерального закона от 25 июля 2002 г.
№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации», так как, по мнению автора, данный правовой акт является
базовым законом, регулирующим исследуемые общественные отношения.
2. Дана авторская формулировка дефиниции «иммиграционный
контроль» - это осуществляемый уполномоченными органами
исполнительной власти комплекс мероприятий по соблюдению
иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного
законодательства Российской Федерации.
3. Доказана необходимость в разработке и принятии Стратегии развития
миграционного законодательства Российской Федерации, призванной
определять основные направления реформирования миграционного
законодательства, указывать первоочередные задачи и конечную цель в виде
формирования эффективного миграционного законодательства и
объективного повышения правоприменительной практики. Стратегия
является программным документом, поэтому формирование и реализация
государственного управления миграционными правоотношениями должно
осуществляться через деятельность органов исполнительной власти. Автором
обозначена последовательность реализации Стратегии путем закрепления
следующих этапов:
определение базовых понятий в сфере миграции;
уточнение характера предмета регулирования;
- конкретизация основных направлений и круга субъектов
государственной миграционной политики;
- формирование механизма реализации государственной политики в
целях создания правовых, социально-экономических, организационных
условий;
- обеспечение контрольно-надзорной деятельности за
иммиграционными процессами в Российской Федерации;
- разработка регламентации миграционных процессов;
- совершенствование регионализации миграции, специфика которой
должна заключаться в разработке локальных нормативно-правовых актов,
регулирующих общественные отношения в сфере миграции.
4. Сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-
правового регулирования в сфере миграции населения. В частности,
подтверждается необходимость принятия Миграционного кодекса
Российской Федерации как единого акта, регулирующего весь комплекс
миграционно-правовых отношений. Основная цель принятия Миграционного
кодекса Российской Федерации рассматривается автором с позиции
административно-правового регулирования и состоит в обобщении
нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу миграции, с учетом
формирования механизма эффективного управления миграционными
процессами, который имеет системный характер и заключается в
совершенствовании его основных форм (правовых, организационных,
режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без
гражданства), а также в необходимости создания механизма
территориального распределения мигрантов, в формировании
государственных мер, направленных на предотвращение и борьбу с
незаконной миграцией, что значительно упростит реализацию миграционной
политики Российской Федерации, ускорит решение проблемных вопросов,
позволит сократить бюджетные расходы. Следовательно, Миграционный
кодекс Российской Федерации должен включать не только (во-первых)
общие положения, закрепляющие законодательство о миграции; задачи;
принципы; действие законодательства во времени, в пространстве и по кругу
лиц, но и (во-вторых) ответственность за правонарушения в сфере миграции,
а также положения по формированию эффективного государственного
управления в сфере реализации миграционной политики Российской
Федерации.
5. Отмечается важность и значение контроля как одной из
составляющих базовой миграционной политики, при этом проводится анализ
дефиниций, непосредственно применяемых при реализации контрольно-
надзорных мероприятий органами исполнительной власти в сфере миграции.
В результате автор приходит к выводу, что законодателем не
сформулированы понятийные характеристики контрольно-надзорной
деятельности в сфере миграции, что негативно влияет на
правоприменительную практику и формирование научного подхода в данной сфере. В связи с изложенным предлагается следующее определение, которое необходимо закрепить в Стратегии развития миграционного законодательства Российской Федерации: контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции - это комплекс мероприятий по контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществляемый в целях регулирования иммиграции, обеспечения законных прав мигрантов и соблюдения интересов Российской Федерации, а также осуществления мер по выявлению и пресечению незаконной миграции на территорию Российского государства иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеривающихся прибыть в Россию, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью или следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны.
6. Аргументируется создание в структуре Федеральной миграционной
службы России иммиграционной полиции - отдела, способствующего
эффективному выявлению нарушений миграционного законодательства со
стороны иностранных граждан и лиц без гражданства в ходе проведения
контрольно-надзорных мероприятий, что послужит базовым звеном в
строительстве эффективного государственного управления миграционной
политикой, путем укрепления миграционной безопасности страны. Кроме
того, в целях предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых
мигрантами, данный отдел должен осуществлять взаимодействие и
координацию деятельности с участием правоохранительных органов в
борьбе с преступностью в сфере миграции.
7. Доказана необходимость увеличения установленных
законодательством сроков составления протокола об административном
правонарушении до одного месяца, а следовательно, внесения изменений в
пункт 2 статьи 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях в части увеличения срока составления протоколов об
административных правонарушениях, совершенных иностранными
гражданами и лицами без гражданства. Отмечается, что в ходе
осуществления деятельности по контролю за соблюдением миграционного
законодательства возникает проблема по привлечению к ответственности
иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие
их личность. Незаконные мигранты осведомлены о существующей проблеме,
в результате сокрытие ими документов, удостоверяющих личность,
приобрело массовый характер; протокол об административном
правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно;
установить личность в определенные законом сроки административного
задержания, то есть за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ) не удается. На
практике нарушители миграционного законодательства подлежат
освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают
нарушать законодательство Российской Федерации.
8. Обосновывается предложение внести в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ в качестве самостоятельного вида наказания общественно полезный труд, применяемый как дополнительная мера наказания к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушившим миграционное законодательство России и не имеющим возможности оплатить административный штраф. При этом обязательна разработка правовых актов управления, содержащих требования к порядку реализации данного вида административного наказания, в частности устанавливающие условия содержания лиц, подвергнутых данному наказанию, способ базового расчета оплаты труда и порядок его зачисления в доход соответствующего бюджета.
Автором установлена необходимость разработки и введения в действие административного регламента взаимодействия Федеральной миграционной службы России и Министерства здравоохранения и социального развития России по регулированию вопросов определения медицинского учреждения в качестве принимающей стороны, поскольку согласно действующему законодательству медицинское учреждение, в котором может находиться на лечении лицо без документов, удостоверяющих личность (например, иностранный гражданин или лицо без гражданства), в полном объеме несет ответственность за данных лиц (проживание, питание, налоги и т.д.); кроме того, финансирование по данным вопросам не предусмотрено.
Доказана целесообразность разработки и издания административного регламента, закрепляющего процедуру создания электронной базы данных, содержащих адреса регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы России. Данный административный регламент значительно облегчит работу служащих Федеральной миграционной службы России в части контроля пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также позволит избежать необоснованного количества регистрирующихся мигрантов по одному и тому же адресу, что влечет нарушение санитарно-гигиенических, социальных и других норм общежития.
Представляется, что реализация внесенных предложений повысит эффективность работы органов Федеральной миграционной службы России по контролю за соблюдением миграционного законодательства на территории Российской Федерации, приведет к снижению количества правонарушений в сфере миграции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки вопросов реализации миграционной политики, государственного управления в рассматриваемой сфере, полномочий органов исполнительной власти. Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения диссертации могут применяться при разработке курсов лекций по административному праву, таможенному праву, по специальным курсам: «Правовое регулирование
миграционных отношений», «Правовое регулирование национальной и региональной безопасности». Содержащиеся в диссертационной работе выводы и предложения могут быть учтены в научных исследованиях по проблемам конституционного, административного, таможенного права; в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических вузов, для слушателей системы переподготовки и повышения квалификации служащих Федеральной миграционной службы России, а также при осуществлении ими практической деятельности. Кроме того, полученные в результате исследования выводы и предложения могут применяться в законотворческой деятельности и при разработке правовых актов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовые акты как Российской Федерации, так и субъектов Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, а также нашли отражение в научных публикациях и выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях по исследуемой проблеме, в их числе: «круглый стол» по проблемам коррупции и безопасности «Итоги и опыт реализации региональных законов по борьбе с коррупцией» (Саратов, 29 мая 2007 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2-3 июля 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, 2-3 июля 2009 г.); Международная научно-практическая конференция «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: проблемы и перспективы реализации» (Москва, 20 октября 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Современная юридическая наука и правоприменение» (III Саратовские правовые чтения) (Саратов, 3-4 июня 2010 г.).
Результаты научного исследования были апробированы при участии в международной школе-тренинге «Перспективы миграционной политики Евросоюза и России: различия, возможности для кооперации, стратегии будущего развития» (Москва, 17-25 апреля 2009 г.), а также в процессе разработки предложений и рекомендаций для заместителя Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе по совершенствованию нормативно-правовой базы и деятельности органов государственной власти в сфере реализации миграционной политики на основании письма, поступившего в адрес ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» (2011 г.).
Апробация авторских результатов была осуществлена в рамках разработки и реализации спецкурса «Правовое регулирование национальной и региональной безопасности», включающего тему: «Государственное
управление миграционной политикой». Кроме того, проведены лекционные, семинарские и практические занятия на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (Россельхознадзор, УФМС по Саратовской области) на базе ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина», ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет», которые проводились в Саратове, Вольске, Балакове.
Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных шестью параграфами, заключения, библиографического списка.
Характеристика современной миграционной ситуации в России
Миграция (как трансграничная, так и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. В миграционном обмене участвует подавляющее большинство стран мира (218), численность внешних мигрантов оценивается приблизительно в 175 млн. человек (3 % общей численности населения планеты), а внутренняя миграция еще масштабнее - около 1 млрд. человек (16 % общей численности) \ За годы, прошедшие после распада СССР, природа и направления миграций в России и странах СНГ претерпели значительные трансформации. Страны бывшего советского пространства включились в систему общемировых миграционных процессов. Распад СССР, экономический кризис при переходе к рынку, построение новых независимых стран на национальной основе, падение железного занавеса привели к появлению новых миграционных потоков. Миграции на всем постсоветском пространстве приобрели вынужденный характер и этническую составляющую. К ним добавились ранее неизвестные виды миграции - международная (в т.ч. трудовая), незаконная, транзитная, трафик людей и т.д. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер, уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Особенно это необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз. России, необходимо раскрыть базовый понятийный аппарат, с помощью которого попытаемся описать рассматриваемый объект анализа, упорядочить факты и сделать выводы.
Выбор основных терминов в данной работе сделан на основе их тесной взаимосвязи. В первую очередь анализу подвергались, такие дефиниции как: миграция, эмиграция, иммиграция, миграционная политика, миграционный процесс, конфликт.
Миграция. Существует свыше четырех десятков определений миграции. Исследовательскую работу по разработке понятийно-категориального аппарата в сфере миграции проводили ведущие специалисты в области миграции - Л.Л. Рыбаковский, В.М. Баранов, Г. Витковская, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, В.А. Ионцев, Е.С. Красинец и другие. Сегодня многие ученые" выделяют такую отрасль российского права, как миграционное право, например, Н.Н. Тоцкий утверждает, что «до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждает ставить вопрос о разработке в системе з российского права специальной отрасли — миграционного права» . Миграционное право, согласно определению Н.Н. Тоцкого, представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования миграционными потоками. В свою очередь Т.Н. Юдина понимает под миграционными потоками совокупное число мигрантов (или миграций), имеющих общие районы прибытия и выбытия в течение данного отрезка времени4.
Кроме того, автором был проведен анализ миграционного законодательства, в результате которого делается вывод, об отсутствии юридического определения термина «миграция» как в международном, так и в российском законодательстве. Парадоксальность данного обстоятельства, в определенной степени является косвенным признаком неупорядоченности миграционной деятельности в РФ, в соответствии с заявленными приоритетами политики в области правового регулирования миграции. Российский законодатель свободно использует термин «миграция» без обоснования его дефиниции.
Изучение ряда основных семантических источников показало, что под «миграцией» обобщенно понимают: «переселение людей, связанное с изменением места жительства»; «перемещение, переселение»; «переезд людей из одной страны в другую с намерением обосноваться» и др. Как определяет словарь русского языка, миграция — (лат. migratio, migro — перехожу, переселяюсь) — это переселение, перемещение населения внутри страны или из одной страны в другую . Анализ семантических характеристик термина «миграция» позволяет заключить, что вне зависимости от области его употребления общее значение не изменяется, является закономерным, что указывает на общенаучность его сущности как территориального перемещения людей.
В научной литературе наиболее распространенным является определение Л.Л. Рыбаковского, который отмечает, что «перемещение и переселение — отнюдь не синонимы» и, следовательно, понимает миграцию в
Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 322. узком и широком смысле слова. «В узком смысле — миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства», в широком смысле миграция — это «территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности»7.
По мнению Т. Я. Хабриевой, понятие «миграция» существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация . В противном случае, «если мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение», использование данного определения в тексте законодательных актов будет затруднительно.
Анализирует факты тавтологии В.М. Баранов в трактовке некоторых понятий в миграционной сфере и обосновывает две точки зрения на миграцию: в общем виде, это «территориальное перемещение людей (потоков людей) в физическом пространстве с целью поиска лучших условий жизни» и применительно к сфере правового регулирования, как «совокупность правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и, в большинстве случаев, влекущего обретение нового правового статуса» .
Содержание миграционной функции органов исполнительной власти
Эволюция правового положения человека на передвижение и выбор места жительства имеет богатую историю и прослеживается через все этапы ее государственно-правового строительства. Правовое регулирование мифационных процессов также прошло определенные этапы своего развития, имея длительную историю.
Законодательное регулирование мифационных процессов стало формироваться с появлением первых в истории человеческой цивилизации государств. В различные исторические эпохи правовые нормы мифационных процессом имели свои особенности: от игнорирования прав мифантов до наделения их соответствующим правовым статусом.
Впервые право на свободу передвижения и выбор места жительства в юридической форме было провозглашено королем Англии Иоанном Безземельным 15 июня 1215 г. в Великой хартии вольностей. Документ, состоявший из 49 статей, регламентировал права и свободы: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и по воде, лишь сохраняя верность нам».
С тех пор формирование и развитие мифационного законодательства прошло долгий эволюционный путь. В истории отмечены мифационные процессы, связанные с эпохой Великих геофафических открытий (ГХ-XVTI вв.), а также религиозных и политических гонений в Европе. Значительные переселения европейцев особенно усилились с открытием Америки. С этим историческим событием связаны этапы бурного развития мифационного законодательства.
До начала XV в. передвижение русских поданных по стране не подвергалось вообще никаким офаничениям. Именно в это время власть начала наблюдать за
Петрушевский Д.М. Великая хартия вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине ХШ века. М., 1918. С. 119. приезжающими в страну в связи с опасностью причинения вреда государству, что и явилось основной причиной введения в России в XV — XVI столетиях «проезжих грамот». Особенно строго применялись правила проезжих грамот по отношению к тем путешественникам, которые прибыли в Россию из соседних стран. Государство боялось негативного влияния на пришлого люда местных жителей, что случалось нередко.
В XVI - XVII вв. в российское законодательство характеризуется формированием миграционного контроля, в рамках которого постепенно складываются три основных направления: 1) за передвижением российских подданных в пределах страны; 2) за въездом и выездом российских подданных за пределы государства; 3) за въездом и выездом иностранцев в России.
Во второй половине XVI в. обостряется проблема удержания крестьян на постоянном месте жительства. Это закрепляется Соборным уложением 1649 г. и другими нормативными актами XVII столетия.72 Цель этого законодательства было в создании норм об отыскании самовольно ушедших крестьян и холопов, возвращении их к месту жительства, где они значились по переписным книгам, с целью беглых крестьян законным владельцам власть был введен институт ссылки.
В фискальных целях государство было заинтересовано в получении точных данных о численности, сословном составе населения и его миграциях. Эти факторы, а также прикрепление представителей привилегированных сословий к местам несения службы в первой четверти XVIII в. требуют создания более эффективного механизма контроля передвижения по стране российских подданных.
Основы миграционной политики: учеб. пособ. / Под общ. ред. Барцица И.Н. М., 2008. С. 47. Сформировавшаяся в российском законодательстве к тому времени система миграционного контроля состояла из трех элементов, сложившихся в институты:
1) определилось понятие «место жительства», в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место жительства российских и иностранных подданных;
2) институт паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;
3) институт «беглых» и дезертиров, которые определяли механизмы деятельности полицейских органов по преследованию населения и санкции к нарушителям паспортного законодательства.
В свою очередь правовая основа обеспечения паспортного режима осуществлялась с помощью двух тесно взаимосвязанных между собой правовых институтов: места жительства и паспортов.
В целях контроля передвижения населения и выявления лиц, самовольно оставивших место жительства или службы, во втором десятилетии XVIII в. были заложены правовые основы паспортной системы. Указ Петра I от 30 октября 1719 г. «О поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут» положил основу всему дальнейшему российскому паспортному законодательству. Указ должен был пресечь массовые побеги. Он устанавливал полицейский контроль за населением.
В этот период все документы, удостоверяющие личность, были рукописными, отсутствовала единая форма их составления, вследствие чего появилось множество поддельных документов. В связи с этим в XVIII в. издается целый ряд законодательных актов с целью искоренения фальшивых паспортов, прежде всего, для представителей податных сословий. За составление подложных отпускных писем вводились вырывание ноздрей и ссылка на вечные каторжные работы.
Отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться уже в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, стала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий.
Наиболее яркое выражение эта политика получила при Екатерине П. В декабре 1762 г. был издан манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Спустя полгода Екатерина П принимает второй манифест, в том же 1763 г. вышел императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Этот Указ быт впоследствии дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Ко второму манифесту прилагались реестры свободных и удобных для поселения земель. Когда иностранцы стати приезжать, составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев»7 .
К числу наиболее существенных можно отнести следующие льготы: освобождение от уплаты налога, а также другие льготы по платежам и податям в казну, причем сроки освобождения устанавливались дифференцированно в зависимости от региона вселения, от численности населения в поселении (колонии) и от рода занятий переселенцев; отмена воинской повинности и освобождение от гражданской службы; свобода вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов верующими всех конфессий; выплаты из казны на обзаведение хозяйства и приобретение необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался лишь по истечении десяти лет в течение трех последующих лет равными частями.
При этом миграционная (колонизационная) политика решала как политические, так и экономические задачи. Переселенческое движение регламентировалось рядом высочайших императорских указов, а также специальными правовыми актами.
Регламентация миграционных процессов
Так, Министерство внутренних дел Российской Федерации, в чьем ведении находится Федеральная миграционная служба, будучи федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции, координирует и контролирует деятельность Єлужбьі, рассматривает доклад о результатах ее деятельности, предложения о заключении международных договоров России и соглашений, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.
Помимо указанных полномочий, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, — МВД России, занимается вопросами реадмиссии и административным выдворением иностранного гражданина или лица без гражданства и направляет информацию об этом в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Федеральную миграционную службу. Кроме того, иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел.
Так, при ГУВД по Саратовской области создан Центр временного размещения иностранных граждан, подлежащих выдворению . Однако, организация деятельности данного структурного подразделения имеет ряд проблемных вопросов.
По мнению Уполномоченного по правам человека по Саратовской области Нины Лукашовой169, регулярное изменение миграционного законодательства, неурегулированность миграционных процессов, особенности жизненной ситуации мигрантов приводят к тому, что люди не могут легализовать свое пребывание (проживание) на территории Саратовской области. В итоге они подвергаются выдворению.
Управлением Федеральной миграционной службы по Саратовской области активизирована работа по обеспечению общественного порядка и безопасности, выявлению и наказанию иностранных граждан, незаконно находящихся на территории региона. За три месяца 2010 года сотрудниками УФМС на указанных лиц составлено более 2 тысяч административных протоколов, выявлено более 300 нелегальных работающих мигрантов, наказано 160 граждан России, незаконно использующих труд иммигрантов. В доход. областного бюджета перечислено свыше 10 миллионов рублей, взысканных с нарушителей. За пределы Российской Федерации выдворено 39 иностранцев . Были зафиксированы случаи, когда в Центре для временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению (депортации) за пределы РФ, при ГУВД Саратовской области из — за трудностей с оформлением документов люди находились по 5 - 7 месяцев.
В целях разрешения сложившейся ситуации омбудсмен по Саратовской области направляла письма в УФМС по области, областное ГУВД; провела заседание Общественного совета; в компетентные органы были направлены соответствующие рекомендации.
Проблема с оформлением документов, дающих право на пересечение госграницы, для иностранных граждан, содержащихся в Центре, по-прежнему остается неразрешенной. Обращения, направляемые в консульские отделы стран гражданской принадлежности выдворяемых лиц для получения «свидетельства на возвращение», остаются неисполненными в течение длительного периода времени. Консульства Казахстана, Узбекистана и Молдовы за оформление документа на каждое лицо требуют оплату в размере $30. В бюджете МВД не предусмотрены средства на оплату таких услуг, поэтому иностранцы, подлежащие выдворению за пределы РФ; продолжают содержаться в Центре. Федеральный уполномоченный по правам человека В. Лукин отметил, что эта проблема характерна и для других регионов страны и обратился в МИД и МВД с просьбой о «проработке указанных вопросов». В связи с изложенным, считаем необходимым предложить внести в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» срок пребывания данных лиц в указанных учреждениях до трех месяцев. Считаем, что за указанный временной период возможно выяснить необходимую информацию о подданстве иностранного гражданина, принимающей стороне и другие данные.
Кроме того, в ходе осуществления деятельности по контролю соблюдения миграционного законодательства возникают проблемы при привлечении к ответственности иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие их личность. Протокол об административном правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно, а установить личность в определенные законом сроки административного задержания, т. е. за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ), в большинстве случаев не удается. В результате нарушители миграционного законодательства подлежат освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают нарушать законодательство Российской Федерации. Незаконные мигранты хорошо осведомлены о существующей проблеме, в связи с чем укрытие ими документов, удостоверяющих личность, приобрело массовый характер. В связи с процедурой установления личности на международном уровне целесообразно внести предложение в законодательные органы об увеличении срока административного задержания для установления личности иностранных граждан, допустивших нарушения миграционного законодательства.
Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации
Одной из сфер государственного управления, где реализуются многообразные интересы граждан, общества и российского государства, является миграционная сфера, при этом стабильность общественных отношений, возникающих в данной сфере, обеспечивается их закреплением в правовых нормах. Необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений приняли на себя это управление. Т.е. речь идет об искусстве управления государством или другими словами — о политике, представляющей собой сферу деятельности, связанную с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержание деятельности государства. В свою очередь, государственное управление в современном обществе носит ярко выраженный политический характер. Взаимосвязь политики и государственного управления происходит на двух уровнях: понятийном (постановка социально — экономической задачи, формулирование политической программы) и регулятивно — управленческом (определение функциональных задач государства и соответствующего аппарата государственного управления, «сведение воедино» усилий частных и публичных средств регулирования, контроль и проверка конечного результата).
Концепция миграционной политики государства базируется на познании объективных закономерностей развития общества в исторически определенный период времени. Поэтому периодически, в зависимости от изменений миграционной ситуации в стране и за рубежом она требует дифференциации в подходах к ее реализации. В этих условиях принятие стратегических административных решений при сохранении базовых целей определяет устоявшаяся в государстве система взглядов и идей по поводу управления миграционными, процессами. Целесообразно эту систему следует называть концепцией административной политики в миграционной сфере.
Административная политика в миграционной сфере отражает отношение государства к управлению миграционными процессами, для которой характерно стратегическое влияние на механизм административно-правового воздействия в миграционной сфере. Важность выработки и совершенствования административной политики в миграционной сфере обусловлена социальной значимостью ее предмета — реализации миграционного законодательства, включая правотворчество органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в данной сфере. Целью административной политики в миграционной сфере является повышение эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов реализации миграционной доктрины в соответствии с возложенными на них функциями, учитывающими взаимообусловленные интересы личности, общества и государства.
Государственное управление в сфере реализации миграционной политики, являясь основными направлениями формирования и функционирования субъектов ее реализации, опирается на общие, отраслевые, межотраслевые, а также международно-правовые принципы права. Поэтому основополагающие идеи государственного управления в миграционной сфере должны подчеркивать демократические, конструктивные сущность и содержание этого направления деятельности исполнительной власти, ориентировать ее на решение стратегических задач оптимизации миграционных процессов.
В связи с этим государственное управление в сфере реализации миграционной политики должно строится по следующим основным взаимозависимым направлениям: управление миграционной политикой представляет собой сложный многоуровневый механизм, разработанный, в первую очередь, на основе концептуальной ясности. Поэтому представляется необходимой поддержка государства на законодательном уровне дальнейшего развития миграционной науки, создание института обязательной научной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, научный мониторинг деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие полномочия в сфере миграции населения; выстроенное на основе достоверных научных выводов законодательство должно содержать основной категориально-понятийный аппарат, а именно: понятия миграции, миграционных процессов, мигрант, нелегальный мигрант. Представляется возможным предложить следующие наиболее оптимальные определения.
Миграция - это перемещение физических лиц через государственную и административные границы Российской Федерации с определенной целью (воссоединение семьи, работа, учеба и т.д.).
Миграционный процесс - это совокупность действий, изменяющих правовой статус физического лица при перемещении через государственные и (или) административные границы.
Незаконный мигрант — это физическое лицо, незаконно пребывающее на территории Российской Федерации, а также физическое лицо незаконно перемещающееся как через Государственные границы Российской Федерации, так и административные границы внутри страны. Под «незаконным пребыванием на территории Российской Федерации» следует понимать нарушение норм миграционного законодательства Российской Федерации. - совершенствование организационных основ управления миграционной сферой, которое достигается за счет целесообразного перераспределения между уполномоченными субъектами реализации миграционной политики правоприменительных функций, функций по надзору, контролю и оказанию государственных услуг в сфере миграции населения в зависимости от изменения миграционной ситуации в стране;
