Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Банковский сектор России: понятие, структура, содержание, правовое регулирование 15
1.1. Социально-экономическая характеристика банковского сектора Российской Федерации 15
1.2. Становление и развитие банковской системы и банковской деятельности в России: краткий историко-правовой очерк 45
1.3. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации 70
Глава 2. Реализация государственной политики в сфере банковской деятельности 92
2.1. Сущность и значение государственной политики в сфере банковской деятельности 92
2.2. Субъекты, осуществляющие реализацию государственной политики в сфере банковской деятельности 113
2.3. Правовые проблемы реализации государственной политики в сфере банковской деятельности и пути их решения 143
Заключение 165
Библиографический список использованных источников и литературы 171
Приложения 193
- Социально-экономическая характеристика банковского сектора Российской Федерации
- Становление и развитие банковской системы и банковской деятельности в России: краткий историко-правовой очерк
- Сущность и значение государственной политики в сфере банковской деятельности
- Субъекты, осуществляющие реализацию государственной политики в сфере банковской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Приоритетом государственной социально-экономической политики современной России является обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1, финансовая система играет ключевую роль в обеспечении сбалансированности и инновационного развития экономики. Особое место в этом процессе занимает банковский сектор, развитие которого в значительной степени зависит от состояния банковской системы России, правового регулирования банковской деятельности, банковского регулирования и надзора, эффективности функционирования системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации и ряда других условий.
Мировой финансово-экономический кризис со всей очевидностью подтвердил определяющую роль банковской сферы в экономике современного государства. По мнению исследователей макроэкономических процессов, спад в экономике развитых государств был вызван, прежде всего, кризисом банковской системы. Анализ предпринимаемых в настоящее время российским государством и другими развитыми государствами дополнительных мер, связанных с поддержкой их финансовых систем и укреплением стабильности банковских систем, позволяет констатировать, что банковская сфера - важнейший сектор экономики, оказывающий существенное влияние на все ключевые его составляющие. С началом проводимой в России реформы финансовых отношений российские банки стали практически единственным институтом, осуществляющим перераспределение финансовых ресурсов на рыночных принципах.3 В связи с 1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 47. - Ст. 5489. 2 Жуков Е.Ф. Ипотечный кризис в США и его социально-экономические последствия / Е.Ф. Жуков // Финансы. - 2009. - № 4. - С. 60-62 3 Пастушенко Д.С. Контроль в сфере банковского кредитования (финансово-правовые аспекты): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14/Д.С. Пастушенко.-Саратов, 2009.-С. 3.
4 этим, особое социально-экономическое значение приобретает банковская деятельность, в рамках которой и происходит непосредственное перераспределение финансовых ресурсов. Формирование современной, отвечающей вызовом времени, государственной политики в сфере банковской деятельности позволяет стабилизировать финансовую систему в целом.
Многообразие и сложность правовых изменений, происходящих в российском банковском законодательстве в последнее время, требуют их дополнительного научного осмысления, например в связи с принятием Федерального закона от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития».1 Финансово-экономический кризис вынудил государство усилить свою роль в банковской сфере и потребовал осуществления дополнительных мер по укреплению банковской системы, в связи с чем в 2008 году были приняты Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»," Федеральный закон от 27 октября 2008 года № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года».3
Получила свое развитие и такая форма участия государства в сфере банковской деятельности, как создание и функционирование государственных корпораций, иных субъектов, выполняющих важнейшие публичные функции, что также требует ее дополнительного осмысления и изучения. Существует необходимость совершенствования и традиционной формы участия государства в сфере банковской деятельности, связанной с осуществлением Центральным банком Российской Федерации банковского регулирования и банковского надзора.
Таким образом, актуальность проблем реализации государственной 1 Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития» [по сост. на 25 декабря 2009 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 22. - Ст. 2562. 2 Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» [по сост. на 27 декабря 2009 г.] // Российская газета.-2008. - 14 октября. - №214. 3 Федеральный закон от 27 октября 2008 года № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» [по сост. на 19 июля 2009 г.] // Российская газета. - 2008. - 28 октября. - № 224.
5 политики в сфере банковской деятельности на современном этапе определила выбор темы, постановку цели и задач, методологическую базу и структуру исследования.
Степень научной разработанности темы исследования
Анализ правовых явлений, обусловленных тематикой настоящего исследования, основывается на имеющихся научных разработках в данной сфере, что позволяет автору сформулировать свою позицию по ключевым вопросам, касающимся отдельных аспектов государственной политики в сфере банковской деятельности.
Отдельные вопросы, входящие в предмет данного диссертационного исследования, в том или ином ракурсе рассматриваются в работах А.З. Арсланбековой, А.Ф. Бадтиева, А.Г. Братко, А.Ю. Викулина, Я.А. Гейвандова, С.А. Голубева, А.В. Журавлева, Л.Г. Ефимовой, О.М. Олейник, Е.А. Павлодского, Е.Н. Пастушенко, Е.Ю. Плетневой, Н.А. Саттаровой, Б.Н. Топорнина, Г.А. Тосуняна, Е.В. Черниковой, Е.С. Щетковой, Н.Д. Эриашвили и других авторов.
Необходимо отметить, что на различных временных этапах развития правового регулирования банковской деятельности в России исследователи рассматривали вопросы, которые были наиболее актуальны в тот или иной период. Соответственно, предметом изучения были вопросы разработки правовых механизмов по преодолению последствий кризиса банковской системы России в 1998 году,1 становления и развития государственного регулирования банковской деятельности в Российской Федерации,2 сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного правового регулирования в банковской сфере. Неизменно актуальными остаются
См. напр.: Сапрыкин Д.П. Совершенствование банковского законодательства после кризиса 1998 года:дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.12 /Д.П. Сапрыкин. -М., 2000. - 198 с.
См. напр.: Попов И.С. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.04 / И.С. Попов. - М., 2000. - 208 с. 3 См. напр.: Голубев С.А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14 / С.А. Голубев. - М., 2004. - 356 с. вопросы, связанные с осуществлением банковских операций,1 посвященные анализу отдельных направлений государственного управления в банковской сфере,2 правового статуса Центрального банка Российской Федерации,3 банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций со стороны Банка России.
Значительный вклад в разработку проблем публично-правового регулирования банковской деятельности внесла диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Е.В. Черниковой «Публично-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты)» (Москва, 2009 год). Научная работа Е.В. Черниковой представила концепцию публично-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации, отразила теоретическое обоснование его места в механизме правового регулирования экономических отношений. Полученные выводы позволили автору настоящего исследования наиболее полно рассмотреть механизм правового регулирования банковской деятельности в качестве инструмента реализации государственной политики в изучаемой сфере.
Вместе с тем, несмотря на значительное внимание, уделяемое учеными изучению банковских правоотношений, изданные работы не содержат комплексного финансово-правового исследования актуальных аспектов государственной политики в сфере банковской деятельности в современных условиях. В свою очередь, реформирование банковского законодательства, практика его применения требуют постоянного научного изучения и совершенствования практического опыта реализации государственной 1 См. напр.: Артемова А.О. Банковское кредитование в Российской Федерации (финансово-правовой аспект): дне. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / А.О. Артемова. - М., 2007. - 207 с. 2 См. напр.: Фролова Е.Е. Лицензирование банковских операций как форма государственного регулирования банковской деятельности (Теория, практика, проблемы): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Е.Е. Фролова. - М., 2004. - 189 с. 3 См. напр.: Лунгу Е.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Е.В. Лунгу. - Барнаул, 2005. - 210 с. 4 См. напр.: Башмакова T.B. Система государственного регулирования кредитных организаций Банком России: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / T.B. Башмакова. - М., 2007І - 162 с; Быстрова Е.Ф. Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Е.Ф. Быстрова. - Саратов, 2007. - 192 с.
7 политики в указанной сфере.
Объектом настоящего исследования выступает совокупность регулируемых правовыми нормами общественных отношений, складывающихся в ходе осуществления государственной политики в сфере банковской деятельности.
Предметом диссертационного исследования является банковская деятельность как финансово-правовое явление, нормативные правовые акты, регулирующие участие и степень присутствия государства в сфере банковской деятельности, а также правоприменительная и судебная практика в изучаемой системе правовых отношений.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование финансово-правовых проблем государственной политики в сфере банковской деятельности и выработка предложений по их дальнейшему разрешению.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач: обобщить имеющиеся в отечественной юридической науке подходы к трактовке понятия «банковская деятельность», уточнить его определение с точки зрения современного нормативно-правового регулирования; на основе анализа банковского законодательства, практики его применения и изложенных в научных исследованиях концепций о структуре банковской системы и существующих связей между ее элементами разработать авторское понятие «банковская система»; рассмотреть субъектный состав банковской системы Российской Федерации в современных условиях; конкретизировать важнейшие этапы становления и развития отечественного правового регулирования банковской деятельности и рассмотреть их влияние на ход дальнейшего развития правового регулирования банковской деятельности; проанализировать современное состояние правового регулирования банковской деятельности и внести предложения по его дальнейшему
8 совершенствованию; - выявить правовые проблемы реализации государственной политики в сфере банковской деятельности, компетенцию и полномочия реализующих ее субъектов, внести конкретные предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию государственной политики в исследуемой области.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные работы в области общей теории государства и права, теории государственного управления, конституционного, административного, финансового, банковского, гражданского права. Среди них работы А.З. Арсланбековой, Г.В. Атаманчука, А.Ф. Бадтиева, В.А. Белова, А.Г. Братко, А.Ю. Викулина, В.В. Витрянского, Я. А. Гейвандова, С.А. Голубева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.Г. Ефимовой, А.В. Журавлева, И.А. Никулиной, О.М. Олейник, Е.А. Павлодского, Е.Н. Пастушенко, Л.Л. Попова, И.В. Рукавишниковой, Н.А. Саттаровой, Н.В. Сердюковой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Г. А. Тосуняна, Е.В. Черниковой, В.И. Чиркина, Д. А. Шевченко, Е.С. Щетковой, Н.Д. Эриашвили и других.
Методологическую основу диссертационного исследования составили основные методы научного познания объекта и предмета исследования: диалектический, исторический, формально-логический, системный, сравнительный, статистический, нормативно-аналитический, анализа и синтеза, метод моделирования и другие. Их применение позволило проанализировать особенности реализации государственной политики в сфере банковской деятельности в настоящее время.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, а также административное, гражданское, финансовое, банковское законодательство Российской Федерации, нормативные акты Центрального банка Российской Федерации и других государственных органов.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы судебной практики, правоприменительная деятельность государственных органов, статистические и аналитические данные, зарубежный опыт организации банковской деятельности, изложенный в отечественной литературе.
В диссертационном исследовании также была использована информация с официальных сайтов Центрального банка Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию».
Научная новизна работы заключается в том, что на уровне диссертационного исследования рассмотрены теоретические основы государственной политики в сфере банковской деятельности в соответствии с основными положениями реформы банковского сектора экономики, подведены промежуточные итоги законодательных преобразований в сфере банковской деятельности, сформулированы и обоснованы пути ее дальнейшего совершенствования.
В работе обобщены и систематизированы основные подходы к определению понятий «банковская деятельность», «банковская система» с точки зрения современного субъектного состава; проанализированы особенности государственной политики в сфере банковской деятельности и осуществляющие ее субъекты; предложены авторские дефиниции таких категорий, как «банковская операция», «банковская деятельность», «банковская система», «государственная политика в сфере банковской деятельности», «государственное управление банковской деятельностью», «банковское регулирование в публичных интересах»; сформулированы предложения по внесению дополнений и изменений в нормативные правовые акты, действующие в сфере банковской деятельности.
Проведен анализ финансово-правовых аспектов государственной политики в сфере банковской деятельности и ее основных направлений в современных условиях; предложена классификация субъектов, реализующих государственную политику в указанной сфере, и проанализирован их правовой статус; предложены подходы к разрешению актуальных проблем, возникающих при осуществлении банковской деятельности.
В диссертации формулируются теоретические выводы и практические рекомендации, направленные на совершенствование правотворчества и практики правоприменения в решении вопросов реализации государственной политики в сфере банковской деятельности в современных условиях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Банковская деятельность - самостоятельное осуществление субъектами, включенными в банковскую систему Российской Федерации, банковских операций на основании федерального закона или на основании федерального закона и специального разрешения (лицензии) Банка России.
2. Государственная политика в сфере банковской деятельности - компонент государственной финансовой политики, представляющий собой деятельность государства в лице уполномоченных государственных органов и организаций, действующих в публичных интересах, по разработке, правовому регулированию и реализации концепции, основных направлений, конкретных мероприятий в области формирования, распределения, управления и контроля за использованием публичных денежных фондов при осуществлении банковской деятельности с целью развития и укрепления банковской системы.
Государственная политика в сфере банковской деятельности предусматривает «государственное управление банковской деятельностью» и «банковское регулирование в публичных интересах». Под «государственным управлением банковской деятельностью» предлагается понимать государственное воздействие на деятельность субъектов банковской системы со стороны государственных органов и должностных лиц путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий с целью реализации государственной политики в сфере банковской деятельности. «Банковское регулирование в публичных интересах» представляет собой деятельность специальных юридических лиц, осуществляющих отдельные публичные функции по регулированию банковской деятельности в целях реализации государственной политики в этой сфере.
3. В Федеральном законе от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности»1 следует закрепить определение «банковской деятельности», статью 2 изложить в следующей редакции: «Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», кредитные организации, а также филиалы иностранных банков».
4. Обоснована необходимость совершенствования государственного финансового контроля над эффективностью использования государственных финансовых ресурсов, направляемых на укрепление и развитие банковской системы. Предложено расширить состав Наблюдательного совета государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и Совета директоров государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» с включением представителей, направляемых Президентом Российской Федерации, Государственной Думой Российской Федерации, Советом Федерации Российской Федерации;- предусмотреть обязанность указанных государственных корпораций ежегодно направлять в Государственную Думу Российской Федерации предварительно согласованный с Банком России и Правительством Российской Федерации отчет о результатах своей деятельности.
Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» [по сост. на 27 декабря 2009 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 6. - Ст. 492.
5. Часть 2 и 3 статьи 15.26 КоАП РФ следует изложить в следующей редакции: «2. Нарушение должностным лицом кредитной организации установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.
3. Действия, предусмотренные частью 2 настоящей статьи, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей».
Применяемые Банком России по отношению к кредитным организациям меры ответственности, указанные в ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»,1 предлагается рассматривать в качестве мер финансово-правовой ответственности.
6. Реализация Основных направлений единой государственной денежно- кредитной политики на 2009 год и период 2010 и 2011 годов,2 Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года предполагает необходимость уделить особое внимание совершенствованию банковского кредитования и сберегательного дела. В рамках реализации современной государственной политики в сфере банковского кредитования и сберегательного дела особо выделяется деятельность Банка России, государственных корпораций «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и «Агентство по страхованию вкладов», Открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию».
7. С целью дальнейшего совершенствования правовых аспектов реализации государственной политики в сфере банковской деятельности, 1 Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [по сост. на 25 ноября 2009 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 28. - Ст. 2790. 2 Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 год и период 2010 и 2011 годов // Вестник Банка России. - 2008. - № 66.
13 предлагается внести изменения в ст. 819, ст. 837 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 19, ст. 36 Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности», ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 11 Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»1, касающиеся вопросов банковского надзора, банковского кредитования и сберегательного дела; принять Федеральный закон «О банковском потребительском кредитовании», концептуальная модель которого предложена автором.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что исследование проблем реализации государственной политики в сфере банковской деятельности имеет важное значение для продолжения научных дискуссий о состоянии и перспективах развития банковской системы и банковской деятельности в России.
Теоретические выводы, предложения и рекомендации автора по совершенствованию государственной политики в сфере банковской деятельности могут быть использованы при подготовке проектов федеральных законов о правовом регулировании банковской деятельности, нормативных актов Банка России по вопросам банковского регулирования и надзора, а также в практической деятельности по применению правовых норм субъектами банковской деятельности.
Практическая значимость работы заключается в возможности внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс при преподавании специальных курсов в системе юридического и экономического образования, включая систему разработки учебно-методических материалов, проведения лекционных и семинарских занятий в учебных заведениях, подготовки, переподготовки, повышения квалификации сотрудников юридических и надзорных служб Банка России, а также 1 Федеральный закон от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» [по сост. на 25 ноября 2009 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 52 (часть I). - Ст. 5029.
14 специалистов по правовому обеспечению деятельности кредитных организаций.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, теоретические положения, практические предложения и рекомендации были обсуждены на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета, опубликованы автором в научных статях, в том числе в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией, материалах международных и всероссийских научно-практических конференций.
Основные итоги диссертационного исследования докладывались на Научно-практической конференции «Международные юридические чтения» (Омск, 18 апреля 2007 года); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы реализации права в изменяющейся России» (Тюмень, 19 апреля 2007 года); Всероссийской научно-практической конференции «Совершенствование публичного управления в сфере реализации приоритетных национальных проектов» (Тюмень, 22-23 ноября 2007 года); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления социального государства в России» (Тюмень, 14 апреля 2008 года); VI Всероссийской студенческой научной конференции «Эволюция российского права» (Екатеринбург, 25-26 апреля 2008 года).
Материалы диссертационного исследования используются автором в рамках преподавания дисциплины «Финансовое право Российской Федерации» в Институте государства и права Тюменского государственного университета, а также в практической деятельности Юридического управления Акционерного Западно-Сибирского коммерческого банка открытого акционерного общества («Запсибкомбанк» ОАО).
Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы, приложения. Структура работы отражает наиболее важные теоретические и практические аспекты темы исследования и предопределена целью и задачами исследования.
Социально-экономическая характеристика банковского сектора Российской Федерации
Банковский сектор, являясь важным элементом экономики любого современного государства, оказывает видимое воздействие на жизнедеятельность общества в целом. Значение банковского сектора в социально-экономическом развитии страны определяется теми макроэкономическими функциями, которые он выполняет. Функционирование банковской системы России направлено на обеспечение устойчивости российского рубля, эмитируемого исключительно Банком России, единства экономического пространства Российской Федерации, развития внешнеэкономической деятельности, обеспечение надлежащего банковского обслуживания и оказания иных услуг в денежно-кредитной сфере. В полной мере возрастающую роль банковской сферы для российской экономики отражает финансово-экономическая статистика. По состоянию на 1 января 2007 года совокупные активы (пассивы) банковского сектора составляли 13963,5 млрд. рублей (51,9 % от ВВП), на 1 января 2008 года -20125,1 млрд. рублей (60,8 % от ВВП), по состоянию на 1 января 2009 года -28 022,3 млрд. рублей (67,3 % от ВВП).1
По состоянию на 1 декабря 2009 года в России зарегистрировано 1184 кредитных организаций, из них действующими (то есть имеющими право на осуществление банковских операций) являются 1066 кредитных организаций. В настоящее время наблюдается тенденция к сокращению количества кредитных организаций. Так, по состоянию на 1 января 2008 года в России было зарегистрировано 1296 кредитных организаций (из них действующих - 1136), по состоянию на 1 января 2009 года было зарегистрировано 1228 кредитных организаций (из них действующих - 1108).
Активы кредитных организаций по состоянию на 1 декабря 2009 года составили 28 691, 9 млрд. рублей. В региональном аспекте активы кредитных организаций распределены следующим образом: Центральный федеральный округ - 24 955, 9 млрд. рублей, Северо-Западный федеральный округ — 1 160 млрд. рублей, Южный федеральный округ - 211, 8 млрд. рублей, Приволжский федеральный округ - 951, 9 млрд. рублей, Уральский федеральный округ - 627, 5 млрд. рублей, Сибирский федеральный округ -587, 1 млрд. рублей, Дальневосточный федеральный округ - 197, 6 млрд. рублей. Финансовый результат деятельности кредитных организаций в 2009 году составил 96 370, 6 млн. рублей. В сравнении с предыдущими периодами наблюдается тенденция к сокращению прибыли кредитных организаций. Так, по состоянию на 1 января 2008 года их прибыль составляла 507 974, 7 млн. рублей, на 1 января 2009 года- 409 185, 7 млн. рублей.1
Эффективное функционирование государственных и муниципальных органов, предприятий, учреждений и иных субъектов напрямую зависит от состояния банковского сектора государства. Осуществление многих экономических, социальных, экологических и иных проектов определяется характером и степенью устойчивости банковской системы. В качестве примера можно привести проводимую в России политику государственных приоритетов, сформулированных в форме национальных проектов, направленных на улучшение условий жизни населения и создание необходимых предпосылок для повышения его экономической активности и благосостояния. В ходе реализации национальных проектов становится очевидным огромное значение качества банковской системы страны.2 По словам Э.Х. Шохиной, одним из важных аспектов обеспечения успешной реализации национальных проектов является адаптация банковской системы к их целям и задачам, что позволяет оптимизировать финансовые потоки, расходование выделяемых средств, обеспечить предоставление населению современного набора финансовых услуг на всей территории страны.1 Рассмотренный пример, как и ряд других, свидетельствует о том, что совершенствование банковской системы и правового регулирования банковской деятельности - необходимое условие проводимых в стране экономических, политических и иных преобразований.
Указанные выше обстоятельства, несомненно, свидетельствуют об особом характере банковской сферы как явлении социальном, оказывают влияние на сущность банковской деятельности и банковской системы. Будучи объективно существующим явлением общественной, политической, экономической жизни, банковская система, пожалуй, более чем какие-либо иные правовые или экономические явления может способствовать экономическому росту и социально-политической стабильности государства и общества либо спровоцировать кризисные явления и, как следствие, социально-политическую нестабильность. Особая социальная природа банковской системы обусловлена не только российскими особенностями. Стоит согласиться с тем, что социальная сущность банковской системы и банковской деятельности - объективное явление, присущее всем государствам.2 Как вид социальной деятельности, банковская деятельность непосредственно затрагивает интересы различных юридических и физических лиц, государственных и муниципальных органов, а также интересы государства в целом.
Для раскрытия поставленных в рамках настоящего исследования задач, в первую очередь, необходимо сформулировать и теоретически обосновать определения таких понятий, как «банковская система», «банковская деятельность». Указанные термины, несмотря на широкое употребление в текстах различных нормативных правовых актов, в действующем законодательстве не раскрываются и в научной среде не выработано единообразного подхода к их определению. Между тем, правовые понятия должны отличаться строгой определенностью, ясностью, устойчивостью и быть совместимыми с другими употребляемыми в юридической науке терминами.
В финансовом словаре «банковская система» определяется как совокупность разнообразных видов взаимосвязанных банков и других кредитных учреждений, действующих в рамках единого финансово-кредитного механизма. При этом под банком понимается финансово-кредитный институт, учреждение, производящее разнообразные виды операций с деньгами и ценными бумагами и оказывающее финансовые услуги правительству, предприятиям, организациям, гражданам и другим банкам.1 По мнению Е.С. Щетковой, банковская система, как относительно самостоятельный компонент экономической системы, с позиции внутренней организации обладает всеми необходимыми признаками системы как единства взаимосвязанных элементов.2
Становление и развитие банковской системы и банковской деятельности в России: краткий историко-правовой очерк
Накопленный исторический опыт правового регулирования банковской деятельности в дореволюционной, Советской и современной России и его изучение представляют интерес в рамках настоящего исследования, поскольку способствуют определению особенностей и тенденций развития национальной банковской системы, позволяют использовать положительный опыт для осуществления эффективного правового регулирования банковской деятельности в настоящее время. Необходимо отметить, что отечественная банковская система начала создаваться гораздо позже, нежели в западноевропейских странах. Становление и развитие банковской системы в нашей стране происходило поэтапно, что было обусловлено особенностями экономики и внутриполитической обстановки. Каждый этап характеризовался специфическими чертами правового регулирования банковской системы и банковской деятельности. По мнению Е.Б. Стародубцевой, периодизация развития отечественной банковской системы может быть представлена следующим образом: 1) с середины XVIII века до 1860 года - создание и функционирование банков как государственных (казенных); 2) с 1860 до 1917 года - развитие и совершенствование банковской системы; 3) с 1917 до 1930 года - формирование новой банковской системы; 4) с 1930 до 1988 года - функционирование социалистической банковской системы; 5) с 1988 года по настоящее время - формирование современной рыночной банковской системы.1 Следует признать, что указанная периодизация может быть принята за основу. Вместе с тем, период формирования современной рыночной банковской системы целесообразно конкретизировать и рассматривать в рамках следующих этапов: - с 1988 до 2001 года - формирование нормативной базы рыночной банковской системы; - с 2001 до 2005 года - дальнейшее совершенствование правового регулирования банковской системы и банковской деятельности; - с 2005 года по настоящее время - усиление роли государства в сфере банковской деятельности, формирование трехуровневой банковской системы.
Началом первого этапа в развитии банковской системы в России можно считать создание в 1733 году государственного ссудного банка. 28 февраля 1733 года Указом Анны Иоанновны «О правилах займа денег» были открыты ссуды из Монетной конторы, организованной Петром II еще в 1729 году. Однако по словам Л.Н. Яснопольского, такая попытка правительства организовать проведение кредитных операций вылилась в создание скорее казенного ломбарда, нежели создание банка.1 13 мая 1754 года были учреждены Государственные заемные банки для дворянства в Москве и Санкт-Петербурге и Банк для поправления при Санкт-Петербургском порте коммерции и купечества. Такие изменения, как полагает В.И. Авдийский, свидетельствовали о появлении двух направлений кредитной политики правительства: поддержка верхов дворянского сословия и поощрение «именитого» купечества, занимавшегося преимущественно внешней
торговлей. Деятельность этих кредитных учреждений не оправдала ожиданий правительства, поскольку объем предоставленных заемных денежных средств был незначительным, возникали проблемы с возвратом денег и уплатой процентов, имели место злоупотребления со стороны персонала банков.
Следующим шагом по реформированию в банковской сфере стало учреждение 21 июня 1758 года в Москве и Санкт-Петербурге Банковских контор вексельного производства для обращения медных денег. На Банковские конторы возлагался прием казенных и частных капиталов для отдачи их из процентов. Также они должны были вносить в главную банковскую книгу сведения по взносам и выдачам, удовлетворять деньгами по векселям купцов, помещиков, фабрикантов и заводчиков. Ввиду недостатка медных денег в 1760 году был образован Банк артиллерийского и инженерного корпусов. Указанные учреждения преследовали цель улучшения денежного обращения в стране и накопления в государственной казне серебра, однако не смогли реализовать поставленных перед ними задач и в 1763 году были ликвидированы. 21 июня 1764 года для поощрения внешней торговли открываются два портовых коммерческих банка (в Петербурге и Астрахани) с более жесткими требованиями к заемщикам. Цель открытия этих банков состояла в стремлении оказывать содействие внешней торговле.
Наряду с банками в 1772 году появляются специализированные кредитные учреждения, принимающие вклады до востребования и выдающие ссуды либо под залог недвижимости (сохранные кассы), либо под залог драгоценных металлов (ссудные кассы). В 1775 году образованы Приказы общественного призрения, формирующие капитал за счет приема вкладов и выдающие краткосрочные кредиты под залог недвижимости. Начиная с 1786 года, когда на базе Петербургского и Московского земельных банков для дворянства был учрежден Государственный земельный банк, появляются институты долгосрочного ипотечного кредитования. Среди них -Вспомогательный банк для дворянства, особенностью которого была выдача долгосрочных ипотечных ссуд не деньгами, а банковскими билетами с принудительным курсом. Они были обязательны к приему как частными лицами, так и казначейством по принудительной стоимости и приносили определенный годовой доход.1
В начале XIX века с целью упорядочения денежного обращения и совершенствования системы кредитных учреждений в России впервые создаются специализированные государственные органы по регулированию кредитной деятельности: в 1810 году - Комиссия погашения государственных долгов, а в 1817 году — Совет государственных кредитных установлений, которому поручалось ревизовать деятельность кредитных учреждений, а также составлять и рассматривать все законопроекты, затрагивающие кредитную сферу. В Совет государственных кредитных установлений входили министр финансов, председатель Госсовета, Государственный контролер и двенадцать представителей, избиравшихся дворянством и купечеством, по шесть от каждого сословия. Между тем, по словам Л.Н. Яснопольского, указанные лица были недостаточно сведущими в банковском деле, не были заинтересованы в материальном успехе банков, поэтому не могли «внести оживляющей струи в дело банковского контроля». В 1817 году был создан Государственный коммерческий банк, который не только принимал вклады, но и осуществлял жирорасчеты (бесплатные переводы - трансферты). Банк активно осуществлял выдачу ссуд и вел учет простых и переводных векселей. При этом ему были предоставлены определенные привилегии, в частности, капитал и вклады не облагались налогами и не использовались для финансирования государственных расходов. Определенный контроль над банком со стороны государства заключался, по словам Е.Б. Стародубцевой, в назначении половины директоров и утверждении решений правления банка, касающихся активных операций.3
Сущность и значение государственной политики в сфере банковской деятельности
Банковская деятельность, как один из основных элементов функционирования финансовой системы государства, выступает в качестве специфического объекта государственного воздействия. В научной юридической литературе при рассмотрении государственного воздействия на банковскую деятельность используются различные термины: «государственная политика», «государственное управление», «государственное регулирование», «банковское регулирование». Мировой финансово-экономический кризис, во многом обусловленный сбоями в функционировании банковской системы США, негативным образом отразился и на состоянии банковской системы России, создав серьезную угрозу ее устойчивости.1
Складывающаяся социально-экономическая ситуация в стране обусловливает необходимость расширения сферы участия субъектов частного права в осуществлении публичных функций, в том числе и в области банковской деятельности. При этом деятельность этих субъектов не следует рассматривать только в рамках государственного управления или государственного регулирования. По нашему мнению, современное государственное воздействие в сфере банковской деятельности необходимо рассматривать через категорию «государственная политика», определяя ее как целенаправленную деятельность государства по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества и его отдельных сфер.
Содержание термина «государственная финансовая политика» обстоятельно анализируется представителями экономической науки, которые отмечают, что создание рыночных отношений немыслимо без проведения принципиально новой финансовой политики, что требует основополагающих теоретических разработок, анализа и учета действующей политики при проведении реформ с целью оперативного внесения соответствующих изменений.1 Финансовая политика рассматривается ими как часть социально-экономической политики государства по обеспечению сбалансированного роста финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы страны, как особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и эффективное использование для осуществления государством его функций. Финансовая политика проявляется в использовании государственных финансовых ресурсов, регулировании доходов и расходов, формировании и исполнении государственного бюджета, в налоговом регулировании, в управлении денежным обращением, в воздействии на курс национальной валюты.3
Исследователи отмечают, что финансовая политика предусматривает алгоритмы управления финансами, то есть выработку целей и задач, на которые необходимо направить ассигнования, поиск ресурсов и путей достижения поставленных целей, в сочетании с влиянием на внешние факторы, от которых также зависит получение намеченных результатов.4 В ней конкретизируются главные направления развития народного хозяйства, определяется общий объем денежных ресурсов, их источники и направления использования, разрабатывается механизм регулирования и стимулирования социально-экономических процессов финансовыми методами.5 Содержание финансовой политики включает: выработку концепции развития финансов, определение основных направлений их исследования и разработку мер, направленных на достижение поставленных целей. Прямое влияние финансовой политики на экономику начинается лишь на третьем этапе, но определяется содержанием двух предыдущих ступеней.1
Представители юридической науки выделяют следующие особенности государственной финансовой политики: носит ярко выраженный публичный характер; нормативно закреплена (концептуальные идеи, положения, программы содержатся в соответствующих источниках права); ее реализация обеспечивается как мерами государственного убеждения, так и государственного принуждения; содержание финансовой политики определяет степень социальной направленности жизни данного государства.
Так, СВ. Мирошник полагает, что «финансовую политику государства» можно определить как деятельность государства по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений.2 По мнению И.В. Рукавишниковой, «государственная финансовая политика» представляет собой составную часть социально-экономической политики, которая определяет цели, задачи, принципы, направления, способы правового регулирования, а также формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации, иных уполномоченных органов и организаций в области формирования, распределения, управления и контроля за использованием публичных денежных фондов в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышения благосостояния государства и личности. Исследователь отмечает, что реализация финансовой политики государства осуществляется преимущественно через механизм правового регулирования, при этом важную роль играют следующие способы правового регулирования финансовых отношений: способ юридических обязываний (предписаний); способ юридических дозволений; способ правового запрещения; способ правовых согласований; способ правовых рекомендаций; способ правовых поощрений; договорно-правовой способ; способ правовой координации. Раскрывая содержание государственной финансовой политики, Е.С. Юшков обращает внимание на инструменты реализации политики, среди которых называет бюджетные, налоговые, денежные и иные финансово-правовые инструменты.2
Финансовая политика, как система, имеет определенную структуру, в которой можно выделить следующие элементы: субъект; объект; стратегические и тактические цели и задачи; финансовый механизм, представляющий собой совокупность бюджетных, налоговых, валютных и иных финансово-экономических инструментов воздействия, форм, видов организации финансовых отношений; промежуточные и конечные результаты. Среди направлений финансовой политики, как правило, выделяют бюджетную политику (в том числе политику в области доходов и расходов), налоговую, денежно-кредитную, государственную долговую, политику в области государственного страхования, валютную политику.
Субъекты, осуществляющие реализацию государственной политики в сфере банковской деятельности
Современная государственная политика в сфере банковской деятельности реализуется в рамках государственного управления и банковского регулирования в публичных интересах и предполагает деятельность следующих субъектов: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Банк России, организации, осуществляющие банковское регулирование в публичных интересах.
В научной литературе роль Президента Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации, Правительства Российской Федерации традиционно рассматривается в рамках взаимодействия с Банком России и участия в определении основных направлений государственной денежно-кредитной политики.1
Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, принимает участие в формировании органов управления Банка России путем представления Государственной Думе Российской Федерации кандидатуры Председателя Банка России, согласования назначения и освобождения от должности членов Совета директоров Банка России. Рассматривая взаимодействие Президента Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, Я.А. Гейвандов делает вывод, что оно базируются на принципах взаимного участия и координации вопросов экономической политики, принципах взаимного информирования о предполагаемых действиях общегосударственного масштаба, принципах проведения регулярных консультаций.1
Государственная Дума Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России, членов Совета директоров Банка России; направляет и отзывает представителей Государственной Думы Российской Федерации в Национальном банковском совете; рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение; проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).
Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. В рамках реализации государственной политики в сфере банковской деятельности значение приобретает деятельность Министерства финансов Российской Федерации. Согласно п. 5.5. Положения «О Министерстве финансов Российской Федерации», Министерство обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики, в том числе в сфере банковской деятельности. Структурным подразделением Министерства финансов, обеспечивающим осуществление функций Министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере банковской деятельности, является Департамент финансовой политики. Полномочия, осуществляемые Департаментом в сфере банковской деятельности, касаются подготовки проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам разработки Стратегии развития банковского сектора; осуществления мероприятий по реализации Стратегии развития банковского сектора.
Мировой финансово-экономический кризис продемонстрировал актуальность рассмотрения вопросов государственного воздействия в сфере банковской деятельности. В настоящее время осуществление государственными корпорациями «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и «Агентство по страхованию вкладов» мер по поддержке финансовой системы и укреплению стабильности банковской системы предполагает необходимость совершенствования механизма государственного финансового контроля над эффективностью использования государственных финансовых ресурсов, предоставленных указанным субъектам. Полагаем, что расширение сферы участия государственных органов в рамках осуществления контрольных функций будет способствовать обеспечению финансовой безопасности государства.
Представители финансово-правовой науки среди видов государственного финансового контроля выделяют президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, судебный контроль.1 Анализ федерального законодательства, регулирующего деятельность Внешэкономбанка и Агентства по страхованию вкладов, позволяет сделать вывод об осуществлении Правительством Российской Федерации значительных контрольных функций по отношению к указанным государственным корпорациям. Согласно ст. 10 Федерального закона «О банке развития», высшим органом управления Внешэкономбанка является Наблюдательный совет, формируемый Правительством Российской Федерации.
