Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и правовые основы регулирования деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации в сфере охраны общественного порядка
1. Теоретические основы правового регулирования деятельности органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка стр. 13-36
2. Современное состояние и перспективы развития административно-деликтного за конодательства в сфере охраны общественного порядка стр. 37-59
3. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере установления административной ответственности за нарушения общественного порядка стр. 60-82
ГЛАВА 2. Организационные основы деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации в сфере охраны общественного порядка
1. Принципы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка стр. 83-106
2. Программное обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка стр.106-128
3. Роль органов внутренних дел в реализации полномочий исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка. стр. 129-149
Заключение стр.150-155
Список использованной литературы стр.156-187
Приложение стр.188
- Теоретические основы правового регулирования деятельности органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка
- Современное состояние и перспективы развития административно-деликтного за конодательства в сфере охраны общественного порядка
- Принципы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка
- Программное обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преобразования, осуществляемые в России в течение последних лет, настолько глубоки и масштабны, что при всей их непоследовательности и противоречивости нетрудно сделать вывод: идет процесс коренного обновления российской государственности. Изменяются место и роль государства в жизни общества, взаимоотношения государства и личности, признаваемые и защищаемые государством ценности. Формируется принципиально новая правовая система российского государства.
Проводимые в последние годы российскими учеными-административистами исследования в области правового регулирования обеспечения общественного порядка в России показали назревшую объективную необходимость качественного изменения концепции и нормативной правовой базы в части регулирования охраны общественного порядка. Апогеем данного процесса явилось принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вступающего в силу с 1 июля 2002 г.1
Несмотря на предпринимаемые меры, приходится констатировать, что цели и принципы провозглашенного Конституцией Российской Федерации 1993 г. правового государства не стали пока реальностью. Более того, в настоящее время государство не в состоянии обеспечить надежную охрану жизни, здоровья, чести и достоинства личности, повести решительную борьбу с любыми правонарушениями и прежде всего с преступностью. Охрана общественного порядка и борьба с преступностью были и остаются важной задачей государственных органов, российской общественности. Решение настоящей задачи приобретает особое значение в современный период.
В условиях переходного периода в развитии общества и государства охрана общественного порядка становится одним из приоритетных направлений в деятельности органов государственной власти. При этом важную роль в данной сфере играют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, призванные в со
ответствии с Конституцией Российской Федерации защищать права и свободы граждан, обеспечивать законность, общественный порядок, общественную безопасность.
Несмотря на принимаемые сегодня меры, состояние общественного порядка в России нельзя признать удовлетворительным. На это указывают ряд факторов. Во-первых, большая часть правонарушений, совершаемых в общественных местах, прямо или косвенно посягают на общественный порядок, личную безопасность граждан. Так, в 2001 г. в Российской Федерации в общественных местах совершено 243146 преступлений, что на 3,3 % больше, чем за аналогичный период прошлого года1.
Во-вторых, статистика свидетельствует, что в России привлекаются к административной ответственности десятки миллионов граждан. К примеру, только по линии МВД России ежегодно привлекаются 20 млн человек, в том числе в сфере охра-ны общественного порядка - 10 млн человек .
В-третьих, правовая, экономическая и социальная реформы 90-х годов XX в. привели к возникновению в стране ситуации, при которой резко возросло количество лиц без определенного места жительства и рода занятия. Сегодня такого рода лица не только стали своеобразным элементом социального ландшафта страны, но также усилили угрозу общественному порядку, общественной безопасности и личной безопасности граждан. Ими, например, в последние годы совершается около 53% уголовно наказуемых деяний и более половины административных правонарушений3.
Необходимо иметь в виду, что это далеко не полная картина. Здесь не учтена латентность административных правонарушений, которая имеет более широкое распространение, чем латентность преступлений. Поэтому приведенные статистические данные в значительной степени свидетельствуют об объеме работы правоохранительных органов, а не о фактически совершенных административных правонарушениях. Указанные факторы делают исследование состояния общественного порядка, общественной безопасности и личной безопасности граждан, чрезвычайно актуальным и востребованным как в теоретическом, так и практическом отношении.
Сама категория «общественный порядок» требует глубокого философского, исторического и юридического осмысления. Одним из первых понятие общественного порядка обосновал французский ученый XIX в. Деламар. В «Трактате о полиции» он охарактеризовал полицейскую деятельность как важнейшую область деятельности государства, призванную охранять порядок в общественных местах и пресекать элементы «кулачного права», основанного на насилии. При этом он использовал такие понятия, как «благочиние», «благоустройство», «благосостояние», «благополучие»1.
Ученые XVII-XIX вв. (И. Юсти, Р. Моль) продолжили разработку категории общественного порядка и подчеркнули необходимость его регламентации юридическими нормами, составляющими полицейское право2.
Сам же термин «общественный порядок» пришел из наполеоновской Франции в начале XIX в. Именно тогда впервые была проведена четкая граница между судебной (криминальной) полицией и полицией административной, на которую была возложена обязанность «охранять общественный порядок в каждой местности»3.
В России нормативное закрепление понятия «общественный порядок» впервые появляется в эпоху Николая І в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений 1832 г.4, затем оно встречается в актах, принятых в период правления Александра III - Положении о мерах по охранению государственного порядка 1881 г. и Указе Правительствующему сенату, подписанном 12 июля 1889 г.5 Указом устанавливалась в сельской местности должность земского начальника, что объяснялось «отсутствием близкой народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботой по завершению крестьянского вопроса и с обязанностями по охране благочиния, общественного порядка6. Постепенно в течение XIX-XX вв. понятие общественного порядка вытесняют другие 6 родственные ему, а именно: правомерное поведение граждан в общественных местах, благоустройство - рациональное устройство улиц, благополучие - нормальное продовольственное, медицинское и экологическое состояние населения.
В нормативно-правовых актах СССР общественный порядок выступал в качестве «революционного порядка». Конституция СССР 1936 г. закрепила общественный порядок и государственный порядок. Тем самым подчеркивалась их актуальность и создавалась основа для правового регулирования и научного исследования их1. Дальнейшее развитие категория «общественный порядок» получила в 50-60-х гг. в ряде законодательных актов, среди которых следует выделить Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганст-во» . В упомянутом указе было дано достаточно пространное определение общественного порядка и его отдельных элементов.
В 50-80-х гг. XX в. категория «общественный порядок» исследовалась в работах видных советских ученых-административистов : ее контуры стали более четкими; обозначены сущностные элементы; проанализированы правоотношения, складывающиеся в рамках данной дефиниции.
Поскольку категория «общественный порядок» является одной из ключевых в юридической науке и непосредственно связана с практикой применения норм права, она имеет важное значение в обеспечении правильного сочетания мер принуждения и убеждения, совершенствовании форм и методов деятельности правоохранительных органов, разработке мер предупреждения и пресечения правонарушений.
Именно этим объясняется повышенный интерес к проблемам общественного порядка. Несмотря на то, что вопросы охраны общественного порядка и административной ответственности исследуются в трудах ученых-юристов (А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, В.М. Безденежных, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.Н. Галаган, М.И. Еропкин, И.Н. Зубов, Ю.М. Козлов, Ф.Е. Колонтаевский, А.П. Коренев, Л.П. Клюшниченко, Б.М. Лазарев, В.В. Невинский, Л.Л. Попов, А.В. Серегин,
Ю.П. Соловей, М.С. Студеникина, А.П. Шергин и др.), становятся предметом диссертационных исследований (Я.Б. Гамзатов, А.Д. Майле), следует констатировать их недостаточную изученность как с точки зрения анализа современных тенденций и полноты обсуждения дискуссионных вопросов, так и в плане более эффективного использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации потенциала организационных и правовых мер обеспечения общественного порядка.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе изучения, объективного анализа, обобщения и теоретического осмысления деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка, современного административного законодательства Российской Федерации об охране общественного порядка и ответственности в этой сфере, правоприменительной практики сформулировать предложения и рекомендации по их совершенствованию и дальнейшему развитию.
Достижение названной цели предполагает решение следующих основных задач:
1) уточнение понятийного аппарата, выступающего интеллектуальным инструментом охраны общественного порядка;
2) характеристика современного состояния системы российского законодательства об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка, выявление основных тенденций ее развития, уточнение места и роли законодательства об административной ответственности субъектов Российской Федерации;
3) определение сущности охраны общественного порядка и оценка роли органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в ее обеспечении;
4) рассмотрение основных принципов деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка;
5) анализ сложившейся конституционной и договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере установления ответственности за нарушение общественного порядка;
6) оценка современного состояния и сравнительный анализ законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности в сфере охраны общественного порядка, определение основных путей его совершенствования.
Объектом исследования является деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка.
Предметом исследования служит система правовых норм и организационных мер административного характера в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленных на охрану общественного порядка.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составило диалектико-материалистическое познание социальных явлений. Автором были использованы исторический, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический и конкретно-социологический методы исследования.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, криминологии, уголовного права, гражданского и уголовного процесса, относящиеся к проблематике исследования.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты; конституции (уставы), законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения мер административной ответственности; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; международно-правовые акты.
Основной информационной базой исследования явилось действующее федеральное и региональное административно-деликтное законодательство, а также эмпирические материалы: результаты анкетного опроса 150 судей и 90 начальников
ГРОВД и их заместителей - начальников милиции общественной безопасности, 270 сотрудников других служб милиции общественной безопасности. Было изучено и обобщено около 200 региональных нормативных правовых актов с административной санкцией, 350 дел об административных правонарушениях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При подготовке диссертации использовались статистические данные по административной практике на территории Российской Федерации в период с 1995 по 2001 гг., а также результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна исследования заключается в углубленном изучении теоретико-правовых и организационных основ деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка с использованием комплексного подхода, теоретических и конституционно-правовых положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области административного законодательства в сфере охраны общественного порядка, которые не получили достаточного освещения в юридической литературе, обсуждении дискуссионных вопросов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- охрана общественного порядка как административно-правовая деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - это упорядочение системы общественных отношений, функционирование которой обеспечивает личную и общественную безопасность, поддержание ритмичности наиболее значимых социальных процессов в рамках правового государства, создание обстановки общественного спокойствия, соблюдение уважения к гражданскому обществу, чести, национальному равноправию и достоинству личности в соответствии с международными стандартами прав и свобод человека и гражданина, посредством реализации организационных и правовых норм;
- к основополагающим признакам законодательства субъектов Российской Федерации следует отнести вхождение регионального законодательства в качестве составной части в законодательство Российской Федерации; системность, относитель
ную самостоятельность, деление на отрасли и правовые институты (конституционное, уставное право, институты непосредственного народовластия и т.д.); ориентированность на региональную специфику; ответственность за неисполнение законодательства субъекта Российской Федерации;
- в качестве единых критериев (параметров) сопоставления и сравнения законодательства субъектов Российской Федерации предлагаются: 1) наличие законодательной базы для правотворчества субъекта Федерации на федеральном уровне; 2) наличие механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства субъекта Федерации; 3) наличие основополагающих правовых актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; 4) степень учета местных условий; 5) соотношение законов и подзаконных актов; 6) внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; 7) признание судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым);
- к числу социально-правовых принципов деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка предлагается отнести следующие: законность, разграничение компетенции, равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий по установлению административной ответственности в сфере охраны общественного порядка, гуманизм, социальная справедливость, объективность, конкретность, эффективность, сочетание централизации и децентрализации, участие граждан в охране общественного порядка;
- для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предлагается формально-логическая модель разработки региональной программы в сфере охраны общественного порядка;
- взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка с органами местного самоуправления, общественными организациями можно охарактеризовать как осуществляемую в определенных правовых и организационных формах совместную или согласованную
деятельность равноправных и не подчиненных друг другу субъектов, направленную на решение общих задач в сфере охраны общественного порядка;
- предложения и рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется тем, что оно может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в стране современным социально-политическим процессам.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в совершенствовании системы, структуры и содержания деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка, федерального законодательства об административных правонарушениях в указанной сфере; в научной разработке проблем развития регионального законодательства об административных правонарушениях; в преподавании курсов "Административное право", "Административная деятельность органов внутренних дел", "Административная юрисдикция" в образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников ОВД; при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Омской академии МВД России, Барнаульского юридического института МВД России. Ряд положений диссертационного исследования внедрен в практику работы подразделений милиции общественной безопасности ГУВД Алтайского края. Основные теоретические выводы и практические рекомендации были представлены автором на межвузовской и межведомственной научно-практической конференции «Разграничение предметов ведения и полномочий России ской Федерации и субъектов Российской Федерации» (Алтайский краевой Совет народных депутатов, октябрь 2000,2001 гг.).
Кроме того, соискатель является одним из разработчиков ряда региональных законодательных актов в сфере охраны общественного порядка: законы Алтайского края «Об участии населения в охране общественного порядка», «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Алтайском крае», региональной программы по борьбе с преступностью на 2001-2003 гг., что подтверждается соответствующими актами.
По теме диссертации опубликованы 3 научные статьи и 1 учебное пособие.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы, приложения. Объем диссертации 155 страниц без учета библиографии.
Теоретические основы правового регулирования деятельности органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка
Происходящие в последние годы в нашей стране глубокие социально-экономические преобразования требуют не только проведения скоординированных экономических реформ, направленных на создание полнокровных рыночных механизмов, трансформацию отношений собственности, развитие предпринимательства, но и усиления защиты прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений от преступных и иных противоправных посягательств. В этих условиях крайне важно укрепление действующего механизма общественного порядка и безопасности, личной безопасности граждан.
Словарь современного русского языка трактует понятие «порядок» как состояние благоустроенности, налаженности и организованности, противопоставляя его «беспорядку и хаосу»1. Если говорить об общественном порядке, то распространение получил взгляд, согласно которому различают общественный порядок как политико-правовую категорию, т.е. в широком смысле слова, и общественный порядок как милицейскую категорию, т.е. в узком смысле2. Такое деление оправданно и существует давно.
Общественный порядок как политико-правовая категория означает социальную благоустроенность и организованность всего общества, охватывает все сферы общественных отношений, регулируемых юридическими и неюридическими нормами. Основу общественного порядка в широком смысле составляет правопорядок. Право- порядок является составной частью общественного порядка, который складывается в результате функционирования общества в различных сферах жизни и регулируется социальными нормами1, т.е. порядок в семье, коллективе, обществе, в государственном управлении, в общественных местах, в сфере природы. Подобный порядок характеризуется определенной устойчивостью в обществе. Локальные военные конфликты и социальные потрясения предупреждаются или устраняются с помощью государственных и общественных механизмов. Без общественного порядка невозможна жизнь людей. Стихийные бедствия, войны, эпидемии, революции нарушают общественный порядок как равновесное политико-правовое состояние общества.
Само государство как форма организации возникает из необходимости создать в обществе порядок, чтобы жизнь людей проходила в условиях безопасности и благосостояния. Исторический опыт показывает, что производство материальных и культурно-духовных благ требует определенного общественного порядка, который может в основном обеспечить государство.
В научном плане при исследовании данной проблемы следует говорить об исторических типах и формах общественного порядка и общественной безопасности. Именно они, типы и формы общественного порядка и общественной безопасности, определяются историческими типами и формами государства, общественно-экономической формации. Ш.Л. Монтескье в своих работах придавал наибольшее значение учению о разделении властей, различая при этом законодательную, исполнительную, судебную. Для предотвращения злоупотреблений властью, считал он, необходим такой порядок, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга.
В российской общей теории права под общественным порядком понимается весь строй, вся система общественных отношений, сложившаяся в данном обществе. Подобное понимание общественного порядка в широком его значении включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе, во всех сферах социальной жизни, социальных норм (норм права и иных неюридических норм), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных и общественных организаций.
Наряду с рассмотренной трактовкой общественного порядка, в законодательстве и юридической литературе его понятие употребляется и в более узком смысле, включающем не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях социально-политической жизни общества.
Именно этим объясняется то, что к проблемам общественного порядка в узком смысле проявляется повышенный интерес. Немалый вклад в их разработку внесли ученые-административисты в связи с исследованием управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности.
Рассматриваемая категория закреплена многими законодательными актами, принятыми в Российской Федерации в последние годы.
В Конституции Российской Федерации говорится об охране общественного порядка в ст. 132, где перечислены основные функции органов местного самоуправления. Полномочия же органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка определяются в уставах муниципальных образований, соответствующих законах субъектов Российской Федерации, а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Конституционную норму реализуют также Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», указывая на то, что правительство осуществляет меры по охране общественного порядка.
Современное состояние и перспективы развития административно-деликтного за конодательства в сфере охраны общественного порядка
Одним из правовых средств охраны общественного порядка является институт административной ответственности. После подписания Федеративного договора1 (Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации), основные положения которого вошли в Конституцию Российской Федерации, начался новый этап в развитии административного законодательства России и, в первую очередь, административно-деликтного права.
Административное и административно-процессуальное законодательство в соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом установлено, что положения названной статьи Конституции в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, то есть по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации имеют равные права и возможности. На наш взгляд, данные положения Конституции отражают современный уровень развития общественных отношений и служат вкладом в дело наполнения федеративных отношений реальным содержанием, укреплению правопорядка в стране.
Законодательство об административных правонарушениях представляет собой сложную и в известной мере противоречивую систему.
Система законодательства - весьма емкое теоретическое понятие, отражающее многообразие взаимосвязей и взаимозависимость в структуре законодательства. В правовой науке различаются разные срезы или аспекты системного подхода ко всему множеству законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. Среди этих подходов главным является выделение в виде основного ориентира системы права как особого регулятора общественных отношений. Система позитивного, юридического права, то есть признанных и установленных государством норм, есть непосредственное содержание законодательства и его системы.
Тезис о том, что система права лежит в основе системы законодательства, можно считать общепризнанным в российской правовой науке.
Такая постановка проблемы привела ученых-правоведов к отраслевой дифференциации права как основному выражению структуры правовой системы. Все действующие нормы позитивного права было признано необходимым подразделить на основные отрасли права, которые отражают уже сложившуюся практику построения системы кодексов и других актов законодательства (после принятия Основ законодательства об административных правонарушениях в союзных республиках были приняты соответствующие Кодексы).
Признание того, что отрасли права отличаются не только предметом, но и методом регулирования, позволило выявить наличие комплексных отраслей (или массивов, сфер) законодательства, наличие подотраслей и даже общих, межотраслевых институтов законодательства. В науке стали признаваться, наряду со сложившимися обособленными отраслями законодательства, комплексные правовые отрасли.
Вывод о наличии в системе права обособленных отраслей и производных от них комплексных отраслей законодательства имеет важное практическое значение для построения системы и систематизации законодательства, а так же для практики непротиворечивого, системного применения норм. В конечном счете, научное понимание и обоснование системы права нужно именно для того, чтобы ее выводы помогали практике создания законодательства как внутренне согласованной, непротиворечивой системы, не опровергающей саму себя в силу логической несогласованности отдельных законов и содержащихся в них норм права. Без внутренней согласованности не может быть обеспечено единообразное применение законов, подзаконных актов, всех правовых норм, действующих в государстве. А без такого единообразия право вообще утрачивает свою регулирующую роль, свою главную функцию упорядочения общественных отношений, соблюдения всеми интересов каждого, выраженных в правах, свободах и обязанностях человека и гражданина .
В ходе общественных преобразований в России меняется система законодательства в целом. Об этом также свидетельствует утвержденный Президентом Российской Федерации «Общеправовой классификатор отраслей законодательства», где наряду с традиционными отраслями права (уголовное, гражданское, земельное и др.) появились новые - о налогах, банках, охране здоровья и т.д. При этом еще предстоит определить строгие основания для выделения их в отрасли, подотрасли или правовой институт.
Одной из важнейших задач правовой науки и законодательной практики в области достижения единства системы законодательства является обеспечение непротиворечивого, согласованного взаимодействия федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации1. Такая согласованность системы законодательства и права «по вертикали» обусловлена ст. 4 Конституции Российской Федерации.
Однако эти важные проблемы согласованности между законами и иными нормативными актами «по вертикали» существенно отличаются от проблем разграничения и согласованности норм права, нормативных правовых актов по отраслям права и законодательства.
Принципы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка
Важное значение для успешного осуществления деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка имеет уяснение принципов1 - основных положений, идей, отражающих организацию и содержание данного вида деятельности.
Теория принципов занимает одно из центральных мест в науке административного права, что обусловлено их значимостью в деятельности органов государственной власти.
Следует заметить, что принципы права зачастую понимаются весьма односторонне, развитие их понятия не отвечает общему уровню правовой теории и тормозит решение многих теоретических вопросов. Зачастую в юридической литературе можно встретить утверждения о существовании системы принципов отдельной отрасли. Сам по себе аспект исследования проблемы правилен и перспективен, но не всегда подобные утверждения имеют соответствующую аргументацию2. К тому же, как отмечала Н.Г. Салищева, освещая проблему конкретизации принципов управленческой деятельности в административном процессе, «... задача эта представляется нам чрезмерно сложной»3. Нами принята попытка сформулировать основные положения деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка, составляющих предмет настоящего исследования.
Важнейшие принципы государственной политики в области обеспечения общественного порядка и безопасности сформулированы в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 13001, Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2. В этих документах установлено, что основными принципами разграничения полномочий являются: конституционность, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, согласованности интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации. Статья 5 «Принципы обеспечения безопасности» Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» 3 устанавливает, что основными принципами обеспечения безопасности являются: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.
Предметное освещение принципы охраны общественного порядка получают в общественных науках, конституционном и административном праве. Они отражают сущность явлений и реальных процессов развития общественных отношений, т.е. носят объективный характер.
Принципы охраны общественного порядка образуют систему, в которой они, так или иначе, взаимосвязаны. Эффективность обеспечения общественного порядка достигается использованием всей системы принципов и каждого из них в отдельности. Вместе с тем, выделение того или иного принципа из системы позволяет конкретно определить роль каждого принципа, что облегчает их практическое применение.
Исходя из новых условий и целей функционирования российского государства, считаем, что наименование «социально-правовые» принципы, а не «социально-политические»1, как это было ранее, более точно отражает современное проявление и развитие названной основополагающей группы принципов.
Систему принципов охраны общественного порядка составляют социально-правовые и организационно-правовые принципы.
В группу социально-правовых входят принципы, имеющие общесоциальный характер и реализующиеся в обеспечении общественного порядка независимо от места того или иного субъекта охраны общественного порядка. Социально-правовые принципы являются основополагающими правилами обеспечения общественного порядка и безопасности.
К организационно-правовым относятся принципы, на основе которых практически организуется обеспечение общественного порядка, т.е. принципы единства и взаимосвязи всех видов безопасности, их подконтрольности соответствующим государственным органам и общественным институтам. Руководствуясь указанными принципами, можно избрать наиболее оптимальные варианты охраны общественного порядка, рационально распределить компетенцию между субъектами безопасности, устранить дублирование в реализации функций обеспечения общественной безопасности.
Рассмотрим сущность социально-правовых принципов охраны общественного порядка, которые имеют наиболее важное практическое значение. К таковым, на наш взгляд, следует отнести: законность; разграничение компетенции; равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий по установлению административной ответственности в сфере охраны общественного порядка; гуманизм; социальная справедливость; объективность; конкретность; эффективность; сочетание централизации и децентрализации; участие граждан в охране общественного порядка.
Законность. Данному принципу посвящено много работ, в которых даются различные его определения1. Термин "законность" получил распространение не только в научной литературе, но и широко используется на обыденном, бытовом уровне и в разносторонней практической деятельности. Чаще всего термин "законность" применяется для характеристики человеческой деятельности и результатов этой деятельности, причем речь может идти о различных уровнях - от актов индивидуального поведения (законное действие, незаконное решение и т.д.), до сложных видов деятельности, осуществляемых обширными группами субъектов (соответствие законности в деятельности муниципальных органов, законность действий милиции и т.д.). Также термин "законность" употребляется в разных сферах механизма правового регулирования (законность принятия нормативного акта, законность акта правоприменения).
Программное обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка
Программа обеспечения деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка представляет собой сложную разветвленную систему мероприятий, которые имеют выход на самые различные аспекты деятельности разнородных субъектов и обладают антикриминогенным потенциалом в перспективе. В то же время полагаем, что наиболее актуальны сейчас вопросы именно организационного обеспечения охраны общественного порядка, поэтому программы объективно попадают в фокус внимания тех ведомственных (межведомственных, надведомственных) структур, которые действительно заинтересованы в эффективности соответствующего контроля. А.Н. Харитонов справедливо отмечает, что в основу концепции государственного контроля над преступностью должны быть положены следующие идеи: согласование права и нравственности; определение разумной иерархии правоохраняемых ценностей; равенство всех перед законом, поддержание обратных связей; обеспечение пределов государственного контроля над преступностью; формирование приоритетов деятельности субъектов соответствующей компетенции и целенаправленное согласование их усилий1.
Многогранность и сложность проблемы охраны общественного порядка обусловливает многоаспектный характер ее осуществления. Организация решения указанной проблемы предполагает в качестве обязательного элемента согласованные действия ряда государственных органов. С учетом изложенного, представляется возможным провести классификацию системы координирующих органов в Российской Федерации.
Основными субъектами координации деятельности по охране общественного порядка в Российской Федерации являются: на федеральном уровне — федеральные органы исполнительной власти2; на региональном уровне (в субъектах Российской Федерации) - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации3; на местном уровне (в муниципальных образованиях) - органы местного самоуправления4.
Таким образом, в стране сложилась и функционирует многоуровневая система органов, координирующих деятельность по охране общественного порядка.
Уровень теоретического обеспечения государственной деятельности в рассматриваемом направлении в последние годы заметно вырос. Свидетельство тому - принятие Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 гг.1
Изучение эффективности реализации целевых программ показывает их положительное влияние на состояние общественного порядка. Целевые программы особенно результативны там, где они составляются не только на региональном (республика, край, область), но и местном (город, район) уровнях. Вместе с тем анализ содержательной части существующих программ позволил выявить ряд недостатков, которые объясняются зачастую отсутствием единой методики, комплексного подхода и согласованности, четкого взаимодействия всех заинтересованных субъектов при их разработке и реализации. 1 Действие программы продлено на 2001 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. № 1034 «О продлении срока реализации некоторых федеральных целевых и иных программ» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 2. - Ст. 183.
На наш взгляд, с учетом необходимости обеспечения комплексного, всестороннего подхода к охране общественного порядка, представляется, что в основе региональных и муниципальных программ по охране общественного порядка должны лежать методологические положения, которые условно можно разделить на 10 блоков:
Любая человеческая деятельность имеет цели, на достижение которых она и направлена. Не является исключением и деятельность должностного лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, применительно к которой можно говорить об иерархии целей, включающих стратегические, тактические и конкретные цели.
Цели и задачи программ по охране общественного порядка. В разрабатываемых программах главную цель следует формулировать в самом общем виде - сдерживание и ограничение преступности.
