Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. В условиях формирования российского правового государства, наиболее значимым и приоритетным направлением административной реформы, является совершенствование административного законодательства, призванного обеспечить охрану общественного порядка.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Д.А. Медведев справедливо подчеркнул: «... главная задача современного Российского государства, как можно больше внимания уделять вопросам состояния общественного порядка, тем более что государство и общество находятся в сложной ситуации, в условиях влияния глобального финансово-экономического кризиса, обострившего проблемы безработицы, а так же иные проблемы, существующие в социальной сфере страны. ... Безопасность, законные интересы людей должны быть надёжно защищены, это наш ключевой приоритет на долгие годы вперёд».
Актуальность данного исследования, обусловлена и тем фактом, что ежегодно наблюдается рост административных правонарушений в Российской Федерации, которая в последнее время стала одной из проблем, требующих незамедлительного разрешения. В настоящее время количество нарушений административно-правового характера достигает от 60 до 80 млн. Статистика свидетельствует, что только по линии МВД России ежегодно привлекаются к административной ответственности в сфере охраны общественного порядка около 10 млн. человек. Однако эти показатели не учитывают латентные деликты, которые, по данным криминологических исследований, в 3 - 4 раза превышают отраженную в статистике часть правонарушений.
Вместе с тем правоприменительная практика свидетельствует о необходимости совершенствования правового механизма охраны общественного порядка. Различного рода дефекты, такие как: неточность, нестабильность, нелогичность и противоречивость законодательства об
4
административных правонарушениях снижают эффективность
административной юрисдикции и провоцируют правоприменительные ошибки, которые часто выражаются в нарушениях прав граждан.
В связи с изложенным, актуальным вопросом современной административно-правовой науки становится разработка теоретических основ и практических рекомендаций по устранению коллизий и пробелов в действующем законодательстве, а также систематизации понятийного материала, используемого в нормативно-правовых актах.
Таким образом, указанные факторы определяют исследование состояния общественного порядка: своевременным, актуальным и востребованным.
Состояние научной разработанности темы исследования. В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения наук теории государства и права, конституционного и административного права.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых-правоведов: В.К. Бабаева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.Б. Лисюткина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мелехина, B.C. Нерсесянца и др.
Особое внимание уделяется анализу трудов известных представителей науки административного права, таких как: А.Б. Агапова, СБ. Аникина, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.П. Глебова, О.Н. Горбуновой, В.В. Гриценко, В.В. Денисенко, М.И. Еропкина, Н.Н. Жильского, В.В. Игнатенко, С.Н. Клепикова, А.П. Клющниченко, Ю.М. Козлова, Б.П. Кондрашова, Ф.Е. Колонтаевского, Н.М. Конина, A.M. Кононова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, А.Д. Майле, Н.В. Макарейко, И.В. Максимова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, B.C. Основина, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, О.С. Рогачевой, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, А.В. Серегина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П.
5 Шергина, Г.С. Явича и других авторов. В ходе проведения исследования были проанализированы диссертационные и публицистические материалы.
Повышенное внимание ученых к вопросам охраны и обеспечения общественного порядка не означает завершенности теоретического исследования всех аспектов данной категории, а свидетельствует об отсутствии единого подхода к указанной проблеме, показывает постоянно существующий интерес, к вопросам обеспечения общественного порядка, являющегося объектом пристального внимания научной мысли.
До настоящего времени не проводилось комплексное монографическое исследование нормативно-правовой базы всех субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за нарушение общественного порядка. Впервые анализируются и выявляются особенности региональной специфики действующего административно-деликтного законодательства, регламентирующего общественный порядок, предлагаются конкретные меры по совершенствованию и дальнейшему развитию указанных общественных отношений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере законодательного регулирования органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок.
Предметом диссертационного исследования выступает
законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и предусматривающее за его нарушение административную ответственность.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в изучении, обобщении и теоретическом осмыслении современного состояния законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок,
6 с тем, чтобы на основе критического анализа сформулировать предложения по его совершенствованию и дальнейшему развитию.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие основные задачи:
1) уточнить понятийный аппарат, выступающий интеллектуальным
инструментом охраны общественного порядка: разработать понятие,
признаки, содержание категории «общественный порядок» как объекта
административно-правовой охраны и защиты; установить его соотношение с
другими смежными правовыми институтами; определить сущность и
классификацию дефиниции «общественное место»; предложить
законодательное закрепление указанных понятий;
2) провести анализ существующей конституционной практики
разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации в области административно-деликтного
законодательства; выявить имеющиеся в этой части проблемы и внести
предложения по их решению;
3) определить полномочия субъектов Российской Федерации в сфере
установления административной ответственности за правонарушения,
посягающие на общественный порядок, с учетом положений статьи 1.3.1.
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и
судебной практики;
4) исследовать нормативно-правовую базу субъектов Российской
Федерации и проанализировать современное состояние законодательного
регулирования ответственности за административные правонарушения,
посягающие на общественный порядок, для выявления основных тенденций
его развития;
5) выработать предложения по совершенствованию законодательного
регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за
административные правонарушения, посягающие на общественный порядок;
6) разработать на основе положений и выводов, полученных в результате диссертационного исследования, проект закона Воронежской области «Об охране общественного порядка на территории Воронежской области».
Методология и методика диссертационного исследования. Задачи, поставленные в диссертационной работе, определили необходимость комплексного использования общенаучных и частнонаучных методов познания явлений и процессов. Для этого применялись такие методы научного поиска, как традиционно правовые (формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, структурно-юридический), так и методы, применяемые в других науках (проблемно-теоретический, системный анализ, статистический, социологический, в том числе анкетирование и метод экспертных оценок).
Применение этого инструментария обеспечило основу для теоретических выводов и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации в сфере установления административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок.
Нормативной базой работы являются международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации; Конституции и уставы субъектов Российской Федерации; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; федеральное и региональное административно-деликтное законодательство; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; руководящие разъяснения Пленума Верховного суда Российской Федерации по вопросам применения мер административной ответственности; ведомственные нормативные акты; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют:
8 1) результаты опроса (анкетирования) более 600 респондентов: сотрудников правоохранительных органов (прокуратуры, полиции, мировые судьи); лиц, имеющих высшее юридическое образование; граждан, не имеющих профессиональных юридических навыков.
изучение и обобщение 83 законов субъектов Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения;
более 180 иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области правового регулирования и охраны общественного порядка;
материалы правоприменительной практики правоохранительных органов субъектов Российской Федерации по вопросам реализации законодательства в области охраны общественного порядка по исследуемой проблеме около 500 административных дел за 2008-2011 года;
статистические данные обзоров, справок, отчетов ВНИИ МВД России и органов внутренних дел Российской Федерации за 2005-2012 года;
результаты эмпирических исследований, проводимых другими авторами.
Научная новизна работы. Представленная работа является самостоятельным, комплексным исследованием, в котором проведено углубленное изучение особенностей законодательного регулирования субъектами Российской Федерации юридической ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, его теоретических и практических аспектов с учетом принятия последних изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушений.
На основе изучения, анализа и обобщения результатов исследования федерального и регионального законодательства об ответственности за административные правонарушения и практики его применения разработаны рекомендации по формированию материальных норм в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов
9 Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, определены направления дальнейшего их формирования и совершенствования.
Опираясь на полученные результаты исследования, разработан проект закона Воронежской области «Об охране общественного порядка на территории Воронежской области».
Основные положения, выносимые на защиту, являющиеся новыми или обладающие элементом новизны:
1. Предлагается авторское определение общественного порядка, под
которым понимается система волевых общественных отношений,
формирующаяся и развивающаяся в общественных местах, урегулированная
правовыми и иными социальными нормами, обусловленная интересами
государства, общества и личности, направленная на поддержание
общественного спокойствия, а так же на уважение чести, человеческого
достоинства и общественной нравственности. Аргументируется вывод о
необходимости законодательного закрепления в Главе 20 КоАП РФ в
качестве примечания понятие «общественный порядок». Выделяются
признаки отражающие сущность общественного порядка: системность
волевых общественных отношений; урегулированность правовыми и иными
социальными нормами; реализация в общественном месте; обусловленность
интересами государства, общества и личности.
2. Обосновывается позиция, что общественный порядок является
самостоятельным объектом административно-правовой защиты, несмотря на
его взаимодействие, взаимосвязь и взаимозависимость со смежными сферами
общественных отношений, такими как: общественная безопасность,
общественное благоустройство, законность и правопорядок.
3. Общественное место, выступающее квалифицирующим признаком
административного правонарушения, посягающего на общественный
порядок, определяется как пространство или территория постоянного,
временного либо эпизодического пользования, свободная для доступа
10 широкого круга лиц в целях удовлетворения жизненных потребностей, возникающих в бытовой, рекреационной, культурной, транспортной и иных сферах общественной жизни, требует законодательного закрепления в главе 20 КоАП РФ.
С учетом положений пп. «б», «к» ч. 1 ст. 72, ч. 5 ст. 76 Конституции РФ и ст. 1.3.1. КоАП РФ, делается вывод о целесообразности принятия субъектами Российской Федерации региональных законов, устанавливающих правила поведения в сфере общественного порядка, за нарушение которых предусматривается административная ответственность.
Обосновывается предложение о включении в КоАП РФ составов административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, которые имеют общефедеральное значение и характерны для большинства субъектов Российской Федерации:
Совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан.
Нарушение правил организации, проведения массовых мероприятий, правил поведения при посещении массовых мероприятий (культурно-зрелищных, спортивных и иных мероприятий в общественных местах).
- Нарушения правил выгула и нахождения домашних животных-
компаньонов в общественных местах.
6. Аргументируется вывод о необходимости принятия на федеральном
уровне:
- Федерального закона «Об обеспечении правопорядка и общественной
безопасности при проведении массовых и иных зрелищных мероприятий в
Российской Федерации», регламентирующего порядок организации и
проведения спортивных или иных массовых мероприятий и правил
поведения зрителей и участников спортивных или иных массовых
мероприятий.
- Федерального закона «Об ответственном обращении с животными»,
закрепляющего общие вопросы правил содержания домашних животных, их
выгула и нахождения в общественных местах.
7. В целях соблюдения требований легитимности законодательства
предлагается в КоАП РФ установить административную ответственность за
нарушение правил и норм, закрепленных на федеральном уровне:
Распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а также алкогольной и спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта менее 12 процентов объема готовой продукции в общественных местах, установленных Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".
Курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, организациях культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением специально отведенных для этого мест, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об ограничении курения табака».
Организация и проведение азартных игр в общественных местах, в части невыполнения требований Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
8. Для приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с
требованиями инструментально-правового качества законов с позиции их
непротиворечивости и точности правовой регламентации предлагается
упразднить административную ответственность за следующие спорные
административные деликты: «семейно-бытовое дебоширство»; «отправление
12 естественных надобностей в неустановленных для этих целей местах»; «нанесение непристойных надписей и рисунков на здания, сооружения, в общественных местах». В связи с тем, что в административном и уголовном законодательстве, регламентируются подобные деликты, в частности, установлена ответственность за мелкое хулиганство (ст. 20.1. КоАП РФ) и вандализм (ст. 214 УК РФ).
9. Обосновывается предложение об установлении ответственности за
неповиновение законному требованию, воспрепятствование законной
деятельности участника общественной правоохранительной деятельности по
обеспечению общественного порядка, а равно воспрепятствование его
законной деятельности при осуществлении полномочий, предоставленных
законом субъекта Российской Федерации по охране общественного порядка.
10. С целью приведения норм Закона Воронежской области от 31
декабря 2003 г. № 74-03 «Об административных правонарушениях на
территории Воронежской области» в соответствие со ст. 1.3.1. КоАП РФ,
предложен проект Закона Воронежской области «Об охране общественного
порядка на территории Воронежской области».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие науки административного права по вопросам законодательного регулирования субъектами Российской Федерации административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок. Результаты исследования позволяют выявить проблемы в сфере установления ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут способствовать дальнейшим научным исследованиям по вопросам обеспечения и охраны общественного порядка в условиях развития
13 гражданского общества и с учетом происходящих в стране социально-политических преобразований.
Практическое значение работы состоит в формулировании обоснованных выводов и предложений по совершенствованию системы, структуры и содержания федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере установления административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок, а также в разрешении проблем становления и развития регионального законодательства об административных правонарушениях.
Обоснованные автором предложения и рекомендации могут быть учтены в ходе проводимой административной реформы, в частности, реформы правоохранительных органов, а также использованы: в организации деятельности органов внутренних дел; в учебном процессе при преподавании курсов "Административное право", специальных курсов "Полицейское право", "Административная ответственность", "Административный процесс", "Административная юстиция", "Государственная служба", "Акты управления" в образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников; при подготовке лекций, учебных пособий по данной проблематике и проведении дальнейших исследований по рассматриваемой теме.
Апробация работы и внедрение результатов диссертационного исследования. Основанные на результатах проведенного исследования выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре административного и муниципального права Воронежского государственного университета, использовались при подготовке научных публикаций, докладов и сообщений на Всероссийских и Международных научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция «Современные тенденции развития государства и права России» (г. Тамбов, 2010 г.); IV Международная научно-практическая конференция «Российское общество на стадии модернизации: состояние,
14 проблемы и перспективы» (г. Липецк, 2010 г.); II Международная научно-практическая конференция «Законность и правопорядок в современном обществе» (г. Новосибирск, 2010 г.); Международная научно-практическая конференция «Современные тенденции развития науки: новый взгляд» (г. Горловка, Донецкая обл.. Украина, 2010 г.); Трибуна молодых ученых «Правомерность и юридическая ответственность: соотношение, порядок обеспечения, гарантии» (г. Воронеж, 2011 г.); I Всероссийская научно-практическая конференция «Правовая система современного государства: актуальные проблемы и перспективы развития» (г. Санкт-Петербург, 2011 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы развития науки в современный России» г. Воронеж, 2011 г. и др.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Воронежского института МВД России.
На основе обобщения и анализа принятых в Воронежской области нормативных правовых актов и с учетом действующего федерального законодательства разработан проект закона Воронежской области «Об охране общественного порядка на территории Воронежской области»
По материалам диссертации опубликовано 11 научных статей, в том числе 4 - в журналах рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений. Объем диссертации составляет 272 страницы.
