Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Порядок управления как социально-правовая категория
1.1. Понятие и содержание порядка управления 13
1.2. Правовое (юридическое) обеспечение охраны и защиты порядка управления 46
1.3. Административная ответственность в сфере порядка управления (теоретические аспекты) 60
Глава 2. Органы внутренних дел как субъекты обеспечения порядка управления
2.1. Место и роль органов внутренних дел в поддержании порядка управления 98
2.2. Процессуальные аспекты деятельности органов внутренних дел по административным правонарушениям против порядка управления 144
Заключение 183
Библиография 191
Приложения 225
- Правовое (юридическое) обеспечение охраны и защиты порядка управления
- Административная ответственность в сфере порядка управления (теоретические аспекты)
- Место и роль органов внутренних дел в поддержании порядка управления
- Процессуальные аспекты деятельности органов внутренних дел по административным правонарушениям против порядка управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап реформирования механизма государственного управления в России сопряжен с необходимостью разрешения множества социальных и правовых проблем, одной из которых является существенный рост противоправных проявлений. С начала 90-х годов XX века в стране ежегодно привлекалось к административной ответственности не менее 60 млн. человек, одна треть из них - по инициативе органов внутренних дел ', из которых значительная часть - за правонаруше-
ния, посягающие на порядок управления. Такая ситуация во многом объяснялась не только снижением уровня законопослушности граждан, но и обострением социальных проблем, а также несовершенством российского законодательства об административных правонарушениях, отставанием его развития от динамично развивающихся общественных отношений. Особенно отчетливо это проявилось на рубеже XXI века, когда выявилось несоответствие многих статей КоАП РСФСР положениям Конституции Российской Федерации.
С началом XXI века полномасштабная административная реформа в Российской Федерации вступила в стадию практической реализации, что привело к значительным изменениям в правовом регулировании организации системы государственного и муниципального управления. Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 и от 20 мая 2004 года № 649 утверждена принципиально новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, призванная повысить эффективность государственного управления, и ослабить административное давление на бизнес и всё общество в целом. Современная административная реформа, как отмечал Президент Российской Федерации В. В. Путин,- это «...первая с
1 См.: Рохлин В. И., Стуканов А. П. Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушения
ми // Правоведение. 2001. № 3. С. 94-95.
2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федераль
ных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11чСт. 945; № 21. Ст. 2023;
Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов
исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 22 мая; Собрание законодательства РФ. 2004. № 21. Ст.
2029; № 31. Ст. 3234; № 38. Ст. 3775; № 42. Ст. 4107; № 47. Ст. 4635; № 49. Ст. 4889; Российская газета.
2005. 27 июля.
советских времен реальная, глубокая административная реформа»1. Она затронула также уровень исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что отчетливо проявилось в свете президентских инициатив по реформе исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, с которыми В. В. Путин выступил в сентябре 2004 года после трагических событий в городе Беслане. Избрание глав российских регионов их законодательными органами по представлению Президента России призвано укрепить вертикаль исполнительной власти Российской Федерации в целом2.
Реализация эффективного государственного управления требует адекватного развития не только конституционного, административного законодательства, но в том числе и административно-деликтного. В деле охраны общественных отношений в различных сферах государственного управления имеет большое значение КоАП Российской Федерации, вступивший в силу с 1 июля 2002 года. Органы внутренних дел, в числе других субъектов правоохранительной деятельности, призваны обеспечить надлежащую устойчивость установленного порядка управления в Российской Федерации. В соответствии с КоАП Российской Федерации органы внутренних дел наделены широкими полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в различных сферах общественных отношений, а также исполнению административных наказаний. Поэтому глубокий научный анализ роли органов внутренних дел в реализации нового законодательства об административных правонарушениях против порядка управления, является необходимым условием для обеспечения эффективного выполнения возложенных на них правоохранительных задач.
Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена тем, что действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, существенно расширил сферу административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел по правонарушениям. Так, должностные лица органов внутренних дел вправе возбуждать производство по более чем 52 %, предусмотренных КоАП Российской Федера-
1 Интервью Президента России В. В. Путина // Российская газета. 2004. 12 марта.
2 См.: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст
венной власти субъектов Российской Федерации и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избира
тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2004.
15 декабря; Собрание законодательства РФ. № 50. Ст. 4950.
ции правонарушений. Кроме того, должностные лица ОВД уполномочены рассматривать около 17 % правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП Российской Федерации. В их юрисдикционной подведомственности правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, на права граждан, правонарушения в области предпринимательской деятельности, порядка управления и др.
Правонарушения, посягающие на порядок управления, выделены законодателем в самостоятельную главу КоАП Российской Федерации. В ней содержится значительное число новых, ранее не предусматривавшихся российским законодательством составов правонарушений. В то же время, на порядок управления посягают и иные правонарушения, имеющие сложный объект посягательства и помещенные законодателем в другие главы КоАП Российской Федерации.
Существенно изменилось правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях. Усложнилась процессуальная деятельность органов, осуществляющих административную юрисдикцию. Усилена система мер административно-процессуального обеспечения производства по делу и юридической ответственности за их нарушения. Значительно возросло число форм процессуальных документов. Эти обстоятельства обуславливают актуальность исследования.
Общетеоретической основой работы послужили исследования известных теоретиков права С. С. Алексеева, М. И. Байтина, В. М. Горшенева, Н. И. Матузова, А. В. Малько, А. С. Мордовец, Ю. К. Осипова, В. Н. Протасова, В. А. Рязановского, В. Н. Синюкова, А. Д. Черкасова, Д. М. Чечота, Л. С. Явича и других учёных.
Исследование базируется на фундаментальных работах, посвященных теории административного процесса, среди которых труды: В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» (1968 г.), «Административно-процессуальное право» (1972 г.), «Семь лекций по административному праву» (1998 г.); Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (1964 г.), «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» (1970 г.) и др.
Содержание и результаты исследования опираются на анализ ранее действовавших и современных нормативно-правовых актов в области право-
вого регулирования деятельности органов внутренних дел, обеспечивающих в пределах своей компетенции установленный порядок управления. Исследование базируется на теоретических разработках ученых, внесших значительный вклад в изучение отдельных проблем административно-процессуальной деятельности по административным деликтам, таких как: Ю. С. Адушкин, А. П. Алёхин, С. Б. Аникин, Д. Н. Бахрах, А. А. Дёмин, В. Г. Дорогий, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. М. Кононов, А. П. Коренев, В. А. Лория, В. М. Манохин, М. Я. Масленников, В. И. Новосёлов, И. В. Панова, Б. В. Российский, П. П. Сергун, В. Д. Симухин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманёва, Б. Б. Хангельдыев, А. П. Шергин, В. А. Юсупов, А. Ю. Якимов и другие.
Степень научной разработанности темы. В отечественной юридической науке категория управления традиционно рассматривалась через призму государственного управления. Научный анализ проблем государственного управления подробно изложен, в частности, в работах Г. В. Атаманчука, Б. М. Лазарева, Г. А. Туманова и др1.
Возрастание интереса к проблемам обеспечения порядка управления в стране в настоящее время обусловлено проводимой административной реформой, необходимостью сочетания процессов укрепления вертикали исполнительной власти и децентрализации отдельных полномочий исполнительных органов в различных сферах, в том числе и в правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Требует новых подходов и организация административно-юрисдикционной деятельности. В качестве такого подхода к совершенствованию государственного управления, адаптации его к современным условиям, ученые-административисты (например, В. Д. Симухин) предлагают использование в сфере государственного управления мер административной ответственности только на основе детально разработанной теоретической и нормативно-правовой базы .
Анализ имеющейся юридической литературы позволяет сделать вывод, что проблема реализации органами внутренних дел законодательства об ответственности в области административных нарушений порядка управления,
1 См., например: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004.
2 См.: Анисимов П. В., Симухин В. Д., Симухин А. В. Административная ответственность в Российской Фе
дерации. Учебное пособие. М.: Изд. «Ось-89», 2004; Стахов А. И. Административная ответственность.
Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.
нуждается в серьезном научном исследовании. Понятие и сущность такой категории как «порядок управления», положенной в основу объекта посягательства множества новых составов административных правонарушений, многие из которых впервые предусмотрены российским законодательством, пока ещё не исследованы в достаточной степени. Как показывает правоприменительная практика, отдельные положения теории и нормативно-правовой базы по вопросам ответственности за нарушение порядка управления нуждаются в уточнении и дополнении. Не получили достаточного научного освещения, адекватного потребностям правоприменительной практики органов внутренних дел и процессуальные аспекты административно-юрисдикционной деятельности по рассматриваемым правонарушениям. Это обусловлено новизной действующего законодательства, в том числе и в части процессуального регулирования производства по административным правонарушениям. Актуальность проблемы, её недостаточная разработанность в отечественной юридической литературе определили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при реализации органами внутренних дел законодательства об административной ответственности за посягательства на порядок управления.
Предметом исследования является порядок управления как объект посягательства однородных административных правонарушений, а также совокупность материальных и процессуальных норм законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих административно-юрисдикционную деятельность органов внутренних дел в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является выявление проблем правового регулирования и организации административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел по правонарушениям против порядка управления и разработка на этой основе предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы рассматриваемой деятельности и совершенствованию её организации. Достижение поставленной цели обуславливает необходимость решения следующих основных задач:
- определение понятия «порядок управления» как одного из системооб
разующих факторов действующего федерального законодательства об адми
нистративных правонарушениях;
исследование теоретических проблем классификации однородных административных правонарушений, посягающих на порядок управления;
выделение специфических черт (особенностей) административных правонарушений против порядка управления;
исследование практики реализации органами внутренних дел законодательства об административной ответственности в сфере обеспечения порядка управления и выявление имеющихся правовых и организационных проблем;
внесение конкретных предложений по совершенствованию федерального законодательства об административных правонарушениях и подзаконных нормативно-правовых актов МВД России.
Методология и методика исследования. Методология диссертацион
ного исследования основывается на общенаучном диалектическом методе
познания объективной действительности с использованием частнонаучных
методов: историко-правового; сравнительно-правового; логико-
юридического анализа законодательства и других нормативных актов, регулирующих вопросы деятельности органов внутренних дел по обеспечению порядка управления; системно-структурного; социологического и статистического.
Эмпирическая база исследования основана на практике применения федерального и регионального законодательства Российской Федерации, регламентирующего административную ответственность по правонарушениям, посягающим на порядок управления. По вопросам, являющимся предметом диссертационного исследования, проведено анкетирование более тысячи сотрудников органов внутренних дел, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, посягающих на порядок управления. В ходе исследования проведено интервьюирование более пятисот граждан - жителей Саратовской и Самарской областей. Автором исследована практика реализации органами внутренних дел и судами мер административной ответственности за посягательства на порядок управления. Изучено около тысячи пятисот дел об административных правонарушениях, подготовленных сотрудниками органов внутренних дел и рассмотренных судьями.
Правовую базу исследования составляют положения современного и ранее действовавшего законодательства об административных правонарушениях. Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Законы Российской Федерации: от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», а также Федеральные законы: от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и др. Предметом исследования являются также законы об административной ответственности ряда субъектов Российской Федерации, в частности, Саратовской, Самарской и Волгоградской областей, подзаконные нормативные правовые акты некоторых федеральных органов государственной исполнительной власти и акты органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что вопросы, касающиеся правовых и организационных аспектов деятельности органов внутренних дел по обеспечению порядка управления посредством администра-тивно-юрисдикционной деятельности по административным деликтам, в настоящее время ещё не получили обстоятельного научного освещения. Диссертация представляет собой комплексное исследование правовых основ административной ответственности за посягательства на порядок управления и деятельности органов внутренних дел по реализации КоАП Российской Федерации на основе законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих процессуальные аспекты административно-процессуальной деятельности. На основе научного анализа предложены рекомендации по совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего отдельные направления исполнительной деятельности органов внутренних дел (контрольно-надзорная деятельность за негосударственными охранными и детективными структурами, за оборотом гражданского и служебного оружия, соблюдением миграционного законодательства и др.). Автором внесены предложения по совершенствованию ведомственных нормативно-правовых актов МВД России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Определение порядка управления как объекта посягательства адми
нистративных правонарушений, под которым понимается урегулированная
нормами права и охраняемая административными санкциями совокупность
(система) общественных отношений, складывающихся при реализации госу
дарственными, муниципальными органами исполнительной власти (га
должностными лицами) внешних управленческих функций, направленных на
обеспечение законности и правопорядка, государственной, общественной и
личной безопасности.
2. Сформулированное автором определение деятельности органов
внутренних дел по обеспечению порядка управления, как основанной на зако
не исполнительно-распорядительная деятельности по осуществлению ком
плекса организационно-правовых мер, складывающихся из различных форм
надзора и контроля за исполнением действующего законодательства в сфе
ре реализации средств административно-правового воздействия на участ
ников управленческих отношений, в целях создания и поддержания благопри
ятных условий для реализации их законных прав и интересов.
Научная классификация административных правонарушений, посягающих на порядок управления, проведенная по различным основаниям: в зависимости от законодательства, устанавливающего административную ответственность (федеральное или субъектов Российской Федерации); по принадлежности к той или иной сфере государственного управления; по их подведомственности органам, уполномоченным возбуждать дело об административном правонарушении; по субъектам, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении; по степени их общественной вредности; по характеристике состава правонарушения (формальные или материальные); по предусмотренной составом правонарушения форме вины.
Обоснование целесообразности разделения в нормативных правовых актах и в юридической литературе понятий «охрана порядка управления» и «защита порядка управления». Автор приходит к выводу, что «охрана порядка управления» и «защита порядка управления» являются обособленными и самостоятельными понятиями в сфере административно-правовых отношений по обеспечению органами исполнительной власти порядка управления. Эти понятия являются взаимовлияющими и дополняющими друг друга в соотношении как целое и его часть.
5. Обоснование потребности развития законодательства Российской
Федерации в области профилактики правонарушений и целесообразности
восстановления самостоятельных структурных подразделений профилак-
тики органов внутренних дел, которые структурно входили бы в состав милиции общественной безопасности. В связи с этим, возникает потребность разработки и издания соответствующих нормативных правовых актов МВД Российской Федерации, определяющих задачи и полномочия указанных структур.
Обоснование наличия проблемы создания единой общегосударственной (надведомственной) системы учета некоторых административных правонарушений и создания единого банка данных по учету административных правонарушений и лиц их совершивших, который мог бы стать элементом системы персонального учета населения Российской Федерации, Концепция создания которого определена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2005 года № 748-р1.
Предложения и рекомендации по совершенствованию КоАП Российской Федерации, Федеральных законов: от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии», от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и ряда ведомственных нормативных актов Российской Федерации.
Разработанные методические рекомендации по применению органами внутренних дел действующих материальных и процессуальных норм КоАП Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и подзаконных нормативно-правовых актов, в целях совершенствования организации административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области реализации законодательства об административной ответственности за посягательства на порядок управления.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, по мнению автора, могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, в правоприменительной деятельности органов внутренних дел, а также в процессе преподавания учебных дисциплин административное право, административная деятельность органов внутренних дел, административная юрисдикция в системе профессионального обучения сотрудников органов внутренних дел.
См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 июня 2005 года № 748-р «Об одобрении Концепции создания системы персонального учета населения Российской Федерации» // Российская газета. 2005. № 131.21 июня.
Значимость работы определяется конкретными рекомендациями и предложениями, направленными на повышение эффективности, законности и качества организации административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертационного исследования докладывались автором: на I и II российских научно-методических конференциях «Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе», состоявшихся 28 марта 2003 г. и 2 апреля 2004 г. в Восточном институте экономики, гуманитарных наук, управления и права; на второй всероссийской научно-методической конференции «Пути дальнейшего повышения эффективности и качества образовательного процесса в высшей школе» в Самарском юридическом институте Министерства юстиции Российской Федерации (4-5 февраля 2004 г.).
Выводы и предложения, подготовленные диссертантом, используются в учебном процессе Саратовского юридического института МВД России, Самарского юридического института Министерства юстиции России, Восточного института экономики, гуманитарных наук, управления и права, Международного института рынка.
Аналитические материалы, методические рекомендации по применению законодательства об административных правонарушениях, сформулированные в диссертационном исследовании, направлялись автором в ГУВД Самарской области, УВД г. Самары для использования в практической работе указанных органов внутренних дел.
Основные выводы и предложения по теме диссертационного исследования нашли отражение в девяти опубликованных статьях и научном издании (в соавторстве).
Правовое (юридическое) обеспечение охраны и защиты порядка управления
Административно-правовая охрана порядка управления, рассматриваемая в качестве составной части государственно-управленческой деятельности, предназначена для решения двух основных взаимосвязанных задач: упорядочение данной группы общественных отношений и их защита от неблагоприятных воздействий. Вопрос о соотношении понятий «охрана» и «защита» в науке является дискуссионным. Одни авторы под охраной понимают меры, осуществляемые государственными и общественными органами до нарушения права, под защитой — меры после их нарушения с целью восстановления нарушенного права; в содержание охраны включаются меры, которые направлены на предупреждение нарушений, ликвидацию причин, их порождающих, и создание условий для нормальной реализации прав и обязанностей; в содержание защиты — принудительный способ восстановления нарушенного права1. По мнению других ученых, эти явления правовой действительности равнозначны или соотносятся как целое с частью2, их разли-чиє условно: как охрана, так и защита направлены на обеспечение реализации прав, предохранение их от нарушений и активное вмешательство, заступничество, восстановление нарушенного права3. Некоторые исследователи отграничивают друг от друга понятия «обеспечение», «охрана» и «защита»4. П. П. Сергун под «охраной» понимает «различные меры организационного, профилактического, защитного, предупредительного значения, которые направлены на создание условий для реализации гражданами своих прав»5. В. М. Манохин считает, что охрана «...означает непосредственное, воздействие на объект охраны, виды работ, транспортные средства, места скопления людей...в форме наблюдения, регулирования, контроля...»6 В законодательстве также встречаются различные соотношения рассматриваемых категорий. Так, например, в Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», охрана государственной границы рассматривается как составная часть ее защиты7. Представляется, что при строго научном подходе «охрана» — более широкая категория, включающая защиту как необходимый в случае нарушения права элемент.
Правоотношения, связанные с охраной порядка управления, по своей сути — организационные отношения, они носят вспомогательный характер, возникают, развиваются лишь в целях поддержания нормального порядка управления, а значит, им детерминируется. Отношения по охране порядка управления складываются не только ради осуществления «чужого» интереса, заложенного в организуемых отношениях, составляющих порядок управления, но и «собственного» интереса, обусловленного местом и ролью правоохранительного органа в механизме властного управленческого воздействия. Критерием эффективности проводимых в рассматриваемой области мероприятий служит не сама чистота, завершенность, упорядоченность охранительной системы в ее правовом и структурном аспектах (здесь ситуация далека от идеальной), а реальное положение дел в сфере государственного и муниципального управления.
Порядок управления представляет собой сложную социальную систему со всеми присущими ей признаками, включая совокупность элементов, образующих ее структуру, их внутреннюю взаимосвязь и взаимодействие с такими социальными системами, как государственный и общественный порядок, общественная безопасность и другие. Заведомо обречены на неудачи попытки раскрыть сущность порядка управления без рассмотрения его в качестве системы общественных отношений. Предварительный вывод о том, что элементами порядка управления являются общественные отношения, а в конечном счете, действия и поступки людей, имеет принципиальное значение, однако, до конца не решает проблем порядка управления как объекта правовой охраны. Для теории и практики важно определить, какова же совокупность этих отношений, дабы не оставлять без внимания те из них, которые нуждаются в правовой защите. В процессе жизнедеятельности в целях удовлетворения разнообразных интересов гражданин вступает в разнообразные управленческие отношения с государственными и муниципальными органами и их должностными лицами, с общественными объединениями. Складывающиеся индивидуальные отношения обладают такими признаками, как субъективность, активность, сознательность и предметность . Из массы индивидуальных отношений складывается, а точнее говоря, интегрируется система общественных управленческих отношений, которая приобретает такие интегра-тивные качества, как объективность, типичность, устойчивость, массовид-ность и другие, не присущие отдельно взятому индивидуальному отношению1. Сущность управленческих отношений становится более понятной, если изначально в любой социальной общности выделяются и исследуются такие признаки, как совпадение интересов и единство целей.
Административная ответственность в сфере порядка управления (теоретические аспекты)
Административная ответственность как непременный атрибут общественных отношений и как их регулятор, занимает важное место в механизме юридического воздействия права, что предопределяется логикой социально-экономического и политического развития российского общества. Если в 1927 году в России к ответственности за административные правонарушения были привлечены чуть более 2 млн. человек, то в 2003 году — свыше 60 млн., причем увеличение числа привлеченных к административной ответственности почти в 9 раз превысило прирост населения Российской Федерации, из них примерно 40-45 % — за посягательства на порядок управления.
Несмотря на четко прослеживающиеся тревожные тенденции дезорганизации общественных отношений, деликтолизацию и криминализацию общества, в теории отечественного административного права вопросам ответственности вплоть до середины 50-х годов XX столетия не уделялось пристального внимания. Авторы многочисленных статей и работ в области административного права преимущественно ограничивались лишь разъяснением отдельных правовых актов об административной ответственности, не вдаваясь в её проблематику . В энциклопедической литературе тех лет можно встретить определение административной ответственности как ответственности за административное правонарушение, к которой виновное лицо привлекается по решению административного органа2.
Первые серьезные попытки исследования проблем административной ответственности в отечественной науке на рубеже 50-х—начале 60-х годов XX века были предприняты И. А. Галаганом и А. Е. Луневым. В диссертационном исследовании И. А. Галаган приходит к выводу, что «под административной ответственностью следует понимать ответственность за административный проступок перед органом государственного управления, а в случаях, указанных законом — перед судом» . Аналогичную позицию занимал и А. Е. Лунев. Он писал: «Законодатель понимает под административной ответственностью такую ответственность, которая применяется органом управления (административным органом) в случае совершения запрещенных государством действий или несовершения предписанных действий»4.
В настоящее время в правовой литературе сложилось несколько точек зрения на понятие административной ответственности. Одна группа авторов рассматривает административную ответственность как реализацию только мер административного взыскания5. Так, Д. Н. Бахрах пишет, что «под административной ответственностью понимается применение, реализация административных взысканий за административные правонарушения субъектами функциональной власти на основе и в порядке, установленном административным правом»6.
Аналогичную позицию занимает и А. П. Алехин, когда пишет, что «административная ответственность — вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение»1. Д. М. Овсянко рассматривает административную ответственность как «применение государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством мер административного наказания к гражданам, а в соответствующих случаях — и к организациям за нарушения законности и государственной дисциплины»2. Некоторые авторы трактуют содержание административной ответственности как реализацию мер взыскания и воспитательных мер в административном праве3. О. М. Яку-ба в содержание административной ответственности включает применение к нарушителям административных санкций4.
Несмотря на некоторые различия взглядов указанных авторов на содержание административной ответственности, их объединяет общий концептуальный подход, именуемый как «традиционный» или «криминологический», предполагающий рассмотрение административной ответственности преимущественно как реализацию административно-правовых санкций, административных наказаний, являющихся мерой ответственности за прошлое противоправное поведение (ретроспективная ответственность). Такой концептуальный подход предполагает логику научного исследования: количество совершенных правонарушений и их виды, субъекты ответственности, виды мер административного принуждения, административные наказания и порядок их наложения и т. д.
В научной юридической литературе повсеместно отмечается двойственный характер административной ответственности: — во-первых, административная ответственность является одним из видов юридической ответственности, а потому обладает всеми присущими ей признаками, т. е. является средством охраны правопорядка, нормативно определена и состоит в применении, реализации правовых санкций; является последствием виновного антиобщественного деяния, связана с принуждением, с отрицательными для нарушителя последствиями, которые тот обязан претерпеть, реализуется в соответствующих процессуальных формах; — во-вторых, административная ответственность является частью административного принуждения и обладает многими его качествами, как-то: применяется, как правило, в связи с административными правонарушениями (за некоторыми исключениями, прямо предусмотренными законодательными актами) субъектами функциональной власти, всесторонне регулируется административно-правовыми нормами.
Вместе с тем административная ответственность в сфере порядка управления обладает некоторыми особенностями. Административная ответственность, хотя и представляет собой, прежде всего, реализацию административных санкций, далеко не сводится к последней. Она, чаще всего, свободно помещается в границах санкций и редко совпадает с ней полностью. Административно-правовая санкция в определенной мере абстрактна, тогда как административная ответственность всегда конкретна и применяется к строго определенному лицу и в строго определенном случае и размерах. Санкция конкретизируется лишь в индивидуальном акте применения, превращаясь, тем самым, в юридическую ответственность. Применение к нарушителю юридических санкций не является какой-то отдельной стадией осуществления правовой ответственности, вся ответственность и состоит в этом применении1. Административная ответственность, как и административная санкция, по своему содержанию различна: это может быть и наказание (что явно недостаточно для охраны порядка управления), и восстановление нарушенного права (что в сфере охраны порядка управления при существующих административно-правовых механизмах регулирования весьма проблематично), и принудительное исполнение невыполненных правовых обязанностей (что весьма актуально для данного института).
Место и роль органов внутренних дел в поддержании порядка управления
Их роль в данной сфере обусловлена следующими факторами. Во-первых, органы внутренних дел, являясь частью общей системы органов государственного управления и обладая присущими им признаками, в то же время имеют и свои отличительные особенности, поскольку сочетают в своей деятельности управленческие функции с практическим осуществлением охраны правопорядка, т. е. входят в систему правоохранительных органов . В силу этого, специфической особенностью является двойственный (управленческий и правоохранительный) характер их деятельности, направленный на обеспечение законности и правопорядка как внутри системы, так и вовне2её. Органы внутренних дел выступают не только и не столько как система внутреннего управления собственными силами и средствами, но и как система управления «внешней средой». Во-вторых, в рамках правообеспечительной и правоприменительной деятельности органы внутренних дел в разнообразных организационно-правовых формах осуществляют общую и индивидуальную профилактику правонарушений; обеспечивают неприкосновенность государственного и общественного строя, собственности, прав и свобод граждан от противоправных посягательств; создают обстановку общественного спокойствия, нормальные условия для функционирования государственного аппарата, органов местного самоуправления, общественных объединений; осуществляют надзор за соблюдением и исполнением соответствующих правовых актов, предупреждают и пресекают их нарушения, привлекают нарушителей к правовой ответственности3. В-третьих, административно-правовая охрана и защита занимают особое место в деятельности органов внутренних дел по обеспечению надлежащего порядка управления. Для этого органы внутренних дел наделены соответствующей компетенцией и более, чем иные правоохранительные органы, обеспечены соответствующими материальными, финансовыми, людскими ресурсами, техническими и организационными возможностями для осуществления этой работы, и имеют соответственным образом построенную структуру1. Негативные процессы, происходящие в обществе, не могли не оказать отрицательного влияния на состояние дел в сфере внутренних дел. Некомплект личного состава в 1999-2000 годах достигал 2,6—5,4 %, по отрицательным основаниям увольнялось со службы от 33,3 % до 48,1 %, в 3— 3,5 раза возросло количество сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности за должностные преступления и преступления против правосудия. В последние годы ситуацию удалось несколько стабилизировать: на 1/3 увеличилась плотность милиции на 10 тыс. населения; удельный вес сотрудников, уволенных по отрицательным мотивам в 2002 г., составил 15,7 % (в ряде регионов, например, в Мордовии, этот показатель составил от 24 % до 43 %). В ведущих службах органов внутренних дел от 54 до 61 % сотрудников имели стаж службы менее 3-х лет; за год менялось: начальников ГО-РУРОВД — 16,8 %, их заместителей — 19,5 %; снижался удельный вес сотрудников с юридическим образованием. Учебные заведения МВД Российской Федерации, работая на пределе возможности, выпускают ежегодно 20,5 тыс. человек, при потребности 40 тыс. специалистов юридического профиля. Органы внутренних дел и их подразделения обеспечены учебно-материальной базой в целом на 35,9 %2.
Несмотря на отмеченные негативные моменты и сложности, органами внутренних дел проводится большая работа по поддержанию порядка управления в стране, о чем свидетельствуют ниже приводимые данные. Так, только за 2002 год органами внутренних дел выдано более 670 тыс. лицензий и разрешений на приобретение огнестрельного и газового оружия. Осуществляется контроль за работой 3000 спортивных и охотничьих организаций, 870 стрелковых тиров и 686 учебных заведений, в которых хранятся и используются более 140 тыс. стрелкового и охотничьего оружия. Органами внутренних дел зарегистрировано около 10 000 частных охранно-сыскных структур, общая численность персонала которых достигла 134 тыс. человек. Выявлено более 5 тыс. нарушений законодательства о частной детективной и охранной деятельности и оборота оружия. Оформлено свыше 2,5 тыс. письменных предупреждений; около 1,5 тыс. человек привлечены к различным видам ответственности; аннулировано около 2 тыс. лицензий у физических лиц; прекращена деятельность более 400 охранно-сыскных структур. За нарушение правил пребывания на территории России 115,5 тыс. иностранцев были привлечены к административной ответственности (в 2001 г. — 111,6 тыс.); выдворено из страны за нарушения правил пребывания 11,2 тыс. иностранцев (в 2001 г. — 10,5 тыс.), из них под конвоем — каждый четвертый. Выявлено 2,2 млн. нарушителей правил регистрационного учета и паспортных правил1.
В целом за год сотрудниками органов внутренних дел выявлялось 90-93 % нарушителей порядка управления. Проведенный анализ эмпирических данных показал, что вклад органов внутренних дел в выявление различных видов правонарушений далеко не одинаков. Наиболее активно органы внутренних дел выявляли следующие правонарушения: несоблюдение водителями требований дорожных знаков — 97-99 %; неподчинение пешеходов и иных участников дорожного движения сигналам регулирования дорожного движения — 99,9 %; уклонение от прохождения освидетельствования на состояние опьянения — 99,8 %; изготовление и использование радиопередающих устройств без разрешения — 94-97 %; нарушение порядка проведения собраний, уличных шествий и демонстраций — 99,6 %; незаконные действия по отношению к государственным наградам — 75-80 %; нарушение правил приобретения, хранения, перевозки и учета огнестрельного охотничьего оружия — 70-80 %; нарушения правил паспортной системы — 80-90 %; нарушения правил пребывания иностранных граждан на территории страны — 99-99,7 %.
Абсолютное большинство правонарушений, связанных с несоблюдением законодательства о свободе совести и вероисповедания, выявлялось также органами внутренних дел. Каждое третье правонарушение, связанное с различного рода самоуправными действиями по использованию природных объектов, правил поведения на воздушном судне, самовольной постройке объектов недвижимости, выявлялось этими органами1.
Можно объяснить эти факты тем, что формы и методы деятельности органов внутренних дел в данной сфере правоохранительной деятельности адекватны сложившейся структуре правонарушений. В новых условиях прогнозируются некоторые «подвижки» структуры, которые могут вызвать к жизни и новые формы и методы правоохранительной деятельности органов внутренних дел в обеспечении порядка управления.
В своей работе органы внутренних дел используют все многообразие форм административной деятельности . Министерству внутренних дел предоставлено право издавать приказы и инструкции по вопросам обеспечения правил разрешительной системы, безопасности дорожного движения, носящих общеобязательный характер. В большинстве случаев нормативные акты издаются по вопросам внутриорганизационной деятельности и обращены к подчиненным сотрудникам и структурам. По-видимому, область нормо-творческой деятельности органов внутренних дел будет со временем все больше ограничиваться сферой внутренней организации.
Индивидуальные акты в сфере внешней административной деятельности адресуются гражданам, должностным лицам тех органов, организаций, учреждений, которые находятся в сфере надзорной деятельности органов внутренних дел. Примерами таких актов могут служить: разрешение на приобретение, хранение, перевозку огнестрельного оружия и боеприпасов; постановление о наложении административного наказания и др. Индивидуальные акты управления касаются исполнения прямых указаний закона либо, основанных на них, распоряжений оперативного характера. Иные юридически значимые действия (выдача паспорта, водительского удостоверения, регистрация граждан и т. п.)
Процессуальные аспекты деятельности органов внутренних дел по административным правонарушениям против порядка управления
Управленческая деятельность, с точки зрения ее технологии, есть определенная последовательность операций, система действий и взаимодействий субъектов и объектов управления, для которых характерны упорядоченность и взаимосвязь динамических актов. Отмеченный аспект именуется процессом. В правовом плане процесс определяется как порядок разбирательства дел, форма его проведения, порядок осуществления деятельности следственных, судебных и административных органов1. Юридической действительности свойственны множество процессов: законодательный, правоприменительный, правоохранительный, гражданский, бюджетный, уголовный и другие. Административный процесс, будучи разновидностью юридического процесса и обладая его общими свойствами, в то же время является видом управленческой деятельности, которому присущи следующие особенности: он 1) представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти; 2) направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов; 3) урегулирован нормами адми {щ нистративного права2.
Административное право ряда европейских и американских стран весьма тщательно регулирует содержательную деятельность администрации и её связи посредством различного рода административных процедур — организационных, компенсационных, процедурных правил и норм3. Весьма развито законодательство об административном процессе и административных процедурах. Специалисты в области административного права Франции, ФРГ, Австрии, Швеции, США и ряда иных стран, и эксперты Совета Европы настойчиво проводят мысль не только о защите индивидуальных прав, но и о гарантированном обеспечении публичных интересов. Главное при этом, не столько организация администрации как таковой, сколько содержание, упорядочение её деятельности, контроль за ней и ответственность её должностных лиц. Акцент на правах граждан в рамках административного процесса прослеживается в ряде принятых Советом Европы документов. В целом, набор общепризнанных международных административно-правовых процедур значителен и их использование способствует активной реализации гражданами своих прав в отношении с органами государственной и муниципальной властей и их надежной защите1.
Для отечественной юриспруденции административный процесс — понятие относительно новое, его теоретические разработки берут свое начало в конце 50-х — начале 60-х годов XX столетия. С. С. Студеникин писал о том, что исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных правил, совокупность которых составляет административный процесс. Такого же подхода придерживался А. Е. Лунев, полагая, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов. По мнению В. М. Манохина, административный процесс не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм . Со временем в административно-правовой литературе вырисовываются две основные линии в подходе к оценке административного процесса — в узком и широком смысле. Как отмечал Г. И. Петров, административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции; в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления3.
В рамках того или иного подхода встречается множество оттенков. Так, В. Ф. Фефилова рассматривает административный процесс, как правоприменительную властную деятельность государственных или иных организаций, коим предоставлены законом соответствующие полномочия, направленные на достижение не всякого, а строго определенного правового эффекта — на разрешение административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях1. Н. Г. Салищева рассматривает административный процесс, как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения2. М. Я. Масленников, напротив, предлагает ограничить сферу административного процесса рамками управленческого (служебного) подчинения управляющих субъектов с управляемыми объектами, а сферу административно-юрисдикционного процесса — применением санкций административно-правовых норм в отношении граждан (физических и должностных лиц)3. Д. Н. Бахрах подчеркивает, что особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность (т. е. по рассмотрению споров и применению принудительных мер), но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера4. Некоторые авторы (В. Д. Сорокин, О. К. Заострожная) в рамках административного процесса рассматривают нормотворческую деятельность органов государственного управления5.
Как явление юридической действительности, административный процесс должен рассматриваться как в широком (правоприменительном), так и в узком (правоохранительном) смысле. Органам исполнительной власти в процессе управленческой деятельности приходится рассматривать и разрешать множество индивидуальных дел различного свойства и характера, применять диспозиции и санкции норм административного и иных отраслей права, действуя при этом в определенных процессуальных рамках. С позиции порядка управления, весьма полезно рассматривать структуру административного процесса, его соотношение с такими категориями, как «административное производство», «административный режим», «механизм административно-правового регулирования».
В зависимости от содержания разрешаемых дел Д. Н. Бахрах предлагает деление административного процесса на три части: 1) процесс административного правотворчества; 2) правонаделительный (оперативно-распределительный) процесс; 3) административно-юрисдикционный процесс. При этом каждую из частей он разбивает на более мелкие части — производ-ства . Ю. М. Козлов, определяя административное производство как «нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающих законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета», выделяет в рамках административного процесса административно-процессуальное и административно-юрисдикционное производство2. Сторонники узкого подхода (Н. Г. Салищева, М. И. Пискотин) считают, наоборот, что административное производство — понятие более широкое, чем административный процесс . С точки зрения семантики, «процесс» и «производство» во многом сходные понятия, употребляемые часто как синонимы в энциклопедической, научной, учебной литературе и законодательстве. Ю. М. Козлов определяет административный процесс «в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти» .
