Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы правового регулирования информационного обмена в системе органов внутренних дел 14
1. Информационный обмен как предметная область правового регулирования 14
2. Правовой режим документированной информации, циркулирующей в системе органов внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации 34
3. Правоотношения, возникающие в процессе информационного обмена, осуществляемого органом внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации 56
Глава 2. Правовые проблемы информационного обмена в органе внутренних дел уровня субъекта РФ 75
1. Механизм реализации информационного обмена, осуществляемого органом внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации 75
2. Информационно-правовой статус органа внутренних дел уровня субъекта РФ по формированию и использованию баз данных 89
3 Проблемы защиты информации ограниченного доступа в органах внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации 110
Заключение 137
Приложение 1 143
Приложение 2 147
Список литературы 152
- Информационный обмен как предметная область правового регулирования
- Правовой режим документированной информации, циркулирующей в системе органов внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации
- Механизм реализации информационного обмена, осуществляемого органом внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации
- Информационно-правовой статус органа внутренних дел уровня субъекта РФ по формированию и использованию баз данных
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования* Существенное повышение роли информации в жизни личности, общества и государства сделало ее одной из важнейших составляющих социальной жизни. Информация стала всеобщим достоянием, поскольку стремительное развитие глобальной информационной сети обеспечило возможность ее передачи на практически неограниченные расстояния в достаточно больших объемах и в кратчайшие сроки, позволило каждому человеку получить доступ к различным информационным ресурсам.
Современное общество сформировало и продолжает расширять и усложнять информационную сферу, что приводит к созданию принципиально нового образования - информационного общества. Чем сложнее, многограннее становятся процессы информационного обмена, тем более важную роль они играют, и тем большее значение приобретают для повышения эффективности человеческой деятельности в любой ее сфере.
Названная особенность в полной мере справедлива и по отношению к деятельности, осуществляемой органами внутренних дел Российской Федерации, в связи с чем, важнейшим направлением совершенствования такой деятельности становится совершенствование системы информационного обмена. Изменения, происходящие в последние годы в жизни общества, связанные с повышением значимости информации и информационных процессов, не могли не затронуть такую важную сферу, как правоохранительная деятельность, и в условиях глобальной информатизации именно эффективностью информационного обмена определяется эффективность решения органами внутренних дел стоящих перед ними задач.
Говоря об актуальности исследования правового регулирования информационного обмена в деятельности органа внутренних дел, следует также отметить еще один немаловажный факт. Значимость проблем, связанных с организацией информационного обмена, определятся не только повышением роли
информации в человеческой жизнедеятельности, но и происходящими изменениями в криминальной среде. Современные тенденции преступности свидетельствуют о расширении спектра криминальных угроз безопасности российского общества, требующих для их нейтрализации приложения больших усилий от правоохранительных органов, и в первую очередь - органов внутренних дел, и здесь высокое качество информационного обеспечения играет отнюдь не последнюю роль.
Важнейшим условием повышения качества информационного обмена в деятельности органа внутренних дел является его действенное нормативно-правовое регулирование, и это обусловливается тем, что именно нормативное регулирование выступает наиболее эффективным средством упорядочивания отношений, возникающих в процессе организации и осуществления информационного обмена, позволяет придать им наиболее целесообразную форму и содержание.
Значимость правового регулирования информационного обмена в органах внутренних дел предопределяет обширность нормативно-правовой базы его организации и осуществления, которая, однако, к сожалению, на сегодняшний день не отличается высоким качеством. Действующие законы и подзаконные нормативные правовые акты остаются во многом пробельными и противоречивыми, а как следствие - не способными создать благоприятные условия для удовлетворения всех информационных потребностей органа внутренних дел в полном объеме.
Указанное обстоятельство обусловливает особую актуальность разработки проблем, связанных с правовым регулированием информационного обмена в органах внутренних дел, при этом, в качестве предмета научного анализа должна рассматриваться не только существующая система законов и иных нормативных правовых актов как таковая, но и фактическое действие данной системы, проявление ее регулятивного воздействия на различных уровнях управления. Необходимость рассмотрения системы правового регулирования информационного обмена в органе внутренних дел по субъекту РФ объясняется
тем, что на разных уровнях (районном и городском, уровне субъектов РФ и федеральном) оперативно-служебная и организационная деятельность приобретают существенную специфику, как по кругу решаемых задач, так и по содержанию, и имеющиеся особенности не могут не оказывать здесь серьезного влияния на информационные потребности.
Повышенный интерес представляет исследование вопросов, связанных с правовым обеспечением информационного обмена в органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, что определяется особым местом этих органов в системе органов внутренних дел: с одной стороны, они выступают субъектами управления, с другой стороны сами испытывают на себе управляющее воздействие, становясь его объектами. Представляется, что в этой связи рассмотрение проблем правового регулирования информационного обмена применительно к деятельности именно подразделений названного уровня может позволить выявить проблемы и противоречия, наиболее негативным образом сказывающиеся на эффективности информационного обмена в системе в целом.
Полагаем, что изложенными обстоятельствами в полной мере подтверждается актуальность изучения проблем, связанных с правовым регулированием информационного обмена в органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, которая, таким образом, на сегодняшний день прямо вытекает из их практических потребностей.
Степень научной разработанности темы. Анализ научной литературы свидетельствует о том, что вопросы, связанные с правовым регулированием информационного обмена в подразделениях названного уровня, в качестве самостоятельного предмета научного анализа в теории административного права не рассматривались, несмотря на то, что сами по себе проблемы правового регулирования информационных процессов, в том числе и в органах внутренних дел, подвергаются достаточно активной разработке.
Различные аспекты правового регулирования информационных отношений в разное время изучали И.П. Бачило, М.И. Брагинский, А.Б. Венгеров, О.А.
Гаврилов, В.А. Гадасин, Д.В. Грибанов, В.А. Дозорцев, Т.В. Закупень, В.А. Ко-нявский, В.А. Копылов, В.Н. Лопатин, СЮ. Соболь, Л.К. Терещенко, И.Д. Ти-новицкая, А.А. Фатьянов и другие ученые.
Вопросы, связанные с правовым регулированием информационного обеспечения в органах внутренних дел, нашли свое отражение в работах М.В. Волкова, М.В. Евдокимова, А.В. Жаглина, М.В. Кулинко, И.Т. Курганова, В.Н. Лукашова, М.Н. Никитина, В.А. Пожилых, Ю.М. Саранчука, Н.В. Филипповой, B.C. Чернявского, А.Р. Шарипова, А.В. Швецова и многих других исследователей.
Высоко оценивая современное состояние исследований по проблематике, связанной с правовым регулированием информационных процессов, в том числе - в деятельности органов внутренних дел, нельзя не отметить, что, несмотря на накопленный в теории административного права обширный материал по проблемам правового регулирования и организации информационного обмена, существующие разработки далеко не всегда могут использоваться применительно в деятельности подразделений уровня субъектов Российской Федерации, что обусловливается существенной спецификой функций и организации деятельности последних. Вместе с тем, серьёзных попыток разработки вопросов, связанных с правовым обеспечением информационного обмена на данном уровне, до настоящего времени не предпринималось.
Объектом исследования выступают отношения, возникающие в процессе информационного обмена в органах внутренних дел уровня субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования является содержание нормативного правового регулирования информационного обмена в органе внутренних дел по субъекту Российской Федерации, а также практика применения законов и иных нормативных актов в рассматриваемой сфере.
Цель и задачи научного исследования. Целью работы является изучение современного состояния и путей совершенствования правового регулирования информационного обмена в органе внутренних дел по субъекту Российской Федерации на основе анализа современного законодательства, подзаконных нормативных правовых актов, практики их применения, а также общей и специальной литературы, посвященной исследованию проблем информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Для достижения поставленной цели требуется решение ряда взаимообусловленных задач, важнейшими из которых выступают:
определение понятия информационного обмена, раскрытие его содержания как предметной области правового регулирования;
определение правового режима документированной информации как основного вида информации, циркулирующей в органе внутренних дел по субъекту Российской Федерации;
анализ правоотношений, возникающих в процессе информационного обмена, осуществляемого в органе внутренних дел по субъекту Российской Федерации;
изучение механизма информационного обмена осуществляемого органом внутренних дел по субъекту Российской Федерации, определение путей повышения его эффективности;
установление информационно-правового статуса органа внутренних дел по субъекту Российской Федерации по формированию и использованию баз данных;
определение проблем, возникающих в процессе обеспечения защиты информации ограниченного доступа в органе внутренних дел, а также возможных правовых способов их устранения.
Методология и методика исследования, В основу исследования проблемы правового регулирования информационного обмена в органах внутренних дел по субъекту Российской Федерации автором были положены: федеральное зако-
нодательство, законодательство субъектов РФ, ведомственные нормативные правовые акты по вопросам информационного обмена в органах внутренних дел, положения науки административного и информационного права, теории управления.
Основополагающим методом исследования выступает метод познания социально-правовых явлений, основанные на нем общие и частные методы исследования (аналитико-синтетический, системно-структурный, логико-юридический, формально-логический, статистический, конкретно-социологический и др.), а также частнонаучные методы познания.
В основу сформулированных выводов и практических рекомендаций, помимо данных, полученных в результате проведения исследований по проблемам, прямо или косвенно связанным с правовым обеспечением и организацией информационного обмена в органах внутренних дел рассматриваемого уровня, положен личный опыт практической работы автора в организационно-аналитическом отделе штаба УВД Брянской области.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем в числе немногих анализируются вопросы правового регулирования информационного обмена в органе внутренних дел по субъекту Российской Федерации. На основе изучения действующих нормативных правовых актов и практики их применения разработаны теоретические положения, позволяющие сформулировать новые подходы к решению проблемы повышения эффективности информационного обмена в органах внутренних дел рассматриваемого уровня, с учетом специфики стоящих перед ними оперативно-служебных и организационно-управленческих задач.
По результатам проведенного анализа сформулированы практические рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования информационного обмена в органах внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации, которые могут стать основой совершенствования действующего законодательства, а также ведомственных нормативных правовых-актов, регулирующих информационные отношения.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что современное состояние правового регулирования от
ношений, возникающих в сфере информационного обмена характеризуется сле
дующими аспектами:
информационный обмен как вид деятельности не определен в качестве предмета правового регулирования;
отсутствуют конкретные механизмы реализации правовых норм, регулирующих деятельность в сфере информационного обмена.
2. Предложение о внесении следующих изменений и дополнений в ст. 2
ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»:
- информационный обмен - целенаправленная деятельность управомо-
ченного субъекта, осуществляемая на нормативной или договорной основе по
средством предоставления и/или получения информации, связанная с реализа
цией своей компетенции.
- предоставление информации - действия, осуществляемые для озна
комления с информацией или использования информации определенным кру
гом лиц;
- получение информации - реализация субъектом своего права на доступ
к информации в соответствии с его компетенцией.
О внесении следующих изменений и дополнений в ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»:
- информация ограниченного доступа - информация, в отношении кото
рой в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасно
сти государства федеральными законами установлены особые режимы ее сбора,
хранения, передачи, использования и распространения.
Авторское определение юридической категории «документ» - материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, имеющей юридическое значение, а также реквизитами, позволяющими идентифицировать' ее содержание, а в определенных случаях источник образования (получения).
Вывод о том, что исходя из правового режима документированной информации, можно сформировать следующие группы требований к документу: первая группа отражает информационную функцию документа; вторая - требования, обеспечивающие доказательственную функцию документа (требования к форме); третья - компетентность источника документа (придает юридическую значимость документу).
Предлагаются:
а: концепция Наставления об основах организации информационного обмена в системе МВД, которое должно состоять из трех разделов:
«Основные положения», включающий подраздел «Основные понятия», содержащий определения основных терминов;
«Организация информационного обмена» - отражающий комплекс мер, обеспечивающих формирование механизма информационного обмена;
«Технология и методика информационного обмена» - с рекомендациями непосредственно по содержанию и методике осуществления основных операций, обеспечивающих информационный обмен в системе МВД России.
б: Концепция Регламента информационного обмена органа внутренних дел по субъекту РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, в котором определены полномочия субъектов в составе органа внутренних дел по предоставлению и получению информации в информационных правоотношениях с указанными органами. Принятие такого регламента может выступать одним из эффективных механизмов реализации полномочий МВД, ГУВД, УВД по субъекту РФ в информационной сфере, позволит установить необходимое соответствие между правовым статусом запрашивающего субъекта и правовым режимом информации, циркулирующей в органе внутренних дел по субъекту Российской Федерации.
5. Вывод о том, что эффективность деятельности по формированию и
использованию информационных баз данных в органах внутренних дел уровня
субъекта РФ во многом определяется качеством ее ведомственного норматив-
ного регулирования. Последнее на сегодняшний день характеризуется бессистемностью и фрагментарностью, что в конечном итоге приводит к отсутствию единых стандартов создания и ведения ИБД в субъектах РФ. В результате на неопределенный срок отодвигается перспектива создания единого информационного пространства в рамках системы МВД России, с последующей интеграцией в единую информационную систему правоохранительных органов Российской Федерации.
В связи с указанным, автором определена концепция Наставления по формированию, ведению и использованию информационных баз данных в деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации.
6. Разработанная автором система общих правовых средств, позволяющих повысить эффективность защиты сведений конфиденциального характера в органах внутренних дел, путем четкой нормативной регламентации одновременно оснований отнесения сведений к категории информации ограниченного доступа; механизма ограничения доступа к указанным сведениям; санкций за неправомерное получение и (или) предоставление указанных сведений.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в диссертации выводы, предложения и рекомендации расширяют и углубляют теоретические представления о механизме правового регулирования информационных отношений, возникающих в процессе оперативно-служебной и организационно-управленческой деятельности органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования, положений диссертации для совершенствования действующей системы правового регулирования информационного обмена в органах внутренних дел. На основе теоретических результатов исследования стала возможной выработка конкретных практических предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности действующего законодательства, а также ведомственных нормативных правовых актов.
Результаты исследования могут быть также использованы в учебном процессе при проведении занятий по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность ОВД» и «Информационное право», при подготовке лекционных и семинарских занятий, учебных пособий по проблематике, связанной с совершенствованием информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, а также при проведении дальнейших научных исследований в указанной области.
Достоверность и научная обоснованность выводов и рекомендаций, содержащихся в исследовании, обусловливается, во-первых, их взаимосвязью с фундаментальными положениями теории административного права; во-вторых, сходностью результатов, полученных при использовании различных методов и источников информации; в-третьих, их подтверждением результатами эмпирического изучения; в-четвертых, успешной апробацией отдельных результатов исследования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в подготовленных им 5 научных статьях, докладывались на научно-практической конференции «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (Московский университет МВД России, 12 мая 2005 г.), научной сессии Московского инженерно-физического института по направлению «Экономика, управление и образование» в секции «Информационное право» (МИФИ 22-26 января 2007 г.) Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России, где получили одобрение. Отдельные предложения, выводы и рекомендации диссертанта предлагаются к использованию в учебном процессе Московского университета МВД России. Результаты исследования внедрены в практическую деятельность штаба УВД Брянской области.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Информационный обмен как предметная область правового регулирования
Необходимой предпосылкой анализа процессов обмена информацией, протекающих на уровне органа внутренних дел по субъекту Российской Федерации, выступает исследование нормативной основы организации таких процессов. При этом, поскольку информационный обмен в органах внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации является составной частью системы более высокого порядка - обмена информацией в системе МВД России, которая, в свою очередь, выступает частным случаем информационного обмена как глобального процесса, исследование нормативной основы информационного обмена в органах внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации следует начинать с анализа законодательства Российской Федерации об информации.
Необходимо отметить, что мы не ставим своей целью детальный анализ современного состояния федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации, регламентирующих те или иные аспекты информационной сферы. Интерес для нас будут представлять нормы, определяющее наиболее важные особенности и тенденции в организации и функционировании информационного обмена в органе внутренних дел по субъекту Российской Федерации.
Информация становится объектом правового регулирования примерно с середины XX века, а наиболее интенсивно в последней четверти, когда в результате стремительного развития глобальной информационной сети закономерно возникает необходимость упорядочения процессов воспроизводства и циркуляции информации. Эта необходимость обусловливается таким базовым признаком отношений, связанных с информацией, как их массовость. Как справедливо замечает по этому поводу С. Шевердяев, «если бы механизм циркуляции информации не затрагивал широких слоев общественности, связи полити ческих и экономических элит с остальным обществом, то вряд ли бы информационные отношения вообще приобрели когда-либо общесоциальную значимость и, как следствие, необходимость в правовом урегулировании»1. Таким образом, до тех пор, пока отношения по поводу информации единичны, затрагивают лишь отдельных субъектов, они не приобретают высокой социальной значимости и, как следствие, не возникает потребности в их правовом урегулировании. Постепенно образуется новая самостоятельная отрасль права - информационное право.
Первые попытки определить, что собой представляют информационные отношения как предмет информационного права, относятся к 70-м годам прошлого века, когда в СССР начинает подниматься вопрос о необходимости применения правового регулирования к отношениям, возникающим в сфере движения и использования информации. При этом то обстоятельство, что сферой инг тересов ученых-правоведов в тот период являлась достаточно узкая область информационных отношений, складывающаяся в основном в рамках функционирования зарождающейся тогда системы автоматизированного управления (АСУ), во многом определило специфику понимания информационных отношений.
Так, А.Б. Венгеров отмечал, что отношения, возникающие в сфере движения и использования информации «это те отношения, которые обусловливают и опосредствуют характерные черты и особенности автоматизации как одной из основных тенденций в совершенствовании управленческой деятельности, осуществляемой на базе научного познания и практического использования социально-экономических закономерностей социализма»2.
Несколько другой смысл в определение информационных отношений вкладывал М.И. Брагинский, который говорил о том, что «необходимым элементом управленческой деятельности является принятие обязательных для того или иного адресата решений. При этом возникают встречные потоки информа ции: одни из них содержат сведения, нужные для принятия решения, другие сигнализируют об уже принятом решении. По поводу движения такой информации, отражающей реальные процессы, происходящие как в базисе, так и в надстройке общества, складываются информационные отношения». Таким образом, сфера действия информационных отношений включает в себя, в том числе и движение информации, что «с чисто формальной точки зрения взаимодействие между отдельными звеньями какой-либо одной системы и различных управленческих систем ... может быть представлено как обмен информацией» .
При этом ученым отмечалась сравнительная узость сферы информационного обмена, которая ограничивалась только рамками управленческой деятельности. Права и обязанности, связанные с движением информации, согласно автору, входят составной частью в содержание более общего правоотношения. По нашему мнению, авторский вывод о том, что информационные правоотношения обычно не составляют самостоятельного объекта правового регулирования, является ошибочным.
По мере накопления знаний об информации и возможностях ее использования изменяется и понимание информационных правоотношений. Уже через несколько лет, А.Б. Венгеров дает более широкое определение таких отношений, к которым относит «те отношения, которые складываются в сфере управления народным хозяйством между работниками, их коллективами в процессе регистрации, сбора, передачи, хранения и обработки информации»2. Далее он делает вывод о том, что содержание информационных правоотношений составляют различные операции с информацией - регистрация, сбор, передача, хранение, обработка.
Правовой режим документированной информации, циркулирующей в системе органов внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации
Одной из специфических черт функционирования органов внутренних дел является то, что вся их деятельность находит свое отражение в юридически значимых документах. Причиной документирования всей деятельности органов внутренних дел является тот факт, что выносимые в органе внутренних дел решения, осуществляемые действия, затрагивают существенные права человека и гражданина. Провозглашая эти права высшей ценностью, государство предпринимает все возможное для предотвращения их нарушения, или для восстановления нарушенных прав в случае выявления фактов такого нарушения.
Предъявляя требования к документальному закреплению информации о проведении всех значимых действий, намерениях или переданных сведениях, закон тем самым создает возможность для установления в дальнейшем обоснованности и правомерности проведения тех или иных действий (или бездействия), в случае их обжалования со стороны субъекта, чьи права они затронули, поскольку именно «фиксация отрезка информации на материальном носителе и снабжение этого носителя определенным набором реквизитов служит для подтверждения какого-либо совершенного действия, свершившегося события (факта), либо намерения» , то есть для утверждения достоверности содержащихся в нем сведений.
Рассмотрение вопроса о правовом режиме документированной информации полагаем необходимым начать с определения понятия документа, а также установления его соотношения с документированной информацией.
Перекочевав в русский язык из латинского (documentum - свидетельство, доказательство), термин «документ» в общем виде сохранил свое значение. СИ. Ожегов дает следующее толкование этого понятия: деловая бумага, подтверждающая какой-либо факт или право на что-либо; удостоверение, официальная
бумага, свидетельствующие о личности предъявителя; письменное свидетельство о каких-нибудь исторических событиях, фактах1. Однако, с юридической точки зрения, ни одно из этих определений не может быть использовано для выяснения правового значения рассматриваемого термина.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что у законодателя нет единого подхода к определению понятия «документ», что в конечном итоге существенно затрудняет выявление правового режима последнего. В разных нормативных актах к его трактовке подходят с различных позиций:
1)в Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов» документ определяется как материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования и хранения;
2) согласно Федеральному закону «О библиотечном деле» документ - материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования;
3) Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» определяет архивный документ как материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства;
4)в соответствии с ФЗ «Об информации...» документированная информация (документ) - зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель.
Очевидно, что если в первом и втором из рассмотренных случаев использован единый подход к определению документа, то в третьем и четвертом предлагаемые подходы принципиально отличаются. В Федеральных законах «Об обязательном экземпляре документов» и «О библиотечном деле» документ определяется как материальный носитель, при этом принципиальное значение приобретает способ фиксации информации на носителе и цели составления документа. В Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» документ также определяется как материальный носитель информации, но здесь основной акцент переносится уже на реквизиты, позволяющие данный материальный носитель идентифицировать. ФЗ «Об информации...» документ отождествляется с документированной информацией и определяется уже не как материальный носитель, а непосредственно как информация, на нем зафиксированная и имеющая реквизиты, позволяющие определить информацию и ее носитель.
Как видно, отличия, допущенные законодателем при определении одного и того же понятия, весьма значимы, а в правовом поле такая нечеткость в терминологии не ведет ни к чему, кроме возникновения неустранимых коллизий, хаосу правового регулирования. Кроме того, она предопределяет невозможность однозначно ответить на вопрос, следует ли рассматривать понятия «документ» и «документированная информация» как синонимичные, или оснований для их отождествления не существует.
Отсутствие единого нормативного подхода к определению документа определяет отсутствие однозначного определения документа в научной литературе. Так, СИ. Семилетов определяет документ как «материальный письменный объект (акт) - результат волевых действий человека, в котором зафиксирована выделенная по цели и назначению информация с реквизитами (о событиях, состояниях, фактах, действиях и обстоятельствах, с которой связаны определенные правоотношения и/или юридические последствия) в определенной материальной форме и формате, позволяющий человеку передавать ее во времени и пространстве, однозначно воспринимать и идентифицировать непосредствен но или с помощью инструментально-технических (программно-аппаратных) средств»1. А.Р. Шарипов исходит из того, что термин «документ» имеет три основных формулировки: документ как материальный объект, документ как носитель информации и документ как документированная информация. При этом он указывает, что «в делопроизводстве термин «документ» означает средство закрепления информации о фактах, событиях, явлениях объективной действительности и мыслительной деятельности человека»2, а «с позиции документо-ведения наиболее общим считается обозначение документа как материального объекта с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенной для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного пользования»3. В.И. Копылов рассматривает документ как «информационный объект, состоящий в совокупности из информации и материального носителя»
Механизм реализации информационного обмена, осуществляемого органом внутренних дел уровня субъекта Российской Федерации
Исходя из выводов, полученных в первой главе диссертационного исследования, формирование информационного ресурса органа внутренних дел по субъекту РФ осуществляется в соответствие со сферой его ведения. Одновременно с этим, в информационных отношениях большое значение играет компе-тенционный аспект информации. Каждое подразделение, каждое должностное лицо формирует свой информационный ресурс, который, в конечном итоге образует информационный ресурс органа внутренних дел по субъекту РФ.
Информационный ресурс создается в целях предоставления оперативного доступа к целостной, актуальной, достоверной и непротиворечивой информации об оперативно-служебной деятельности, обеспечения в установленном порядке доступа федеральных органов государственной власти, органов власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, граждан и организаций к этим ресурсам.
Традиционно правовой режим информационных ресурсов определяется исходя из следующего: порядка документирования информации; права обладания отдельными документами и отдельными массивами документов, документами и массивами документов в информационных системах; категории информации по уровню доступа к ней; порядка правовой защиты информации.1
Основываясь на приоритетах в сфере государственного управления, определенных в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.2 можно сформулировать приоритетные направления информатизации органов внутрен них дел по субъекту РФ во взаимодействии с другими органами власти субъекта, территориальными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными заинтересованными организациями. По нашему мнению к ним можно отнести: совершенствование механизмов информационного обмена на основе современных информационных технологий; создание интегрированных систем информационно-аналитического обеспечения в целях повышения эффективности информационного обмена; формирование системы сбора, обработки, регистрации, предоставления и получения информации на единых принципах информационного обмена; совершенствование информационного обмена органов внутренних дел, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основе создания единой телекоммуникационной инфраструктуры в интересах субъекта РФ; приведение существующей нормативной правовой базы в соответствие законодательству об электронном документообороте; организация мониторинга эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел по субъекту РФ с использованием информационных ресурсов субъекта РФ; разработка новых методов информационной поддержки следственных действий на основе информационно-коммуникационных технологий; разработка и внедрение электронных административных регламентов информационного обмена, обеспечение персональной и групповой работы с документами в рамках общего информационного ресурса субъекта РФ; повышение квалификации сотрудников органов внутренних дел по субъекту РФ с использованием информационной системы поддержки непрерывного профессионального образования.
Реализация указанных направлений информатизации органов внутренних дел по субъекту РФ, связана с формированием общего информационного пространства и защищенной информационной среды органов власти субъекта РФ.
Не вызывает сомнение, что одним из компонентов этой среды будет являться информационная среда органа внутренних дел по субъекту РФ, как часть информационной сферы МВД РФ.
По нашему мнению, одним из путей реализации механизма информационного обмена, осуществляемого органом внутренних дел по субъекту РФ, должно быть включение его информационной среды в общее информационное пространство субъекта РФ, на основе развития единой защищенной телекоммуникационной инфраструктуры.
Электронная среда взаимодействия органов внутренних дел по субъекту РФ должна обеспечивать интеграцию и совместную работу информационных систем, автоматизированный обмен данными между ними на межведомственном уровне, что может быть достигнуто путем формирования реестра, содержащего описание информационных систем и ресурсов, способов и интерфейсов взаимодействия с ними, используемых схем организации обмена данными, а также указание полномочий участников информационного обмена, включенных в информационную среду.
Развитие электронной среды взаимодействия органов внутренних дел с другими органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, позволит устранить дублирование ввода однотипных данных, обеспечить согласованное функционирование информационных систем отдельных участников информационного обмена в рамках общего информационного пространства.
Информационно-правовой статус органа внутренних дел уровня субъекта РФ по формированию и использованию баз данных
В процессе оперативно-служебной деятельности поиск, сбор, обмен и использование информации осуществляются всеми службами и подразделениями органа внутренних дел. При этом оптимальность информационного обеспечения органа внутренних дел, по справедливому замечанию Г.П. Герта и Р.В. Звягинцева, среди прочего достигается за счет обеспечения однократности сбора информации с учетом многократного и полифункционального ее использования заинтересованными службами и подразделениями органов внутренних дел1. Решение названной задачи осуществляется посредством формирования в органах внутренних дел массивов потенциально значимой информации и обеспечения наиболее оптимальных условий ее использования.
Информация о правонарушениях и лицах, их совершающих, накапливалась в правоохранительных органах на протяжении всей истории их существования: одной из первых попыток поставить на учет преступников являлось их клеймение; затем непременным атрибутом полиции любой страны стали механические картотеки, которые с развитием информационных технологий посте-пенно были заменены электронными базами данных .
Одним из основных преимуществ баз данных заключается в том, что их создание позволило обеспечивать неоднократное использование одной и той же потенциально значимой информации, единожды поступившей в нее, даже по прошествии длительного времени. Помимо того, базы данных позволяют хранить огромное количество информации, обеспечивают быстроту и удобство ее поиска. Неоспоримым преимуществом является также возможность для одновременного обращения нескольких пользователей к одним и тем же данными. Таким образом, обеспечивается возможность реализации информации именно в тот момент, когда она становится актуальной. Наличием указанных возможностей определяется то, что именно базы данных становятся наиболее эффективным средством решения прикладных задач в тех случаях, когда требуется хранение и обработка разнородной информации о большом количестве объектов и предполагается возможность многопользовательского режима работы1.
Формирование и ведение различных баз данных органами внутренних дел по субъекту РФ на прямую предусмотрено законодательством Российской Федерации. Так, п.2 ч.2 ст.12 ФЗ «Об информации...» для государственных органов предусмотрена возможность создавать информационные системы и обеспечивать доступ к содержащейся в них информации в соответствии со своими полномочиями. Основные принципы формирования таких систем и их эксплуатации определены в ст.ст.13-14 названного закона.
В ст. 11 Закона РФ «О милиции» закреплено право милиции осуществлять предусмотренные законодательством учеты физических и юридических лиц, предметов и фактов и использовать данные этих учетов, а также производить регистрацию, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, заключенных по стражу, задержанных по подозрению в совершении преступления, подозреваемых в совершении умышленных преступлений . Данные положения закона содержат указание на право милиции проводить сбор, использование и хранение в случае необходимости информации о перечисленных объектах. Хранение информации осуществляется в специально разработанных базах данных, позволяющих в случае необходимости обеспечить быстрый поиск и предоставление требуемых сведений.
Следующим законодательным актом, определяющим правовую основу формирования и ведения информационных баз данных, является Уголовно-процессуальный кодекс РФ4.
Ст.6 УПК РФ определяет, что социальной функцией уголовного судопроизводства является организация и осуществление государственного противодействия преступности, что в свою очередь требует проведения сложной и многообразной деятельности по установлению факта совершения преступления, его раскрытию, изобличению виновных в его совершении лиц и справедливом наказании. В ст.21 УПК РФ говориться о том, что в каждом случае обнаружения преступления прокурор, следователь, орган дознания, дознаватель обязаны принимать все установленные Кодексом меры по установлению фактов имеющих значение для раскрытия преступления, установления лиц его совершивших. Ст.202 УПК РФ предоставляет следователю право на получение различных образцов у лиц, участвующих в процессе, в случае, если возникла необходимость проведения сравнительных исследований.
Несмотря на отсутствие в данных статьях прямых указаний на осуществление деятельности по формированию и ведению ИБД, содержащих криминалистическую информацию, можно рассматривать их, как опосредовано регулирующие данную деятельность, так как криминалистическая регистрация и ведение криминалистических учетов оказывают значительную помощь в раскрытии и расследовании преступлений.
В ст.10 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» закрепляется право органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, для решения стоящих перед ними задач создавать и использовать информационные системы. В ст.6 предусматривается, кроме других оперативно-розыскных мероприятий, наведение справок, то есть сбор информации о лицах, подозреваемых в совершении преступных деяний, с последующим сохранением сведений в информационных системах.
