Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 13
Понятие и содержание бюджетного контроля 13
Роль бюджетного контроля в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации 40 Глава II. СОДЕРЖАНИЕ, ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РЕСПУБЛИ- 60 КЕ БУРЯТИЯ
Роль федеральных органов государственной власти в осуществлении бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федера- 60 ции
Счетная палата Республики Бурятия как орган независимого республиканского бюджетного контроля 89
Система контрольных органов исполнительной власти Республики Бурятия 117 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 154
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется углублением и дальнейшим развитием рыночных механизмов российской экономики. Директивные методы государственного управления ею все больше уступают место косвенным, связанным с активным использованием широких возможностей финансовых рычагов, экономических стимулов и механизмов регулирования экономических процессов. Существовавшая ранее система контроля в ходе преобразований последних лет была разрушена, а оставшиеся ее элементы не обеспечивали эффективный бюджетный контроль. Потребовалось создание новых элементов системы контроля, определение принципов его организации, компетенции, функций и полномочий властных структур, адекватных сложившейся действительности.
В условиях современного федеративного государства все большую роль в государственном регулировании всех сфер жизни общества играют бюджеты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Активное взаимодействие бюджетов различных уровней диктуют необходимость постоянного совершенствования соответствующих отношений, а повышенное стремление лидеров государства и субъектов Федерации к эффективному использованию бюджетных средств определяют возрастающую роль бюджетного контроля.
Бюджетный контроль как вид финансового контроля представляет собой систему мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одну из форм государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных средств, помогающую обнаружить нарушения финансовой дисциплины. При этом бюджетный (бюджетно-финансовый) контроль, будучи одним из звеньев (функцией) управления, имеет определенную специфику
практики применения и целевую направленность, которые отличают его от других видов контроля.
Задача развития бюджетного контроля особо актуализируется в связи с многочисленными фактами нарушения бюджетной дисциплины и разрастания коррупции, ставшей уже национальным бедствием и главным тормозом инвестиционной активности. Такое положение вынуждает все органы государственной власти предпринимать если не чрезвычайные, то весьма острые меры борьбы с этим опаснейшим явлением. Задача «разделения денег и власти» становится определяющей для дальнейшего развития реформируемой государственной службы и построения конструктивных отношений между властью и бизнесом.
Особенно нетерпимыми становятся постепенно становящиеся достоянием общественности факты незаконного использования бюджетных средств и личного обогащения представителей властных структур путем лоббирования интересов различных субъектов хозяйственной деятельности, происходящие на фоне коррупционных проявлений. Именно здесь четко организованный бюджетно-финансовый контроль должен поставить мощный заслон препятствиям на пути развития рыночной экономики в Российской Федерации, установления подлинного бюджетного федерализма, усиления роли субъектов Федерации в проведении намеченных в последние годы значительных экономических преобразований в стране. Кроме того, нельзя забывать и о конструктивной функции любой контрольной деятельности, состоящей в выявлении недостатков выполняемых решений и выработке мер по их устранению. В этом плане контрольная деятельность обладает огромным потенциалом позитивного развития подконтрольных объектов. Учитывая же, что масштабный отказ от прямого администрирования по определению связан с появлением возможностей для неправомерных действий, функция контроля получает в этих условиях особую значимость. И коль скоро бюджетные средства все активнее используются не только для обеспечения текущих нужд, но и для прорывного движения вперед, бюджетно-финансовый кон-
5 троль и его организационно-правовое обеспечение получают буквально первостепенное значение для развития российской государственности, укрепления и развития федеративных отношений, реализации национальных проектов и выхода России на передовые рубежи современного международного экономического сотрудничества и прогресса.
Таким образом, с точки зрения целей и задач современного этапа экономического развития организационно-правовое обеспечение бюджетно-финансового контроля как одно из важнейших функций государственного управления имеет первостепенное значение и в этом плане актуальность темы диссертационного исследования представляется достаточно ясной. С позиций же теоретического исследования этот вывод еще более усиливается в связи с недостаточной теоретической разработкой проблем бюджетного контроля и их практической реализацией.
В условиях становления и развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость бюджетного контроля. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. №584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»1 основным направлением развития бюджетного федерализма должно было стать повышение качества управления общественными финансами посредством организации эффективного контроля над соблюдением финансовой дисциплины регионами. В то же время наблюдаются недостатки в организации бюджетного контроля на федеральном и региональном уровне. Есть недоработки в нормативном обеспечении, методологии. Неурегулированность вопросов распределения бюджетных полномочий между органами власти различных уровней, полномочий по управ-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №34. Ст. 3503.
лению государственной собственностью негативно влияет на бюджетный процесс. Вследствие этого на уровне субъекта Российской Федерации, порой, достаточно сложно определить четкую стратегию и приоритеты в финансировании тех или иных мероприятий.
Таким образом, потребности всестороннего усиления бюджетного контроля выводят на первый план проблемы его организационно-правового обеспечения, что в совокупности с вышесказанным определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на признание отечественными учеными - специалистами в области финансового права -значимости исследования организационно-правового обеспечения бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации, в науке этому вопросу не уделялось достаточного внимания. В имеющихся работах в основном рассматривается государственный финансовый контроль и финансовый контроль в целом, ряд работ и публикаций освещают лишь некоторые вопросы данной проблемы, в том числе отдельные аспекты статуса органов финансового контроля.
Что касается собственно бюджетного контроля, то его проблемы затрагивались значительно реже и пока еще не рассматриваются в ряду наиболее приоритетных. Недостаточно внимания уделено комплексному анализу сущности, содержанию, организации и правовому регулированию отношений по бюджетному контролю в субъектах Российской Федерации, а также в межбюджетных отношениях. Многие существенные стороны этих проблем еще не получили широкого освещения в юридической литературе. Отсутствие глубокого анализа ряда определяющих характеристик бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации приводит к противоречиям в законодательстве и правоприменительной практике.
Ряд вопросов финансового контроля разработан в трудах российских ученых, таких как А.С. Альский, И.А. Андреев, И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, К.С. Бельский, В.И. Виояпин, Л.К. Воронова,. О.В. Врублевская, А.П.
7 Гуляева, Ю.А.Данилевский, Е.А. Кочерин, НА. Куфакова, А.П. Лончаков, М.И. Пискотин, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, Н.И. Химичева, П.В. Черноморд, СО. Шохин и др.
Отдельные проблемы правового регулирования финансового контроля анализировались в работах Е.Ю. Грачевой, Ю.В. Друговой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, И.И. Кучерова, СТ. Пепеляева, Г.В. Петровой, А.Д. Селюко-ва, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой, П.В. Черноморд, А.И. Чугунова и
др.
С позиций государственного управления раскрывается сущность и значение бюджета в работах О.Н. Горбуновой, С.А. Кодинцева, Ю.А. Крохиной, М.В. Романовского, В.З. Шевлаковой.
Пути и методы повышения эффективности финансового контроля в сфере государственной деятельности рассматриваются в трудах Р.Е. Мешал-киной, А.В. Новикова, С.Н. Рябухина, С.В.Степашина, М.С. Студеникиной.
Однако большинство проведенных исследований лишь затрагивает отдельные аспекты тематики бюджетного контроля, а в большей мере они ориентированы на более общие проблемы организации финансового контроля в целом в Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили также труды ученых, исследующих вопросы общей теории государства и права, конституционного права, административного права, теории государственного управления: Г.В, Атаманчука, А.Б. Венгерова, В.Г. Вишнякова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, СМ. Петрова, Ю.А. Тихомирова.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с осуществлением бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие отношения в сфере бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации, деятельность органов бюджетно-финансового контроля но обеспечению соблюдения бюджетного, финансово-
8 го законодательства.
Целью диссертационного исследования является разработка комплекса организационных и правовых мер по совершенствованию системы бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Республики Бурятия).
Указанная цель достигается путем решения следующих основных задач:
уточнить понятие, содержание бюджетного контроля как финансово-правовой категории;
определить роль бюджетного контроля в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации;
проанализировать систему органов государственной власти, осуществляющих бюджетный контроль на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Республики Бурятия), и особенности их взаимодействия в ходе практической контрольной деятельности;
определить роль федеральных органов государственной власти в осуществлении бюджетного контроля в субъекте Федерации;
показать особенности независимого республиканского бюджетного контроля, осуществляемого Счетной палатой Республики Бурятия.
Методология исследования. Методологическую основу исследования составляют современные достижения в области теории права и государства, конституционного, финансового и административного права, управления социальными системами, и в первую очередь теории государственного управления.
В процессе исследования использовались общенаучные методы исследования, такие как системный подход и системный анализ. Кроме того, автор прибегнул к историческому, сравнительно-правовому, формальнологическому и иным методам изучения юридических явлений. Теоретические выводы и практические рекомендации диссертанта основываются на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов, на общепризнанных принципах и нормах международного права и иных норма-
9 тивных и правовых актах и документах, касающихся обеспечения бюджетно-финансового контроля.
Научная новизна диссертации заключается в том, что данная работа является комплексным исследованием, в котором рассматривается и анализируется правовое и организационное обеспечение системы разноуровневого бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации. При этом положения и выводы диссертации осуществлены на конкретном примере одного из субъектов Российской Федерации - Республики Бурятия.
Элементами научной новизны отличается авторский анализ понятия и содержания бюджетного контроля в его соотношении с финансовым контролем в целом, а также сформулированное в связи с этим авторское определение соответствующей категории.
Достаточно новыми в научном отношении представляются выводы автора о трехуровневой системе бюджетно-финансового контроля в субъектах Российской Федерации, в частности, в Республике Бурятия, субъектами которого являются органы государственной власти Федерации, независимый орган республиканского контроля - Счетная палата, наконец, республиканские органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие данный вид финансового контроля.
В диссертации достаточно подробно и в обобщенной форме проанализированы формы и методы бюджетно-финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами государственной власти Республики Бурятия, применимые и к другим субъектам Российской Федерации. В ходе исследования разработаны практические рекомендации по совершенствованию бюджетно-финансового контроля в Республике Бурятия, предложены способы повышения эффективности бюджетных расходов.
На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Организация и функционирование эффективной системы бюджетно-финансового контроля - обязательный элемент государственного управления.' Поэтому совершенствование системы бюджетно-финансового контроля
10 должно осуществляться не автономно, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления.
Бюджетный контроль является частью бюджетного процесса и представляет собой деятельность по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования бюджетных средств, выработке и реализации мер по устранению выявленных в ходе контроля недостатков.
На уровне субъектов Российской Федерации действует сложная система органов бюджетно-финансового контроля, включающая специальные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации. Элементы данной системы взаимодействуют с учетом собственной компетенции в рамках разделения власти, установленного Конституцией Российской Федерации.
В целях обеспечения эффективности функционирования системы бюджетно-финансового контроля необходимо четкое определение и правовое закрепление форм бюджетно-финансового контроля. Принципы организации и деятельности контрольно-бюджетных органов могут быть прямо указаны в соответствующих законах о них или устанавливаться косвенно в других содержащихся в законах нормах. Более эффективным является прямое указание на принципы в специальной норме, поскольку это облегчает их определение и толкование их содержания.
5. Предложение о необходимости принятия федерального закона о государ
ственном финансовом контроле, который, помимо прочего, определил бы:
а) систему органов бюджетно-финансового контроля;
б) порядок и формы их взаимодействия;
в) основные методы контрольной деятельности, применяемые для раз
личных категорий контрольных органов;
г) порядок взаимодействия контрольных и правоохранительных орга
нов в процессе осуществления контроля и реализации его результатов;
д) требования к должностным лицам, осуществляющим функции бюд-
жетно-финансового контроля, включая определение их специального статуса, ограничений и повышенной ответственности за нарушения норм предлагаемого закона.
6. Предложения о совершенствовании организационно-правового обеспечения бюджетно-финансового контроля в Республике Бурятия, включающие:
а) принятие республиканского закона о государственном финансовом
контроле на уровне субъекта Российской Федерации;
б) конкретизацию требований федерального и республиканского зако
нодательства по осуществлению финансового контроля на уровне отдельных
контрольных органов и должностных лиц.
Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении теоретических положений бюджетного контроля применительно к субъектам Российской Федерации. При этом особую ценность проведенному исследованию придает то, что оно осуществлено непосредственно на материалах конкретного субъекта Федерации - Республики Бурятия. С данных позиций во многом новаторски рассмотрены проблемы формирования системы контрольных органов, их полномочий и взаимоотношений между собой с учетом уровней государственной власти и конституционного принципа разделения властей. Внесены конкретные предложения по совершенствованию организации и правового обеспечения бюджетно-финансового контроля в одном из субъектов Федерации, которые могут быть распространены и использованы в практике других регионов России. Особое внимание обращено на координацию бюджетно-контрольной деятельности муниципальных образований. В работе конкретизирована идея о разработке и принятии федерального закона о финансовом контроле в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирования бюджетно-финансового контроля, функционирования системы государст-
12 венных органов бюджетно-финансового контроля, анализа функций и методов, используемых уполномоченными органами управления в процессе контрольной деятельности. Кроме того, сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы в практике финансовых органов, а также в деятельности образовательных учреждений юридического и экономического профилей в процессе преподавания курса «Финансовое право», а также спецкурса «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, рассмотрена и обсуждена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте Российской Федерации. Некоторые положения диссертационной работы были озвучены на ежегодной междисциплинарной аспирантской конференции «Российское общество: тенденции и перспективы развития», прошедшей 15-17 декабря 2005 г. в РАГС при Президенте Российской Федерации совместно с Институтом научной информации по общественным наукам РАН. Отдельные аспекты диссертационного исследования использовались при подготовке Закона Республики Бурятия «О наделении органов местного самоуправления в Республике Бурятия отдельными государственными полномочиями на подготовку и проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года». Ряд теоретических и практических положений работы нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.
" Жукои В.Л., Опснышев СП. Государственный финансовый контроль. М., 1999. С. 5.
