Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы бюджетного контроля в» субъектах Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского федерального округа) 14
1.1. Понятие бюджетного контроля как разновидности финансового контроля 14
1.2. Специфика правового обеспечения бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации 35
1.3. Принципы правового регулирования отношений в сфере бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации 59
Глава 2. Правовой механизм осуществления бюджетного контроля в субъектах Северо-Кавказского федерального округа 86
2.1. Организационная основа осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации 86
2.2. Роль федеральных контролирующих органов в осуществлении бюджетного контроля в субъектах Северо-Кавказского федерального округа 104
2.3. Порядок осуществления бюджетного контроля контрольно-счетными органами субъектов Северо-Кавказского федерального округа 126
2.4. Порядок осуществления бюджетного контроля главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств субъектов Северо- Кавказского федерального округа 150
2.5. Порядок участия в региональном бюджетном контроле финансовых органов субъектов Северо-Кавказского федерального округа 163
Заключение 179
Список использованной литературы
- Специфика правового обеспечения бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации
- Принципы правового регулирования отношений в сфере бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации
- Роль федеральных контролирующих органов в осуществлении бюджетного контроля в субъектах Северо-Кавказского федерального округа
- Порядок осуществления бюджетного контроля главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств субъектов Северо- Кавказского федерального округа
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что, несмотря на постоянно сокращающуюся долю бюджета в структуре валового внутреннего продукта, в распоряжении государства находится около одной трети ВВП. Этот очень большой потенциал зачастую используется неэффективно и не по целевому назначению.
Неэффективное использование бюджетных средств тесно связано с коррупцией, которая в России остается на высоком уровне. Особенно это касается субъектов Северо-Кавказского федерального округа, где «она угрожает национальной безопасности, ослабляет государственные и социальные институты» . На развитие субъектов Северо-Кавказского федерального округа вкладываются огромные бюджетные средства (на территории округа в настоящий момент реализуются три федеральные целевые программы общим объемом затрат почти 300 млрд. рублей), однако эффективность их использования оставляет желать лучшего, а часть средств почти открыто разворовывается чиновниками. Решение этой проблемы во многом зависит от результативности бюджетного контроля.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах»2 отмечено, что кардинальному изменению должны быть подвергнуты подходы к осуществлению государственного и муниципального контроля. Поставлена задача четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранения и дублирования в их работе. Однако в России до сих не принят закон о принципах организации и осуществления финансового контроля в Российской Федерации, который содержал бы в себе определение финансового контроля, мог бы установить единые правила его осуществления и порядок оформления результатов, определял бы единые стандарты контрольной деятельности, единые формы отчетности, а также описание составов нарушений в бюджетной сфере и методов их пресечения и предупреждения.
В осуществлении бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации участвуют органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Но действующим
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации
от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. № 214.
2 См.: Парламентская газета. 2009. № 8.
законодательством не достаточно урегулирован механизм их взаимодействия в той части, в которой реализуются полномочия органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации там, где в осуществлении бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации параллельно участвуют федеральные органы власти. Не регламентирован порядок оперативного обмена информацией между ними с целью повышения эффективности мероприятий бюджетного контроля. Остро стоит задача координации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с деятельностью иных контрольных органов путем проведения совместных мероприятий, а также на основе планирования их работы.
На эффективность бюджетного контроля в России крайне негативно влияет то, что на сегодняшний день недостаточно определена ответственность самих контролирующих органов за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций, а деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и правонарушениями в бюджетной сфере не дает должных результатов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации не обеспечивает процессуальный порядок осуществления финансового контроля, как это предусмотрено Налоговым кодексом Российской Федерации по отношению к налоговому контролю. А нормотворчество в сфере бюджетного контроля, осуществляемое в пределах своих полномочий субъектами Российской Федерации, как правило, характеризуется дублированием региональными правовыми актами положений федеральных правовых актов и не позволяет решить возникшие проблемы.
Данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии системного подхода в правовом обеспечении контроля за использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблемы осуществления бюджетного контроля исследованы в юридической и экономической литературе. Значительный вклад в изучение вопросов правового регулирования отношений бюджетного контроля внесли такие ученые, как: Вельский К.С., Болтинова О.В., Бурцев В.В., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Другова Ю.В., Запольский СВ., Карасева М.В., Козырин А.Н., Крохина Ю.А., Кучеров И.И., Опенышев СП., Парыгина В.А., Петрова Г.В., Поветкина Н.А., Покачалова Е.В., Родионова В.М.,
Рукавишникова И.В., Селюков А.Д., Соменков А.Д., Степашин СВ., Тедеев А.А., Химичева Н.И., Хорина Л.Я., Шахрай СМ., Шевелева Н.А., Шохин CO., Ялбулганов А.А.
Существенными для настоящего исследования являются труды ученых в области административного права: Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Российского Б.В., Попова Л.Л., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А.
Вопросы финансового контроля в бюджетной сфере были рассмотрены также в работах таких ученых-экономистов, как Быстряков А.Я., Врублевская О.В., Жуков В.А., Поляк Г.Б., Романовский М.В., Рябухин С.Н., Шлейников В.И.
Специально проблемам осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации были посвящены диссертационные исследования Алексеевой Е.С, Кошлиной М.Н.
Вопросы бюджетного контроля на примере отдельных субъектов Северо-Кавказского федерального округа рассматривались в трудах Дударовой 3.3. и Хамбулатовой З.Р.
Не смотря на наличие значительного числа публикаций в сфере бюджетного контроля, до сих пор финансово-правовой наукой в достаточной степени не исследованы вопросы, связанные с реализацией принципа системности, предполагающего взаимодействие региональных и федеральных органов бюджетного контроля, как между собой, так и с правоохранительными органами, что обусловливает необходимость проведения новых исследований правового обеспечения бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, а также связанные с этим теоретические и практические вопросы правового регулирования данного института.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, обеспечивающие организацию и осуществление бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, правоприменительная деятельность федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, его реализующих, научные труды специалистов, которые исследуют отношения в сфере осуществления бюджетного контроля.
Целью диссертационной работы является теоретико-практическое исследование проблем осуществления бюджетного контроля на уровне Российской Федерации, выработка предложений по совершенствованию и повышению его эффективности на примере субъектов Северо-Кавказского федерального округа.
Данная цель определила задачи исследования:
определить сущность бюджетного контроля как разновидности государственного финансового контроля;
дать определение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, раскрыть его сущность и выявить отличительные черты;
систематизировать принципы правового регулирования отношений в сфере бюджетного контроля, определяющих сущностные характеристики механизма правового обеспечения бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации;
раскрыть специфику нормативно-правовой регламентации порядка осуществления бюджетного контроля в субъектах Северо-Кавказского федерального округа, исследовать структуру органов, составляющих его организационную основу, а также вывить роль института Полномочного представителя Президента Российской Федерации в координации их деятельности;
- определить степень и правовые формы участия федеральных
органов государственной власти в осуществлении бюджетного контроля в
субъектах Российской Федерации и исследовать правоприменительную
деятельность органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, осуществляющих бюджетный контроль в субъектах
Российской Федерации;
- выявить недостатки правового обеспечения бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, выработать предложения и рекомендации, которые позволят повысить эффективность его осуществления и обеспечат своевременное выявление, предупреждение и пресечение нарушений бюджетного законодательства.
Методологической основой исследования явились общенаучные (анализ и синтез; дедукция и индукция; диалектический, системный и функциональный и др.) и частнонаучные (специально-юридический, формально-юридический, сравнительно-правовой) методы познания.
На основе метода наблюдения изучены и осмыслены аспекты развития и формирования финансово-контрольной деятельности в
обществе и государстве, правовые и теоретические нормы, отражающие и определяющие сущность и систему бюджетного контроля.
С помощью метода моделирования в исследовании представлены возможные пути совершенствования законодательства и процедур, направленных на повышение эффективности бюджетного контроля.
Нашли своё применение также формально-логический, статистический, конкретно-социологический и другие методы познания.
Методика исследования не исключает в отдельных случаях простое изложение фактов с целью придания доказательственной силы высказанным автором предположениям, а также включает общепринятые научные приемы, используемые при написании диссертационных исследований.
Сочетание приведенных методов позволило на основе анализа монографических источников, нормативных правовых актов, аналитических и статистических материалов сформулировать цели и задачи исследования, выявить основные проблемы и предложить пути их решения.
Нормативную основу работы составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, федеральные законы (от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), федеральные нормативные правовые акты, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, материалы судебной практики.
Научная новизна работы заключается в том, что на основе комплексного подхода проведен всесторонний анализ бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации на примере Северо-Кавказского федерального округа, определены проблемы организации контрольной деятельности, выявлены взаимосвязи бюджетного контроля с иными разновидностями бюджетной деятельности, раскрыто состояние и пути совершенствования контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.
Автором предложена концепция правового обеспечения бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, включающая в себя общую оценку правового обеспечения бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации в целом и в Северо-Кавказском федеральном округе в частности, разработан понятийно-категориальный аппарат, систематизированы принципы бюджетного контроля, проведен анализ правоприменительной практики субъектов бюджетного контроля и исследован механизм его осуществления.
В результате проведенного исследования института бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации автором разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту:
-
Сформулировано определение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, под которым понимается функция механизма государственного управления, представляющая собой специфический вид совместной (по направленности) деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в лице уполномоченных ими органов, обеспечивающий исполнение субъектами региональных бюджетных правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса своих обязанностей, установленных нормами бюджетного законодательства (федерального и субъектов Российской Федерации), в целях эффективного социально-экономического развития региона, обеспечения его финансовых интересов и достижения в нем высокого уровня бюджетной дисциплины.
-
Проанализированы и систематизированы принципы правового регулирования бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, показана специфика действия этих принципов, а также предложена их классификация. Выделены три группы принципов: группа конституционно-правовых принципов, обусловливающих цели и порядок осуществления бюджетного контроля; группа управленческих принципов, способствующих оптимальной организации бюджетного контроля; группа отраслевых принципов, вытекающих из самой сферы бюджетного контроля.
Доказано недостаточное внедрение принципа системности в работе контролирующих органов, что проявляется, например, в отсутствии должного механизма по обмену информацией по результатам контрольных мероприятий между субъектами бюджетного контроля.
-
Установлено, что бюджетный федерализм как интегральный принцип функционирования бюджетной системы Российской Федерации проявляет себя в сфере финансового контроля посредством иерархии компетенции государственных органов федерального уровня по отношению к государственным органам субъектов Федерации. Реализация полномочий субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного контроля предполагает диалектику учета форм и методов бюджетного контроля, установленных на федеральном уровне, в сочетании с формами и методами бюджетного контроля, применяемыми на региональном уровне.
-
Показана необходимость установления унифицированных стандартов отчетности и единых методов борьбы с нарушениями, выявляемыми в ходе осуществления государственного и муниципального финансового контроля. Сформулировано предложение о необходимости создания стандартов осуществления бюджетного контроля по аналогии со стандартами аудиторской деятельности, что, с одной стороны, повысит качество контроля, а с другой стороны, обеспечит защиту интересов подконтрольных субъектов. Предложены требования, которым они должны соответствовать: единые для всех органов, осуществляющих бюджетный контроль; обеспечивающие независимость, объективность и эффективность деятельности органов бюджетного контроля.
-
Доказано, что в ряде случаев федеральные органы исполнительной власти участвуют в реализации контрольных полномочий, закрепленных за субъектами Российской Федерации, наряду с соответствующими контрольными органами самих субъектов Федерации, что позволяет включить их в данном качестве в систему органов, осуществляющих бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации. К таковым, например, относятся территориальные органы Федерального казначейства, которые в процессе кассового исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации одновременно обеспечивают контроль за главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств субъектов Российской Федерации, а также подразделения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, которые обеспечивают на уровне субъектов Российской Федерации контроль за использованием средств федерального бюджета, целевым образом переданных субъектам Российской Федерации, и
участвуют в проверке региональных бюджетов по инициативе правоохранительных органов.
-
Сделан вывод о необходимости взаимодействия между контрольно-счетными органами федерального, регионального и местного уровней бюджетной системы, предполагающего закрепление за Счетной палатой Российской Федерации полномочий по методическому обеспечению деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
-
В целях повышения эффективности бюджетного контроля на территории Северо-Кавказского федерального округа выявлена необходимость осуществления бюджетного контроля методом проведения комплексных проверок на основе формирования проверяющих комиссий с участием представителей органов бюджетного контроля регионального уровня, федерального уровня и правоохранительных органов. Подобный механизм совместного участия представителей федеральных контрольных органов и правоохранительных органов в комиссиях для обеспечения бюджетного контроля в субъектах Северо-Кавказского федерального округа позволит снизить коррупционное воздействие на механизм бюджетного контроля и повысит его результативность.
-
Предложено создать при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе орган независимого бюджетного контроля, формируемый на добровольной основе субъектами Российской Федерации, входящими в состав данного округа, которые могут делегировать этому органу полномочия по проведению проверок и иных контрольных мероприятий на территории любого из них, что способствовало бы формированию единой стратегии бюджетного контроля в округе, борьбе с коррупцией, эффективности и объективности результатов контрольной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в выводах, сделанных при изучении проблем осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, которые возможно использовать при дальнейшем исследовании данного института, при формировании и изменении нормативных актов, регулирующих осуществление бюджетного контроля, а также применять в учебном процессе при преподавании курсов финансового и бюджетного права.
Апробация результатов исследования. Настоящая
диссертационная работа подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании
кафедры государственного управления, правового обеспечения
государственной и муниципальной службы Федерального
государственного образовательного учреждения высшего
профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные положения, изложенные в настоящем исследовании отражены и апробированы в научных публикациях автора, а также легли в основу его выступлений на III Всероссийском молодежном форуме "Моя законотворческая инициатива" (28-30 мая 2008 г.) и на Международной научно-практической конференции с участием кафедр ЮНЕСКО (М.: РАГС, 7-8 декабря 2010 г.).
Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами. Работа состоит из введения, 2 глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Специфика правового обеспечения бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации
Правовое регулирование бюджетной деятельности может быть представлено как форма обеспечения государственного регулирования бюджетной деятельности в виде совокупности двух компонентов: комплекса нормативных актов, регулирующих бюджетную деятельность и системы органов, осуществляющих контроль за участниками бюджетного процесса: В этом случае, устанавливая правовые основы- ведения бюджетной деятельности, государство, с одной стороны, реализует право регулирования бюджетных правоотношений, а с другой стороны организует систему своего управляющего воздействия на бюджетную деятельность, выступая в лице своих уполномоченных органов одной из сторон бюджетных правоотношений. В этом параграфе мы остановимся на таком компоненте установления основ бюджетной деятельности, как правовое обеспечение бюджетного контроля в субъектах РФ.
В 90-е годы 20 века в России кардинально изменились политические и экономические основы российской государственности и коренным образом поменялась система государственного управления. Эти преобразования послужили толчком для построения принципиально новой системы государственного финансового контроля. Правовым ориентиром дальнейшего развития России стала принятая в, 1993 году Конституция Российской Федерации, отразившая в себе новые условия, которые предопределили построение современной системы государственного финансового контроля. « Л. Симонова так описывает эти условия : — во-первых, закрепление принципа разделения властей, который разграничил власть на законодательную, исполнительную и судебную, позволило организовать помимо существующего в рамках исполнительной власти внутреннего финансового контроля, еще и независимый от исполнительной власти внешний государственный финансовый контроль. — во-вторых, благодаря построению взаимоотношений между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями на основе принципа бюджетного федерализма с соответствующим распределением бюджетных доходов и расходов, а также с разграничением бюджетной компетенции, органы законодательной (представительной) власти всех уровней бюджетной системы получили возможность создавать свои органы финансового контроля: — в-третьих, замещение административно-командных методов хозяйствования методами рыночной экономики, кардинально изменившиеся отношения собственности вызвали необходимость наделения органов государственного финансового контроля специальными полномочиями, расширения направлений их деятельности и сохранения доверия со стороны населения.
В силу несогласованности наличия разнообразных и зачастую противоречивых общественных потребностей, присущих конкретному региону иногда создаются условия, при которых деформируется процесс реализации в данном регионе решений, принятых как федеральными органами государственной власти, так и региональными, в результате чего планируемые результативне достигаются. Все это приводит к необходимости усиления и совершенствования контроля за соблюдением законодательства в субъектах Российской Федерации.
Можно выделить следующие факторы, обусловливающие необходимость развития государственного контроля на региональном уровне в современных условиях: - решение глобальных государственных проблем нуждается в разработке и реализации научно обоснованной политики государства, сформированной на основании результатов контроля. - развитие современной рыночной экономики в направлении повышения эффективности производства и качества работы объективно требует совершенствования механизма государственного финансового контроля. - необходимость контроля обусловлена потребностями управления. К их числу относятся совершенствование контрольной-деятельности, развитие различных методов и техники, контроля за расходованием материально финансовых ресурсов общества69. В последние несколько лет были прияты меры, целью которых было укрепление вертикали власти на уровне федерации и ее субъектов, а также усиление взаимосвязей с органами местного самоуправления. Это подтверждает повышение значимости контроля в системе государственного управления и государственной власти. Не может быть эффективным без действенного контроля и региональное управление. Одними из основных задач бюджетного регулирования в нашем государстве являются: - обеспечение финансирования конституционных гарантий каждому человеку на территории страны, независимо от того, в каком конкретно субъекте РФ или муниципальном образовании он находится, равных возможностей для реализации своих социальных прав; - выравнивание экономического развития всех субъектов РФ и муниципальных образований; - обеспечение заинтересованности населения и органов власти субъектов РФ в повышении доходов в бюджет .
Однако о какой заинтересованности субъектов РФ в повышении экономического развития своих территорий может идти речь, когда известно, что даже если эти так называемые «излишки» собственных доходов и поступят в бюджеты соответствующих субъектов, то все равно будут нецелевым и неэффективным способом израсходованы или разворованы.
Особенно значима в этих условиях роль такого элемента механизма государственного управления регионом, как финансово-бюджетный контроль. Он является неотъемлемой составной частью процесса регионального управления и обеспечивает непрерывный мониторинг финансовых процессов, своевременное устранение выявленных недостатков. Являясь завершающим этапом в,системе финансового управления, он служит правомерному, целевому и эффективному использованию бюджетных средств в регионе71. Необходимо выделить следующие особенности бюджетного контроля в субъектах РФ, проявляющиеся: - в специфике бюджетно-правового статуса субъектов, осуществляющих бюджетный контроль. Статья 31 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принцип самостоятельности всех бюджетов с учетом уровней бюджетной системы, который кроме материальных прав, обязанностей и гарантий, предусматривает самостоятельное осуществление бюджетного процесса законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому в целях осуществления бюджетного контроля в регионах субъекты РФ создают собственные контрольные и финансовые органы (контрольно-счетные структуры), определяют объем и пределы их контрольных полномочий с соблюдением норм федерального бюджетного законодательства72. В результате бюджетный контроль в регионах осуществляется параллельно Российской Федерацией и субъектами РФ в лице уполномоченных ими органов; — в специфике объекта и предмета, в отношении которых осуществляется бюджетный контроль в субъектах РФ, обусловленной особенностями бюджетной деятельности в субъектах РФ ; — в специфике правового обеспечения бюджетного контроля в субъектах РФ. Отсутствие высокой степени организованности и эффективности бюджетного контроля во многих регионах страны, напрямую связано с проблемой его правового обеспечения. Качество правового обеспечения бюджетного контроля в-субъектах РФ оставляет желать лучшего, потому что при формулировке уполномоченными государственными органами юридических норм, являющихся основой осуществления финансового контроля в государстве, не соблюдаются требования ясности смысла, требования, размещения норм в каком-либо в едином документе.
Специфика правового обеспечения бюджетного контроля на уровне субъекта РФ обусловлена особенностями объекта, на который направлено это регулирование. Таким образом, для определения этой специфики необходимо выявить различия между общегосударственным бюджетным контролем и бюджетным контролем на уровне субъектов РФ, выделить отличительные черты последнего.
Понятия бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации и бюджетный контроль субъектов» Российской Федерации не равнозначны, их следует разграничивать. Понятие бюджетный контроль в субъектах РФ более широкое, так как действия по осуществлению бюджетного контроля на территории субъектов РФ осуществляют помимо законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов ;-, РФ, специально создаваемых контрольно-счетных органов субъектов РФ и системы органов исполнительной власти субъектов РФ, еще и Счетная палата. РФ; федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы74.
Принципы правового регулирования отношений в сфере бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации
Любая осмысленная деятельность предполагает наличие определенной цели и основных принципов, с помощью которых она достигается. Принципы — это одно из основополагающих понятий, характеризующих такое сложное явление, как контроль. Их можно определить как общепризнанные правила действия в контрольных правоотношениях113. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию, определяющем ориентиры и направления бюджетной политики в 2011-2013 гг., сказано об обязанности Правительства Российской Федерации, региональных и местных администраций обеспечить планомерного введения, новых принципов деятельности государственных и муниципальных учреждений. На наш взгляд, это требование должно касаться, также органов, осуществляющих бюджетный контроль. Бюджетный . контроль, являясь составной частью финансовой деятельности, основывается на тех же принципах, на которых строится ее осуществление и которые получили законодательное закрепление в Конституции РФ и иных нормативно-правовых актах. Одним из основных принципов, пронизывающих деятельность всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, является принцип законности, т.к. они осуществляют свою деятельность на основании и во исполнение законов. Так, в соответствии со ст. 1 Закона Республики Хакасия «О контрольно-счетной палате Республика Хакасия».от 8 июля 2005 г. № 49-ЗРХ в своей деятельности Контрольно-счетная палата Республика Хакасияфуководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Конституцией Республики Хакасия, настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами Республики Хакасия.
Он предполагает также качество нормативно-законодательной базы бюджетного контроля и законодательства РФ в целом, т.е. его соответствие целям общественного развития, укрепления и наращивания государственной финансовой базы.
Нельзя не согласиться с тем, что неуместно употребления термина «законность» применительно к определению цели бюджетного контроля как деятельности, направленной исключительно на обеспечение законности в бюджетной сфере115. Принцип законности бюджетного контроля заключается в том, что органы бюджетного контроля осуществляют проверку не только законности, но и эффективности использования бюджетных ресурсов: Их действия должны быть эффективными, и соответствовать при этом предписаниям, детально регламентированным нормативно-правовыми актами. То есть методы и формы осуществления ими бюджетного контроля не должны выходить за рамки их компетенции. Кроме того, оценивать действия контролируемых организаций органы бюджетного контроля должны только на основе законодательных норм, исключая произвольные и поверхностные толкования. Помимо этого, контрольно-счетные органы, контролируя законность использования бюджетных средств, сами в этом плане должны быть безупречны.
Особо необходимо подчеркнуть установленное в целях соблюдения законности требование, запрещающее контрольным органам давать политическую оценку решениям, принимаемым органами власти и должностными лицами11б.
Сущность принципа законности применительно к бюджетному контролю выражается в том, что весь процесс создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств детально в основном регламентируется нормами финансового права, основой которых являются нормы Конституции РФ. Невыполнение нормативных предписаний о порядке аккумуляции, распределения (перераспределения) и использования государственных и муниципальных денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных национальных и межправительственных программ (проектов) в различных сферах общественной жизни, другие негативные последствия и в связи с этим обеспечивается возможностью применения к нарушителям мер государственного принуждения.
Нам представляется, что применительно к бюджетному контролю в с субъектах РФ необходимо говорить не только о единстве и целостности системы финансовых органов, его осуществляющих, но и о единстве правовых основ их функционирования (с учетом многообразия нормативно-правовых актов в данной сфере). То есть о принципе системной организации осуществления бюдэюетного контроля в субъектах РФ. Он предполагает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках бюджетного контроля, а также нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих бюджетный контроль, и нормативно установленную периодичность его осуществления. Однако до сих пор отсутствуют единые правила и стандарты контрольной деятельности, унифицированная отчетность органов бюджетного контроля, мониторинг.
С принципом системной организации тесно связан принцип взаимодействия и перекрестного контроля. Ввиду особенностей системы органов, осуществляющих бюджетный контроль в субъектах РФ, можно говорить о необходимости их взаимодействия по вертикали и по горизонтали.
Взаимодействие по вертикали — это взаимодействие разноуровневых субъектов бюджетного контроля (федеральных и региональных). Взаимодействие по горизонтали предполагает взаимодействие федеральных контрольных органов исполнительной власти либо между собой, либо со Счетной палатой Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти регионального уровня как между собой, так и с региональными контрольно-счетными органами.
Взаимодействие возможно в разных формах. Так, например, проверки могут проводиться либо совместной группой представителей контролирующих органов, либо в отдельности, делясь при этом результатами. Взаимодействие может быть выражено и в формировании общей стратегии деятельности на определенный период.
На практике нередко случается, что одни и те же объекты подвергаются перекрестному контролю» со стороны, различных органов, осуществляющих бюджетный контроль. Однако это не всегда плохо, если такой перекрестный контроль был предварительно согласован и преследовал цель достижения более высокой степени эффективности.
Роль федеральных контролирующих органов в осуществлении бюджетного контроля в субъектах Северо-Кавказского федерального округа
Глава 26 IX раздела Бюджетного кодекса РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля» определяет органы, осуществляющие бюджетный контроль в РФ, их полномочия и содержание их деятельности. Однако в этой главе не уделяется достаточного внимания таком контрольному органу власти федерального уровня как Счетная палата Российской Федерации. Существование данного органа обусловлено нормой Конституции РФ, которая закрепила необходимость его создания и принятия закона, регламентирующего его деятельность . Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Счетная палата организационно и функционально независима и в своей деятельности руководствуется только Конституцией РФ и федеральными законами153.
Статья 2 Закона «О Счетной палате Российской Федерации» среди других задач Счетной палаты закрепляет: определение того, насколько эффективно и целесообразно расходуются государственные средства и используется федеральная собственность; оценку обоснованности статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета (бюджетов федеральных внебюджетных фондов) и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета (федеральных внебюджетных фондов) в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации.
При реализации перечисленных задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитичекую, информационную и другие виды деятельности, тем самым, обеспечивая единую систему контроля за исполнением федерального бюджета (бюджетов федеральных внебюджетных фондов), а также систему контроля над исполнением бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных внебюджетных фондов. Так, например, в соответствии со ст. 9 Закона «О Счетной палате Российской Федерации», Счетная палата Российской Федерации в целях реализации возложенных на нее задач в рамках предварительного контроля осуществляет экспертизу проектов федерального бюджета (обоснованности его доходных и расходных статей, размеров государственного внутреннего и внешнего долга, дефицита бюджета), законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров России, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов России (предварительный контроль).
Предварительный бюджетный контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ, имеет то преимущество, что способствует предотвратить возможные нарушения до-их совершения, однако его недостатками являются перегрузка в работе Счетной Палаты РФ и неопределенность в отношении ответственности перед законом за выявленные нарушения154. Важную роль при осуществлении предварительного бюджетного контроля в субъектах Российской- Федерации могут сыграть полномочия Счетной палаты РФ по подготовке и представлению заключений или письменных ответов (по вопросам, относящимся к ее ведению) на основании запросов органов государственной власти субъектов РФ (ст. 20 Закона «О счетной палате Российской Федерации»). Но, к сожалению, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»155, который законодательно определяет основу деятельности органов государственной власти субъектов РФ, не предусматривает порядок направления запросов органов государственной власти субъектов РФ в
Счетную палату РФ для дачи ею заключений или письменных ответов. Мы считаем, что необходимо разработать и законодательно закрепить эту процедуру.
Счетная палата РФ организует и проводит оперативный контроль за исполнением федерального бюджета; проводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; проводит анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготавливает и вносит в палаты Федерального Собрания РФ предложения по их устранению и по совершенствованию бюджетного законодательства в целом и др.156
Так, например, оперативный контроль Счетной палатой РФ осуществляется в соответствии со ст. 14 Закона «О Счетной палате Российской Федерации». В течение всего года она проводит экспертно-аналитические мероприятия по контролю за полнотой и своевременностью денежных поступлений, фактическим расходованием бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно определенными- показателями федерального бюджета. По итогам; сопоставления оперативных данных по форме, согласованной с Советом Федерации и утвержденной Государственной Думой, составляется ежеквартальный оперативный отчет об исполнении федерального бюджета за три, шесть, девять и двенадцать месяцев, который после утверждения Коллегией Счетной палаты РФ направляется палатам Федерального Собрания.
Счетная палата РФ осуществляет свою деятельность на основе взаимодействия с другими контрольными органами (контрольными органами Президента РФ и Правительства РФ, правоохранительные органами, контрольными органы субъектов Российской Федерации, Центральным банком РФ и его контрольно-ревизионным управлением, Министерством финансов РФ и его контрольно-ревизионным управлением, налоговыми органами и др.), которые обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты РФ предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Однако формы взаимодействия следует более четко прописать в действующем законодательстве и не сводить их только к предоставлению информации.
Порядок осуществления бюджетного контроля главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств субъектов Северо- Кавказского федерального округа
В соответствии со ст. 6. Бюджетного кодекса РФ главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если Кодексом не установлено иное.
Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;
Перечень главных распорядителей средств федерального- бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.
Статья 158 устанавливает бюджетные полномочия главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. Помимо реализации других бюджетных полномочий, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств обеспечивают контроль за соблюдением получателями
субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных настоящим Бюджетным кодексом, условий, установленных при их предоставлении, а также организуют и осуществляют ведомственный-финансовый контроль в своей сфере деятельности. Необходимо отметить также, что хотя Бюджетный кодекс РФ напрямую не предусмотрел осуществление внутреннего финансового контроля распорядителями бюджетных средств, это вовсе не говорит об отсутствии у них возможности данный контроль осуществлять. Такое право распорядитель бюджетных средств может получить от главного распорядителя бюджетных средств в порядке, установленном законодательством (пп. 4 п. 2 ст. 158 БК РФ).
Статья 241 Бюджетного кодекса устанавливает также особенности, в соответствии с которыми, главный распорядитель средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации может быть уполномочен осуществлять функции главного распорядителя средств соответствующего бюджета в отношении казенных учреждений, созданных в соответствии с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, статья 266 Бюджетного кодекса РФ закрепляет, что формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.
Статьей 269 Бюджетного кодекса РФ установлено, что главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в
части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.
Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.
Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Контроль главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств субъектов РФ предусматривает осуществление предварительного, текущего, последующего контроля за использованием бюджетных средств: рассмотрение и утверждение смет, лимитов бюджетных обязательств, иных плановых документов подведомственных организаций; санкционирование их наиболее крупных расходов; проведение проверок и ревизий деятельности подведомственных организации . Таким образом, в Бюджетном кодексе РФ говорится о необходимости осуществления контроля главными, распорядителями (распорядителями) бюджетных средств. Однако каким образом и по каким документам они обязаны это требование исполнять? Здесь главный распорядитель бюджетных средств должен ориентироваться только на себя, исходя из структуры и финансовой возможности, или на опыт тех, кто такой вид контроля осуществляет223. Как и на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ перечень главных распорядителей средств регионального бюджета приводится в законе о бюджете соответствующего субъекта РФ. Например, в соответствии с Приложением № 6 к Закону Республики Дагестан от 7 декабря 2009 г. № 77 «О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» главными распорядителями средств республиканского бюджета являются Министерство сельского хозяйства Республики Дагестан, Министерство здравоохранения Республики Дагестан и др. Постановлением Правительства Республики Дагестан от 26 мая 2006 г. № 89225 утверждено Положение о Министерстве сельского хозяйства Республики Дагестан. Это Положение к полномочиям Министерства сельского хозяйства Республики Дагестан относит участие в осуществлении контроля за целевым использованием средств федерального, республиканского бюджетов и материальных ресурсов, выделяемых на поддержку и развитие агропромышленного комплекса Республики Дагестан, а обеспечение в установленном порядке проведение в агропромышленном комплексе контрольно-ревизионной работы.
На основании вышеуказанного Постановления организовано Административно-правовое управление Министерства сельского хозяйства Республики Дагестан, являющееся структурным- подразделением Министерства. Деятельность Административно-правового управления регламентируется Положением об Административно-правовом управлении Министерства сельского хозяйства Республики Дагестан от 30 августа 2006 года.
