Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации 16
1. Контроль: сущность и назначение 16
2. Система контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации 46
Глава 2. Правовое обеспечение организации контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации и пути его совершенствования 88
1. Состояние правового регулирования организации контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации - 88
2. Пути совершенствования правового обеспечения организации контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах - 124
Российской Федерации
Заключение 158
Список использованных источников и литературы
- Контроль: сущность и назначение
- Система контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации
- Состояние правового регулирования организации контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации
- Пути совершенствования правового обеспечения организации контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах
Введение к работе
Актуальность исследования.
Контроль необходим для любой общественно-государственной системы. В дореволюционной России и за годы советской власти накоплен большой опыт обеспечения контрольных функций - одного из основных рычагов воздействия на общество.
Но в советском обществе контроль вышестоящих органов за деятельностью управляемой системы традиционно осуществлялся со скрупулезной жестокостью, поскольку централизация управления для обеспечения и оправдания существования этих органов требует именно такого контроля. Централизация чаще всего определяет карательный характер контроля, цель которого в этом случае - утверждение авторитета власти. Контроль и система жестких репрессивных мер обеспечили столь длительную живучесть советского строя, несмотря на все его принципиальные недостатки, считает В.И.Кнорринг.!
Унаследованные институты и традиции власти были принципиально не приспособлены для решения новых задач, отмечал Президент России* ской Федерации Б.Н.Ельцин.2 В начальный период демократизации российского общества объективную необходимость изменения форм и методов государственного управления подменили задачей "ухода" государства со своими контролирующими функциями из многих сфер общественной жизни. Оказалось, что этот уход был осуществлен в таком масштабе, что само наличие государства для большинства населения не играет сколько* нибудь заметной роли в их обычной каждодневной жизни3.
1 В.И.Кнорринг. Искусство управления. М. Бек.1997. С.18
2 Б.Н.Ельцин. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Порядок во власти - порядок в стране. М. Известия. 1997. С.21.
3 А.А.Нещадин. О государстве, о времени и немного о себе. Власть. 1997. N3. С.70.
Однако демократизм общества напрямую связан с управлением. Различие между демократией и тоталитаризмом состоит не в "объеме" управления (свобода требует, скорее всего "больше" управления), а в субъектах, формах, методах и режиме управления4, утверждает Г.В.Атаманчук.
Тем не менее вместо вполне обоснованной реорганизации системы контрольных органов началось ее сворачивание, ликвидация существовавших систем партийного и народного контроля, игравших важную pons в осуществлении контрольной функции государства. Стало достаточно распространенным мнение о некой "вторичности", "второстепенности" контроля. Подтверждение тому - Конституция Российской Федерации 1993 года содержит упоминание государственного контроля лишь дважды: в части контроля за соблюдением федеральных Конституции и законов, также за исполнением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Ошибочность такой позиции уже вскоре стала очевидной.
Слабая исполнительская дисциплина и безответственность должностных лиц и работников федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации вели к массовому нарушению или неисполнению федеральных и региональных правовых актов, решений судов. "Большинство обещаний, которые давались людям, и, прежде всего, по социальным вопросам, не выполнены", - отмечает Президент Российской Федерации Н.Б.Ельцин5. Вопросы решаются несвоевременно (в 1999 году каждое пятое поручение Президента Правительству Российской Федерации, почти каждое четвертое поручение федеральным органам исполнительной власти, содержащееся в постановлениях и распоряжениях Правительства) и не в полном объеме.
4 Г.В.Атаманчук. Управление - социальная ценность и эффективность М. РАГС. 1995.
С.20,114.
5 Б.Н.Ельцин. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Порядок во власти - порядок в стране. М. Известия. 1997. Сб.
Материалы опроса, проведенного информационно-социологическим
центром Российской академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации 15-25 июля 1998 года в федеральных органах ис
полнительной власти, правительствах и администрациях субъектов Феде
рации, свидетельствуют, что законы в основном не исполняются6. Особую
тревогу Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина вызывало состоя
ние исполнения законов, его указов, распоряжений и поручений, чему по
священ ряд специальных его указов: от 6 июня 1996 года N 810 "О мерах
по укреплению дисциплины в системе государственной службы", от 6 но
ября 1996 года № 1536 "О мерах по совершенствованию организации кон
троля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федера
ции" 7. *
Это дискредитирует государственную власть, нарушает права и сво-С ды граждан, подрывает основы конституционного строя России и тормозит развитие Российского государства. Как показывают социологические опросы государственных служащих и населения, они едины во мнении, говоря, что законы в основном не исполняются, называя основными пр** чинами этого отсутствие ответственности должностных лиц, ослабление исполнительской дисциплины в аппаратах органов власти. При этом большинство из них в основном отрицательно оценивают результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации8.
Выступая в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 года, Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин подчеркивал: "Нас буквально губит неумение профессионально анализировать состоя-
6 В.Э.Бойков. Политические настроения государственных служащих и региональной
политической элиты. Российское государство и государственная служба на современ
ном этапе (материалы научно-практической конференции, декабрь 1998 года). М.
РАГС.1998. С.244
7 Российская газета. 1996. 10 июня; 1996. 10 ноября.
8 Отношение населения к федеральным законам и органам государственной власти.
Журнал российского права. 2000. № 10. С.185,188.
ниє дел, упреждать негативные тенденции, а еще более - организовать дело, контролировать реализацию мер и программ".9 Крайне неэффективный контроль за качеством управления, исполнительской дисциплиной, со блюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин в Послании 1997 года называл одной из главных причин, порождающих возникновение острейших социальных проблем в стране |0.
Озабоченность по этому поводу звучит и в Послании Федеральному Собранию Президента Российской Федерации В.В.Путина11.
Причины нынешнего российского кризиса Н.М.Казанцев видит, во-первых, в исполнении Конституции, законов, функций государства, во-вторых, в наличии и достижении стратегических целей страны посреди вом исполнения текущего законодательства12.
Слояжзшаяся ситуация в стране настоятельно требует укрепления организованности и порядка, повышения дисциплины и ответственности, создания в государственном управлении ориентированной на осуществление радикальных социально-экономических и демократических преобразований в российском обществе целостной и слаженной системы государе і венного контроля, основанной на конституционных принципах разделения государственной власти и федерализма, и правового механизма его осуществления.
Ход общественного развития в условиях реформирования общества свидетельствует о том, что контроль - одна из важнейших функций управ-
9 Б.Н.Ельцин. Выступление в Российской академии государственной службы, 6 сен
тября 1995 года. М. Юрид.лит. 1995. С.5
10 Б.Н.Ельцин. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собра
нию. Порядок во власти - порядок в стране. М. Известия. 1997. С.32
11 В.В.Путин. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
М. Известия. 2000.
12 Н.М.Казанцев. Кризис институциональной дееспособности и административно-
правовое регулирование государственной службы. Российское государство и государ
ственная служба на современном этапе (материалы научно-практической конферен
ции, декабрь 1998 года). М. РАГС. 1998. С.30.
7 ления и без него нельзя обеспечивать процесс позитивной стабилизации общества. Действенность и результативность управленческой деятельности в значительной мере зависит от эффективности контрольной деятельности. Если не обеспечен четкий контроль и проверка исполнения принятых решений, надеяться на успех не приходится.
"Нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы це
ликом из-под сферы административно-правового контроля", считаем-
Г.Брэбан.13 -.->.«
Стране нужна сильная и слаженная система государственного контроля, которая была бы способна функционировать в условиях экономической и политической демократии. Назрела необходимость в создании его правового механизма. Необходима разработка вопросов процедурно-процессуального регулирования контрольной деятельности, выработка конкретных предложений по ее совершенствованию и законодательному регулированию.
Для усиления ответственности перед государством за нарушения федеральных и субъектов Федерации нормативных правовых актов внесешь изменения и дополнения в федеральные законы «Об общих принципах^* ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Федерации., преобразован в институт его полномочных представителей в федеральных округах, одна из основных задач которых организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти.
Брзбан Г. Французское административное право. М. Прогресс. 1988. С.22
Чрезвычайно актуальна эта проблема для исполнительной власти, охватывающей все уровни территориального управления, обеспечивающей исполнение государственных актов на всей территории страны, которая должна быть сильной и хорошо организованной, иметь вертикаль, способную обеспечить беспрепятственное и оперативное прохождение управленческой информации, особенно директивной, и строгий контроль за ее исполнением качественно, в полном объеме и в установленные сроки.
Не менее важно это для субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)14 субъекты Федерации обладай1 собственными контрольными полномочиями. Это предопределено самостоятельностью субъектов Ф( лерации в решении проблем по предметам своего ведения, их правом собственным законом устанавливать административную ответственность за неисполнение региональных нормативных правовых актов, если за указанные действия она не установлена федерал ным законом, обязательностью для исполнения на территориях субъектов Федерации законов, нормативных правовых актов и актов глав и высших органов исполнительной власти субъектов Федерации по предметам их ведения, правом законодательных (представительных) органов осуществлять контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов Федерации, правом глав субъектов Федерации предложить органам и главам местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими незаконные правовые акты, обратиться в суд, и, наконец, - обязанностью их исполнительных органов, возглавляемых главами субъектов Федерации, которых Президент Российской Федерации называет своей опорой в деле укрепления государства, обеспечивать на
14 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005: 2001. № 7. Ст.608.
9 своих территориях исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных нормативных правовых актов.
Однако реализация этих полномочий сдерживается рядом весьма существенных проблем, вызванных несовершенством необходимой для-создания, рационального и эффективного функционирования контрольных органов, их взаимодействия с подобными структурами федеральных и муниципальных исполнительных органов, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации нормативной правовой базы.
В этой связи попытка комплексного исследования организационно-правовых аспектов контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации во многом определило выбор темы диск-сертационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Степень научной разработанности проблемы. Основой для научного
и практического понимания контроля являются работы А.А.Богданова,
М.Вебера, Н.Винера, Г.Хакена, У.Р.Эшби и других ученых по общей тео
рии систем, принципу обратной связи, теории организации и иным обще
теоретическим проблемам. "ене-
Отдельные аспекты исследуемой в диссертации темы в той или иной
мере рассматривались в трудах ученых, занятых разработкой проблем ад
министративного права и процесса, конституционного и муниципального
права, государственного и муниципального управления С.А.Авакьяна,
Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, К.С.Бельского,
Л.Ф.Болтенковой, В.И.Васильева, Б.Н.Габричидзе, Д.М.Гвишиани, Н.Аи
Емельянова, В.Н.Иванова, Н.М.Казанцева, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева,
Б.М.Лазарева, В.В.Лазарева, А.Ф.Ноздрачева, В.ИЛатрушева,
В.А.Прокошина, В.С.Прониной, Н.Г.Салищевой, Б.А.Страшуна,
М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой, Н.Ю.Хаманевой, В.Е.Чиркина, Е.В.Шориной и других.
Историческому аспекту этой проблемы посвящены работы Н.А. Емельянова, В.П.Мельникова, А.В.Оболенского, а также ряд публикаций в бюллетене "Президентский контроль" А.Андруховича, А.Андреева, Д.Никольского, А.Ялбулганова.
Для изучения рассматриваемой темы определенный интерес представляют исследования таких западных ученых, как Г.Брэбан, В.Кнорринг, С.Ковалевски, А.Лоутон, М.Х.Мескон, Э.Роуз, Ф.Тэйлор, А.Файоль, Р.М.Фалмер, Г.Форд, Г.Эмерсон, Ф.Хедоури и других.
Вместе с тем, несмотря на обширность научной литературы, где ис
следуются вопросы контроля, проблемы правового регулирования органи
зации контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах
Федерации в литературе представлены недостаточно. Нет комплексвддас
исследований этой сложной проблемы, есть отдельные суждения и репли
ки лишь по некоторым ее аспектам. .,*
Объектом диссертационного исследования являются организаци
онно-правовые формы контроля в системах государственного и муници
пального управления Российской Федерации. ое-
Предмет исследования — организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы с позиций административного и других отраслей права, исследовать особенности организационно-правового обеспечения контроля в субъектах Российской Федерации в контексте утверждения демократических форм и методов управления и развития федеративных отношений и предложить практические рекомендации по его совершенствованию.
Основные задачи диссертационного исследования:
рассмотреть различные подходы к теоретико-правовому толкованию понятия и сущности контроля в системе государственного и муниципального управления;
охарактеризовать организационно-правовые формы и виды контроля за исполнением нормативно-правовых актов в системе государственного и муниципального управления;
проанализировать состояние организационно-правового обеспечения контроля за исполнением нормативно-правовых актов в Российской Федерации;
показать специфику организационно-правового обеспечения контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации;
предложить практические рекомендации, направленные на совершенствование механизмов организационно-правового г5еспечения за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации с учетом региональных особенностей реализации предметов ведения и полномочий.
Теоретико-методологическую основу исследования составили концептуальные представления об организационно-правовых формах контроля, положенные в основу эффективности функционирования моделей государственного и муниципального управления, в том числе, «классической бюрократии» М. Вебера, «тектологии» А.А. Богданова, «классической школы управления» Ф. Тэйлора, А. Файоля, «теории объективации и субъективации» Г.В. Атаманчука, «самоорганизации и саморегуляции» Н.А. Емельянова, «институционного функционализма» Н.М. Казанцева, «социальных технологий» В.Н. Иванова, «социального самовзаимодействия» В.И. Патрушева и ряд других.
В силу специфики предмета настоящего исследования потребовалось обращение к конституционному, административному, муниципальному и другим отраслям права.
Для достижения поставленных задач применялись сравнительно-правовой, системно-структурный, конкретно-исторический, логический и другие современные методы познания и научных исследований.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской <^
дерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской
Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федера
ции, нормативные правовые акты органов государственного и муници
пального управления, а также законодательство дореволюционного и со
ветского периода и ряда зарубежных государств. м с
В основу эмпирической базы исследования легли результаты сравнительно-правового анализа юридических актов более чем 20 субъекте Российской Федерации, где тем или иным образом регулируются вопросы организации и реализации контроля в системе управления.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена nofe**-новкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать состояние правового обеспечения контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации.
Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором правовая регламентация контрольной деятельности в системе государственного и муниципального управления рассмотрена комплексно, с учетом особенностей организационного построения в контексте демократического обновления форм и методов и федерализации общественных отношений.
Наряду с теоретическими, подробно проанализированы практические аспекты осуществления контрольной деятельности создаваемых
13 структур, а также проблемы правового регулирования, исходя из специфики реализации предметов ведения и полномочий.
Особое внимание в диссертации уделено организационно-правовом^/
обеспечению исполнения нормативно-правовых актов в субъектах Россий
ской Федерации, сформулированы выводы, рекомендации и предложения,
направленные на его совершенствование, в ходе чего достигнуто прираще
ние научных знаний по следующим направлениям: _ .и
во-первых, на основе системного анализа определены организационно-правовые контуры универсальной модели контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации, структурированы ее элементы: субъекты, объекты, предметы, правовая регламентация организации и функционирования, раскрыты правоотноц ния и взаимосвязи;
во-вторых, показано, что, имея собственные цели, дополняющие друг друга системы внешнего и внутреннего контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации способствуют повышению эффективности контрольной деятельности в система государственного и муниципального управления, в силу чего обосновывается целесообразность использования в процессе реализации предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принципов «субсидиарности» и «двойного подчинения»;
в-третьих, аргументирована необходимость нормативной детализации административно-правового статуса организационных структур, осуществляющих контрольную деятельность за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации, на основе принципов единообразия к исполнению функциональных обязанностей и многообразия, исходя из отраслевой направленности;
в-четвертых, на основе авторской классификации нормативных правовых актов, регламентирующих контрольную деятельность в субъектах
14 Российской Федерации, с учетом их типологизации, предложены варианты правоотношений между контрольными органами различных уровней государственного и муниципального управления;
в-пятых, в ходе сравнительно-правового анализа федерального и регионального законодательства вскрыты пробелы и противоречия в системе правового обеспечения контроля за исполнением нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, в частности Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации», Указов Президента Российской Федерации ч 06.06.96 № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»; от 16.03.96 № 383 «Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации», от 13.05.00. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», проиллюстрирована уязвимость отдельных норм, в связи с чем, обоснована необходимость внесения измени ний и дополнений в действующее законодательство и принятие административно-процессуального кодекса, федеральных законов о государственном контроле и об административном контроле с последующей детализацией в законодательстве субъектов Российской Федерации;
в-шестых, сформулированы предложения и практические рекомендации по совершенствованию организационно-правового обеспечения контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации.
Научная и практическая значимость вынесенных на защиту выводов и положений, прежде всего, заключается в том, что они способствуют совершенствованию правового обеспечения организации и осуществления
15 контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации, а, следовательно, повышению эффективности функционирования систем государственного и муниципального управления, и могут быть использованы:
в процессе дальнейшей разработки федерального и законодательства субъектов Российской Федерации;
научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного, административного и муниципального права, государственного управления, преподавании этих дисциплин;
при подготовке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для практических работников органов государственного и муниципального управления и их профессиональной подготовки и переподгд: товки.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические выводы исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Пр зиденте Российской Федерации, изложены в опубликованных работах автора.
Отдельные положения диссертации нашли отражение:
в докладах на научно-практических конференциях;
лекциях по вопросам совершенствования организации контроля за исполнением документов работникам администрации Пермской области и органов местного самоуправления;
— в ходе разработки законодательства и подготовки нормативно-
правовых актов губернатора Пермской области по этим проблемам.
Контроль: сущность и назначение
Контроль есть неотъемлемая составляющая управления. «Чтобы мое управление было действенным, я должен следить за соблюдением от него (другого лица - авт.) поступающими сигналами, которые могут указывать, приказ понят и выполнен», говорит Н.Винер.
Материальным (видимым, осязаемым) выражением и опредмечиванием управленческой деятельности всегда являются управленческие решения и действия. Управленческие решения - социальные акты, в которых в логической форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.
При принятии любого управленческого решения, совершении любого управленческого действия приходится одновременно исходить и из указаний вышестоящих звеньев, действующего законодательства, конкретных управленческих потребностей, интересов и целей людей, коллективов и организаций, охватываемых данным решением или действием, а также поступающей информации об исполнении ранее принятых решений.
Сами решения, за некоторым исключением еще не создают непосредственно управляющих воздействий и не являются таковыми. Они несут в себе "заряд" запланированных, предполагаемых, задуманных, желаемых воздействий, но чтобы последние реально осуществлялись, нужны конкретные действия (активные усилия) государственных органов, должностных лиц и граждан по практической реализации соответствующих решений. Во многих случаях управленческие действия связаны не только с обеспечением реализации управленческих решений, но имеют и самостоятельный управленческий смысл. Это так называемые организп ционные мероприятия (сессии, совещания, конференции, оперативки и т.п.), посредством которых происходит коллективное согласование определенных действий, которое по значению может приравниваться к управленческому решению.
Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленч , ских решениях, приводит к определенным результатам. Анализ и объективная оценка результатов управления, соотнесение их с потребностями, интересами и целями управления позволяют выявлять меру их удовлетворения, обоснованность и эффективность управления, актуальность и содержательность разрабатываемых управленческих решений и рационал ность предполагаемых действий, что в управлении обеспечивают обратные связи.
Впервые роль обратных связей в организации и функционировании самоуправляемых систем была проанализирована в работах Н.Винера, Г.Клауса, Л.Берталанфи. Н.Винер обратную связь понимал как «метод управления системой путем включения в нее результатов предшествующего выполнения ею своих задач» и "свойство, позволяющее регулиро-вать будущее поведение прошлым выполнением приказов" . Специальную работу принципу обратной связи посвятил Л.А.Петрушенко, который его суть увидел в том, что "любое отклонение системы управления от заданного состояния является источником возникновения в системе нового движения, всегда направленного таким образом, чтобы поддержать систему в заданном состоянии".
В системе государственного управления выделяют два типа обратных связей: объектные и субъектные, что связано с местом их становления и реализации.
Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействие компонентов субъекта государственного управления, действительную роль последних в их функционировании и развитии. Отсутствие или неполнота, недостоверность и несвоевременность объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и деятельности субъекта государственного управления и вырабатывать меры по их повышению.
Субъ .аные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления. "Внутреннее" управление в субъекте государственного управления сводится к совершенствованию управлеіг ских отношений внутри иерархии, улучшению форм и методов управленческой деятельности, к рационализации и повышению эффективности управляющих воздействий. Субъектные обратные связи дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности и т.д.
Система контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации
В России еще не сформирована единая целостная система государственного и муниципального контроля, не выработана и не признана в качестве общепринятой концепция и методология его осуществления. На разных стадиях готовности существует несколько концепций и проектов документов о налаживании и усилении государственного контроля. Однако практически во всех из них государственный контроль рассматривается несколько упрощенно и одновременно излишне широко, его понятие размыто и девальвировано.
Совершенствование системы государственного и муниципального контроля в целях упорядочения государственной федеральной, региональной и местной систем контроля, усиления его действенности во всех ветвях власти требует рассмотрения комплексного, разностороннего, многоаспектного анализа вопросов организации парламентского, законодательного (представительного), президентского, правительственного, органы нов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, ведомственного, надведомственного и судебного контроля.
Одновременное и параллельное существование и взаимодействие институтов контроля федеральных, региональных и местных, законодательных, исполнительных и судебных контрольных органов возможно -это общепринятая мировая практика. В то же время определенная "ведомственность" их интересов, рассогласованность действий не обеспечивают должную масштабность и глубину проработки вопросов государственной дисциплины, что сужает функцию контроля в системе государственного и муниципального управления.
Федеративное устройство Российского государства, отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, а также установленное разделение полномочий между законодательными (представительными), исполнительными и судебными органами предусматривает и соответствующую дифференциацию контрольных функций.
Критерием объединения в одну систему не одинаковых по природ и назначению органов в данном случае является общность выполняемой функции контроля, основу которой составляет необходимость разделения труда в этой области. Такое разделение предполагает учет природы и места контролирующего органа в политической системе, федерального характера государства, существующего разграничения компетенции и полномочий между федеральной, региональной и местной властью. С этой точки зрения представляются весьма перспективными предпринимаемые практическими органами попытки совершенствования системы организационной структуры и полномочий не только функциональных органов контроля, но и всех других государственных органов, наделенных контрольными полномочиями .
Определяющей особенностью современного этапа развития России является процесс формирования качественно новых отношений между федеральным центром и регионами. Однако этот основной элемент адми -нистративно-правовой организации государственного управления: управленческие отношения между федеральными и региональными органами власти, остался вне организационно-правового внимания.
Концепция контроля в сфере органов государственной власти субъектов Федерации определяется положением субъектов Федерации в системе государственного устройства и их государственной власти - в системе государственного управления в стране.
Субъект Федерации занимает промежуточное положение между Федерацией и местный самоуправлением, несет двойную объектно-субъектную функцию в системе государственного управления.
Органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют функцию исполнения не только законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации, а также обеспечивают исполнение федеральных законов и нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и совместным предметам ведения Российской Федерации и субъектов.
Специфика административного управления регионом заключается і-том, что здесь федеральные законы и нормативные правовые акты воплощаются в жизнь, доходят до непосредственного исполнителя, происходит этап их трансформации в акты субъектов Федерации.
Одновременно субъект Федерации как любая система относительно . самостоятелен. Самостоятельность системы выражается в том, что онаре-единое целое, имеющая в своем составе различные компоненты.
Регионально-управленческие отношения, возникающие в процессе осуществления функций управления в субъектах Федерации, имеют сложное строение и воздействуют на федеральные и муниципальные отношения, одновременно испытывая на себе их обратное влияние в пр цессе регионального строительства, поскольку как любая система субъект Федерации связан со средой существования, находится и функционирует в этой среде, именно среда определяет свойства системы.
Конституция Российской Федерации обеспечивает широкую самостоятельность субъектов Федерации. В связи с этим несколько сокращаются функции федеральных государственных органов и расширяются полномочия государственных, прежде всего, исполнительных, органов субъектов Федерации.
Состояние правового регулирования организации контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации
В настоящее время Российская Федерация оказалась в ситуации, когда по существу нет общегосударственной системы контроля, ориентированной на новые задачи государственного стро"тельства. Деятельность многочисленных федеральных, региональных и местных контрольных органов разобщена и неупорядочена.
Для современного состояния государственного контроля в Российской Федерации и его правового регулирования характерны: - разнообразие видов государственного контроля; - множественность органов, осуществляющих государственный контроль при значительных различиях в их правовом статусе (только,,в системе федеральных органов исполнительной власти действует 66 кои трольных служб и подразделений, обладающих весьма обширными полномочиями по выявлению и пресечению разного рода нарушений и имеющих территориальные органы в субъектах Федерации); - большой объем ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и процедуру государственного контроля.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федерал» ным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Россииской Федерации» субъекты Федерации, как отмечалось ранее, обладают собственными контрольными полномочиями.
Это позволило субъектам Федерации в отсутствие каких-либо федеральных нормативных правовых актов и рекомендаций Президента и Правительства Российской Федерации сформулировать и реализовать собственное понимание контроля в системе государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации, анализ практики организации и нормативной правовой базы которого показывает, что оно достаточно неодинаково.
В механизме правового регулирования общественных отношений и законодательная, и исполнительная власть являются органичными частями, звеньями одного целого. Их слаженность, способность разрабатывать и применять действенные, эффективные нормы, обеспечивать их неукоснительную реализацию в конкретных отношениях является необходимым условием стабильности и правопорядка в России. Тем не менее их объединение в рамках единого регионального контрольного органа представляется, по меньшей мере некорректным, поскольку это противоречит принципу разделения власти, а исполнительная власть при этом является к тому же объектом контроля законодательного (представительного) органа.
Например, Государственный контрольный комитет Республики Башкортостан подконтролен Государственному Собранию и Президенту Республики одновременно, назначение его председателя осуществляется Государственным Собранием по представлению Президента, в состав коллегии при комитете наряду с должностными лицами республиканских органов исполнительной власти входят народные депутаты, им обеспечивается контроль за исполнением должностными лицами органов власти республики, предприятиями, организациями, учреждениями как Конституции и законов республики, так и указов и распоряжений ее президента, его коллегия обладает правом отстранять от должности только руководителей предприятий (причем как республиканских, так и муниципальных), а также правом наложения административных взысканий к виновным должностным лицам49.
Более правильно решен этот вопрос в Республике Татарстан, где Законом Республики от 7 февраля 1996 года создан Комитет парламентского контроля Госсовета Республики50. Одновременно Указом Президента Республики Татарстан от 26 апреля 1995 года утверждено положение о Контрольном управлении Президента Республики. Аналогично в Удмуртской Республике, где Государственный контрольный комитет с территориальными подразделениями - контрольный орган Государственного Совета Республики.
Осуществление контроля за качеством и своевременностью исполнения правовых актов, более всего, обеспечивают главы субъектов Федерации.
Они председательствуют на заседаниях коллегиальных органов: правительства, коллегии, что позволяет им контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений по важнейшим вопросам социально-экономического развития региона.
Им предоставлено право отменять решения правительств и исполнительных органов субъектов Федерации, если они противоречат Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Федерации, федеральным и региональным законам.
Главы субъектов Федерации привлекают к дисциплинарной ответственности руководителей органов исполнительной власти в порядке административной подчиненности.
Пути совершенствования правового обеспечения организации контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах
Известно, что существующая система государственного контроля в России продолжает формироваться спонтанно, как реакция на негативные последствия, в некоторых случаях с большим опозданием, без официальной концепции государственного управления в стране, которое переживает глубокий кризис.
Ситуация усугубляется размытостью сферы государственного управления. В последнее время в управленческой элите и в научном сообществе все более наблюдается тенденция переосмысления роли и места государства в развитии общества. Преобразования характера отношений между государством и обществом, признаются мировой наукой значительным явлением в политике последнего десятилетия.
Участники 17 конгресса Международной ассоциации политических наук (IPSA) в августе 1997 года в Сеуле в большинстве своем сошлись во мнении, что современное государство не сдало свои позиции, не исчезла и его способность управления экономикой. Изменились формы этого управления. Функции, принадлежащие государственным ведомствам не исчезают, а переходят к новым регулирующим органам, которые создаются для контроля за преемниками данных ведомств. Это больше походит на изменения в формах контроля, чем на существенное уменьшение контроля как такового. За современным государством полностью сохраняется контроль над ключевыми, стратегическими звеньями государственного управления.
В 1992 году у России был единственный, считает Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин,52 путь спасения экономики от краха: довериться энергии экономической свободы. Однако из-за слабости власти, недостатка умения и ошибок побочные явления не замедлили сказаться. Рыночные отношения захватили сферы, для них противопоказанные, что не только безнравственно, но и смертельно опасно для общества и государства.
Материалы опроса в РАГС 15-25 июля 1998 года53 показывают, что большинство (девять из каждых десяти опрошенных) государственных служащих и представителей политической элиты придерживаются мнения, что высшие федеральные институты власти, т.е. Президент и Правительство, в значительной мере или всецело утратили контроль над ситуацией в стране. Потерю контроля управляющей подсистемы организации над ее управляемой подсистемой А.И.Пригожий называет неуправляемостью .
Для федеративного государства законодательное установление порядка деятельности исполнительной власти имеет значение одного из фундаментальных оснований правового характера государства, особенно в части полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Однако в Конституции Российской Федерации нет достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти. Понятие «исполнительная власть» оказалось подменным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато.
Конституции зарубежных стран в большей или меньшей степени определяют устройство исполнительной власти по вертикали. В федеративных государствах система исполнительной власти субъектов, как правило, независима от федеральной и ее периферийных органов55.
В Конституции Российской Федерации необходима полноценная глава о системе исполнительной власти, где следовало бы показать структурные и функциональные составы, обозначить четкую основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней, формирующих эту систему. Пока же единство исполнительной власти теоретически и идеологически не работает. При некоторой структурно-функциональной схожести органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов идентичной она не является, нет административной подчиненности.
