Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Характеристика финансовой деятельности субъектов российской федерации как объекта правого регулирования 12
1.1. Правовые основы финансовой деятельности субъектов Российской Федерации 12
1.2. Принципы финансовой деятельности, осуществляемой субъектами Российской Федерации 42
1.3. Особенности правового регулирования финансовой деятельности города Москвы
как субъекта Российской Федерации 68
ГЛАВА 2. Состояние и перспективы правового обеспечения финансовой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации ... 86
2.1. Система органов, осуществляющих финансовую деятельность, от имени субъектов Российской Федерации 86
2.2. Механизм правового регулирования финансовой деятельности субъектов РФ 113
2.3. Пути совершенствования государственного управления финансами на уровне субъекта РФ -Москвы 139
Заключение 163
Библиография
- Правовые основы финансовой деятельности субъектов Российской Федерации
- Принципы финансовой деятельности, осуществляемой субъектами Российской Федерации
- Система органов, осуществляющих финансовую деятельность, от имени субъектов Российской Федерации
- Механизм правового регулирования финансовой деятельности субъектов РФ
Введение к работе
В настоящее время федеральные органы государственной власти проводят реформу по разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Бюджетное и налоговое законодательство претерпело существенные изменения1. В частности, изменения, внесенные в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, направлены на уточнение бюджетных полномочий и общих принципов организации бюджетной системы РФ, разграничение налоговых доходов и установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ, уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов РФ.
Вместе с тем многие пробелы в федеральном законодательстве, регулирующем финансовую деятельность субъектов РФ, до сих пор не устранены. Так, отсутствие правовых основ образования и деятельности контрольно-счетных палат в РФ привело к созданию в субъектах РФ различных по правовому статусу органов финансового контроля.
Статья 215-1 Бюджетного кодекса РФ предусматривает положение о кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации федеральным казначейством. Указанная норма противоречит ст. 73 Конституции Российской Федерации, согласно которой субъекты
ФЗ от 04.07.2003 г. №95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч.2). Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; ФЗ от 20.08.2004 г. №120 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535; ФЗ от 29.07.2004 г. №95 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3231.
РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, включая, в частности, право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
В связи с этим складывающиеся финансовые отношения на уровне субъектов Федерации требуют дальнейшего совершенствования и развития в части: уточненных полномочий в бюджетной и налоговой деятельности; роли и методов финансового правотворчества; организации и функционирования системы органов, осуществляющих финансовую деятельность, и оптимизации государственного управления финансами на уровне субъекта РФ.
Кроме того, на уровне субъектов Федерации законодательство нуждается в совершенствовании правового регулирования межбюджетных отношений, так как оно практически сведено к предоставлению финансовой помощи органам местного самоуправления. Дублирование норм Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих процедуру рассмотрения и утверждения федерального бюджета, привело к отсутствию четкой регламентации бюджетного процесса в городе Москве.
Поскольку общепризнанным является тот факт, что особенности финансовой деятельности субъектов РФ проявляются во взаимоотношениях с федеральным центром, муниципальными образованиями и на собственном уровне, то эти особенности проявляются в первую очередь в бюджетной и налоговой деятельности субъекта РФ. В силу этого в данном исследовании сосредоточено внимание преимущественно на указанных видах деятельности субъекта Российской Федерации.
Дальнейшее проведение реформы межбюджетных отношений невозможно без активного участия субъектов РФ. Комплексное изучение финансовой деятельности на примере отдельно взятого субъекта РФ по-
зволит выявить пробелы в правовом регулировании их деятельности, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ.
Указанные обстоятельства определили тему и содержание диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на при-
Щ/ знание отечественными учеными - специалистами в области финансово-
го права - значимости исследования правового обеспечения финансовой деятельности субъектов Федерации, в науке финансового права этому вопросу не уделялось достаточного внимания. В основном рассматривается финансовая деятельность государства в целом, ряд работ посвящен изучению финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертации составили работы таких пра
воведов, как В.В. Бесчеревных, К.С. Вельский, Л.К. Воронова, Е.А. Ро-
\>$/ винский, С.Д. Цыпкин, А.И. Худяков. Кроме того, в ходе исследования
использовались труды дореволюционных ученых, таких как В.А. Лебедев, Н.И. Тургенев, М.Ф. Орлов, И.И. Янжул.
Дальнейшее основополагающее развитие исследования бюджетных
прав субъектов Федерации в широком аспекте получило в монографии
Н.И. Химичевой «Субъекты советского бюджетного права»1. Отдельные
аспекты правового регулирования финансовой деятельности субъектов
РФ также анализировались в работах М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной,
О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, А.Д.
Селюкова, Е.М. Ашмариной, А.Н. Туляй и др.
. Среди трудов по региональным финансам можно выделить труды
таких ученых - экономистов, как А.Г. Гранберга, Л.И. Якобсона, Г.Б. Поляка и др.
Кроме того, для анализа правовых аспектов финансовой деятельности субъектов РФ важное значение имеют труды Н.А. Емельянова, Г.В.
1 Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов: Изд-во СГУ, 1979.
6 Атаманчука, В.А. Прокошина, Ю.Н. Старилова, Л.М. Карапетяна, И.А. Умновой, А.А. Ялбулганова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Гаджиева и др.
В целом вопросам финансово-правового статуса субъектов Феде
рации, а также правовым нормам, регулирующим финансовые отноше
ния субъектов РФ, посвящена диссертация Ю.Л. Смирниковой1. Финан-
(А сово-правовой статус субъекта РФ определен как правовое положение
субъектов Федерации в финансовых правоотношениях с их участием, содержанием которого является совокупность прав и обязанностей, конкретизирующая их финансово-правовые предметы ведения и полномочия.
В данном исследовании финансовая деятельность субъектов РФ
изучается на основе опыта субъекта РФ - города Москвы, что позволит
более детально проанализировать и выявить особенности финансовой
Уф, деятельности субъекта РФ.
Объектом диссертационного исследования является финансовая деятельность субъекта Российской Федерации, которая реализуется в процессе взаимодействия с федеральным центром, муниципальными образованиями и на собственном уровне.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность субъекта Российской Федерации, а также соответствующая правоприменительная практика.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссер
тационного исследования является комплексный анализ проблем право-
вого обеспечения финансовой деятельности субъектов РФ на примере
одного из субъектов РФ, выявление путей совершенствования государственного управления региональными финансами.
Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2002.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- раскрыть механизм разграничения бюджетных и налоговых пол
номочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, обусловлен
ный федеральным законодательством;
($, - исследовать принципы правового обеспечения финансовой дея-
тельности субъекта РФ с учетом их обусловленности положениями Конституции Российской Федерации и отраслевого законодательства;
- показать особенности в правовом регулировании финансовой
деятельности в городе Москве как субъекте Российской Федерации;
- проанализировать систему органов государственной власти, осу
ществляющих финансовую деятельность от имени субъекта Российской
Федерации;
^ - выявить проблемы в правовом механизме обеспечения финансо-
вой деятельности на уровне субъекта РФ, не позволяющие полностью реализовать полномочия субъектов РФ;
- исследовать систему государственного управления финансами в
городе Москве.
Методологической основой исследования являются системно-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой и истори-ко-правовой методы исследования в сочетании с комплексным и системным анализом исследуемых отношений.
Метод сравнительного анализа нормотворчества в Российской Фе-
Щ> дерации и других странах позволил выявить общее и особенное в сфере
правового обеспечения финансовой деятельности на региональном уровне.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы и иные нормативно - правовые акты Российской Федерации, зако-
нодательство г. Москвы. В работе использовались постановления Конституционного Суда РФ, акты других федеральных судов.
Научная новизна диссертационного исследования. Данное ис
следование является одной из первых работ, где проанализированы пре
имущественно бюджетные и налоговые полномочия субъектов РФ, огра-
(^ ничение которых в пользу федеральных органов государственной власти
негативно сказывается на финансовой деятельности субъектов РФ.
Проведенное исследование дало возможность сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, обладающие научной новизной, имеющие практическое значение и выносимые на защиту:
- доказано, что централизация полномочий федеральными органа
ми государственной власти позволяет им осуществлять бюджетное и на
логовое администрирование, но не создает оптимального финансово-
^ правового регулирования и негативно сказывается на финансовой дея-
тельности субъектов РФ. Данный вывод сделан на основе анализа изменений в федеральном законодательстве, направленных на уточнение полномочий субъектов РФ, а также правоприменительной и судебной практики;
- обоснован вывод о том, что принципы финансовой деятельности
субъектов РФ необходимо дополнить принципами субсидиарной ответ
ственности и ресурсной обеспеченности, согласно которым должны раз
граничиваться не только предметы ведения и полномочия, но и ресурсы,
обеспечивающие возможность осуществления предоставленных прав.
ф' Изучение правоприменительной и судебной практики показало, что не-
обходимо закрепить данные принципы в бюджетном законодательстве для того, чтобы при принятии и реализации федерального законодательства субъектами РФ учитывались и возмещались их затраты;
- определено, что особенности правового статуса Москвы как субъ
екта РФ, обусловленные ст. 65 и 131 Конституции РФ, повлекли возник-
новение особенностей и в финансово-правовом статусе данного субъекта
РФ. Показано, что Москва как субъект РФ наделена правом определять
в городских законах расходные обязательства и доходы местных бюдже
тов, исходя из осуществляемых органами местного самоуправления пол
номочий. Проанализировано развитие правового регулирования финан-
(Ыл совой деятельности в г. Москве, том числе процесс поэтапного перехода
от существовавшей системы единого бюджета к двухуровневой системе бюджетов;
- аргументирован вывод о том, что порядок разграничения налого
вых источников в г. Москве между звеньями бюджетной системы прак
тически не обеспечивает потребность местных бюджетов в собственных
источниках доходов для осуществления полномочий органами местного
самоуправления. На примере судебной практики в г. Москве показана
^ сложность оптимизации межбюджетных отношений на региональном
уровне без осуществления финансовой политики органами государственной власти в отношении органов местного самоуправления. Предложено принятие Закона «О межбюджетных отношениях в городе Москве»;
- выявлено противоречие между ст. 215-1 Бюджетного кодекса РФ и ст. 73 Конституции РФ в части передачи полномочий по кассовому исполнению бюджетов субъектов Федерации федеральному казначейству;
- предложено, принятие закона г. Москвы о детализации бюджет-
fl|! ной классификации. При исследовании механизма правового регулиро
вания субъектом Федерации финансовой деятельности выявлено также,
что проблемы, возникающие при формировании целевых бюджетных
фондов в бюджете субъекта РФ, вызваны отсутствием в федеральном за
конодательстве механизма управления такими фондами. Показана отри
цательная сторона дублирования федеральных норм в законодательстве
субъектов Федерации, так как дублирование норм Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих процедуру рассмотрения и утверждения федерального бюджета, привело к отсутствию четкой регламентации бюджетного процесса в городе Москве;
обоснован вывод о необходимости совершенствования механизма планирования путем определения правового статуса принимаемых региональных программ, в том числе по отношению к законам о бюджете на очередной финансовый год;
обосновано предложение о приведении в соответствие с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации статуса Контрольно-счетной палаты г. Москвы.
Научная и практическая значимость диссертации. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработке нового законодательства, регулирующего отношения финансовой деятельности субъектов РФ. Выводы диссертации будут способствовать разработке рекомендаций, направленных на восполнение пробелов и устранение противоречий в Бюджетном кодексе и московском законодательстве. Положения диссертации могут использоваться для разработки учебной и методологической литературы по курсу финансового права.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и практических предложений исследования нашел отражение в публикациях, подготовленных автором, использовался в ее практической работе в Московской городской Думе. В частности, автор принимала участие в разработке Закона г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве». Кроме того, автор представляла интересы Московской городской Думы на нескольких судебных процессах, непосредственно связанных с осуществлением финансовой деятельности в городе Москве.
11 Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, 6 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы. В первой главе исследуется финансовая деятельность субъекта Российской Федерации как объекта правового регулирования. Во второй главе диссертационного исследования анализируется состояние и перспективы организационно-правового обеспечения финансовой деятельности на уровне субъекта Российской Федерации.
Правовые основы финансовой деятельности субъектов Российской Федерации
Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства, осуществляется в правовой форме, влекущей правовые последствия.
Правовой формой осуществления государственной деятельности является функционирование государственных органов по руководству обществом путем принятия правовых актов.
Нормативно-правовое регулирование финансовых отношений и за крепление на этой основе финансово-правового статуса субъектов соответствующих отношений относится к конституционно-правовым полномочиям Российской Федерации по финансовому регулированию (статья 71, пункт «ж», Конституции Российской Федерации). Кроме того, как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 г. № 12-П1, федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических иных факторов развития Российской Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие полномочия Российской Федерации по регулированию финансовых отношений, находятся в непосредственной связи с ее положениями, устанавливающими финансово-правовой статус субъектов Российской Феде рации.
Федеративное устройство России обуславливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства.
Следовательно, правовые основы финансовой деятельности субъекта РФ заложены в нормах Конституции РФ и принятых в соответствии с ней нормативно-правовых актах федерального уровня и нормативно правовых актах субъектов РФ.
Что же касается самой категории «финансовая деятельность», то указанное понятие является основополагающим в теории финансового права и в силу этого достаточно исследованным, с устоявшейся дефиницией. Так, Е.А. Ровинским финансовая деятельность определяется как «правомерные действия органов государства, направленные на мобилизацию, распределение и использование... государством денежных средств,... образующих общегосударственный фонд, необходимый для осуществления функций... государства...»1. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкин акцентируют внимание на процессуальной форме финансовой
деятельности, определяя ее как «процесс планового собирания, распре деления и использования денежных средств, которые обеспечивают практическое выполнение задач и функций Советского государства»2.
«Категория «финансовая деятельность Советского государства», по мнению К.С. Вельского, - сравнительно новая категория»1. Впервые категория «финансовая деятельность государства» появляется в учебном пособии М.А. Гурвича 1952 года , затем в нескольких модификациях воспроизводилось в более поздних учебниках, учебных пособиях и научных исследованиях.
В более поздних научных работах финансовую деятельность изучали Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова и другие ученые. Так, Н.И. Химичева рассматривает финансовую деятельность через функциональный подход и определяет ее как «осуществление государством функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов»3. О.Н. Горбунова определяет финансовую деятельность как «деятельность государства по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом данном этапе общественного развития»4.
Как «публичную деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов общего значения» характеризует финансовую деятельность государства Ю.А. Кро-хина.
В монографии «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации» отмечается, что «цели финансовой деятельности государства закреплены в основах конституционного строя Российской Федерации, а именно: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст.2). Следовательно, образование, распределение и использование финансовых ресурсов государством осуществляется для покрытия публичных затрат в связи с реализацией обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гра-жданина (ст.2)» .
Следовательно, разница в определениях финансовой деятельности государства проявляется только в методологическом подходе к данной категории.
По мнению автора, определение Ю.А. Крохиной содержит основную цель финансовой деятельности - создание оптимального механизма финансово-правового регулирования.
Принципы финансовой деятельности, осуществляемой субъектами Российской Федерации
Определить направление развития финансового законодательства, в том числе регулирующего финансовую деятельность субъекта РФ, можно также с помощью анализа принципов финансового права.
Принципы финансового права впервые были сформулированы Е.А. Ровинским применительно к советскому периоду в качестве принципов финансовой деятельности1. Принципы современного финансового права изменились и при сохранении определенной преемственности.
Большинство ученых предлагают свою систему и трактовку этих принципов, различных, но в чем - то совпадающих между собой1. В целом можно выделить такие принципы финансовой деятельности, как: приоритетность публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений; социальная направленность финансово-правового регулирования; федерализм, единство финансовой политики и денежной системы, равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности, самостоятельность органов местного самоуправления; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти; гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; плановость и законность, приоритет в области финансовой деятельности государства представительных органов перед исполнительными органами государственной власти.
По мнению автора, для анализа финансовой деятельности субъектов РФ целесообразно рассмотреть принципы финансовой деятельности субъекта РФ, вытекающие из основных положений Конституции РФ и из бюджетного и налогового законодательства.
В отношении принципов финансовой деятельности, вытекающих из Конституции РФ, в науке финансового права была предложено следующее: «конституционные основы финансовой деятельности можно подразделить на политические, экономические и организационные тре-бования» .
Политико-правовые принципы финансовой деятельности закрепляются посредством установления Конституцией РФ организации власти (ст. 10), целей построения демократического общества, правового государства с развитой системой федерализма (ч. 1 ст. 1). В этой связи конституционными основами финансовой деятельности следует считать федерализм, законность, демократизм, разделение властей, публичность, гласность, равноправие субъектов РФ, т.е. общие неизменные начала конституционного строя, закрепленные гл. 1 Основного Закона. Экономико-правовые основы финансовых отношений основаны на принципе единства экономического пространства (ст.8), закрепленном в гл. 1 Конституции РФ, регулирующей основы конституционного строя, и на принципе запрета установления препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых ресурсов (ст. 74), закрепленном в гл. 3 «Федеративное устройство».
Организационно-правовые принципы финансовой деятельности, определяющие организационную структуру власти и местного самоуправления, в Конституции РФ закреплены в виде разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения компетенции между органами власти общефедерального, регионального и муниципального уровня (ст.12,71-71, 130-132).
Следовательно, основное содержание названных принципов определяется Конституцией РФ как ее общими положениями, так и специально относящимися к финансовой деятельности государства.
В отношении принципов финансовой деятельности субъектов Российской Федерации в юридической литературе высказывается мнение, что в основе финансовой деятельности субъекта РФ лежат принципы, присущие финансовому праву в целом, важнейшим из которых является принцип федерализма1.
Некоторые ученые считают, что «принцип федерализма предполагает направленность финансово-правового регулирования на сочетание общефедеративных интересов с интересами субъектов Федерации, на обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами как выполнение функций, имеющих значение для Федерации в целом, так и для жизнедеятельности и самостоятельности (в рамках Конституции РФ) субъектов Федерации» . По мнению О.Н. Горбуновой, «принцип федерализма состоит в том, что в государстве теперь принимается не один государственный бюджет, как было раньше, а целая серия законодательных актов бюджетах различных уровней, которые только по расчетам представляют собой консолидированный бюджет, а в реальной жизни являются почти самостоятельными фондами денежных средств для органов представительной и исполнительной власти всех уровней»3.
Принцип распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанный на главенстве федерации, получил название «фискальный федерализм». В отечественной научной литературе термин «фискальный федерализм» не получил широкого распространения. Российские ученые активно применяют термин «бюджетный федерализм». Однако ряд ученых придерживается термина «финансовый федерализм».
Система органов, осуществляющих финансовую деятельность, от имени субъектов Российской Федерации
Как справедливо отмечено в ряде научных исследований, финансовая деятельность осуществляется всеми без исключения государственными органами, так как выполнение функций государства по всем их направлениям связано с использованием финансов1.
Основанием для признания органов государственной власти субъектами финансового права является наличие у них компетенции в области финансовой деятельности государства. В то же время, проблема компетенции государственного органа является недостаточно исследован-ной в науке . Несмотря на все многообразие точек зрения по вопросам «компетенции», многие ученые сходятся на том, что компетенция государственного органа включает права и обязанности, связанные с осуществлением государственного руководства в определенной сфере, имеющие властный характер.
Согласно ст. 151 БК РФ субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики могут создавать собственные финансовые органы и органы финансового контроля.
Признанным является тот факт, что рассмотрение органов, осуществляющих финансовую деятельность на региональном уровне, имеет немаловажное значение и требует комплексного изучения в рамках отдельного исследования1.
Действительно, органы государственной власти, осуществляющие функции финансовой деятельности на уровне субъектов Федерации, отличаются значительным многообразием. Так, финансовую деятельность субъектов Федерации осуществляют представительные органы государственной власти субъектов Федерации, в частности посредством рассмотрения и утверждения региональных бюджетов и бюджетов или отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов, установления и введения налогов и сборов субъектов Федерации, принятия нормативных правовых актов в области финансовых отношений субъектов РФ. Субъекты РФ, осознавая значимость финансовых отношений для регионального развития образовывают в соответствующих органах представительной власти постоянно действующие финансовые комитеты. Создают подотчетные им Контрольно-счетные палаты, основными задачами которых является финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта Федерации.
Существует мнение, что «органы исполнительной власти осуществляют финансовую деятельность государства как часть своей компетенции и как специальную»2. К полномочиям органов исполнительной власти общей компетенции, осуществляющим финансовую деятельность как часть своей компетенции, субъекты Федерации относят разработку и реализацию финансовой политики в рамках общефедеральной, разработку проекта регионального бюджета и обеспечение его исполнения.
К специальной компетенции относится, в частности, разработка и реализация стратегических направлений единой финансовой политики, составление проекта и исполнение регионального бюджета, совершенствование бюджетной системы субъекта РФ, осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и др.
В ряде научных исследований доказано, что значительным многообразием отличаются исполнительные органы государственной власти, осуществляющие функции финансовой деятельности на уровне субъектов Федерации, потому что, помимо действующих на территории субъекта Федерации органов исполнительной власти субъекта, федеральные органы исполнительной власти в субъектах создают территориальные органы федеральных органов исполнительной власти1.
По мнению автора, существенным многообразием отличаются органы государственной власти, создаваемые непосредственно самим субъектом РФ, осуществляющие финансовую деятельность на территории субъекта РФ.
Так, компетенция Московской городской Думы - высшего и единственного законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы - закреплена в Уставе города Москвы. Статья 35 Устава города Москвы предусматривает, что к ведению Московской городской Думы относятся: рассмотрение проекта бюджета города Москвы, проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Москвы, утверждение бюджета города Москвы, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Москвы, контроль за их исполнением, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета города Москвы, отчетов об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Москвы; установление региональных и местных налогов и сборов, порядка предоставления льгот по ним, а также конкретных размеров ставок и налоговых льгот по федеральным налогам в пределах прав, предоставляемым субъектам Российской Федерации федеральным законодательством; назначение Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы, его заместителей, аудиторов Контрольно-счетной палаты Москвы и освобождение их от должности; установление источников доходов бюджетов муниципальных образований; установление порядка распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов города Москвы между бюджетом города Москвы и бюджетами муниципальных образований.
Механизм правового регулирования финансовой деятельности субъектов РФ
Отличительная черта правового регулирования состоит в том, что оно имеет свой специфической механизм. Наиболее общо механизм правового регулирования, считает С.С. Алексеев, может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения1.
Из правового статуса субъектов Федерации следует, что их законодательные (представительные) и исполнительные органы власти наделены правом в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативно-правовые акты в финансовой сфере. Среди ученых существует мнение, основанное на нормах Конституции РФ, что объектами правового регулирования регионального уровня являются предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также предметы исключительной компетенции субъектов РФ (ст. 73)1.
Более того, принято считать, что именно «принцип федерализма является первоосновой и фундаментом региональной бюджетно-нормотворческой деятельности»2. Данный принцип предопределяет, во-первых, приоритет федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, а также по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; во-вторых - приоритет законов субъектов РФ, принятых вне пределов ведения Российской Федерации и вопросов установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; в-третьих, - совместное (субъектов РФ и федерального центра) обеспечение соответствия регионального бюджетного законодательства Конституции и законам Российской Федерации. В основе согласованности федерального и регионального бюджетного правотворчества лежат принципы конституционности, системности и оптимальности.
По мнению автора, инициативу и самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивает их право принимать собственные законы до появления соответствующих федеральных актов. Это так называемое право «опережающего законодательства». Это обусловлено и тем, что законодательство, как федеральное, так и субъектов Российской Федерации, во многом еще находится в процессе становления, поэтому неизбежно возникает противоречие между объективными требованиями жизни и отставанием нормотворчества. Субъекты Федерации порой оперативнее реагируют на изменения общественной практики, чем федеральный законодатель. Кроме того, представляется обоснованным считать состав объектов регионального бюджетного правотворчества более сложным по структурному содержанию, чем состав объектов бюджетного правотворчества федерального уровня1.
Однако не без основания сегодня в научной литературе отмечаются следующие тенденции в области правотворчества: «в настоящее время преобладают два подхода в регулировании федеративных отношений и сопутствующие этому два вида нарушений Конституции Российской Федерации. С одной стороны, - это проявление унитаризма в законах и решениях федерального центра. С другой, - конфедеративные элементы в законодательстве и других решениях субъектов Российской Федерации... Появление федеральных законов по вопросам, не перечисленным в 71 и 72 статьях Конституции России, лишает их легитимности. Значительное число законов, принимаемых Федеральным Собранием, находятся вне компетенции федерального центра»2.
Относительно компетенции субъектов зарубежных федераций следует обратить внимание на тенденцию усиления закрепления на федеральном уровне подробного перечня исключительных бюджетных полномочий членов федерации или установления перечня вопросов, не подлежащих включению в компетенцию последних.
Например, Конституция США построена по принципу ограничения правотворческих полномочий штатов и определяет, чем им непозволительного заниматься в своей правотворческой деятельности. К числу таких запретов относится правовое регулирование чеканки монеты, выпуска кредитных билетов, выплаты долгов штатов и т.д.
Однако, несмотря на строгую регламентацию федеральным центром бюджетной компетенции правотворческих полномочий, члены федерации остаются «главным действующим лицом в американском федерализме»1.
В Федеративной Республике Германии законодательная компетенция земель определена Основным законом ФРГ (ст.70): Земли компетентны принимать законы, поскольку Основной закон не передает эти полномочия Федерации. Жалинский А. и Рерихт А., оценивая участие земель в законотворческом процессе, исходя из принципа установленного в ст. 70 Основного закона, считают, что «по общему мнению это означает, что существует презумпция в пользу компетенции Земель... В любом случае кажется важным выделение в данной сфере такого общего ограничения в использовании законодательной компетенции, как верность Федерации..., которое распространяется и на Федерации..., и на Земли, и на все виды законодательной компетенции»2. В целом признается, что практически центр тяжести существования законодательной функции лежит в сфере компетенции Федерации. Земли в большей степени управомочены к исполнению законов.
В ряде других федераций (в частности Австрии) конституционно определен перечень вопросов, по которым федерация устанавливает лишь основы бюджетного законодательства, а субъекты федерации конкретизируют их в своих региональных законах, что практически не имеет места, поскольку федеральные основы довольно полно и подробно регулируют бюджетные отношения в государстве.
