Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы публичного кредита 12
1. Понятие и принципы публичного кредита 12
2. История развития правового регулирования публичного кредита 35
3. К вопросу об отраслевой принадлежности отношений в сфере публичного кредита 45
Глава II Субъекты Российской Федерации как участники правоотношений по государственному кредитованию 66
1. Правовые основы бюджетного кредитования субъектами Российской Федерации юридических лиц 66
2. Особенности предоставления субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов отдельным категориям юридических лиц и муниципальным образованиям 86
Глава III. Правовое регулирование государственного долга субъектов Российской Федерации 108
1. Государственные заимствования субъектов Российской Федерации 108
2. Государственные гарантии субъектов Российской Федерации 128
Заключение 154
Библиография 160
Приложение проект федерального закона «О государственном и муниципальном кредите»
- Понятие и принципы публичного кредита
- История развития правового регулирования публичного кредита
- Правовые основы бюджетного кредитования субъектами Российской Федерации юридических лиц
- Государственные заимствования субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы, исследования. В настоящее время большинство стран столкнулись с проблемой мирового финансового кризиса, и Россия не стала тому исключением. Резкое снижение доступности кредитов приводит во всем мире к необходимости осуществления государственными органами и центральными банками ведущих стран антикризисных мероприятий, направленных на обеспечение экономики необходимыми ресурсами.
Устойчивый рост экономики России в целом и субъектов Федерации, наблюдавшийся в последние годы, позволяет государству не только выполнять взятые на себя социальные обязательства, но и осуществлять поддержку2 организаций банковской системы, реального сектора экономики, финансового рынка.
В то же время несовершенство законодательной базы в такой области бюджетного права как публичный (государственный и муниципальный) кредит, ее противоречивость и нелогичность отдельных положений усложняют правоприменительную практику. В сложившейся экономической ситуации как никогда актуальным становится тема совершенствования законодательства Российской Федерации в области публичного кредита как правовой базы реализации мероприятий, направленных на борьбу с последствиями мирового финансового кризиса.
Актуальность диссертационной работы также предопределена тем, что исследование осуществлено на основе «нового» бюджетного законодательства, т.е. с учетом изменений бюджетного законодательства, вступивших в силу с 1 января 2008 года, а также положений т.н.
антикризисных документов.
_ ^
За последние восемь лет накопленный объём иностранных инвестиций в российскую экономику вырос 7 раз. В 2007 году отмечен рекордный абсолютный приток капитала в Россию - 82,3 миллиарда долларов. Капитализация фондового рынка по отношению к 1999 году выросла в 22 раза. Товарооборот России с зарубежными странами увеличился более чем в 5 раз. По итогам 2007 года, согласно данным международных экспертов, Россия опередила такие страны «восьмёрки», как Италия и Франция, по объёму ВВП, рассчитанному по паритету покупательной способности, и вошла в семёрку крупнейших экономик мира. // Из выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации "О стратегии развития России до 2020 года". 2 Регионы призывают на борьбу с кризисом \\ Газета «Коммерсантъ» № 192(4009) от 22.10.2008
В качестве меры по предотвращению финансового кризиса в России Российской Федерацией и ее субъектами может рассматриваться предоставление денежных средств, в том числе в форме государственного кредитования.
Вместе с тем, несмотря на научно-практическую значимость, на настоящий момент на диссертационном уровне особенности публичного (государственного) кредита субъектов Российской Федерации изучены еще недостаточно. Диссертации в области публичного кредита посвящены либо государственному кредиту Российской Федерации , либо только такой части государственного долга субъектов, как государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации . Данные обстоятельства говорят о неразработанности вопросов в области теории государственного кредита субъектов Российской Федерации.
Актуальность темы исследования также видится в рассмотрении особенностей правового регулирования публичного кредита субъектов Российской Федерации на основе правовых актов города Москвы. Особенности не только правового статуса города Москвы как субъекта Российской Федерации, многомиллионного города и столицы Российской Федерации, но также и его экономическое положение и развитая нормативно-правовая база позволяют выработать ряд рекомендаций по совершенствованию законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне.
Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе развития российской наблюдается отсутствие
1 См., например, Махмутова Э.Х. Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового
регулирования и перспективы развития. Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических
наук. M., 2004; Прошунин М.М. Финансово-правовые основы управления государственным долгом
Российской Федерации. Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук. М., 2003;
Ситникова Е.Г. Финансово-правовое регулирование отношений государственного кредита в Российской
Федерации. Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук. М., 2004; Хейло Д.Л
Государственный кредит в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. М., 2001
2 Зубарева А.Н. Региональные облигационные займы как инструмент фондового рынка. Диссертация на
соискание ученой степени кандидата экономических наук - М.: РГБ, 2003; Котяков А.О. Рынок российских
субфедеральных долговых ценных бумаг: становление и развитие. Диссертация на соискание ученой
степени кандидата экономических наук. - М.: РГБ, 2005
4 комплексных научных исследований государственного кредита субъектов
Российской Федерации как части публичного кредита.
Вместе с тем, отдельные общетеоретические вопросы публичного
(государственного) кредита как финансово-правовой категории рассматривались
отечественными и зарубежными авторами в дореволюционный науке, в
советский период, а также исследуются современными учеными юристами и
экономистами.
В дореволюционной России проблемами экономико-правовых теорий
государственного кредита занимались ученые М. Алексеенко, Н.Х. Бунге,
М.И. Боголепов, Н.К. Бржеский, А.Н. Гурьев, А.А. Исаев, А.С. Залшупин,
М.И. Слуцкий, М.Ф. Орлов, Л. В. Ходский. СИ. Иловайский, М.М.
Сперанский.
В советский период вопросы государственного кредита
рассматривались А.Т. Зверевым, Б.Н. Ивановым, ЯМ. Миркиным, М.И.
Пискотиным, Т.Я. Сокольниковым, Е.А. Ровинским, В.Н. Твердохлебовым, С.Д.
Цыпкиным.
Среди современных ученых в области финансового права различные
аспекты публичного (государственного, муниципального) кредита
исследовали Н.М. Артемов, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельский, О.Н.
Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.А. Евтеева, СВ. Запольский, М.В. Карасева,
А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, Н.А. Куфакова, СГ. Пепеляев, Е.В. Покачалова,
М.М. Прошунин, А.Д. Селюков, Е.Г. Ситникова, Д.Л. Хейло, Н.И. Химичева,
СО. Шохин и другие.
Вопросы регулирования рынка ценных бумаг, в том числе
государственных, подробно рассматриваются в трудах ученых А.Ю.
Аршавского, Э.А. Баринова, Н.И. Берзона, В.А. Галанова, Ю.А. Данилова, Е.Ф.
Жукова, Б.И. Златкис, А.А. Кичлякова, И.Н. Конькова, Н.М. Коршунова, А.О.
Краева, П.Ю. Малеева, Я. М. Миркина, Л.А. Чалдаевой, Б.М. Ческидова, О.В.
Хмыза, А.А. Ялбулганова.
Среди работ, затрагивающих вопросы правового статуса субъектов
5 Российской Федерации в отношениях бюджетной деятельности,
регулирования ими бюджетных отношений, можно отметить работы А.Г.
Гранберга, П.И. Евсеева, Ю.А. Крохиной Г.Б. Поляка, Ю.Л. Смирниковой,
Е.И. Соминой, О.Б. Шемякиной, Л.И. Якобсона,
Теоретической основой диссертации также послужили труды по общей
теории права, работы в области конституционного, административного и
гражданского права таких видных ученых и практиков, как М.В. Баглай, М.И.
Брагинский, А.Б. Венгеров, В.В. Витрянский, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, Н.А
Михалева, Д.М. Овсянко, Б.А. Страшун, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, С.А.
Хохлова В.Н. Храпонюк, и др.
Тем не менее, необходимо отметить, что исследования особенностей правового регулирования публичного кредита субъектов Российской Федерации в прямой постановке вопроса не встречаются. Кроме того, комплексный научный подход к исследованию всей совокупности общественных отношений в рамках публичного кредита, не нашел должного отражения в финансово-правовой литературе. Данные обстоятельства также предопределили выбор темы данного диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу получения или размещения субъектами Российской Федерации денежных средств, а также отношения по предоставлению государственных гарантий субъектов Российской Федерации, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Предмет исследования образуют правовые нормы, регулирующие правоотношения публичного кредита субъектов Российской Федерации, а также практика применения этих норм.
Целью исследования является, на основе комплексного анализа существующих научных работ, правовых актов федерального и регионального уровней, складывающейся правоприменительной практики, определить сущность и специфику публичного кредита субъектов Российской Федерации, особенности, тенденции и
перспективы совершенствования законодательства в области
публичного кредита.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение таких задач как:
определение понятие, сущности и содержания правовой категории «публичный кредит», выявление признаков, характерных для публичного кредита; разграничение применительно к категории «публичный кредит» правоотношений, в которых публично-правовые образования вправе выступать в качестве кредитора, должника и гаранта;
осуществление типологии принципов публичного кредита на основе историко-правового анализа системы взглядов на проблему публичного кредита, изучения мнений зарубежных и отечественных авторов, а также опыта иностранных государств в сфере регулирования отдельных институтов публичного кредита;
рассмотрение вопросов соотношения норм частного и публичного права при регулировании правоотношений в области публичного кредита;
- определение финансово-правовых особенностей и отличительных
признаков составных частей публичного кредита, а также правового статуса и
особенностей участия в данных правоотношениях субъектов Российской
Федерации;
исследование особенностей государственного кредитования субъектами Российской Федерации юридических лиц в зависимости от их организационно-правовой формы, а также муниципальных образований;
анализ правоотношений, входящих в состав государственного долга субъектов Российской Федерации;
выработка на основе проведенного анализа научно обоснованные общетеоретические выводы и конкретные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере государственного и муниципального кредита.
Теоретико-методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания: исторический, логический, системный и сравнительно-правовой.
Диссертационное исследование основывается на общепринятых терминах, категориях, теориях и концепциях.
Нормативная база исследования состоит из:
- Законодательных актов Российской Федерации по проблемам
регулирования государственного (муниципального) кредита и
государственного (муниципального) долга Российской Федерации;
Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов и распоряжений федеральных органов исполнительной власти.
- Законов, иных правовых актов субъектов Российской Федерации в
области регулирования государственного кредита Российской Федерации, в
том числе правовых актов города Москвы.
Эмпирическую основу исследования составили судебные акты, в том числе Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения норм законодательства Российской Федерации с 1996 по 2008 год о порядке и пределах участия публично-правовых образований в заемно - кредитных отношениях.
Научная новизна исследования обосновывается выработкой понятий, принципов публичного кредита, определением механизма правового регулирования публичного кредита и его особенностей на региональном уровне.
Новизна исследования заключается в следующем:
- выработано понятие публичного кредита как не исключительно
финансовой категории;
- институт публичного кредита предлагается рассматривать не с точки
зрения властного характера правоотношений, входящих в него, а с точки
зрения принципа «публичного интереса».
В диссертации исследован финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации в качестве участников правоотношений в сфере публичного кредита; детально рассмотрены вопросы участия субъектов
Федерации в кредитных отношениях в качестве эмитента государственных ценных бумаг, кредитора, гаранта.
Положения, выносимые на защиту:
1. Проведенный анализ позволил сделать вывод о возможности
рассмотрения публичного кредита как правоотношений по предоставлению и
привлечению Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и
муниципальными образованиями денежных средств, а в специально
оговоренных законодательством Российской Федерации случаях, и других
вещей, определенных родовыми признаками, а также предоставлению
государственных (муниципальных) гарантий.
2. Сделан вывод о возможности законодательного расширения круга
субъектов бюджетного кредитования путем включения в него физических лиц,
индивидуальных предпринимателей и автономных учреждений. В частности,
закрепление такого инструмента как бюджетное кредитование физических лиц
при реализации национальных проектов с одной стороны позволит сократить
расходы государства в связи с предоставлением бюджетных средств на
безвозмездной и безвозвратной основах (бюджетных субсидий), а с другой
сократит расходы населения на оплату процентных платежей (в связи с льготным
кредитованием за счет бюджетных средств).
3. Обосновывается возможность и целесообразность осуществления
выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации в целях
реализации социально значимых инвестиционных проектов региона.
Установленные Бюджетным кодексом РФ цели осуществления государственных
заимствований субъектов Российской Федерации, в том числе путем выпуска
государственных ценных бумаг, являются в настоящее время экономически не
актуальными и ограничивающими возможность решения региональных задач по
средствам привлечения финансовых активов населения региона.
4. С целью развития рынка государственных ценных бумаг,
представленного в настоящее время лишь государственными облигациями,
вносится предложение о закреплении возможности выпуска публично-
правовыми образованиями новых видов государственных (муниципальных)
ценных бумаг. Законодательное установление возможности выдачи субъектами
Российской Федерации векселей для целей покрытия временных кассовых разрывов позволит не только не отвлекать бюджетные средства иных бюджетов для решения указанных проблем, но и будет способствовать развитию фондового рынка Российской Федерации.
5. На основании проведенного исследования аргументировано
предложение о необходимости осуществления государственными и
муниципальными органами предоставления бюджетных кредитов и
государственных (муниципальных) гарантий не произвольно, как это происходит
сейчас, а путем проведения конкурсного отбора кредитуемых организаций и
гарантируемых проектов.
Тенденция развития кредитных отношений с участием публично-правовых образований свидетельствует о необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов. Характеристика публичного кредита как основанного на принципе властного характера данных отношений теряет свою актуальность. Научно обосновано применение к публичному кредиту категории «публичный интерес», как компромисс интересов лиц, являющихся кредиторами и должниками государства, при наступлении кризисных ситуации в экономике, в связи с чем, законодательного закрепления требует порядок изменения государством условий исполнения своих обязанностей при наступлении финансовых кризисов.
Публичный кредит является комплексным явлением, регулирование которого выходит за рамки бюджетного законодательства на основании рассмотрения данной категории не только в связи с денежными отношениями, что требует выделения правового регулирования государственного кредита в отдельный федеральный закон. Представленный в приложении к диссертации проект федерального закона «О государственном и муниципальном кредите» включает в себя правовое закрепление понятий «государственный (муниципальный) кредит», «государственное (муниципальное) кредитование», «управление государственным (муниципальным) кредитом», а также систематизированные на основе произведенного анализа изменения бюджетного законодательства в области публичного кредита, которые, как представляется, необходимо внести.
Теоретическая и практическая значимость состоит в возможности использования сформулированных теоретические выводов и практических предложений для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов государственного (муниципального) кредитования, государственного (муниципального) долга, участия субъектов Российской Федерации в кредитных отношениях.
Практическое значение проведенного исследования определяется возможностью использования выводов и предложений в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации и правовых актов субъектов Российской Федерации. Выводы диссертации могут быть использованы при разработке учебной и методической литературы, а также преподавания курса финансового права и гражданского права.
Выводы по работе могут представлять интерес для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе для финансовых органов государственной власти, преподавателей и аспирантов в области финансового права.
Апробация результатов исследования. Основные выводы были обсуждены, в том числе в процессе преподавания дисциплин в институте повышения квалификации Московского городского университета управления Правительства Москвы.
Апробация отдельных положений исследования была осуществлена путем участия автора в III научно-практической конференции студенческого научного общества «Управление социально-экономическими процессами в столичном мегаполисе: потенциал развития» 29 апреля 2005 года, а также международной научно-практической конференции «Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт» 16 ноября 2006 года в Московском городском университете управления Правительства Москвы.
Основные теоретические положения и выводы отражены в научных статьях, подготовленных диссертантом, в том числе в четырех статьях, опубликованных в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Важнейшие положения диссертационного исследования нашли практическое применение в профессиональной деятельности диссертанта в качестве консультанта Правового управления Правительства Москвы при подготовке экспертных заключений на проекты федеральных законов, законов города Москвы, правовых актов Мэра и Правительства Москвы.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения в виде модели (научного обоснования проекта) федерального закона «О государственном и муниципальном кредите».
Понятие и принципы публичного кредита
Под кредитом вообще понимаются отношение между кредитором и заемщиком, при котором кредитор передает заемщику деньги или вещи, а заемщик обязуется в определенный срок возвратить такую же сумму денег или равное количество вещей того же рода и качества. Слово кредит происходит от латинского creditum - долг, ссуда; credere - доверять. В толковом словаре Владимира Даля понятие «кредит» означает доверие, вера в долг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок1. В настоящее время данное понятие сохранило свое основное значение и определяется, как ссуда, предоставление ценностей (денег, товаров) в долг.
Как экономическая категория, кредит представляет собой экономические отношения, возникающие по поводу перераспределения временно свободных материальных и денежных средств на условиях возвратности и платности.
Традиционно кредит подразделяют на частный (банковский кредит, коммерческий кредит, потребительский) и публичный . При этом обязательным субъектом правоотношений по публичному кредиту является публично-правовые образования (государство или муниципальные образования).
Несмотря на схожесть кредитных отношений по публичному и частному кредитам, основанную, в первую очередь на принципах кредитования (срочность, возвратность и возмездность), названные формы кредита имеют и существенные различия. Одним из основоположников теории государственного кредита В.Н. Твердохлебовым назывались основных отличия государственного и частного кредитов: 1. этический характер обязательств; 2. возможность вечных долгов; 3. отсутствие специальных обеспечений. Покачаловой Е.В. выделяются следующие отличия публичного и частного кредитов. 1) Главная особенность публичного кредита - непроизводительное использование капитала. Средства, полученные публично-правовыми образованиями, не участвуют в производстве материальных ценностей, а идут на погашение дефицита бюджета. 2) В отношениях по публичному кредиту всегда преобладает верховенство публично-правового образования, даже при условии, что оно является должником (заемщиком). 3) Государство (муниципальные) образования, учитывая их роль, как правило, заключают долгосрочные займы без предоставления обеспечения. 4) При частном кредите кредитный договор (договор займа) заключается на условиях равенства сторон. Однако, при договоре публичного (обычно государственного) кредита иногда имеет место принуждение к заключению договора.
Вместе с тем, полагаем что, указанные Покачаловой Е.В. особенности характерны лишь для такой части публичного кредита, как публичный долг. Условия заимствований государством и его территориальными образованиями не устанавливаются единолично публично-правовым образованием, а диктуются, прежде всего, рынком. Обеспеченность государственных (муниципальных) займов всем имуществом, находящимся соответственно в государственной (муниципальной) собственности, установлена статьей 102 Бюджетного кодекса РФ2.
Публичный кредит представляет собой совокупность правоотношений по государственному и муниципальному кредиту. Существование термина «публичный кредит» представляется обоснованным в связи с общностью основ и принципов государственного и муниципального кредитов, которые отмечаются многими авторами1 и будут рассмотрены более подробно ниже.
В российском праве понятие государственный кредит включает в себя отношения, в которых стороной выступают Российская Федерация или субъекты Российской Федерации, а муниципальный кредит -правоотношения, сторона которых - муниципальные образования. Интересно отметить, что право некоторых зарубежных стран, в частности, США термин «муниципальный» применяет и к правоотношениям, в которых участвуют такие государственные образования, как штаты .
Первый вопрос, с которым мы сталкиваемся при рассмотрении кредитных правоотношений это соотношение понятий «заем и «кредит».
При этом стороной кредитного договора может быть только кредитная организация. Следует отметить, что законодатель не проявляет, последовательности при выделении такого вида займов, как кредит. В случае желания законодателя отграничить банковский заем от займов иного вида, остается непонятным выделение товарного и коммерческого кредитов, которые, по логике вещей, должны были быть торговым и коммерческим займами, так как не предусматривают обязательного участия кредитной организации в качестве кредитора (заимодавца).
Понятие публичного кредита Гражданским кодексом РФ также не устанавливается, хотя Гражданский кодекс РФ в статье 8172 отдельно выделяет договор государственного займа. Тем не менее, следует отметить, что договор государственного займа, согласно названной статье, заключается только путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.
История развития правового регулирования публичного кредита
Такие вопросы как право государства на заимствования, цели заимствований, их экономическая оправданность и юридическое оформление, стратегия, тактика и последствия долговой политики государства, оправданность в перспективе и ответственность перед будущими поколениями на протяжении последних нескольких столетий вызывали острые дискуссии и прямо противоположные мнения. Как представляется, условно можно выделить следующие три подхода к рассмотрению места и роли публичного кредита: пессимистический, оптимистический и примиренческий1. При этом данное разделение характерно для любого исторического периода.
Первый подход долгое время был господствующим. Согласно нему государственный кредит рассматривался как зло, которое угрожает основам государственного хозяйства и даже государственному существованию. Государственный кредит признавался случайным, болезненным явлением в сфере государственного хозяйства.
Теоретики физиократической школы, которые, как их противники меркантилисты, являются представителями предклассической школы экономической теории, считали, что государство посредством займов «отнимает денежные средства от продуктивных секторов экономики и тем самым отрицательно влияет на экономическое развитие страны2». Монтескье3, являясь приверженцем данного подхода в своем знаменитом труде «О духе законов» высказывал такие основания отрицательного отношения к государственному кредиту, или, по его словам, «неудобства»: - если в руках иностранцев находится много бумаг, представляющих долг, они ежегодно извлекают из страны значительные суммы в виде процентов; - налог, взимаемый для уплаты процентов долга, вредит промышленности; - прямые доходы государства отнимаются у труда и промышленности для передачи их людям праздным.
Такого же осторожного мнения придерживались и представители классической политической экономии Д. Рикардо1, А. Смит2, а также многие их последователи. В государственных долгах они видели лишь крайнее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например, для спасения существования или чести всего государства. По их мнению, для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Они считали, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Задача финансовой науки, по мнению приверженцев такого подхода, сводилась к тому, чтобы демонстрировать перед государственными деятелями вредоносность государственного долга, а также найти средства разделаться с уже накопившейся задолженностью.
Лидер современного монетаризма, лауреат Нобелевской премии по экономике Милтон Фридмен допускает возможность заимствований, по крайней мере, в двух случаях: для финансирования избыточного потребления и для использования денег в качестве производственного ресурса, но считает, что и то, и другое непродуктивно3.
Второе направление придерживалось противоположного мнения: его представители были полны восторженного поклонения перед этой новой силой, вооружившей государственные финансы так же, как порох вооружил государственные армии. Государственный кредит признавался тем философским камнем, над изобретением которого трудилась без всякого успеха средневековая алхимия. Теория меркантилизма проводит мысль о том, что «кредитное финансирование государственных расходов вполне оправдано и является одним из важнейших источников доходной части бюджета1»
В свою очередь классикам политической экономии возражали представители исторической школы в Германии, которые не подвергали сомнению возможность и целесообразность государственных заимствований, а анализировали вопросы целей, пределов и последствий государственной долговой политики.
Наиболее подробно и аргументировано основные принципы кредитного финансирования государственных расходов сформулировал в конце XIX века немецкий экономист Адольф Вагнер. Его идеи оказали значительное влияние на развитие современной теории государственного долга2. Все расходы государства, согласно взглядам А. Вагнера, разделяются на две группы: постоянные, которые финансируются только за счет налогов, и чрезвычайные (например, расходы на ведение военных действий), которые в основном финансируются за счет государственных займов, что позволяет избежать повышения налогового бремени в чрезвычайных обстоятельствах.
С наступлением «кейнсианской революции» в экономической науке вопросы государственного кредитного финансирования вышли на один из первых планов. Дж. Кейнс придавал большое значение государственной задолженности как одному из эффективных инструментов экономической и финансовой политики государства3.
Третий подход - примиренческий или, иными словами нейтральный. Его выразитель - Фр. Небениус, автор первого систематического исследования публичного кредита, писал: «никто не будет утверждать, что государственные долги являются для нации благодеянием и что государство потому должно заключать займы и растрачивать полученные таким образом средства, чтобы таким образом создать благодеяния для народа...
Достаточно того, чтобы не каждый заем принимать за зло и крайнее средство»1.
При всем разнообразии и всех разногласиях во взглядах зарубежных ученых различных школ по вопросам государственных заимствований необходимо отметить, что проблема государственного долга вызывала живой интерес и у российских ученых.
В дореволюционной России проблемами экономико-правовых теорий государственного и муниципального кредита занимались ученые М.М. Алексеенко2, А.А. Исаев3, А.С. Залшупин, Л.В. Ходский4, М.И. Слуцкий5, М.Ф. Орлов и др . При этом М.Ф. Орлов в своем специальном исследовании «О государственном кредите», вышедшем в 1832 г., дает определение предназначению науки финансов, которое как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершенное равновесие оба сии средства», т.е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги6.
Правовые основы бюджетного кредитования субъектами Российской Федерации юридических лиц
Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ1 в Бюджетный кодекс были внесены существенные изменения, которые коснулись не только стадий бюджетного процесса, но и, в том числе порядка предоставления бюджетных кредитов. Согласно пункту 1 статьи 93.2 Бюджетного кодекса РФ бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, а также в случаях, установленных главой 15 Кодекса.
Указанная норма, введенная федеральным законодателем с 1 января 2008 года, фактически поставила крест на возможности кредитования юридических лиц субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Бюджетное законодательство не устанавливает прямого запрета в части предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам региональными и местными органами власти. Однако соответствующее толкование рассматриваемой нормы осуществляется Министерством финансов Российской Федерации. Та, по мнению Минфина , бюджетные кредиты юридическим лицам могут быть предоставлены в следующих случаях: - за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований); - при реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам; - предоставления Российской Федерации государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита.
Вместе с тем, согласно статьям 6 и 93.5 Бюджетного кодекса РФ, целевой иностранный кредит (заимствование) представляет собой форму финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой, в соответствии со статьей 108 Кодекса, перечень всех внешних заимствований Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Статьей 93.5 Бюджетного кодекса РФ определяется, что предоставление бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) осуществляется в соответствии с программой государственных внешних заимствований Российской Федерации, в которой отражаются цели предоставления бюджетного кредита, сумма предоставляемого бюджетного кредита, срок кредитования, конечный получатель бюджетного кредита.
В этой связи, бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) могут представляться исключительно Российской Федерации.
Государственные финансовые кредиты и государственные экспортные кредиты, порядок предоставления которых установлены главой 15 Бюджетного кодекса РФ, также могут быть предоставлены только Российской Федерацией.
Таким образом, фактически, если следовать логике Министерства финансов, субъекты РФ вправе предоставлять бюджетные кредиты только в случае реструктуризации обязательств юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам.
В соответствии с пунктом 10 статьи 93.2 Бюджетного кодекса РФ под реструктуризацией обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту понимается основанное на соглашении предоставление отсрочек, рассрочек исполнения обязательств, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим обязательством между теми же лицами, предусматривающими иной предмет или способ исполнения. К реструктуризации задолженности прибегают в случаях неспособности должника надлежащим образом и в установленные сроки исполнить свои обязательства по возврату долга и уплате процентов за пользование денежными средствами.
Данное ограничение, позволяющее предоставлять средства бюджета субъектов РФ только тем юридическим лицам, которые уже являлись получателями бюджетных кредитов и которые не в состоянии надлежащим образом исполнить свои обязательства, полагаем, является не логичным.
Согласно приведенному в статье 93.2 Бюджетного кодекса РФ определению, при реструктуризации обязательств (задолженности) не осуществляется передача (предоставление) бюджетных средств. Вместе с тем, определение бюджетного кредита, данное в статье 6 Кодекса, подразумевает обязательное предоставление денежных средств.
Иные положения Бюджетного кодекса РФ не предусматривают запрета субъектам Федерации и муниципальным образованиям на предоставление бюджетных кредитов на цели, отличные от реструктуризации. Согласно второму абзацу пункта 2 статьи 93.2 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, устанавливаются при утверждении бюджета на соответствующий год.
Как представляется, такая цель кредитования как «на реструктуризацию задолженности по ранее предоставленным кредитам» противоречит по своей сути такому обязательному условию кредитования, как проведениепредварительной финансовой проверки получателя бюджетных кредитов.
Кроме того, согласно пояснительной записке, подготовленной к проекту федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», которым вносятся рассматриваемые изменения, законопроект, в части порядка предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, был направлен лишь на отдельные уточнения порядка их предоставления.
В связи с изложенным, полагаем, что бюджетное кредитование юридических лиц за счет средств бюджетов субъектов является правомерным не только на цели реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученным бюджетным кредитам.
Министерство финансов, в соответствии с компетенцией, установленной Бюджетным кодексом, не обладает правом толкования норм Бюджетного кодекса, а также контрольными полномочиями в сфере предоставления бюджетных кредитов субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Вместе с тем, рассмотренная точка зрения Министерства послужила поводом для отказа Минфином в регистрации очередного выпуска облигаций города Москвы в текущем году, т.к. Закон города Москвы «О бюджете города Москвы на 2008 год» содержал положения о бюджетном кредитовании юридических лиц за счет средств бюджета города.
Государственные заимствования субъектов Российской Федерации
Публичный долг, т.е. правоотношения, в которых государственные (муниципальные) органы выступают в качестве заемщика (должника) или гаранта, составляют подавляющую часть правоотношений по публичному кредиту.
В мире нет ни одного государства, которое бы в те или иные исторические периоды не сталкивалось с проблемой государственных заимствований. Государственный долг представляет собой неотъемлемую часть финансовой системы любого государства, что отмечается практически всеми авторами1. В частности Д.Л. Хейло отмечает: «В настоящее время экономика любого государства, мировая экономика немыслимы без кредита. Без преувеличения можно сказать, что кредитные отношения являются одной из основ экономики»2.
Правоотношения по привлечению публично-правовыми образованиями средств играет важную роль в экономической и политической жизни любой страны. Структура долга, его объемы и субъектный состав лиц предоставляющих средства, а также правоотношения по поводу погашения и обслуживания публичного долга влияют не только на состояние государственных (муниципальных) финансов и инвестиционного климата, но и на социальную обстановку в стране, на развитие международных отношений. Вместе с тем, признавая большое влияние такой экономико-правовой категории, как публичный кредит, нельзя и упомянуть о том, что это влияние не является однозначным.
Значительный размер государственного (муниципального) долга оказывает несомненно серьезное негативное воздействие на экономику, особенное, если заимствования были произведены для текущего финансирования потребления страны или на покрытие военных расходов. Большой долг подразумевает необходимость значительных средств на его обслуживание и погашение. Рост займов неизбежно влечет за собой рост налогов, которые фактически являются источником погашения займов. Рост налогового бремени уменьшает объем инвестиций и, соответственно не влечет рост экономики страны. Кроме того, в связи с тем, что займы привлекаются сегодня, а проценты по ним будут выплачиваться в будущем, займ представляет собой возложение текущих расходов государства на будущее поколение. Тесная связь налогов и займов рассматривается многими авторами, но как правильно подчеркнул еще в начале XIX века М.Ф. Орлов «вся наука финансов состоит в том, чтобы оба сии средства (налоги и кредит) поставить с совершенное равновесие таким образом, чтобы налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги»1.
Положительная роль долговых обязательств проявляется в возможности пополнения доходов бюджета без проведения денежной эмиссии. Привлечение заемных средств способствует организации денежно-кредитной политики, совершенствованию денежного обращения, улучшению состоянию расчетов в экономике в условиях ее дестабилизации. Привлечение заемных средств в целях финансирования высокобюджетных, но быстроокупаемых проектов (которые не могут себе позволить обычные частные инвесторы) содействует ускорению развития национальной экономики.
Рассмотрим особенности государственного долга субъектов Российской Федерации, как составной части публичного долга Российской Федерации.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации государственный долг субъекта Российской Федерации представляет собой совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих из государственных займов (заимствований), принятых на себя субъектом Российской Федерации, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств, а также принятых на себя субъектом Российской Федерации обязательств третьих лиц1. Предметом финансово-правового регулирования в области государственного долга субъекта Российской Федерации являются отношения, складывающиеся в процессе привлечения субъектом Российской Федерации дополнительных финансовых ресурсов физических и юридических лиц, основанные на принципах срочности, платности, возвратности и добровольности, для покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и обслуживания его долговых обязательств.
Государственный долг субъектов Российской Федерации, согласно статье 99 Бюджетного кодекса РФ включает в себя долговые обязательства по: - государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации; - бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; - государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.
Во всем мире государство и его территориальные образования являются (в совокупности) одними крупнейшими заемщиками капитала. Как правило, подавляющую - часть публичных заимствований составляет выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг и размещение их среди компаний и населения. Так, например, объем вложений кредитных организаций в государственные ценные бумаги Российской Федерации в 2007 году составил 537 245 070 тысяч рублей (при общем объеме 1 341 159 410 в долговые обязательства) .
Важная роль государственных (муниципальных) ценных бумаг как разновидности оснований возникновения долговых обязательств подчеркивается и многими авторами . Так, Махмутова Э.Х. отмечает «Рынок государственных долговых ценных бумаг является исключительно важным элементом экономической структуры страны с рыночной экономикой. Государственные долговые ценные бумаги для государства являются механизмом мобилизации и привлечения свободных денежных средств в экономику страны, а для инвесторов - выгодным и главное надежным вложением денежных средств»3. По мнению А.А. Ялбулганова «государственные ценные бумаги в Российской Федерации являются наиболее цивилизованным рыночным способом формирования государственного долга» .
Экономистами5 называются две основные черты современного рынка субфедеральных ценных бумаг.
Во-первых, это быстрый рост. При этом предполагается именно абсолютный рост, т.е. рост общих сумм, на которые выпускаются ценные бумаги, создаваемый в первую очередь расширением круга эмитентов. Вместе с тем, относительный показатели, т.е доля региональных ценных бумаг в общей массе рынка ценных бумаг, скорее всего, будет снижаться.
