Содержание к диссертации
Введение
Введение. Глава 1. Теоретико-правовые основы доходов бюджетов субъектов Российской Федерации .
1.1. Понятие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации .
1.2. Виды доходов региональных бюджетов по законодательству Российской Федерации .
1.3. Обусловленность режима доходов бюджетов субъектов РФ состоянием межбюджетных отношений.
Глава 2. Правовые основы режима доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики .
2.1. Организационная основа поступления доходов в бюджет Карачаево-Черкесской Республики .
2.2. Правовое регулирование налоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики .
2.3. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
2.4. Правовые основы безвозмездных и безвозвратных поступлений в доход бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
Заключение.
- Понятие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
- Виды доходов региональных бюджетов по законодательству Российской Федерации
- Организационная основа поступления доходов в бюджет Карачаево-Черкесской Республики
- Правовое регулирование налоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена проводимой бюджетной реформой, затрагивающей вопросы формирования доходов всех бюджетов бюджетной системы РФ. Цель бюджетной реформы - переориентация бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами, что предполагает увеличение роли финансовых органов, применение новых критериев для оценки результативности бюджетных расходов. Одновременно реформа затронула и- бюджетную классификацию, в соответствии с которой все бюджеты начали работать с 1 января 2008 года. На режим формирования доходов оказали влияние новый порядок трехлетнего бюджетного планирования, изменения бюджетного статуса государственных учреждений.
Новым явлением в организационной основе осуществления бюджетной деятельности стал институт администрирования, который связан со всеми операциями в рамках исполнения бюджетов. Прежде всего, речь идет о введении в систему бюджетного процесса понятия администратора поступлений в бюджетную систему.РФ (администратора доходов, администратора поступлений от привлечения источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов РФ). Большое значение имеет система мер по повышению прозрачности и степени подконтрольности механизма формирования доходов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
На состояние механизма поступления доходов в бюджеты оказывают большое влияние политика Правительства РФ по уменьшению доли бюджетов в структуре внутреннего валового продукта и, как следствие этого, принимаемые меры по оптимизации налоговой системы, снижению налогового бремени. Как в целом для всех показателей бюджетов, так и для доходов имеет значение проблема определения принципов их формирования так, что-
4 бы они способствовали активному экономическому росту страны, решению
социальных и иных вопросов. Важно, чтобы закон, а не отдельный чиновник решал вопрос об установлении определенных пропорций соотношения объема доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и внутреннего валового продукта.
На порядок формирования доходов бюджетов оказывает воздействие механизм предоставления налоговых льгот. Перед органами власти всех уровней стоит одна и та же проблема: предоставить льготы с целью активизации инвестиций, но тем самым снизить на время объем получаемых доходов в бюджет соответствующего уровня. Решение этой проблемы возможно только с учетом всех экономических и правовых факторов, влияющих на порядок формирования бюджетных доходов.
К числу наиболее нерешенных вопросов относится проблема оптимизации межбюджетных отношений в плане влияния ее на доходы и^ расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Тот факт, что обновился порядок регулирования межбюджетных отношений, оказывающий значительное влияние на порядок формирования доходов региональных бюджетов, не означает решение проблем общего состояния межбюджетных отношений, включая их сегмент — межбюджетные трансферты. Не определен порядок разграничения доходов консолидированного бюджета РФ между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Нет четкого определения понятия «собственных доходов» бюджетов, вследствие чего не учитываются различия между формами поступления доходов в бюджеты. Для целей укрепления' самостоятельности бюджетов регионального и местного уровня значимую роль играет установление принципа обязательности по передаче финансовой помощи в бюджеты нижестоящего уровня.
Продолжается перевод всех региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение бюджетов силами Федерального казначейства. Не-
5 смотря на постоянный процесс совершенствования бюджетного законодательства, регулирующего порядок поступления доходов в бюджеты, продолжает оставаться ряд вопросов, связанных с участием органов казначейства в формировании доходов, сотрудничеством их с администраторами по доходам региональных бюджетов, определением ответственности за нарушение установленного порядка исполнения бюджетов по доходам.
Следует также учитывать, что в отличие от федерального уровня бюджетной системы, на ее региональном уровне существует значительно больше нерешенных вопросов с упорядочением доходов. В структуре бюджетной системы они выполняют роль связующего звена с федеральным и местными бюджетами, в силу чего процесс формирования доходов региональных бюджетов нельзя отрывать от состояния доходов на вышестоящем и нижестоящем уровнях бюджетной системы. Есть основания считать, что в России не задействован потенциал использования бюджетных возможностей регионального уровня.
Выбор в качестве примера Карачаево-Черкесской Республики обусловлен тем, что она относится к числу типичных по специфике проблем формирования бюджетных доходов субъектов Российской Федерации Северного Кавказа, поэтому поиск решения этих проблем будет иметь общую значимость для всего Южного федерального округа. За последние годы активно развивается экономика Республики, что имеет прямое воздействие на состояние доходов республиканского и местных бюджетов. Требует решения ряд вопросов ор-ганизационно-правового характера исполнения бюджета Республики по доходам. Имеет большую востребованность вопрос о реализации бюджетной реформы в части формирования бюджетных доходов на уровне отдельного субъекта Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. В науке бюджетного права за последние годы появилось достаточное количество работ, посвя-
щенных правовому анализу режима доходов бюджетов бюджетной системы РФ. Многие важные вопросы правового обеспечения порядка формирования и поступления доходов в бюджеты освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву. В числе ученых, внесших определенный вклад в изучение финансово-правового режима доходов бюджетов, следует назвать: Е.М.Ашмарину, О.Ю.Бакаеву, Е.А.Бочкареву, О.Н.Горбунову, Е.Ю.Грачеву, Ю.А.Другову, М.В.Карасеву, А.Н.Козырина, Т.В.Конюхову, Ю.А.Крохину, М.И.Пискотина, А.Д.Селюкова, М.А.Тарасова, А.А.Тедеева, Н.И.Химичеву, С.О.Шохина и др.
Несмотря на то, что тематика правового регулирования доходов бюджетов бюджетной системы не является новой в теории финансового права, следует отметить, что в целом проблема комплексного анализа правового обеспечения режима доходов отдельно взятого бюджета субъекта Российской Федерации не ставилась в науке финансового права отдельно как предмет самостоятельного анализа.
Наиболее разработанными являются вопросы взимания налогов. В трудах А.В.Брызгалина, Д.В.Винницкого, И.И.Кучерова, С.Г.Пепеляева, Г.В.Петровой, С.Д.Шаталова, Д.М.Щекина и др. подробно анализируется порядок взимания налогов. В то же время в имеющихся работах по налогам практически не затрагиваются проблема распределения налогов между бюджетами и порядок поступления налогов в бюджеты.
Потребности учета бюджетной реформы в процессе формирования доходов бюджета субъекта РФ на примере одного из типичных регионов - Карачаево-Черкесской Республики, а также гармоничного и равномерного развития Российской Федерации на региональном уровне субъектов РФ обусловливают необходимость продолжения исследований финансово-правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Поскольку продолжаются случаи неполного поступления доходов в бюджеты, имеются
7 споры между различными публично-территориальными образованиями по
поводу распределения и перераспределения доходов между бюджетами, необходимо выявить причины организационно-правового характера, обуславливающие такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению.
Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.
Объектом научного исследования стали общественные правоотношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения и поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации.
Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие правоотношения, которые возникают, изменяются,и прекращаются в ходе формирования, распределения и поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации, а также судебная практика по проблемам правового обеспечения доходов бюджета субъекта Российской Федерации и концептуальные позиции ученых правоведов.
Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования финансово-правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики) в условиях проводимой бюджетной реформы, внедрения казначейского исполнения бюджетов регионального и местного уровней, становления межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления.
Задачи исследования: - сформулировать понятие доходов бюджета субъекта Российской Федерации и определить его специфические признаки как объекта правового обеспечения;
определить критерии и виды доходов бюджета субъекта Российской Федерации, показать отличие доходов бюджета от доходов бюджета государственного внебюджетного фонда;
проанализировать сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений по поводу режима доходов бюджетов отдельных территорий в других странах;
исследовать специфику поступления налоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики, в том числе региональных и федеральных налогов;
раскрыть порядок формирования неналоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики;
провести анализ правового режима безвозмездных поступлений в доход бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
выявить степень обусловленности режима формирования доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики состоянием межбюджетных отношений.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе, диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.
Исследование базируется на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права. В процессе анализа правового режима доходов бюджета субъекта Российской Федерации использовалась практика судебных органов по делам, связанным с доходами бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового
регулирования, складывающихся в процессе формирования бюджетных до
ходов, а также по общей теории государства и права: С.С.Алексеева,
Г.В.Атаманчука, В.В.Бакушева, И.Н.Барцица, И.Л.Бачило, А.В.Васильева,
Н.В.Витрука, В.Г.Вишнякова, Н.М.Казанцева, А.Ф.Ноздрачева,
И.В.Пановой, В.А.Прокошина, С.Д.Цыпкина и других.
При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П.М.Годме, И.Х.Озерова, Н.И.Тургенева, И.И.Янжула и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего "Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации, выявления проблем и недостатков правового обеспечения-режима доходов региональных бюджетов и формулирования предложений по их устранению, построения правовой модели оптимизации правового регулирования доходов бюджета на примере Карачаево-Черкесской Республики.
Выносятся на защиту следующие положения, диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:
1. Сформулировано понятие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, под которыми в диссертации, понимается часть доходов всей
10 бюджетной системы, часть национального дохода, которую получает региональный бюджет в распоряжение органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством, а также в результате применения мер ответственности и иных, установленных законом способов.
Показана взаимосвязь доходов бюджетов и доходов публичного характера, которые определяются как денежные средства, аккумулируемые в государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондах, которые направляются на финансирование задач и функций государства и муниципальных образований.
2. Раскрыты неточности в определении понятия «собственные доходы», по поводу включения в их состав субвенций и финансовой помощи. Предлагается считать особенностью собственных доходов только те доходы, в отношении которых вышестоящий орган власти не'вправе проконтролировать направления их использования на уровне бюджетов-нижестоящего уровня, даже если это касается, например, отчислений от федеральных налогов в региональный бюджет. В отношении несобственных доходов бюджетов данное правило не должно применяться.
3. Сделан вывод на основе анализа межбюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ, в том числе Карачаево-Черкесской Республикой, о-сохранении большой, зависимости бюджетов субъектов РФ от федерального уровня бюджетной системы. Конкретно эта зависимость проявляется в отсутствии четких гарантий поступления в бюджеты субъектов РФ финансовой помощи, недостаточным финансированием объема выпадающих доходов и вновь возникших расходов по причине принятия соответствующих решений на федеральном уровне государственной власти. Для преодоления названных недостатков предлагается закрепить на уровне Бюджетного кодекса РФ порядок разграничения на долговременной основе объема доходов
консолидированного бюджета Российской Федерации строго в соответствии с объемом закрепленных за уровнями власти расходных полномочий. Обосновано предложение о внесении в Бюджетный кодекс РФ положения об обязательной передаче дотаций и субсидий до уровня бюджетной обеспеченности, поскольку они предназначены для обеспечения публичных функций, необходимых для жизнедеятельности нации. В этой связи следует отказаться от каких-либо условий предоставления финансовой помощи до уровня бюджетной обеспеченности. Сверх этого уровня можно ставить вопрос об условиях предоставления трансфертов в нижестоящие бюджеты.
4. Обоснован вывод о влиянии на объем доходов республиканского
бюджета состояния доходов бюджетов муниципальных образований, образо
ванных на территории Карачаево-Черкесской Республики. Фактически часть
доходов республиканского бюджета изначально предназначена для передачи
в бюджеты местного уровня. Причем порядок передачи предопределен феде
ральным законодательством. На основе чего сделан вывод о том, что органы
государственной власти в отношении рассматриваемых доходов выступают в
роли исполнителя, а не распорядителя.
5. Сформулировано предложение о необходимости упорядочения стату
са администратора поступлений в бюджет, порядка взаимодействия админи
страторов с другими органами государственной и муниципальной власти и,
прежде всего, с органами казначейства, с банками. С учетом иерархичности и
соподчиненности во взаимоотношениях администраторов друг с другом вне
сено предложение о дополнении Бюджетного кодекса РФ положением о вве
дении понятий: «главный администратор поступлений доходов бюджета»,
«территориальный администратор доходов бюджета», что обеспечит порядок во
взаимоотношениях администраторов, будет соответствовать реальному состоя
нию многоуровневости администрирования поступлений в бюджет. Отмечается
наличие противоречия с Бюджетным кодексом РФ в части перечня участии-
12 ков бюджетного процесса. В республиканском законе не упоминаются администраторы по доходам, нет также категорий получателей средств из бюджета. Предложено внести соответствующие изменения в Закон Карачаево-Черкесской Республики от 10 октября 2002 г. № 39-РЗ «О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике».
6. Обосновано предложение об установлении порядка безвозмездного обслуживания счетов региональных и местных бюджетов силами Федерального казначейства, поскольку действующий механизм обслуживания региональных и местных бюджетов установлен Федерацией, является в большинстве случаев обязательным для регионов и муниципальных образований. Сформулировано предложение о необходимости включения в полномочия Контрольно-Счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики функции по проверке законности формирования доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики, поскольку это входит в общую задачу контроля по исполнению бюджета, а в процесс исполнения входит также деятельность по формированию бюджетных доходов.
7. Сформулирован вывод о том, чтобы акциз на водку зачислять только в
федеральный бюджет, а на вино и другие слабоалкогольные напитки направ
лять исключительно в региональные и местные бюджеты, что будет способ
ствовать повышению заинтересованности соответствующих органов госу
дарственной власти и местного самоуправления в развитии винодельческой
продукции и другой высококачественной алкогольной продукции и измене
нию состава потребления алкогольной продукции в регионах.
8. Внесено предложение о необходимости установления единого долго
временного порядка распределения доходов от использования земель и иного
имущества между бюджетами. Подобное предложение позволит на долго
временной основе решать вопросы планирования доходов от использования
земли и другого имущества.
13 Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике формирования доходов региональных бюджетов. Результаты диссертационного исследования позволят обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.
Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах диссертанта.
Материалы диссертационного исследования были использованы в процессе судебной практики Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики.
Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования, состоит из введения, двух глав, объемлющих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
Поскольку доходы бюджетов любого уровня по своему удельному весу в общем объеме национального дохода занимают значительное место, то они представляют самый мощный ресурсный фонд на территории страны. Доходы консолидированного бюджета Российской Федерации составляют более 30 процентов ВВП. Опираясь на такой фонд можно было бы успешно решать экономические и социальные задачи. Однако на практике использование такого потенциала не является достаточно успешным.
Ключевым понятием исследуемой проблемы является понятие «доходы бюджетов субъектов Российской Федерации» («доходы региональных бюджетов»). Представляется целесообразным рассмотреть доходы региональных бюджетов, используя системный подход, то есть определить само явление доходов бюджетов субъектов Российской Федерации как имеющего системный характер, а также выявить место доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в системе бюджетных доходов, в частности, и публичных доходов в целом на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации.
Как экономическое явление доходы бюджета представляют собой часть национального дохода, которую государство и муниципальные образования получают в безвозмездном и безвозвратном порядке от экономических субъектов и физических лиц.
По нашему мнению, определение доходов бюджета нуждается в доработке. Дело в том, что спорным является вопрос по поводу поступления доходов бюджетов в безвозмездном и безвозвратном порядке. На самом деле, имеется ряд доходов бюджетов, которые отвечают признаку возмездности. Например, ряд сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах Российской Федерации, являются индивидуально-возмездными, поскольку обеспечивают реализацию интересов плательщика этих сборов (государственная пошлина в связи с обращением к нотариусу). Однако имеются и такие сборы, уплата которых не вытекает из интересов плательщика.
Так, для занятия предпринимательской деятельностью, лицензия не нужна. Ее получение предписано государством, но за получение лицензии платится сбор.
Не все денежные поступления в адрес государства и муниципальных образований можно считать доходами бюджета. Новая редакция статьи 6 Бюджетного кодекса РФ1 определяет доходы бюджета как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Нельзя признать оптимальной действующую редакцию понятия «доходы бюджета» как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета. Поступившие и поступающие доходы имеют разный режим и результат. Не все денежные средства, поступающие в бюджет, становятся его доходами.
Из изложенного следует, что в доходы бюджетов не включаются средства, поступающие в адрес государства и предназначенные для покрытия дефицита бюджета.
Данный вопрос имеет для нас большое значение, поскольку бюджет Карачаево-Черкесской Республики является дефицитным. Так в статье 2 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 22 декабря 2006 г. № 117-РЗ "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2007 год" установлено превышение расходов над доходами республиканского бюджета на 2007 год в сумме 147, 9 миллионов рублей.
Согласно пункту 3 статьи 23 действующего Бюджетного кодекса РФ к внутренним источникам финансирования дефицитов бюджетов относятся: - государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации; - кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации; - бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - кредиты международных финансовых организаций в валюте Россий ской Федерации; - изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета; - иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов. К внешним источникам финансирования дефицитов бюджетов отнесены: - государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;
Виды доходов региональных бюджетов по законодательству Российской Федерации
Для порядка формирования доходов бюджетов существенное значение имеет установленный законодательством Российской Федерации единый порядок формирования и классификации доходов на всех уровнях бюджетной системьг Российской Федерации. Это зафиксировано, например; в статье 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", который прекращает свое действие с 1 января 2008 года. Там же говорится о наличии единообразных источников формирования доходов всех бюджетов уровней бюджетной системы.
Сама бюджетная классификация означает группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.41 С 1 января 2008 года действует новый порядок, согласно которому определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации, То есть, вместо законодателя, как это делается сейчас, режим бюджетной классификации на основе положений Бюджетного кодекса РФ определяет орган исполнительной власти. На основе чего можно предпо ложить, что и на уровне субъектов РФ, детализация бюджетной классификации также может осуществляться исполнительными органами власти.
Согласно новой редакции статьи 14 Бюджетного кодекса РФ, вступающей в силу 1 января 2008 года, в бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ. Отдельно фиксируются расходы на обеспечение полномочий по предметам совместного ведения, указанных- в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Отдельно ведется учет расходных, обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют ограниченный объем прав в деле классификации доходов региональных бюджетов. Так, в статье 2 отменяемго с 1 января 2008 года вышеназванного закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» установлено, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе производить лишь дальнейшую детализацию классификации доходов бюджетов субъектов РФ. При этом они обязаны учитывать коды программ (подпрограмм), за исключением доходов, по которым контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним возложен на органы власти регионального и местного уровня.
До 1 января 2008 года действовала прежняя, установленная в законе, классификация доходов бюджетов, которая содержала ряд недостатков. Согласно статье 41 Бюджетного кодекса РФ доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
Однако в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации»42 классификация доходов бюджетов отличается от закрепленной в Бюджетном кодексе РФ. Согласно Приложению 2 «Классификация доходов бюджетов Российской Федерации» к Федеральному закону «О бюджетной классификации»43 доходы делятся на три группы: 1. доходы; 2. безвозмездные поступления; 3. доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. К первой группе относятся все налоговые и неналоговые доходы бюджетов, в том числе зачисляемые в региональные бюджеты.
Организационная основа поступления доходов в бюджет Карачаево-Черкесской Республики
Организационная основа поступления доходов в бюджеты предполагает применение управляющего воздействия, которое, в свою очередь, базируется на создании системы органов, обеспечивающих формирование и реализацию воли государства, а также применении правового регулирования указанных процессов. Первый компонент является определяющим, поскольку предполагает создание специальных институтов, обеспечивающих формирование целей государственного управления и их реализацию в определенной сфере общественной жизни. Второй компонент механизма организационного обеспечения предполагает осуществление правотворческой функции, а также организацию процесса исполнения принятых норм права. Вместе взятые указанные компоненты есть осуществление управленческой деятельности государства в бюджетной сфере.
Для целей настоящей работы важно, проанализировать состояние обоих компонентов организационного обеспечения: Это важно- сделать для повышения качества в целом государственного управления бюджетной деятельностью, в том числе повышения результативности правового регулирования бюджетных отношений, поскольку даже существующее обилие нормативных правовых актов не говорит о том, что определенная группа отношений уре-гулирована должным образом. Право реализует свою силу либо посредством реализации в законе, приобретая, таким образом, юридическую силу, ли бо содержится в правосознании, традициях и обычаях и в этом виде реализуется в деятельности субъектов.
По мнению Г.В.Атаманчука, правовое регулирование начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного акта «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причём определенным образом и в определенном направлении. Речь идет о том, что в сознании массы людей сформировалось как нечто актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни.77
Качество правового обеспечения во многом зависит от того, как уполномоченные на то государственные органы формулируют юридические нормы. Очень важно соблюдение при этом ясности, точности смысла, обоснованности требования, размещения нормы в каком-либо одном юридическом документе78. По этому поводу необходимо отметить, что законы о бюджете следует оценить как неконцептуальные, лишенные логики и ясности документы. Исходя из контекста закона о бюджете, невозможно понять, на какие цели направлен бюджет. В его тексте нет ни целей, ни принципов осуществления бюджетной деятельности в определенном финансовом периоде. Такие недостатки бюджетного законодательства, конечно же,- являются усложняющим фактором для правоприменительной практики в бюджетной сфере.
Сам процесс бюджетного нормотворчества, как и его «продукт» — нормы (правила) поведения, не связаны с интересами государства в подлинном его значении. Если рассматривать государство как само население, которым от его имени управляет государственный аппарат, то трудно дать положительный ответ, что бюджет реализует интересы этого населения, а не интересы лоббирующих кругов, как это часто наблюдается. Таким образом, государственное управление проявляется в процессе правотворческой деятельности через действия уполномоченных государством органов по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата
Одновременно правовое регулирование бюджетной деятельности может быть представлено как форма обеспечения государственного регулирования бюджетной деятельности в виде совокупности двух компонентов: комплекса нормативных актов, регулирующих бюджетную деятельность и системы органов, осуществляющих контроль за участниками бюджетного процесса. В этом случае, устанавливая правовые основы ведения бюджетной деятельности, государство, с одной стороны, реализует право регулирования бюджетных правоотношений, а с другой стороны организует систему своего управляющего воздействия на бюджетную деятельность, выступая в лице своих уполномоченных органов одной из сторон бюджетных правоотношений.
Механизм правового регулирования бюджетных правоотношений базируется на положениях Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ80 и нормативных правовых актах, принимаемых Президентом Российской Федерации, органами исполнительной власти. На уровне субъектов Российской Федерации картина аналогично повторяется.
Правовое регулирование налоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики
Бюджеты любого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются, в основном, за счет налоговых доходов. Например, в федеральном бюджете на 2004 год налоговые доходы составляли 2 071 384 500 тыс. рублей и превышали неналоговые доходы, которые были равны 219 194 400 тыс. рублям, более чем в девять раз. В предыдущем году эта цифра была еще больше - налоговые доходы федерального бюджета в 2003 году в четырнадцать раз превышали неналоговые доходы, для сравнения - в 2002 году - в девятнадцать раз.
В Карачаево-Черкесской Республике согласно приложению 7 к Закону Карачаево-Черкесской Республики "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2007 год"110 из общего объема доходов республиканского бюджета в сумме 1 764 миллиона рублей налоговые доходы составляют большую часть. Так, поступления по налогу на прибыль организаций составили 839 миллионов рублей, по налогу на доходы физических лиц 459 миллионов рублей, по акцизам - 179 миллионов рублей, по единому сельскохозяйственному налогу - 213 тысяч рублей, по единому налогу, взимаемому
в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 115 миллионов и др.
В последние годы отмечается постепенное сокращение роли налоговых доходов бюджетов. В определенной мере это связано с переводом таможенных платежей из числа налоговых доходов в неналоговые доходы бюджета. Применительно к региональным бюджетам отмечается сокращение количества региональных налогов,111 что на наш взгляд не является негативным моментом, потому что вместо этих налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляются доходы от расщепляющихся налогов, относящихся к юрисдикции Российской Федерации.
В федеральном бюджете на 2005 год абсолютные значения сумм налоговых и неналоговых доходов примерно равны, поскольку, начиная с 1 января 2005 года таможенная пошлина отнесена к неналоговым доходам и полностью зачисляется в федеральный бюджет, а сумма таможенной пошлины, предусмотренная в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2005 год»112 составляет 867 969 000 тыс. рублей, что соответствует примерно четверти всех доходов федерального бюджета. Таким образом, прослеживается тенденция увеличения доли неналоговых доходов в доходах федерального бюджета; а в связи с тем, что таможенная пошлина перешла в разряд неналоговых доходов федерального бюджета, то размеры поступлений от налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета в 2005 году практически сравнялись.
Следует отметить, что перечень налоговых доходов согласно статье 5 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 10 октября 2002 г. № 39-РЗ "О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике" отличается от перечня, определенного Бюджетным кодексом РФ с учетом существенных изменений, внесенных в него. Согласно республиканскому законодательству к налоговым доходам относятся не только налоги и сборы, но пени и штрафы независимо от оснований, поскольку не указано, что они связаны с налоговым законодательством. Кроме того, к налоговым доходам отнесены предоставленные налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет, которые полностью учитываются в доходах соответствующего бюджета.
В отличие от федерального уровня бюджетной системы иная ситуация складывается на региональном уровне, где по-прежнему налоговые доходы значительно, в разы превышают неналоговые, независимо от экономических, географических, демографических и иных характеристик того или иного субъекта Российской Федерации. Например, Законом Республики Татарстан «О бюджете Республики Татарстан на 2005 год»114 предусмотрены доходы в размере 31 645 538 тыс. рублей, из которых налоговые составляют более двух третей — 25 494 180 тыс. рублей; а в областном бюджете Еврейской автономной области запланировано поступление доходов в размере 657 444 тыс. рублей, из которых 621 573 тыс. рублей (фактически более 90%) являются налоговыми.115 Аналогичная ситуация в бюджете города федерального значения Москве: размер налоговых доходов составляет 338 414 395 тыс. рублей, а неналоговых- 57 906 183 тыс. рублей (то есть примерно в 6 раз меньше).
