Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа и сущность государственных долговых обязательств 19
1.1. Природа и формы проявления дефицита бюджета 19
1.2. Долговые обязательства как финансово-правовая категория 53
1.3. Виды государственных долговых обязательств и их правовая сущность 73
1.4. Государственные ценные бумаги как источник финансирования дефицита бюджета и особый инструмент финансовой деятельности 104
1.5. Государственное регулирование субнациональных заимствований: зарубежный опыт 125
Глава II. Правовое регулирование института государственных заимствований Республики Карелия: проблемы практики и теории 139
2.1. Правовые основы осуществления государственных заимствований путем выпуска государственных ценных бумаг как источника финансирования дефицита бюджета Республики Карелия 139
2.2. Стадии формирования долговых обязательств в виде государственных ценных бумаг Республики Карелия: проблемы законодательного регулирования и пути их решения 156
2.3. Некоторые вопросы развития финансово-долговой политики Республики Карелия в области государственных заимствований 171
Заключение 200
Список используемых источников и литературы 204
- Природа и формы проявления дефицита бюджета
- Долговые обязательства как финансово-правовая категория
- Правовые основы осуществления государственных заимствований путем выпуска государственных ценных бумаг как источника финансирования дефицита бюджета Республики Карелия
- Стадии формирования долговых обязательств в виде государственных ценных бумаг Республики Карелия: проблемы законодательного регулирования и пути их решения
Введение к работе
Актуальность темы исследования
На современном этапе проблемы разработки и совершенствования направлений финансовой политики как всего российского государства, так и его субъектов составляют предмет научных исследований Особый научный интерес к институтам дефицита бюджета, долговых обязательств и государственного долга обусловлен потребностью в поиске новых механизмов государственного воздействия на экономическую ситуацию в стране, новых источников пополнения бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также необходимостью разработки эффективных способов оптимизации существующего государственного долга
В условиях финансового кризиса и острой нехватки бюджетных средств, тенденции к сокращению налоговой базы субъектов Российской Федерации при одновременном возрастании потребности в инвестициях и значительного роста дефицита республиканского бюджета особую значимость приобретают заемные источники финансирования дефицита бюджета, позвоіяющие изыскивать необходимые для обеспечения сбалансированности бюджета денежные средства
Долговые обязательства, возникающие в результате осуществления заимствований на финансовом рынке путем выпуска государственных ценных бумаг и получения кредитов, не только позволяют профинансировать бюджетный дефицит, но и оказывают непосредственное влияние на состояние государственного долга субъекта Российской Федерации
Правовое регулирование столько значимых правоотношений, связанных с осуществ пением заемной деятельности субъекта Российской Федерации, доіжно обеспечивать эффективное использование заимствований для своевременного и достаточного наполнения бюджета и не создавать дополнитечьных законодательных препятствий для рационального управпения допговыми обязательствами субъекта Российской Федерации
Характерной чертой уже существующей системы правовых механизмов, регламентирующих процесс привпечения средств из заемных источников финансирования дефицита регионального бюджета, является наличие в них существенных недостатков, препятствующих своевременному привлечению достаточных финансовых ресурсов в региональный бюджет что, в конечном счете, оказывает негативное воздействие финансовую деятельность субъектов Российской Федерации Вместе с тем реальное обеспечение бюджетных прав субъектов Российской Федерации - необходимое условие развития всей финансовой системы государства
Нахождение бюджетного законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обуславливает проведение анализа
разноуровневых правовых норм в указанной сфере, затрагивая в необходимой мере правовое регулирование как на федеральном, так и региональном уровне
Исследуемые в работе вопросы становятся особенно актуальными в период реформирования в государстве системы межбюджетных отношений и передачи на субфедеральный уровень большого количества расходных обязательств, что, несомненно, усугубляет нагрузку на региональные бюджеты, требуя от органов власти субъектов Российской Федерации проведения рациональной бюджетной политики и разработки целого комплекса мероприятий по эффективному управлению государственным долгом Выполнение этих весьма сложных задач, поставленных перед региональными органами власти, невозможно без глубокого научного анализа правовой стороны вопросов
Особую актуальность выбранная автором проблематика проводимого исследования приобретает в связи с внесением в бюджетное законодательство целого ряда изменений Существенные и значимые нововведения предопределяют острую необходимость в правовой оценке нового регулирования бюджетных правоотношений посредством проведения сравнительного анализа предписаний действующих и вновь принятых нормативных правовых актов как источников бюджетного права
В то же время многочисленные изменения, внесенные в действующее финансовое законодательство, не коснулись целого ряда вопросов бюджетного механизма, и многие законодательные конструкции в сфере заемной деятельности субъекта Российской Федерации остаются несовершенными
Сегодня одной из важнейших, но до сих пор не решенных законодателем задач является разработка правовых механизмов, которые отвечали бы требованиям современной бюджетной системы и обеспечивали бы эффективное удовлетворение потребности субъекта Российской Федерации в заемных средствах в условиях дефицита его бюджета
Эффективность законодательства в целом и конкретных законов в частности во многом зависит от их реализации, в ходе которой выявляются сильные и слабые стороны, приходит понимание необходимости корректировки1 Таким образом, правовой анализ нормативного регулирования особо значимых для всего государства финансово-правовых институтов, вычленение пробелов федеральной и региональной нормативно-правовой базы, научный поиск вариантов их устранения и модели более эффективной правовой регламентации данных институтов являются частью сложного механизма совершенствования существующего финансового законодательства
Доклад Законодательного Собрания Пензенской области «О состоянии законодательства в Пензенской области (2005 год)»// Доклады субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики стратегия правового развития России» Москва, 2006 - С 59
Необходимость научного анализа и вмешательства в исключительную компетенцию федерального законодателя обусловлена, главным образом, концептуальными недостатками законодательства, регулирующего правоотношения в сфере бюджетных правоотношений
Цель и задачи исследования
Целью данной работы является системный анализ развития федерального и регионального бюджетного законодательства в области финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации путем осуществления государственных заимствований на рынке государственных ценных бумаг, выявление недостатков исследуемого законодательства и внесение предложений по его совершенствованию
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи
выявить особенности правовой природы бюджета, дефицита регионального бюджета и долговых обязательств как составляющей понятия государственного дочга,
изучить понятие источников финансирования дефицита бюджета и исследовать законодательное регулирование данного финансово-правового института,
провести дет&чьный анализ института государственных долговых обязательств как одного из основных источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации,
определить место государственных ценных бумаг как инструмента финансовой деятельности субъекта Российской Федерации в системе источников погашения дефицита регионального бюджета (на примере Республики Карелия),
исследовать институт государственных облигации как особого инструмента финансовой деятельности публично-правового образования,
проанализировать содержание правового регулирования деятельности субъектов Российской Федерации по выпуску государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации,
детально исследовать правовой механизм эмиссии государственных долговых обязательств субъектов Российскои Федерации, испочьзуя опыт и правоприменительную практику Республики Карелия,
выявить проблемы, возникающие на уровне субъекта Российской Федерации при реализации финансовой почитики в области осуществления государственных займов,
опредечить почожительные тенденции и недостатки развития финансового законодательства Российской Федерации в области долговой политики субъектов Российской Федерации,
разработать предложения по совершенствованию федерального законодательства в области исследуемых бюджетных правоотношений и регулирования выпуска государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации
Методологическая и теоретическая основы исследования Используемый при решении поставленных в работе задач методологический инструментарий представлен комплексом общенаучных и специальных методов познания правовой действительности Основными научными методами исследования являются системный, формально-юридический, технико-юридический, абстрактно-логический (включающий такие приемы и операции, как анализ и синтез, дедукцию и индукцию, аналогию, формальную логику), сравнительный, эмпирический методы Применение указанных методов позволяет рассматривать и анализировать поднимаемые в работе проблемы в их взаимосвязи, выработать предложения и рекомендации по совершенствованию российского законодательства, представляющие особое значение как для теории, так и для практической реализации финансовой политики в субъектах Российской Федерации
При написании работы диссертантом были учтены теоретические положения и выводы, сделанные в монографиях и диссертационных исследованиях российскими учеными в области финансового права, теории государства и права, конституционного права, гражданского права, экономики Среди авторов научных трудов, представляющих особый интерес, необходимо отметить таких, как Ашмарина Е М, Бланк И А, Богачева О В , Васильев А М, Врублевская В В , Горбунова О Н, Гореляд В П, Жуков Е Ф, Иванова М А, Карасева М В, Крохина Ю А, Покачалова Е В, Радченко Е Б , Романовский М В, Сабитова Н М, Самсонов Н Ф, Торкановский В С, Химичева Н И , Шевелева Н А, Улюкаев А В, Керимов Д А
В проведенном исследовании учтены положения диссертационных работ последних лет, в которых отражена проблематика бюджетных правоотношений в сфере государственных заимствований и государственного долга Арбатской Ю А, Гришаниной О А, Ишутиной О В , Прошунина М М , Филачевой О А
В процессе научной работы над заявленной темой диссертационного исследования диссертантом была использована широкая законодательная база и иной нормативный правовой материал, включая решения судов специальной компетенции
В качестве эмпирической базы для написания работы также использовались документальные источники, научные сведения и материалы региональных и международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и проведения бюджетной политики в субъектах Российской Федерации, непосредственно касающиеся практической деятельности финансовых органов Республики Карелия
Научная новизна диссертационного исследования заключается в системном анализе финансово-правовых институтов дефицита бюджета и долговых обязательств субъекта Российской Федерации, в комплексном исследовании правовых отношении по финансированию дефицита регионального бюджета путем выпуска долговых обязательств,
управлению государственным долгом субъекта Российской Федерации, определяется сутью избранной темы исследования, ориентированной на выявление пробпем, возникающих в процессе реализации отдельных бюджетно-правовых норм, разрешение которых неразрывно связано с обеспечением необходимых условий для проведения финансовой политики субъектами Российской Федерации в части финансирования бюджетного дефицита
В представленном диссертационном исследовании впервые комплексно проанализированы вышеназванные правовые явпения в их системной связи, дана оценка новому правовому регулированию целого ряда финансовых институтов, практики Республики Каречия по реализации предписаний федерального законодательства в области финансирования дефицита Республики Карелия, что послужило отправной точкой для теоретико-правового обоснования внесенных автором предложений по развитию законодательных актов Российской Федерации
В работе дана комплексная оценка современного состояния бюджетного законодательства и конкретных механизмов реализации бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации при проведении собственной финансовой политики Исследование проведено с учетом изменений, произошедших в бюджетном законодательстве в части регулирования институтов дефицита бюджета, источников его финансирования, государственных долговых обязательств, государственного долга и повлекших необходимость обновления научной оценки состояния правового регулирования в указанной сфере
Автор, используя сравнительный метод познания правовой действительности, дает правовую оценку внесенным изменениям в бюджетное законодательство в пределах исследуемой проблематики, выявляя преимущества и недостатки подобного правового регулирования и делая выводы относительно того, насколько указанные изменения в федеральном законодательстве отвечают существующим на практике проблемам проведения эффективной финансово-долговой политики на уровне регионов
Акцент в работе также сделан на правовые пробпемы, препятствующие своевременному погашению дефицита регионального бюджета и возникающие в связи с внутренней противоречивостью норм федеральных нормативных правовых актов, неопределенностью юридического содержания ряда законоположений и особой сложностью отдельных этапов процедуры выпуска государственных долговых обязательств субъекта Российской Федерации Сформулированы проблемы, возникающие в процессе осуществления заимствований субъектом Российской Федерации
Новизна работы состоит также в том, что автор, соглашаясь в ходе исследования с рядом уже сформулированных в области финансового права идей, предлагает новые аргументы в их подтверждение
Исследование темы диссертационной работы потребовало нового решения ряда проблем финансового права, смежных с рассматриваемой проблематикой В связи с этим уточнены некоторые правовые понятия, аргументирована позиция автора по вопросу о необходимости изменения правовых предписаний в части регулирования процедуры выпуска долговых обязательств субъекта Российской Федерации
Предложения по внесению изменений в российское законодательство, отраженные в настоящем диссертационном исследовании, являются новым шагом в направлении решения ключевых проблем, возникающих в процессе формирования указанного источника финансирования бюджетного дефицита, и создания наиболее благоприятных для субъектов Российской Федерации условий для привлечения финансовых ресурсов в бюджеты В этой связи показателен опыт финансирования дефицита бюджета Республики Карелия путем выпуска государственных долговых обязательств Республики Карелия, а первостепенное значение приобретают те не решенные до настоящего времени проблемы, которые существенно затрудняют работу по управлению государственным долгом Республики Карелия
В данной диссертационной работе исследованы теоретические и практические проблемы, проведен анализ применения и развития финансового законодательства на уровне субъекта Российской Федерации, обоснованы выводы и внесены предложения по развитию законодательства Российской Федерации и регионального в области управления дефицитом бюджета субъекта Российской Федерации посредством осуществления эмиссии государственных облигаций, которые выносятся на защиту
Изменение перечня принципов построения бюджетной системы Российской Федерации путем его дополнения принципом прозрачности (открытости) бюджета, содержание которого сконструировано путем синтеза ранее существовавшего принципа гласности и функционального предназначения института бюджетной классификации Российской Федерации, не оправдано Принцип гласности (открытости) и принцип прозрачности как основополагающие начала должны существовать обособленно друг от друга в силу их различного предназначения
Субъект Российской Федерации, выступая в качестве гаранта по обязательствам третьих лиц, обладал правом осуществлять внешние заимствования путем эмиссии государственных ценных бумаг, приводящей к образованию внешнего долга субъекта Российской Федерации, еще до внесения соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения структуры государственного долга субъекта Российской Федерации, поскольку в указанном случае эмиссия государственных облигаций субъекта Российской Федерации не рассматривалась как источник финансирования дефицита регионального бюджета, а по своей сути являлась способом финансирования исполнения гарантийных обязательств
Вывод, сделанный некоторыми учеными, о необходимости исключения из текста Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» норм, предусматривающих право субъектов Российской Федерации осуществлять эмиссию государственных ценных бумаг, приводящую к образованию внешнего долга, необоснован Исключение указанных норм из текста Закона привело бы к сужению правового поля, в рамках которого осуществлялось правовое регулирование финансовой деятельности субъектов Российской Федерации, и возникновению правового пробела в федеральном законодательстве, регламентировавшем институт долговых обязательств субъекта Российской Федерации, в части предоставления государственных гарантий субъектами Российской Федерации
Денежные средства, направляемые на исполнение государственных гарантий субъекта Российской Федерации, по своей природе не могут учитываться в составе источников финансирования дефицита бюджета в силу того, что эти средства были привлечены публичным образованием в виде заимствований Средства, направляемые на исполнение гарантийных обязательств публичного образования, надлежит учитывать в составе расходов соответствующего бюджета независимо от того, предоставлена ли государственная гарантия с правом регрессного требования или без такового
В настоящее время практика реализации такого инструмента финансовой деятельности как государственные ценные бумаги субъекта Российской Федерации связана со значительными законодатетьными и процедурными ограничениями
Необходимость ежегодной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, а соответственно необходимость неоднократного согласования условий выпуска однотипных ценных бумаг одного эмитента не обеспечивают проведение эффективной финансовой политики на уровне субъектов Российской Федерации Предлагается упростить процедуру государственной регистрации условий эмиссии и установить для последующего выпуска идентичных государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации уведомительный порядок
Сформулированные наиболее общим образом в статье 10 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» основания для отказа в регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации требуют конкретизации их нормативного содержания, поскольку на практике реализация предписаний, содержащихся в указанной правовой норме, сопровождается затягиванием процедуры выпуска государственных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, что, в конечном счете, приводит к неблагоприятным финансовым последствиям
Длительная, трудоемкая процедура осуществления субъектом Российской Федерации заимствований на рынке ценных бумаг препятствует бопее эффективному
использованию указанного источника финансирования дефицита регионального бюджета Так, в общем объеме заимствований, планируемых к осуществлению в последние годы для финансирования дефицита бюджета Республики Карелия, большую часть составляют кредиты коммерческих банков, самый дорогостоящий источник финансирования бюджетного дефицита Представляется необходимым унифицировать условия эмиссии и обращения однотипных ценных бумаг одного эмитента с целью проведения рациональной заемной политики на уровне субъекта Российской Федерации
Апробация результатов исследования и их теоретическая и практическая значимость Основные результаты научного исследования, в том числе частные выводы, предложения по совершенствованию законодательства и варианты решения некоторых теоретических и практических проблем, могут быть использованы при разработке новых и развитии действующих нормативных правовых актов, в науке при дальнейшем анализе финансовой деятельности государства, а также органами государственной власти Республики Карелия в процессе реализации региональной бюджетной политики Сформулированные в диссертационном исследовании выводы развивают и дополняют положения финансово-правовой науки, посвященные анализу дефиниций бюджета, дефицита бюджета, государственного долга, и указывают на необходимость скорейшего развития нормативной базы для обеспечения более эффективной деятельности органов власти по управлению региональными финансами Представленный в настоящей работе материал лег в основу глубокого изучения некоторых теоретико-правовых аспектов финансовой деятельности субъектов Российской Федерации
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях Автор неоднократно выступал на научных и научно-практических конференциях по проблемам финансового и бюджетного права, проводившихся в 2006-2007 гг в г Пенза в 2006 и в 2007 гг (II и III Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы юридических наук»), в г Петрозаводске в 2007 г (Международная научно-практическая конференция «Проблемы российского федерализма региональный аспект»)
Теоретические положения настоящей работы используются при проведении занятий по курсу «Финансовое право» в высших учебных заведениях Диссертационная работа может быть также использована при разработке спецкурса, посвященного институту дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и источникам его финансирования
Структура диссертации. Цель и задачи данной исследовательской работы определили ее структуру Она состоит из введения, двух глав и заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы
Природа и формы проявления дефицита бюджета
Финансовой основой существования государства и его территорий является бюджет. Бюджетная система государства способна функционировать и прогрессировать исключительно при условии надлежащего правового обеспечения финансовой деятельности, в первую очередь, нормами финансового права. Особая роль данной отрасли права заключается в создании правового пространства, правовых коридоров для эффективного функционирования всей системы финансов в стране.
Исследование правовой сущности бюджета как финансовой категории имеет фундаментальное значение не только для оценки состояния бюджетной системы Российской Федерации, но и для анализа таких важных для науки финансового права институтов, как дефицит бюджета и государственный долг.
В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации на законодательном уровне закреплено нормативное, официально принятое определение бюджета, а именно, бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Однако такое понятие бюджета весьма узкое и характеризует его лишь как форму образования и расходования денежных фондов.
Бюджет как финансово-правовой институт сложен и многогранен, его особо значимая роль в социально-экономическом развитии всего государства предполагает необходимость глубокого анализа данной категории. Во избежание одностороннего и ограниченного осмысления данной категории, сущность бюджета необходимо исследовать через призму правовой и экономической науки. Итак, рассмотрим следующие подходы к определению бюджета:
По своей экономической природе, бюджет представляет собой систему денежных отношений, одной из сторон в которых выступает государство в лице компетентного органа власти, возникающих в процессе формирования и использования централизованного денежного фонда.
С материальной точки зрения, это денежный фонд, составляющий финансовую основу деятельности органов власти от имени государства. Основным требованием, предъявляемым к бюджету, является его сбалансированность.
С юридической точки зрения, бюджет имеет статус закона Российской Федерации или субъекта Российской Федерации либо решения представительного органа муниципального образования, в котором определены права и обязанности всех участников бюджетных правоотношений.
С позиции права собственности, средства соответствующего бюджета составляют часть государственной казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной казны муниципального образования (отсюда ресурсы бюджета не являются собственностью органов власти) .
В административном аспекте, бюджет представляет собой организационный предварительный план расходов и доходов государства5, а с точки зрения финансовой науки, - финансовый план6.
Бюджет также можно рассматривать и как источник информации7. Финансы государства, к которым относится и основой которых выступает сам бюджет, позволяет следить за финансовыми процессами, проистекающими в государстве, то есть осуществлять постоянный мониторинг этих процессов.
Стоит обратить внимание и на определение бюджета, данное «Толковым словарем современных бюджетных терминов», в котором отмечено, что бюджет - это «общее название термина, обозначающего расчетную и ограничительную смету доходов и расходов, и их роспись за определенный период времени, утверждаемую соответствующим решением и подлежащую исполнению индивидуальным или коллективным субъектом» . Очевидно, что основной акцент делается на бюджет как документ, принятый в надлежащем порядке.
В современных условиях бюджет становится ведущим инструментом государственного регулирования воспроизводственных процессов. При этом важное значение приобретают бюджеты территорий в проведении социально-экономической политики государства в регионах. Как финансовый план государства или его отдельной территории бюджет объективно отражает перспективы развития публичного образования на год и содержит предпосылки развития всех сфер его деятельности в определенных политикой направлениях.
Бюджет любого уровня бюджетной системы Российской Федерации как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Более того, бюджет субъекта Российской Федерации не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации.
Долговые обязательства как финансово-правовая категория
Представляется, что исследование института долговых обязательств с точки зрения понятийного аппарата, используемого в финансово-правовой науке, его значения и роли в системе анализируемых в работе правоотношений, а равно как и с позиции действующего правового регулирования, будет неполным, фрагментарным, без детального изучения такого правового явления, как государственный долг, составляющей понятия которого выступают именно долговые обязательства. Анализ правовой природы и предназначения государственного долга послужит той теоретической нитью, на которую впоследствии будут нанизываться особенности правового содержания термина «долговые обязательства».
Интерес к проблемам управления государственным долгом и достижения оптимальной структуры долга в условиях необходимости финансирования дефицита бюджета за счет осуществления заимствований заметно возрос, что обусловлено как ростом объемов государственного долга субъектов Российской Федерации, так и значительной величиной денежных средств, затрачиваемых на его обслуживание.
В настоящее время особую важность приобретают теоретико-правовые проблемы, связанные с определением природы такой финансово-правовой категории как государственный долг, что, несомненно, предопределено использованием большинством государств в качестве инструмента в своей финансовой деятельности государственных займов. Весте с тем векторно-направленное на данную категорию научное исследование необходимо как для определения места и значения государственного долга в системе финансового права и финансового законодательства, так и для развития доктрины финансового права, а также реализации концепции единой финансово-правовой политики в сфере управления государственным долгом.
Анализируя государственный долг с точки зрения финансовой правовой науки, то есть как финансово-правовую категорию, необходимо заметить, что долговая деятельность государства осуществляется посредством использования государственно-кредитных инструментов (займов, кредитов, государственных ценных бумаг и др.). Сама государственная долговая деятельность представляет собой самостоятельный вид государственной финансовой деятельности государства. До сих пор термин «государственная финансовая деятельность» не получил необходимого распространения в российском законодательстве. Следует отметить, что термин «государственная долговая деятельность» может быть заменен на равнозначный по смыслу термин «финансовая деятельность в сфере государственного долга».
Финансовая деятельность по реализации функции государства по использованию государственных кредитных механизмов и формированию государственного долга практически полностью основана на правовых нормах. Здесь уместно говорить не только о положениях части 4 статьи 75 Конституции Российской Федерации, закрепляющих право выпуска государственных займов при условии их регламентации федеральным законом и добровольности размещения, но и о нормах, разграничивающих предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вопросы, касающиеся публичных государственных интересов в сфере госдолга как финансово-правовой категории, затрагиваются в большом количестве конституционных норм. Вывод о том, что разграничение ответственности, включая дифференциацию источников погашения задолженности по государственным долгам Федерации и субъектов Федерации, вытекает из пункта «г» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящей разграничение государственной собственности к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов
К основным элементам концепции финансово-правовой природы государственного долга относят: включение государственного долга в финансовую систему государства; возникновение государственных долговых отношений из финансово-правовых отношений; отнесение организации и функционирования государственного долга к сфере финансовой деятельности государства; отнесение государственных долговых отношений к разновидности имущественных (денежных) отношений; обязательное участие государства в качестве неотъемлемого участника государственно-долговых отношений; основным методом регулирования данных отношений является императивный метод; установление всех условий размещения и содержания государственных долговых обязательств заемщиком; посредством государственных долговых отношений государство и его субъекты осуществляет свои функции по бюджетному и денежно-кредитному регулированию; осуществление деятельности в сфере государственного долга высшими органами государственной власти; привлеченные денежные средства, составляющие государственный долг, выступают дополнительными (специальными) финансовыми ресурсами для погашения бюджетного дефицита и поступают в централизованный бюджетный фонд; источниками погашения государственного долга служат финансовые ресурсы государственного бюджета, образованного также и за счет новых займов и кредитов; отсутствие закрепления конкретного целевого характера отдельных займов и кредитов; централизация средств, предназначенных для погашения государственного долга, в государственных фондах; государственный долг обеспечен всем имуществом, составляющим государственную казну; государственный долг должен быть погашен, а государственные долговые обязательства исполнены.
Правовые основы осуществления государственных заимствований путем выпуска государственных ценных бумаг как источника финансирования дефицита бюджета Республики Карелия
Федеральной основой эмиссии государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации выступают правовые предписания Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», устанавливающего правовые основы участия субъекта Российской Федерации в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных ценных бумаг. Правовые нормы последнего являются специальными по отношению к положениям Бюджетного кодекса, закрепляющим право субъектов Российской Федерации на осуществление заимствований в виде государственных ценных бумаг для финансирования дефицита регионального бюджета.
Названный Федеральный закон регламентирует порядок возникновения в результате осуществления эмиссии государственных ценных бумаг и исполнения обязательств субъектов Российской Федерации, процедуру эмиссии государственных ценных бумаг и особенности их обращения, а также порядок раскрытия информации эмитентами указанных ценных бумаг в части, не регламентированной законодательством Российской Федерации.
С точки зрения развития федерального законодательства, регулирующего вопрос привлечения денежных средств в бюджет субъекта Российской Федерации путем выпуска государственных долговых обязательств, представляется весьма интересным проанализировать, каким образом федеральный законодатель определил целевую направленность денежных средств, полученных от выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации.
Так, в статье 28 обозначен, а в статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации раскрыт такой принцип бюджетной системы Российской Федерации как принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, который означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субсидий и субвенций, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению с очередного финансового года .
До вступления в силу Федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ данный принцип трактовался иначе и означал следующее: все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Далее отмечено, что доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Вместе с тем в нарушение вышеназванных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, действовавшего в редакции от 19 декабря 2006 года, абзацем 1 части 2 статьи 2 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» было определено, что направления использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения государственных ценных бумаг, и порядок их расходования устанавливались федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Подобное изложение правовой нормы порождало неопределенность юридического содержания, а именно было неясно, нормативно-правовой акт какого уровня (федерального или регионального) должен был устанавливать направления использования указанных средств. Неопределенность заключалась в следующем.
- Государственными ценными бумагами являются бумаги, эмитированные как от имени Российской Федерации, так и от имени субъекта Российской Федерации. Согласно анализируемой статье направления расходования денежных средств, полученных путем размещения ценных бумаг, должны были быть определены соответственно федеральными законами относительно выпуска ценных бумаг Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации в случае эмиссии субфедеральных бумаг. Отсюда следовал вывод, что предписания данной нормы наделяли субъекты Российской Федерации правом самостоятельно регулировать направления движения описываемых денежных потоков, что, очевидно, противоречило установлениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Стадии формирования долговых обязательств в виде государственных ценных бумаг Республики Карелия: проблемы законодательного регулирования и пути их решения
Основой выпуска долговых обязательств в виде государственных ценных бумаг выступает такой важный документ как Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, которые подлежат обязательному утверждению органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в форме нормативного правового акта субъектов Российской Федерации. В соответствии с Генеральными условиями эмитент принимает документ в форме нормативного правового акта, содержащий условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг. Так, условия займа приобретают правовую форму, поскольку принимаются в виде нормативного правового акта.
Заметим, что для финансовых отношений, в отличие от частноправовых, характерно их оформление посредством издания нормативного правового акта. Ученые признают финансово-правовой характер вышеназванных документов142. Так, ученый-цивилист Суханов Е.А. отмечает, что согласно статьям 8 и 9 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», рассматривающего такие отношения как финансово-правовые (публично-правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти управомочены утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций в форме нормативных правовых актов, а не в форме типовых условий договора присоединения, каковыми, по существу, они должны являться. Это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменять и (или) дополнять содержание таких нормативных правовых актов (часть 2 статьи 12 названного Федерального закона).
Анализ содержания публично-правового элемента в выпуске ценных бумаг требует раскрытия содержания вышеназванных правовых актов органами власти.
Генеральные условия должны включать указание на вид ценных бумаг, форму выпуска ценных бумаг, срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные), валюту обязательств, особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве1 .
Условия эмиссии содержат указание на: наименование эмитента; вид ценных бумаг, форму выпуска ценных бумаг; количество ценных бумаг данного выпуска; минимальный и максимальный сроки обращения данного вида государственных ценных бумаг (причем отдельные выпуски ценных бумаг могут иметь разные сроки обращения); номинальную стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных ценных бумаг; порядок размещения государственных бумаг, дату начала размещения ценных бумаг; дату погашения ценных бумаг; порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами; размер дохода или порядок его расчета; иные существенные условия эмиссии, имеющие значение для возникновения, исполнения или прекращения обязательств по государственным ценным бумагам.
Также условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации должны включать в себя информацию: о бюджете заемщика на год выпуска государственных ценных бумаг; о суммарной величине долга заемщика на момент выпуска государственных ценных бумаг; об исполнении бюджета заемщика за последние три завершенных финансовых года144.
Решение о выпуске должно быть заверено печатью эмитента и подписано руководителем эмитента. Условия, содержащиеся в решении о выпуске, должны быть опубликованы в средствах массовой информации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее, чем за два рабочих дня до даты начала размещения.
В процессе осуществления эмиссии государственных ценных бумаг финансово-правовой характер присутствует как в отношениях, возникающих между органами государственной власти, так и в принимаемых нормативных правовых актах. По своей сути, Генеральные условия определяют финансово-правовые действия уполномоченного органа при принятии условий эмиссии, тем самым, выстраивают «вертикальные» отношения между органами государственной власти145.
Несмотря на несомненную научную и практическую ценность исследования вопросов реализации финансовыми органами субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению заимствований на финансовом рынке путем выпуска долговых обязательств, в науке финансового права их разработке не уделялось должного внимания.
