Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы правового регулирования финансовых отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования
1. Роль и место финансово-правовых институтов в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования 17
2. Совершенствование механизма правового регулирования финансовых отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образовния 40
Глава 2. Финансово-правовые аспекты развития законодательства Российской Федерации о высшем и послевузовском образовании
1. Правовая основа финансирования высших учебных заведений 72
2. Основные направления налоговой политики в сфере высшего и послевузовского профессионального образования и их реализация 103
3. Финансовый контроль в сфере высшего и послевузовского профессионального образования 121
Заключение 152
Список использованной литературы 155
- Роль и место финансово-правовых институтов в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования
- Совершенствование механизма правового регулирования финансовых отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образовния
- Правовая основа финансирования высших учебных заведений
- Финансовый контроль в сфере высшего и послевузовского профессионального образования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Высшее профессиональное образование в Российской Федерации носит массовый характер. Его роль в социальном и экономическом развитии государства является общепризнанной. Более того, успехи практически всех крупномасштабных начинаний в нашей стране, в том числе и политических, не в последнюю очередь, зависят от того, насколько успешно будет развиваться отечественное высшее образование.
От состояния образовательной системы во многом зависят будущее Российского государства, его экономическое благополучие, уровень благосостояния в обществе.
Образование в целом, и высшее образование в частности, всегда находились и продолжают оставаться в центре первоочередных государственных интересов.
Что касается высшего и послевузовского образования, то его значение играет особую роль для формирования экономической политики Российской Федерации. С ним связываются надежды на модернизацию российской экономики и увеличение темпов экономического роста.
Образовательная реформа, развернувшаяся в Российской Федерации, происходит одновременно с другими крупномасштабными системными преобразованиями - административной, налоговой и бюджетной реформами, реформой местного самоуправления и т.д. Однако, пожалуй, ни одна из перечисленных реформ не вызывает столько критики, сколько приходится ее на долю реформы образования. Не вдаваясь в суть острой полемики, охватившей в последние годы научные круги, университетское сообщество и средства массовой информации в связи с планами преобразований российской системы образования, отметим, что обязательным требованием к их проведению должны стать, во-первых, сохранение всего лучшего, что накопилось в отечественном образовании за столетия его существования, - того, что позволи-
4 ло советскому, а затем и российскому образованию занимать лидирующие позиции в мире; во-вторых, незыблемость конституционного права граждан на получение образования; в-третьих, нацеленность реформы образования на улучшение качества жизни и подъем российской экономики; в-четвертых, интеграция российского образования в единое европейское образовательное пространство.
Добиться реализации тех целей, которые поставлены сегодня перед российским образованием, можно только при условии надлежащего финансирования. Финансирование образования - важнейшая материальная гарантия реализации конституционного права на образование.
Расходы на высшее и послевузовское образование - весомая часть государственных расходов федерального бюджета. Если еще несколько лет назад на повестке дня в качестве первоочередной, одной из самых острых и животрепещущих проблем стояла проблема хронического недофинансирования, то сейчас акцент переносится на проблемы эффективности государственных расходов на высшее образование, обеспечения прозрачности механизма финансирования и осуществления аудита эффективности государственных расходов на образование. В этой связи особое звучание приобретает позиция министра образования и науки Российской Федерации, который считает, что «искусство ради искусства, удовлетворение своего любопытства за государственный счет, без достижения востребованного обществом результата - это в современных условиях неэффективная и малоперспективная стратегия», «необходимо, с одной стороны, сохранить эту «самоценность» высшего образования, это конкурентное преимущество, определившее наше уникальное позиционирование на мировом рынке знаний как страны с сильным фундаментальным образованием, но, с другой стороны, нашему высшему образованию как системе необходимо добавить прагматическую, прикладную составляющую, что сделает его максимально конкурентоспособным» '.
Фурсенко А.А. От состояния высшего образования зависит будущее страны //Библиотечка Российской газеты. 2005. Выпуск № 20. С. 4.
Новые задачи, стоящие перед системой высшего образования в части совершенствования механизма его финансирования, требуют их скорейшего осмысления, отражения в правовой доктрине, а также в действующем законодательстве Российской Федерации - как финансовом, так и образовательном.
Все это в конечном итоге и предопределяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают финансово-правовые институты, используемые в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования.
Предметом исследования в данной работе являются правоотношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, осуществляемой в сфере высшего и послевузовского профессионального образования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей работы являются изучение того места, которое финансово-правовые институты занимают в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования, а также использование таких знаний для совершенствования системы управления высшим и послевузовским образованием, механизма его финансирования и соответствующей нормативно-правовой базы.
Для достижения этой цели диссертантом были поставлены следующие задачи:
определить понятия «государственное регулирование высшего и послевузовского профессионального образования», «механизм государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования»;
изучить особенности финансово-правовых институтов, используемых для регулирования отношений, возникающих в сфере высшего и послевузовского профессионального образования;
выявить основные направления совершенствования правового регулирования финансовых отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования;
проанализировать правовую основу финансирования высших учебных заведений;
исследовать основные направления налоговой политики в сфере высшего и послевузовского профессионального образования и особенности их реализации в современных условиях;
изучить механизм правового регулирования кредитования, оказания материальной поддержки и предоставления грантов в сфере высшего и послевузовского профессионального образования;
выявить правовое содержание финансового контроля в сфере высшего и послевузовского профессионального образования;
- выработать предложения по устранению недостатков в нормативно-
правовом регулировании финансовой деятельности высших учебных заведений.
Методология исследования. Система методов, применяемых для раскрытия темы диссертации, определена целями и задачами диссертационного исследования, его объектом и предметом. Методология основывается на системе общенаучных и правовых знаний, на использовании комплекса методов познания. При исследовании ряда аспектов темы диссертационного исследования был использован диалектический метод, а также такие общенаучные методы, как системный подход, сравнительный и нормативно-логический метод, исторический метод и др., специально-юридические методы познания: формально-юридический метод, метод правового прогнозирования и моделирования.
Положения и выводы диссертационного исследования основываются на изучении норм законодательства об образовании, международно-правовых договорах Российской Федерации, затрагивающих сферу высшего и послевузовского профессионального образования, на обобщении соответствующей административной и судебно-арбитражной практики.
Теоретическую базу исследования составляют фундаментальные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории финансового права (Вороновой Л.К., Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Козырина А.Н., Кучерова И.И., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Химиче-вой Н.И., Цыпкина С.Д., Ялбулганова А.А. и др.), вопросам организации и финансирования высшего образования (Балыхина Г.А., Ерошина В.И., Кузь-минова Я.И., Шукшунова В.Е. и др.), теоретическим проблемам образовательного права (Кваниной В.В., Насонкина В.В., Сырых В.М., Федоровой М.Ю., Шкатуллы В.И., Ягофарова Д.А. и др.).
Информационную базу диссертационного исследования составили официальные документы Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства, аналитические обзоры, отчеты и исследования, подготовленные рядом международных организаций (ОЭСР, ЮНЕСКО, Всемирным банком и др.), российскими научно-исследовательскими центрами (Государственным университетом - Высшей школой экономики, Федеральным центром образовательного законодательства Рособразования и др.), обширный периодический материал и др.
Источниками статистических данных послужили сайт Института статистических исследований и экономики знаний Государственного университета -Высшая школа экономики (далее - ГУ-ВШЭ) (), а также издаваемый ГУ-ВШЭ Информационный бюллетень "Мониторинг экономики образования", информационно-статистические сборники Росстата и др.
Современное состояние исследований по данной теме. Проблема совершенствования системы финансирования высшего и послевузовского профессионального образования активно обсуждается в отечественной научной литературе в связи с реформированием российского образования в целом. В большинстве исследований, посвященных данному вопросу, затрагиваются лишь отдельные аспекты, конкретные практические вопросы, связанные с
8 правовым обеспечением финансирования высшего и послевузовского образования.
Источники, содержащие теоретические разработки, выходящие на проблематику диссертационного исследования, могут быть объединены в несколько групп:
1) теоретические исследования по проблемам реформирования образо
вания:
Балыхин Г.А. Управление развитием образования. Организационно-экономический аспект. - М.: Экономика, 2003;
Вильчек М.И. Российское образование и образование России (К концепции реформирования системы образования: ключевые проблемы и вопрос). -М.: ГУ-ВШЭ, 2001;
Кузьминов Я.И. Образование и реформа // Отечественные записки. 2002. №2.
Правовое регулирование российского образования в период проведения модернизации: организационно-правовые формы, трудовые правоотношения, управление / Под ред. А.И. Вавилова. - М.: ГУ-ВШЭ, 2003;
Шаммазов A.M., Родионова Л.Н., Ванчухина Л.Л. Экономика высшей школы: опыт, проблемы, пути обновления. — Уфа: Полиграфкомбинат, 1998;
2) теоретические исследования по образовательному праву (включаю
щие, как правило, вопросы правового регулирования экономики и финансиро
вания образования):
Волохова Е.Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации. —М.: Готика, 2004;
Кванина В.В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права. —Челябинск, 2004;
Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. -М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2000;
Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. - М: Готика, 2002;
Федорова М.Ю. Образовательное право: Учебное пособие для вузов. -М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2003;
Шкатулла В.И. Образовательное право. - М.: Норма, 2001;
3) научно-практические комментарии законодательство об образовании:
Высшее образование - интеллектуальный потенциал страны. Постатей
ный комментарий Федерального закона о высшем образовании / Под ред.
А.Н. Козырина, В.В. Насонкина. - М.: Библиотечка «Российской газеты»,
2005. Выпуск №20.
Комментарий к Закону РФ «Об образовании» / Под ред. А.Н.Козырина, В.В.Насонкина // Справочная правовая система Консультант Плюс. Комментарии законодательства, 2005;
Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» / Под ред. В.М. Сырых, Е.В. Буслова. - М.: Юстицинформ, 1998;
Комментарий к Закону РФ «Об образовании» / Под ред. В.И. Шкатуллы. -М.:Юристъ, 1998;
4) теоретические исследования по вопросам финансирования образования и
правового регулирования финансовых отношений в образовательной сфере:
Балашов Г.В., Беляков С.А., Виноградов Н.М. Экономика высшей школы: проблемы и перспективы. - СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 1996;
Васильев Ю.С., Глухов В.В., Федоров М.П. Экономика и организация управления вузом. - СПб.: Изд-во «Лань», 2001;
Ерошин В.И. Экономика образования: проблемы и перспективы. - М.: Центр социальных и экономических исследований, 1997;
Козырин А.Н. Финансовые гарантии прав граждан на образование // Гражданин и право. 2001, № 2, № 3;
Козырин А.Н. Финансово-правовая проблематика регионального законодательства об образовании // Правоведение, 2001, № 2;
Писарева Е.Г. Правовое регулирование финансовой деятельности государственных высших учебных заведений / Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. - Саратов, 1998;
Предложения по совершенствованию общего и отраслевого законодательства в сфере налогообложения образовательных учреждений. - М.: Издательский дом «Новый учебник», 2003;
Финансирование образования: организационно-правовые проблемы / Под ред. А.Н. Козырина. - М: Центр образовательного законодательства Минобразования России, 2002.
Новизна исследования. Реформа российского образования не подкреплена соответствующими доктринальными разработками в области правового регулирования финансирования высшего и послевузовского профессионального образования. Отмеченный недостаток и призвано компенсировать настоящее диссертационное исследование, обнаруживающее преимущества междисциплинарного подхода. Диссертант исследует пограничные зоны, области, находящиеся на стыке права и экономики (финансов), финансового и административного права, финансового и образовательного права и т.д.
Новизна проведенного исследования заключается в том, что в нем на основе действующих нормативных правовых актов и с учетом сформировавшейся административной и судебно-арбитражной практики впервые предпринята попытка комплексного анализа места и роли финансово-правовых институтов в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского образования.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Раскрывается понятие механизма государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования, в которое включаются следующие основные элементы:
1) институты, осуществляющие государственное регулирование в сфере высшего и послевузовского профессионального образования {институциональная составляющая);
нормативные и иные правовые акты, регулирующие сферу высшего и послевузовского профессионального образования (нормативная составляющая);
формы, методы и инструменты государственного регулирования в сфере высшего и послевузовского профессионального образования (функциональная составляющая).
Суть данного понятия раскрывается через сравнение его с такими понятиями, как «государственная политика», «государственное вмешательство», «государственное управление» высшим и послевузовским профессиональным образованием.
Обосновывается тезис о том, что проводимая в настоящее время в Российской Федерации образовательная реформа не может быть сведена исключительно к реформированию самой системы образования и государственного управления образованием. Реформа должна идти параллельно и в организационно-правовом, и в финансово-бюджетном направлении.
Определяется одна из важнейших задач реформирования нормативно-правовой базы финансовой деятельности в сфере высшего и послевузовского образования, состоящая в четком разграничении отраслевой принадлежности соответствующих правовых норм. Ранее применявшаяся практика, в соответствии с которой финансово-правовые нормы включались в структуру актов законодательства об образовании, приводила к многочисленным столкновениям норм образовательного права и финансово-правовых норм, содержащихся в различных актах бюджетного и налогового законодательства. Формируемая в настоящее время концепция финансового закона исходит из того, что финансово-правовые нормы должны содержаться исключительно в актах финансового законодательства. Акты законодательства об образовании могут содержать нормы-целеполагания, отражающие общие направления финансовой и налоговой политики государства в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, а также нормы, воспроизводящие (повторяющие) нормы, уже содержащиеся в актах финансового законодательства.
Диссертантом определяется понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований в сфере высшего и послевузовского образования как объект финансово-правового регулирования. Такая деятельность представляет собой процесс планового собирания, распределения и использования денежных фондов с целью практической реализации образовательной функции государства. Основополагающими принципами такой деятельности являются законность, обоснованность, целенаправленность и эффективность движения денежных средств. Реализация вышеназванных принципов предполагает строгое соблюдение финансовой дисциплины - обязательного для всех организаций, учреждений, должностных лиц порядка осуществления финансовой деятельности.
Диссертантом выделены основные финансово-правовые институты, используемые государством при регулировании отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, исследованы особенности их применения в образовательной сфере:
правовое регулирование финансирования высших учебных заведений, а также иных организаций, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования;
правовое регулирование налогообложения высших учебных заведений, а также иных организаций, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования;
правовое регулирование кредитования в сфере высшего и послевузовского профессионального образования;
правовое регулирование оказания материальной поддержки и предоставления грантов в сфере высшего и послевузовского профессионального образования;
правовое регулирование платной образовательной деятельности и иной деятельности, приносящей доходы;
финансовый контроль в сфере высшего и послевузовского профессионального образования.
13 6. Определена структура механизма финансового обеспечения высшего профессионального образования, которая должна включать в себя:
финансирование текущих расходов вузов на основе дифференцированных нормативов с использованием государственных именных финансовых обязательств или иных схожих по своей природе инструментов;
финансирование стипендий и иных социальных выплат в сфере высшего профессионального образования;
финансирование подготовки специалистов для государственных и муниципальных нужд на основе субсидий и субвенций;
финансирование развития вузов на основе среднесрочных (3-5 лет) программ;
финансирование проводимых вузами научных исследований;
финансирование специального пакета для ведущих вузов;
государственную поддержку образовательных кредитов на получение высшего профессионального образования;
предоставление налоговых льгот вузам, а также физическим и юридическим лицам, вкладывающим средства в подготовку специалистов, оказывающим высшему профессиональному образованию материальную поддержку.
7. Выявлены недостатки тактики организационно-правовых преобразований в сфере финансирования высшего и послевузовского профессионального образования. Вместо комплексного подхода к данному вопросу, Правительство Российской Федерации ограничилось разработкой предложений по организации бюджетного финансирования, на долю которого приходится, по разным оценкам, всего лишь 30-45 % выделяемых обществом ресурсов.
Более полнокровная в финансовом отношении система ресурсного обеспечения высшего профессионального образования предполагает создание дополнительных источников и каналов финансовой поддержки и вуза, и студента. Государственная поддержка не сводится только к прямому бюджетному финансированию, что возможны и другие формы (каналы) - субси-
14 дии, налоговые льготы и освобождения, замещение части налогов трансфертами предприятий, направляемых вузам, предоставление гарантий и т.д. Автономия вузов, в т.ч. и в финансовой сфере, позволяет им получать доходы от научной, экспертной, инновационной, непрофильной деятельности, от использования активов и, конечно, от все более разнообразных образовательных услуг. Источниками пополнения средств могут стать попечители и спонсоры, различного рода ассоциации выпускников, агентства, фонды и т.д. Значительным резервом пополнения средств является кредитование (бюджетное, банковское).
8. Обосновывается необходимость при формировании законодательст
ва, регулирующего вопросы финансового обеспечения высшей школы, исхо
дить из требования диверсификации моделей финансирования высшего и по
слевузовского профессионального образования, что в свою очередь предпо
лагает:
- персонификацию бюджетных ресурсов путем введения подушного
финансирования;
переход к административной и финансово-экономической автономии образовательных учреждений;
введение «двухсекторного» бюджета, который включает нормативное бюджетное финансирование согласно подушному принципу; а также бюджет для развития образовательных учреждений на основе выставляемых на тендер проектов, финансируемых совместно с государством.
9. Проанализированы особенности правового регулирования норматив
ного бюджетного финансирования образовательной деятельности вузов,
формой которого являются ГИФО. Исследованы особенности правового ре
гулирования нормативного финансирования в зависимости от вида ГИФО
(ГИФО, категории которых устанавливаются по результатам ЕГЭ; ГИФО для
победителей предметных олимпиад и творческих конкурсов; ГИФО для во
еннослужащих, отслуживших в Вооруженных силах Российской Федерации
положенный срок по контракту, и т.д.). Представлены финансовые инстру-
15 менты, способные стать альтернативой введению ГИФО - использование образовательных кредитов в сочетании с различными формами финансовой помощи, оказываемой высшим учебным заведениям, их работникам и обучающимся.
10. Обосновывается положение о том, что необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования выступает финансовый контроль, являющийся частью единого механизма государственного контроля. Являясь самостоятельной функцией управления высшим и послевузовским профессиональным образованием, финансовый контроль выступает в качестве важного этапа управленческого цикла, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений и нормативных предписаний, а в случае выявления их нарушений принимаются необходимые меры по устранению подобных отклонений. Важным направлением развития правовой базы финансового контроля в сфере высшего и послевузовского образования является переход к практике аудита эффективности, предполагающего анализ эффективности бюджетных расходов в связи с определением результативности исполнения государственных программ в сфере образования.
Практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поднятых в диссертации проблем, ориентированностью всей работы на совершенствование финансово-правовых институтов, применяемых в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования. Решение выявленных в работе проблем должно содействовать повышению эффективности финансовой деятельности государства в сфере высшего и послевузовского профессионального образования.
Полученные результаты исследования могут послужить дальнейшему развертыванию теоретических исследований, посвященных оптимизации
правового регулирования финансово-экономических отношений, возникающих в сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Выводы диссертации могут быть использованы при выработке новых подходов к механизму государственного регулирования образовательных отношений в Российской Федерации в связи с принятым курсом на вхождение России в единое европейское образовательное пространство (присоединение России к Болонскому процессу).
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в законопроектной работе, а также при чтении курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», «Образовательное право», при подготовке учебных и учебно-методических пособий по указанной проблематике. Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
опубликование основных тезисов диссертации в научных и учебно-методических работах: комментариях, научных и научно-практических статьях в журналах «Налоговый вестник», «Аудитор», «Налоги и налогообложение», «Внешнеторговое право», «Закон», учебном пособии «Налоговое право» (М: Ось-89, 2006, 11 п.л.), монографии «Интеллектуальная собственность в условиях инновационного развития» (М.: Ось-89, 2006, 9,0 п.л.) и др. (общим объемом 27,7 п.л.);
чтение лекций и проведение семинарских занятий по курсам «Финансовое право», «Налоговое право» на правовом и экономическом факультетах Государственного университета - Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ).
Роль и место финансово-правовых институтов в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования
Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»1 и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ2 заложили основу самостоятельной отрасли российского законодательства, которая регулирует широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере образования.
Тезис об особом значении образования для духовного и социально-экономического развития нашего общества, укрепления российской государственности едва ли нуждается в аргументации. Без преувеличения можно сказать, что от состояния образования зависит не только экономическое благополучие России, но и само будущее нашего государства. Образование -один из наиболее важных ориентиров государственной политики в социальной и экономической сфере.
Все сказанное о системе образования в целом в полной мере относится и к высшему и послевузовскому профессиональному образованию, которое в последнее время становится все более значимым аргументом при формировании экономической политики Российской Федерации. Особое внимание, уделяемое в российских государственных и политических структурах реформированию системы высшего и послевузовского образования, объясняется тем обстоятельством, что именно на науку и образование возлагаются особые надежды в стратегических планах Правительства Российской Федерации по модернизации российской экономики и увеличению темпов экономического роста. В современном правовом государстве образование должно иметь развитую нормативно-правовую базу и бесперебойное и достаточное финансирование.
Требование тщательного нормативно-правового регулирования образовательных отношений и иных отношений, складывающихся в сфере образования, в том числе финансирование высшего и послевузовского профессионального образования, обусловлено рядом причин.
Во-первых, нормы законодательства должны стать надежными юридическими гарантиями реализации конституционного права каждого на образование. Положения статьи 43 Конституции Российской Федерации, раскрывающие конституционную формулу «каждый имеет право на образование», находят развитие в актах образовательного законодательства (в первую очередь в Законе Российской Федерации «Об образовании», Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), а также в актах бюджетного, налогового и иных отраслей финансового законодательства в части регулирования финансовых отношений, складывающихся в сфере образования.
Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют особую разновидность общественных отношений - образовательные отношения, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся и образовательные учреждения (педагоги) на различных уровнях российской образовательной системы - дошкольного, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального, высшего и послевузовского профессионального, дополнительного образования.
Образование, как оно определяется в преамбуле Закона РФ «Об образовании», представляет собой «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)». Таким образом, объект образовательных отношений - это не любые знания, умения и навы 19 ки, приобретенные в процессе обучения, а только такие, уровень которых соответствует государственному образовательному стандарту. Урегулировать такие отношения призвано образовательное законодательство.
Оно также должно учесть и специфику субъектного состава образовательных отношений. Профессор В.М. Сырых, исследуя особенности образовательных правоотношений, справедливо отмечал, что субъект в таких правоотношениях является дееспособным с самого раннего возраста - с момента занятий в дошкольных или начальных общеобразовательных учреждениях, т.е. с четырех - семи лет. Более того, психически больные лица, считающиеся недееспособными в других отраслях права, в образовательном праве являются субъектами образовательных правоотношений и проходят обучение в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях1.
Эти и многие другие специфические черты, отличительные особенности образовательных отношений требуют самого тщательного подхода к их правовому регулированию.
В-третьих, образование сегодня представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой стороны, в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг. Вот почему современное образовательное право формируется как комплексная отрасль российского законодательства, в которой легко найти нормы различной правовой принадлежности - гражданского, семейного, трудового, административного и других отраслей права. Наряду с понятием «образовательные правоотношения» формируется и другое - «правоотношения в сфере образования». Последние помимо собственно образовательных правоотношений включают
Сырых В.М. Образовательное право как отрасль права. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2000. С. 13. правоотношения, возникающие в связи с регулированием экономики системы образования, трудовых отношений, складывающихся в этой сфере, и т.д.
В структуре «базовых» образовательных законов - Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» - вопросам экономики образования уделяется значительное место. При этом законодателем используются как нормы прямого действия, то есть непосредственно регулирующие соответственные общественные отношения, устанавливающие объем прав и обязанностей их субъектов, так и бланкетные, отсылочные нормы. Для регулирования отдельных разновидностей финансовых отношений такая практика является недопустимой. Так нормы, регулирующие налоговые отношения, в том числе налоговые льготы, устанавливаемые применительно к субъектам образовательного права, могут содержаться только в актах законодательства о налогах и сборах.
Совершенствование механизма правового регулирования финансовых отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образовния
То обстоятельство, что мобилизация финансовых ресурсов в публичных интересах, как правило, сопряжена с изъятием денежных средств, находящихся в частной собственности граждан, предопределяет необходимость четкого нормативно-правового регулирования публичных финансов. Развивая эту мысль, А.Н. Козырин отмечает в своей работе «Публичные финансы: взаимодействие государства и общества» , что «внеэкономическое принуждение позволяет государству осуществлять крупномасштабную мобилизацию финансовых ресурсов». Облекая решения по различным вопросам публичных финансов в форму закона, государственная власть пресекает попытки обсуждения налоговых и иных финансовых актов на предмет их целесообразности, поскольку режим законности, являющийся одним из столпов демократического строя, предполагает безусловное исполнение принятых законов. Данное обстоятельство имеет особое значение для финансового права, поскольку многие расходы, которые про изводит современное государство, носят непроизводительный характер и являются с экономической точки зрения неэффективными.
Необходимость четкого нормативно-правового регулирования финансовых отношений в сфере высшего и послевузовского образования объясняется также масштабами данной отрасли, ее особым значением для экономики Российской Федерации.
Ниже приведенный график показывает динамику расходов на образование из средств консолидированного бюджета Российской Федерации в процентах к валовому внутреннему продукту.
Из графика видно, что в последнее десятилетие наблюдается динамика удельного веса расходов на образование в валовом внутреннем продукте. Максимальный уровень этого показателя отмечен в 1997 г. (4.8 %), снижение имело место вплоть до 2000 г., когда он достиг своего минимума. Затем, по 42 еле двухлетнего роста, в 2003 г. вновь наметился спад, и в 2004 г. удельный вес расходов на образование в ВВП составил всего 3.5 %.
Диаграмма 1 дает информацию о структуре расходов на образование из средств консолидированного бюджета Российской Федерации по уровням образования.
Общее образование привлекает половину всех средств консолидированного бюджета Российской Федерации, расходуемых на образование, вдвое меньше идет на профессиональное образование. В динамике наиболее существенный структурный сдвиг в расходах обусловлен сокращением доли общего образования и увеличением - высшего профессионального образования. Высшее образование в России финансируется сегодня и в абсолютных размерах и по доле в бюджете и валовой внутренний продукт (далее — ВВП) существенно ниже, чем в развитых странах. Можно выделить несколько причин, объясняющих такую ситуацию. Во-первых, экономика в России перестала быть исключительно государственной, вследствие чего произошло сокращение доли бюджета в ВВП, при этом прежний объем социальных обязательств, в том числе по финансированию образования, остался неизменным. Во-вторых, с конца 1990-х гг. отчетливо проявилась тенденция роста массового спроса на высшее образование, как единственно возможного способа социального продвижения молодежи в условиях всеобщего среднего образования и практически полного переключения школы с задачи подготовки к жизни на функцию подготовки к поступлению в вузы. Альтернативы вузам не развиты, число вузов и студентов резко увеличилось. Государственное финансирование к такому вызову оказалось не готовым, практика многоканального финансирования в России пока еще не прижилась. Под воздействием все возрастающего спроса на высшее образование появилось и начало динамично развиваться частное финансирование образования. Это происходило на фоне кризиса государственной системы финансирования. Власть оказалась неспособной должным образом организовать тот объем финансовых ресурсов, который общество в целом может и готово выделить на высшую школу.
Финансовые отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования в отечественной научной литературе часто описываются с помощью категории «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»1. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований в сфере высшего и послевузовского образования представляет собой объект финансово-правового регулирования. Разворачиваемая в области высшего и послевузовского профессионального образования фи 44 нансовая деятельность государства представляет собой процесс планового собирания, распределения и использования денежных фондов с целью практической реализации образовательной функции государства.
Основополагающими принципами такой деятельности являются законность, обоснованность, целенаправленность и эффективность движения денежных средств. Реализация вышеназванных принципов предполагает строгое соблюдение финансовой дисциплины - обязательного для всех организаций, учреждений, должностных лиц порядка осуществления финансовой деятельности.
Правовая основа финансирования высших учебных заведений
В настоящее время основной формой финансового обеспечения высшего и послевузовского профессионального образования является финансирование федеральных государственных и муниципальных высших учебных заведений. Такое положение определяется, во-первых, тем обстоятельством, что в настоящее время большая часть студентов (курсантов), аспирантов (адъюнктов) и слушателей, получающих высшее и послевузовское профессиональное образование, обучается в федеральных высших учебных заведениях. Доля высших учебных заведений субъектов Федерации, муниципальных и негосударственных высших учебных заведений, хотя и является значимой, однако не может рассматриваться в качестве определяющей. Во-вторых, следует отметить, что, несмотря на очевидную недостаточность денежных средств, выделяемых высшим учебным заведениям из федерального бюджета в качестве финансирования их деятельности, именно данный источник продолжает оставаться основным при финансовом обеспечении высшего и послевузовского профессионального образования.
К сожалению, действующее законодательство Российской Федерации не содержит определения финансирования, в связи с чем, содержание понятия «финансирование образовательной деятельности» не является однозначным. Можно при этом заметить, что термин «финансирование» в действующем законодательстве употребляется только в отношении предоставления высшему учебному заведению средств из соответствующего бюджета. Подразумевается, что происходит не одноразовое, а регулярное выделение из федерального бюджета денежных средств для оплаты расходов высшего учебного заведения на безвозмездной и безвозвратной основе. В отличие от исполнения гражданско-правовых обязательств финансирование, то есть выде 73 ление средств бюджета на нужды образовательного учреждения, является предметом регулирования не гражданского, а бюджетного законодательства, и может осуществляться только с соблюдением процедуры санкционирования, этапы которой установлены статьями 219-227 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, нормативно-правовую основу финансирования высших учебных заведений в Российской Федерации составляют:
а) бюджетное законодательство Российской Федерации, представлен ное Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним федеральными законами (например, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»), в том числе федеральнымизаконами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год;
б) соответствующими статьями образовательного законодательства(статьи 28, 32 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», статьи 41-43 Закона Российской Федерации «Обобразовании»);
в) подзаконными актами, принятыми в развитие и во исполнение законодательных норм, отмеченных в пунктах «а» и «б»;
г) соответствующими нормами международно-правовых договоров Российской Федерации.
Примеров того, как отношения по финансированию высших учебных заведений регулируются нормами международно-правовых договоров Российской Федерации и иными источниками международного права, можно привести немного. В этой связи можно привести как пример «Всемирную декларацию о высшем образовании в XXI веке: подходы и практические меры» (принята на Всемирной конференции ЮНЕСКО в Париже 9 октября 1998 года). В статье 14 этой Декларации закреплено: «Финансирование высшего образования требует привлечения как государственных, так и частных средств. Государственное финансирование высшего образования сохраняет свою важность. Диверсификация источников финансирования является от 74 ражением той поддержки, которую общество оказывает высшему образованию, и нуждается в дальнейшем расширении в целях обеспечения развития высшего образования, повышения его эффективности и поддержания на должном уровне его качества и адекватности» . Участники Всемирной конференции ЮНЕСКО по высшему образованию отмечали, что государственная поддержка высшего образования и научных исследований «по-прежнему имеет важнейшее значение для обеспечения сбалансированного решения образовательных и общественных задач».
Приведем еще одну цитату из той же статьи 14 Всемирной декларации о высшем образовании, которая, по нашему мнению, отражает сформировавшийся универсальный международно-правовой подход к вопросам финансирования высшего образования: «общество в целом должно оказывать поддержку образованию на всех уровнях, включая высшее образование, ввиду его роли в содействии устойчивому экономическому, социальному и культурному развитию. Мобилизация сил для этой цели зависит от информированности общественности и участия государственного и частного секторов экономики, парламента, средств информации, правительственных и неправительственных организаций, учащихся и учреждений, семей и всех представи-телей общества, причастных к высшему образованию» .
Практически во всех промышленно развитых странах вопросам реформирования образования, в том числе развитию и совершенствованию системы его финансирования, на протяжении последних десятилетий уделяется особое внимание.
Финансовый контроль в сфере высшего и послевузовского профессионального образования
Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования выступает финансовый контроль, составной частью, входящий в единый механизм государственного контроля1, а также в механизм государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования. Являясь самостоятельной функцией управления высшим и послевузовским профессиональным образованием, финансовый контроль выступает в качестве важного этапа управленческого цикла, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений и нормативных предписаний, а в случае выявления их нарушений принимаются необходимые меры по устранению подобных отклонений.
Для развития образовательного потенциала России наличие прозрачного финансового (налогового) контроля, не менее важно, чем необходимый уровень бюджетного финансирования.
Объектом финансового контроля являются экономические отношения, возникающие при формировании и использовании фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения высшего и послевузовского профессионального образования. Сфера действия финансового контроля включает в себя также проверку целого комплекса финансово-хозяйственных отношений. В ряде случаев финансовый контроль бывает сложно отделить от контроля хозяйственного, поскольку в большинстве финансовых операций проверяемых лиц находят свое отражение отдельные
122 элементы их хозяйственной деятельности1. Государственный финансовый контроль занимает одно из центральных мест в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского образования, обеспечивая эффективное использование государственных средств, выделенных на образовательные цели.
Цель данного параграфа состоит в исследовании особенностей применения норм различных подотраслей финансового законодательства при проведении в высших учебных заведениях различных видов финансового контроля: бюджетного, налогового, валютного. Особое внимание будет уделено организации внутриведомственного финансового контроля. Система организации государственного финансового контроля в целом и в образовательной сфере, в частности, является сложной, но связанной определенными элементами. Задача диссертанта - показать преимущества и недостатки существующей системы и выявить скрытые механизмы, которые не задействованы в организации такого контроля. Следует особо отметить, что финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства - служить средством контроля за производством, обменом, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов . При этом необходимым условием эффективности финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей, т.е. всех тех элементов, которые составляют механизм финансового контроля.
В науке финансового права по субъектному составу финансовый контроль принято разделять на государственный (надведомственный, или внешний, и внутриведомственный, или внутренний), муниципальный, общественный и независимый (аудиторский). По объекту контроля обычно выделяют такие виды финансового контроля, как бюджетный, налоговый, валютный, а также банковский надзор.
В свою очередь государственный и муниципальный финансовый контроль может быть:
общим, т.е. осуществляемым органами государственной власти и местного самоуправления общей компетенции, а также специальными контрольными органами;
ведомственным, т.е. проводимым на подведомственных организациях контрольно-ревизионными службами главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
Следует также отметить, что в зависимости от уровня государственной власти, органы которого осуществляют контрольную деятельность, государ-ственный финансовый контроль может быть федеральным и региональным .
В основе финансового контроля лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следует выделить:
1. Осуществление финансового контроля компетентными органами. Данный принцип состоит в том, что осуществлять финансовый контроль мо гут только специально уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации. Однако следует отметить, что инициатором проведения финансового контроля могут быть любые заинте ресованные лица, в том числе Минобрнауки Российской Федерации и его территориальные органы, а привлекаться к осуществлению контрольных ме роприятий могут граждане и организации, способные оказать действенную помощь.
2. Результативность финансового контроля — проявляется в своевременности проведения контрольных мероприятий, выявлении реальных результатов финансово-хозяйственной деятельности, нарушений финансовой дисциплины, в своевременности доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранению причин финансовых правонарушений и привлечении виновных к юридической ответственности. Конечным результатом финансового контроля должно стать совершенствование финансово-хозяйственной деятельности, финансовой отчетности. Результативность финансового контроля определяется органами, осуществляющими контрольные мероприятия, — Счетной палатой Российской Федерации, Росфиннадзором, Минобрнауки Российской Федерации как главными распорядителями и получателями бюджетных средств.
3. Гласность финансового контроля — состоит в обнародовании результатов финансового контроля, в их публичном обсуждении, привлечении к ним внимания государственных органов, общественных организаций и граждан. Есть необходимость также в обнародовании тех мер, которые были приняты по выявленным в процессе финансового контроля нарушениям и недостаткам.
Сущность финансового контроля также находит свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечение финансовой дисциплины в сфе 125 ре публичных финансов, предполагающее проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней, операций по использованию централизованных и децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов. При этом финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнения бюджетов различных уровней, налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Эффективность контроля неразрывно связана с ответственностью за нарушения финансовой дисциплины, предусматривающей уголовные, административные и финансово-правовые меры воздействия.
