Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Процессы, проистекающие в банковской сфере, имеют большое социальное значение, поскольку тесно связаны с развитием национальной экономики, защиту прав и свобод граждан, и, в целом, благополучие российского общества. В силу этого, развитие и укрепление банковской системы является одной из целей государственной политики, реализация которой невозможна без административно-правовых мер. Вместе с тем следует отметить, что ряд вопросов правового регулирования в банковской сфере в силу либерализационных и демократических политико-правовых процессов решается посредством диспозитивного метода правового регулирования. Проблема антикризисного управления банковской системой, как неотъемлемой составной частью экономики любого государства, беспокоит в последние годы практически все слои общества.
Актуальным и необходимым является глубокий теоретический анализ эволюции формирования банковских систем в экономике и российского банковского надзора; исследование истоков развития, сущности, причин возникновения кризисов и административно-правовых путей преодоления кризисных явлений в российской и мировой практике; поиск и разработка административных механизмов формирования системы банковского надзора в Российской Федерации и антикризисного управления банковским сектором; формирование путей повышения финансовой устойчивости и административно-правовое регулирование антикризисного управления банковским сектором. Актуальность формирования соответствующей теоретической базы антикризисного управления банковской системой страны, учитывающей современные тенденции ее развития, обуславливается
существенным недостатком в отечественной науке исследований, посвященных теории и практике данного вопроса.
Основная научная проблема, исследованная в настоящей работе, состоит в уточнении и научном обосновании подходов к формированию эффективного административно-правового антикризисного управления российским банковским сектором, фактическому завершению его оформления в полноценную банковскую систему страны и разработке методологии управления российским банковским сектором, функционирующим в неустойчивой социальной и экономической среде.
Таким образом, возникла необходимость срочного переосмысления роли банковского сектора на современном этапе экономического развития, систематизации накопленного опыта административно-правового антикризисного регулирования в условиях глобализации банковских систем, а также практическая ценность теоретического и методологического обеспечения совершенствования банковского надзора в России. Однако происходящие время от времени кризисные явления в банковской сфере негативно влияют на социально-экономическую ситуацию в стране, что требует стабилизирующего государственного управления. Оно выражается в применении Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации административно-правовых полномочий, в частности, направленных на ограничение и минимизации негативных проявлений финансовых кризисов. Вместе с тем, до последнего времени в банковской сфере России, прошедшей за сравнительно короткий период этап становления и быстрого развития, происходили кризисные явления, вызванные субъективными факторами развития национальной экономики, что позволяло предпринимать локальные и временные «антикризисные меры», ориентированные на российские особенности возникающих явлений и соответствующих правоотношений. В 2008 году банковская сфера России начала испытывать негативное воздействие
кризисных явлений уже общемирового характера. Данное обстоятельство вынуждает Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации принимать качественно иные системные «антикризисные меры» в рамках государственного управления в банковской сфере. При этом российские органы власти, учитывая общемировой глобальный характер кризисных явлений в банковской сфере, должны принимать во внимание не только зарубежный опыт применения «антикризисных» мер, но и то, что банковская сфера в Российской Федерации, как и иные организационно-правовые институты системы рыночной экономики, сформированы немногим более двух десятков лет тому назад. Вследствие этого, научный анализ административно-правовых мер антикризисного регулирования в банковской сфере приобрели повышенное научно-практическое значение, что обуславливает актуальность специального исследования административно-правового механизма антикризисного регулирования в банковской сфере.
Руководство Российской Федерации и Центральный банк принимают антикризисные меры в целях поддержания стабильного функционирования банковского сектора, что приобретает особую значимость при наличии в стране кризисных явлений. Однако, хотя принятые государством антикризисные меры помогли остановить сползание банковской системы к дефолту, тем не менее, они не сумели в достаточной степени содействовать улучшению работоспособности банковского сектора, а вместе с ним и функционированию экономической системы страны. Доказано, что большинство решений принимались не на основе комплексной антикризисной стратегии, а являлись практически экстренной реакцией на возникающие проблемы. Вместе с тем, для стабилизации ситуации в экономике страны и определения дальнейших точек экономического роста требуется системный подход и принятие принципиально новых решений.
Задачи, решаемые в данной работе, заключались прежде всего в том, чтобы через раскрытие, уточнение и методологическое обоснование представить антикризисное управление как постоянно необходимый, непрерывный процесс контроля за банковской деятельностью на всех уровнях банковской системы. Именно антикризисное управление является одним из главных способов, непосредственно направленных на обеспечение устойчивости экономики и ее важнейшего звена - банковской системы.
Проведенный анализ показал, что для стабилизации ситуации в экономике страны и определения дальнейших точек экономического роста требуется системный подход и принятие новых решений. Нарастающие риски финансово-кредитной и банковской сферы значительно осложнили деятельность финансовых регуляторов, поставив перед ними новые, требующие оперативного решения, задачи в сфере банковского надзора, что и привело к созданию на базе Центрального банка мегарегулятора финансового рынка.
Проведенное исследование позволило сформулировать ряд выводов,
рекомендаций и предложений теоретического, методологического и
прикладного характера, вытекающие из проведенного анализа и
направленные на совершенствование функционирования банковской
системы страны. Мы полагаем, что разработанные рекомендации и
сделанные выводы могут быть использованы для реформирования
банковского сектора России, трансформации его в банковскую систему,
аналогичную банковским системам развитых стран, а также для дальнейшего
совершенствования в стране антикризисного административно-правового
управления в банковской сфере. Кроме того, предложенные разработки
могут быть использованы в процессе преподавания в рамках банковских и
финансово-правовых дисциплин.
Степень научной разработанности темы. Вопросы антикризисного
регулирования в банковской сфере в научной литературе рассматриваются,
как правило, с позиций экономической науки. Среди зарубежных ученых, рассматривающих теорию банковских кризисов, можно выделить: А. Шварца, С. Бергстрем, Ч. Киндлбергер, Р. Хаусманн и др. Среди российских ученых, первыми исследовали социально-экономические вопросы банковских кризисов Е.С. Варга и М.И. Туган-Барановский.
Отдельные правовые аспекты антикризисного регулирования в банковской сфере исследованы, такими российскими учеными, как: А.Ю. Викулин, Г.А. Гаджиев, Я.А. Гейвандов, Г.А. Гузнов, А.В. Емелин, С.Л. Ермаков, Л.Г. Ефимова, А.Я. Курбатов, Н.А. Любимов, О.М. Олейник, Г.А. Тосунян, А.В. Турбанов, Ш.Ш. Узденов, Е.Е Фролова, A.M. Экмалян и другими. При формировании своей исследовательской концепции, автор опирался на отдельные диссертационные исследования, в том числе З.Ф.О. Мамедова, А.И. Милюкова, Т.Ю. Морозовой, Т.А. Пахалиной, М.А. Поповой, Т.А. Ромащенко, О.И. Сингур, А.С. Тарада, Е.В. Черниковой.
Вместе с тем, следует отметить отсутствие в научной литературе специального комплексного исследования совокупности мер антикризисного регулирования в банковской сфере как административно-правового механизма.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе административно-правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти деятельности органов государственной власти (Правительством Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации), в частности, при антикризисном регулировании деятельности кредитных организаций в банковском секторе.
Предметом настоящего диссертационного исследования являются нормы права, а также процессы формирования, становления административно-правового регулирования отношений, возникающих при антикризисном регулировании денежно-кредитной сферы.
Целями диссертационного исследования являются выявление правовых проблем, связанных с административно-правовым регулированием в банковской сфере в период кризисных явлений, и формированием предложений по совершенствованию действующего законодательства, а также предложения по предотвращению кризисной ситуации в денежно-кредитной сфере.
Достижение указанных целей определило постановку следующих основных задач:
-
Выявление социально-правовых аспектов природы кризисного явления в банковской сфере, что необходимо для разработки оптимальных мер по административно-правовому регулированию деятельности кредитных организаций;
-
Исследование особенностей нормотворческой деятельности органов власти по реализации мер по стабилизации ситуации в банковской сфере при кризисных явлениях;
-
Исследование антикризисных административно-правовых мер, их классификация;
-
Исследование развития административно-правовых механизмов преодоления кризисных явлений в Российской Федерации в 2007-2013 годах;
-
В целях недопущения разглашения информации, поступающей к должностным лицам Центрального банка Российской Федерации, для минимализации социальной нестабильности, возникающей в преддверии наступления кризиса, уточнить содержание ст. 92 ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)».
-
Анализ изменений в российском законодательстве, произошедших в связи с кризисными явлениями в банковской сфере;
-
Анализ мер, предпринятых в зарубежных государствах для преодоления банковского кризиса, сопоставление их с мерами, принятыми в Российской Федерации;
8. Выработка предложений по совершенствованию российского законодательства, направленного на повышение финансовой устойчивости банковской сферы Российской Федерации, а также минимизацию негативных последствий кризисных явлений.
Методологическую основу исследования составляет структурно-функциональный системный подход при выявлении особенностей механизмов государственного управления. Используются общенаучные методы (сравнительно-правовой, метод классификации), а также аналитический метод и формально-юридический метод.
Нормативной базой исследования явилось гражданское законодательство, регулирующее отношения в сфере банковского права (Федеральный закон «О центральном банке (Банке России), Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»), а также нормативные акты Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты Центрального банка Российской Федерации, касающиеся совершенствования деятельности банковской систем особенно в период кризисных явлений.
Эмпирическую основу настоящего исследования составляет результат изучения и мониторинга общего, административного и банковского законодательства Российской Федерации, регламентирующее правовые отношения в сфере регулирования банковской системы, специальное законодательство (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты Центрального Банка Российской Федерации), нормативные правовые акты зарубежных стран. В основу выводов исследования положены данные анализа общественных дискуссий по нормативным актам, принятых в период кризисных явлений, а также общественных дискуссий по совершенствованию отношений между банками и кредиторами.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых-правоведов в области теории государства и права (О.Э. Лейста, B.C.
Нерсесянца, А.В. Малько, Н.И., В.А. Четвернина, Г.Ф. Шершеневича), административного права (А.П. Алехина, И.Н. Ананова, А.Ф. Евтихиева, М.Д. Загряцкого, СВ. Запольского, В.Л. Кобалевского, Ю.М. Козлова, Ю.Н. Старилова), а также специальные правовые исследования В.Г. Балашова, А.Г. Братко, В.В. Витрянского, Я.А. Гейвандова, В.В. Геращенко, В.К. Горюнова, А.А. Кармолицкого, И.К. Ковзанадзе, Л.Л. Попова, А.Г. Саркисянца, Г.Б. Юна.
Научная новизна исследования заключается в проведении впервые комплексного анализа административно-правовых мер, направленных на преодоление кризисных явлений в банковской сфере Российской Федерации, а также разработке предложений по совершенствованию законодательства для дальнейшего недопущения проявления кризисных явлений в российской банковской системе и нанесению общественного вреда данными явлениями.
В настоящей работе предпринята попытка на основе анализа норм российского права и зарубежного законодательства, регулирующих применение антикризисных мер в банковской сфере, выявить и решить ряд основных проблем: регулирование банковской сферы преимущественно в период кризиса, выявление принципов деятельности по антикризисному регулированию в Российской Федерации, обозначение превентивных правовых мер для поддержания стабильности банковской системы. Также, на основе анализа правовых норм, предложено изменение в Федеральный закон «О Центральном банке (Банке России)», предложено введение института антикризисного регулирования как системы мер различного характера. Исследование зарубежного опыта применения антикризисных мер позволяет выделить основные особенности соответствующих мер и использование мер антикризисного значения в российских условиях.
Автором вводится ряд оригинальных правовых терминов. Термин «кризис» представляется автору достаточно условным, поскольку в законодательстве отсутствует его закрепление. Полагаем, что под термином
«банковский кризис» следует понимать неспособность большинства кредитных организаций в одной банковской системе выполнять свои обязательства перед вкладчиками, кредиторами и Центральным банком, а также, как следствие, его неплатежеспособность. Под термином «превентивные меры» следует понимать такую категорию административно-правовых мер, которая направлена на предупреждение негативных последствий в результате наступления кризисных явлений. Под термином «механизм административно-правового регулирования», по мнению автора, следует понимать совокупность административно-правовых средств, с помощью которых осуществляются задачи по обеспечению государственного управления, и которые обеспечены принудительной силой государства. Также, автором сформулирован термин «антикризисное регулирование в кредитных организациях». Под данным определением следует понимать совокупность мероприятий, оказываемых банковской системе в целом и кредитным организациям по поддержке их в период наступления кризиса в банковской сфере с помощью применения государственных административно-правовых способов управления.
Особо следует отметить, что кризисные явления в банковской сфере затрагивают социальную сферу жизнедеятельности общества. Это вынуждает государство применять и осуществлять «антикризисные меры» в рамках системного подхода к обеспечению прав и законных интересов. Однако достижение данной цели невозможно без скоординированности действий органов государственного управления. В частности, в современных условиях предлагается создать в структуре Банка России Комитет по антикризисному регулированию и прогнозированию.
В действующем законодательстве не урегулирована ответственность должностных лиц Банка России касательно разглашения информации, поступившей к ним в связи с занимаемой должностью и их деятельностью.
Определение данного факта позволяет представить на рассмотрение
конкретное предложение по внесению изменения в действующее законодательство в целях недопущения разглашения информации, поступающей к должностным лицам Банка России, чтобы минимизировать социальные волнения, сопровождающие кризисные явления в банковской сфере. Научная новизна диссертации определяется также тем, что в ней выделен ряд новых положений, имеющих значение для развития как теории, так и правоприменительной практики административного и банковского права.
На защиту выносятся следующие основные положения
-
Обоснованно, что формирование антикризисного законодательства в Российской Федерации осуществлялось исключительно в период кризисов в банковской сфере. В связи с данным положением, предлагается введение такой категории административно-правовых мер, как «превентивные» (предупредительные) в целях прогнозирования наступления чрезвычайных ситуаций в банковской сфере и недопущения их развития, а также выделена классификация административно-правовых мер, направленных на государственное регулирование банковской сферы в период кризисных явлений. Предлагается классифицировать данные меры по характеру принятия: превентивные меры, экстренные меры и посткризисные меры.
-
Аргументировано, что у деятельности по антикризисному регулированию, которую проводят государственные органы Российской Федерации, существуют основополагающие явления, приводящие к положительным результатам данной деятельности. Представляется, что такими основополагающими явлениями должны стать правовые принципы, которые обеспечивают деятельность государственных органов по преодолению и предупреждению кризисных явлений в банковской сфере. Автор выделяет данные принципы, исходя из необходимости уточнения основных идей, руководящих положений, определяющих содержание и
направление правового регулирования. Принципы права определяют пути
совершенствования правовых норм, выступая в качестве руководящих идей
для законодателя. Под данными основополагающими явлениями следует
понимать принцип законности, принцип обоснованности, принцип
общеобязательности административно-правовых норм, принцип гласности в
антикризисном регулировании, принцип социального государства, принцип
приоритетности публичных задач, принцип, определяющий
конституционный статус субъектов административно-правового регулирования, а также принцип осуществления и правоприменения мер на едином экономическом пространстве.
-
Доказано, что результатом анализа административно-правовой деятельности государственных органов является выявление вопросов антикризисного управления, а также набор правовых мер, применяемых государственными органами для недопущения повторения кризисных явлений. Представляется необходимой систематизация норм и подходов, так называемых «рычагов управления», в области административно-правового регулирования банковской сферы. Предлагается создать отдельный институт правовых мер, носящий межотраслевой характер, в целях разумного и разностороннего регулирования отношений с точки зрения социального аспекта, финансового аспекта, трудового аспекта.
-
Доказано, что антикризисные меры Центрального Банка, установленные в его нормативно-правовых актах, позволяют Центральному банку достаточно эффективно обеспечивать достижение законодательных целей его деятельности даже в условиях кризисных явлений, носящих системный характер. Предоставление беззалоговых кредитов кредитным организациям применялось законодателем для преодоления кризисных явлений. Вследствие этого доказано, что мера по предоставлению беззалоговых кредитов Центрального Банка Российской Федерации имеет
важное значение и в иной период, когда стабильность банковской системы достаточно устойчива;
5. Обоснована необходимость создания Общественного комитета по защите интересов вкладчиков и кредиторов, который будет предусматривать поддержку и сотрудничество физических, юридических лиц, с одной стороны, и Комитета по защите интересов вкладчиков и кредиторов, с другой стороны. В связи с разработкой проекта Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», подготовленного по инициативе Президента Российской Федерации, в рамках Общественного контроля, деятельность данного общественного органа будет направлена на административно-правовое, организационное, методическое, научное содействие в реализации государственных программ по преодолению кризисных явлений в банковской сфере и поддержанию стабильности и транспарентности банковской системы Российской Федерации, а также повышения доверия населения к банковской системе.
В диссертационном исследовании выработаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства, направленные на повышение эффективности предупреждения и преодоления кризисных явлений в банковском секторе с помощью административно-правовых механизмов:
1. Изложить статью 92 «Закона о Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» в следующей редакции: «Должностным лицам и служащим Банка России, которые, в силу занимаемой должности или иного доступа к информации о работе банковской системы РФ, обладают подобного рода информацией, запрещается разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся финансового положения кредитных организаций, без соответствующего указания Совета
Директоров Центрального Банка». Данное положение предлагаем применять в целях недопущения разглашения информации, поступающей к должностным лицам Центрального банка, чтобы минимизировать социальные волнения, происходящие в преддверии наступления кризиса;
2. Создать в структуре Центрального банка Российской Федерации Комитет по антикризисному регулированию и прогнозированию. Данный Комитет Банка России будет являться действующим на постоянной основе органом. Функции Центрального банка по осуществлению антикризисного регулирования будут осуществляться через действующий на постоянной основе орган - Комитет по антикризисному регулированию и прогнозированию Банка России, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Утвердить решением Совета директоров Центрального банка «Положение о Комитете по антикризисному регулированию и прогнозированию Банка России». Положение прилагается.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется тем, что разработанные и сделанные анализы и выводы могут служить основой для дальнейшего развития науки административного права, использоваться при изучении и решении проблем в рамках данных и сходных правоотношений. Материалы могут применяться в процессе преподавания курсов «Административное право» и «Банковское право», а также ряда специальных курсов, посвященных изучению административно-правовых мер.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем положения могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства Российской Федерации. В диссертации проанализированы конкретные практические проблемы, выявлены недостатки и противоречия в нормативно-правовых актах, выявляются способы их устранения. Анализируя ряд спорных вопросов,
автор сформулировал и аргументировал собственную позицию, которую можно будет использовать на практике.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры административного права и кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин Юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в ходе проведения семинаров в рамках курса «Банковское право», «Финансовое право», спецкурса «Несостоятельность (банкротство) кредитных организаций». По теме диссертационного исследования автором опубликовано 6 научных статей общим объемом 3,3 п.л. Положения, представленные в настоящем диссертационном исследовании, отражены в опубликованных статьях автора.
Структура диссертационной работы обусловлена предметом и целями исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, приложения и библиографического списка использованной литературы.
