Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации
1. Понятие административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов 14
2. Метод административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов: понятие, содержание, соотношение с методом государственного регулирования 42
3. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов 63
Глава 2. Методы государственного регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов
1. Лицензирование деятельности по добыче нефти и нефтепродуктов 81
2. Договорное регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов 101
3. Регулирование реализации нефти и нефтепродуктов через систему магистральных нефтепроводов 128
4. Квотирование и тарификация в сфере реализации нефти и нефтепродуктов 144
Заключение 156
Библиография 158
- Понятие административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов
- Метод административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов: понятие, содержание, соотношение с методом государственного регулирования
- Лицензирование деятельности по добыче нефти и нефтепродуктов
- Договорное регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия - страна с огромным ресурсным потенциалом. Природные кладовые - национальное достояние, решающий фактор, помогающий строить экономику и обустраивать нашу жизнь. Экономическая, энергетическая, продовольственная, экологическая безопасность страны фактически определяется состоянием природных ресурсов, и, прежде всего, нефтяной базой. Россия располагает примерно 15-17 % нефтяного потенциала планеты. По количеству ресурсов на душу населения наша страна входит в первую мировую десятку, далеко опережая большинство развитых стран. Это создает уникальные предпосылки для развития собственной экономики и для решающего воздействия на процессы глобализации.
Роль государственного регулирования экономики, несколько заниженная в период начальных этапов реформирования экономической системы страны, в настоящее время заметно повышается. Более того, государственное регулирование экономических процессов, происходящих в обществе сегодня, занимает ведущее место среди остальных направлений деятельности российского Правительства.
Концепция саморегулирующегося рынка, взятая за основу российскими реформаторами 90-х г.г. XX века, при реализации ее на практике отчетливо показала, что помимо очевидных достоинств она имеет целый ряд довольно существенных недостатков. В условиях глубокого застоя экономики политика нерегулируемого рынка привела к неравномерности экономического развития различных регионов страны, критической ситуации в стратегических отраслях отечественного производства (в том числе в нефтяной промышленности), расслоению общества на очень богатых и очень бедных, гиперинфляции.
Современная политика российского государства ориентирована на регулируемый рынок и активную роль государства в экономике с целью ее
4 устойчивого развития. Причина этого состоит как в осознании сложности переходного процесса, так и в глубоких традициях важной роли государства в преобразовании российской экономики во все исторически значимые моменты его развития. Под устойчивым развитием применительно к минерально-сырьевым ресурсам подразумевается гарантированное обеспечение экономической безопасности страны путем создания надежной минерально-сырьевой базы для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики России, с учетом экономических, социальных, демографических, оборонных и других факторов. Как показывает практика, рыночный механизм даже в развитых странах не обеспечивает решение стратегических задач природопользования, охраны природы, устойчивой экономической безопасности1.
Основной принцип государственного регулирования недропользования в нашей стране, составляющими элементами которого являются добыча и реализация нефти, - принцип воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны. Суть данного принципа в том, что масштабы и направления постоянного проведения геологоразведочных работ должны быть такими, чтобы обеспечить воспроизводство минерально-сырьевой базы по мере исчерпания запасов важнейших полезных ископаемых.
Правовыми средствами практической реализации принципа воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны являются нормативно-правовое закрепление системы государственного управления в сфере использования и охраны недр, лицензирование, учет и контроль.
Актуальность исследования административно-правового регулирования как нормативного проявления государственного регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов обусловлена необходимостью создания
1 Путин В. В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики // Использование и охрана природных ресурсов России. 2000. № 3. Стр. 3,6.
5 действенного механизма правового регулирования в означенных сферах деятельности.
Степень научной разработанности. Рассмотрение административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации является малоизученной сферой научных исследований.
В рамках науки административного права эта тема рассматривалась не самостоятельно, а при исследовании особенностей государственного управления промышленностью, антимонопольной и предпринимательской деятельностью, торговлей и таможенным делом. Отдельные аспекты изучения данной темы проводили в рамках исследования общетеоретических вопросов административно-правового регулирования такие ученые-административисты, как Агапов А. Б., Алехин А. П., Бахрах Д. Н., Бачило И. Л., Габричидзе Б. Н., Евтихиев А. Ф., Елисеев Б. П., Кармолицкий А. А., Кобалевский В. Л., Козлов Ю. М., Лазарев Б. М, Овсянко Д. М., Попов Л. Л., Салищева Н. Г., Сорокин В. Д., Старилов Ю. Н., Студеникин С. С, Студеникина М. С, Тихомиров Ю. А., Хаманева Н. Ю., Чернявский А. Г. и другие. Тем не менее, административно-правовое регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов не рассматривалось в качестве самостоятельного объекта исследования, поэтому исследования проводились без учета специфики административно-правового регулирования.
Ученые в области экономической теории: Гилева В. К., Орешин В. П., Ходов Л. Г., Черкесова Э. Ю. и другие, в своих работах исследуют в основном общие вопросы государственного регулирования экономики, цели, задачи, объекты, методы государственного регулирования экономики, соотношение государственного и административно-правового регулирования без акцентирования внимания на проблемах государственного регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов, без выявления особенностей методов государственного регулирования в означенной сфере.
В работах, специально посвященных исследованию вопросов регулирования деятельности нефтегазового комплекса, проводимых такими учеными, как Андрюхина Э. П., Астахов А. С, Василенко А. Б., Зайденварг В. Г., Карасев В. И., Клеандров М. И., Кокин В. Н., Конопляник А. А., Крассов О. И., Миргазизова Р. Н., Михайлов А. Ю., Певзнер М. Е., Платонова Н. Л., Рогинский С. В., Рутман Л. М., Салиева Р. Н., Сосна С. А., Субботин М. А., Теплов О. М., Харченко В. А., Хафизов Ф. 3. и другими, проблемы административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов затрагиваются косвенно, преимущественно в узкоспециализированном аспекте, и освещаются, как правило, отдельные методы регулирования.
Таким образом, несмотря на междисциплинарный характер выбранной темы, комплексное исследование вопросов административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов не проводилось. В связи с этим многие вопросы административно-правового регулирования оставались малоизученными либо отсутствовал единый подход к их решению.
В диссертации предпринята попытка восполнить эти пробелы с позиций комплексного исследования вопросов административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации, которое, несомненно, имеет научный и практический интерес.
Объект диссертационного исследования представлен в виде комплекса общественных отношений, участниками которых являются государственные и негосударственные субъекты, осуществляющие деятельность в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов.
Предметом исследования выступает сфера добычи и реализации нефти и нефтепродуктов как составляющий элемент нефтегазового комплекса. В связи с этим рассмотрена структура и система отечественного законодательства в указанной области, определено значение и особенности административно-
7 правового регулирования названной сферы, проведен анализ и выявлены особенности методов регулирования в этой сфере, а также определен статус органов, выступающих субъектами административно-правового регулирования.
Цель диссертационного исследования — всесторонний и полный юридический анализ общественных отношений в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации, исследование административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации, включающее исследование и классификацию методов регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов, а также выработка концептуальных положений, выводов, предложений и рекомендаций в целях дальнейшего развития теоретической базы, совершенствования законодательства и практического применения нормативно-правовых актов в исследуемой области.
Для реализации обозначенной цели были поставлены следующие задачи исследования:
1. Анализ административно-правового регулирования в сфере добычи и
реализации нефти и нефтепродуктов как нормативного проявления важной
функции государственного управления, рассмотрение причин необходимости
административно-правового регулирования в исследуемой сфере
общественных отношений;
2. Определение понятий: государственное регулирование,
административно-правовое регулирование, метод административно-правового
регулирования, раскрытие их особенностей применительно к предмету
исследования - сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов;
Рассмотрение соотношения метода правового регулирования и метода управления, классификация и анализ основных методов государственного регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов;
Систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов;
5. Сравнительно-правовой анализ законодательства в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов, обоснование предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей общественные отношения, возникающие в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания и исследования: диалектический, исторический, структурно-системный, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке.
Теоретическая основа работы представляет собой исследование монографий и научных работ, публикаций по вопросам административно-правового регулирования, включая публикации по вопросам государственного регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов, а также анализ действующего федерального законодательства.
В виду специфики темы диссертационной работы изучалась экономическая, историческая литература, а также литература по теории административного управления.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она по существу является одним из тех немногих диссертационных исследований, в котором проведен административно-правовой анализ комплекса общих и специальных материально-правовых и процессуально-правовых проблем административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов на основании фундаментальных положений теории государства и права, теории административного управления, экономической теории, административного, гражданского и предпринимательского права.
Особое внимание в диссертационной работе уделено:
выявлению особенностей административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов,
анализу методов государственного регулирования, а также специфике договорного регулирования в этой области,
- определению роли и места федеральных органов исполнительной власти, созданных в результате реформирования государственного аппарата и осуществляющих свои полномочия в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов, т. к. до настоящего времени такого исследования в административно-правовой науке не проводилось.
Осмысление дискуссионных теоретических положений, правовая оценка сложившейся правоприменительной деятельности субъектов государственного управления в сфере исследования позволили сформулировать самостоятельные выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми либо содержат элемент новизны и направлены на дальнейшее совершенствование административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Государственное регулирование представляет собой комплекс юридических, разнообразных и многовариантных, средств и методов, которые используются специальными субъектами государственной власти (органами исполнительной власти) с целью воздействия на различные сферы и области социально-культурной, экономической, политической жизни по исполнению нормативно-правовых актов государства.
Применительно к настоящему исследованию государственное регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов заключается в управляющем воздействии на организационно неподчиненные регулирующему исполнительному органу объекты посредством методов регулирования.
Административно-правовое регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов является составной частью всего государственного регулирования в сфере экономики и представляет собой механизм нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов
10 управления в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов и формирования устойчивого порядка их функционирования.
2. Методом государственного регулирования является способ, средство,
прием осуществления государственного регулирования, с помощью которого
устанавливается режим взаимодействия субъекта и объекта управления.
Методы государственного регулирования - это нормативно закрепленные
способы воздействия полномочных субъектов государственной власти (органов
исполнительной власти) на поведение организационно неподчиненных
объектов управления в различных сферах и областях социально-культурной,
экономической, политической жизни.
В свою очередь метод государственного регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов - это воздействие с целью установления режима взаимодействия субъектов и объектов управления в вышеозначенной сфере. При осуществлении государственного регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов используются следующие методы: лицензирование, договорное регулирование, распределение мощностей системы магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов при вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории РФ, квотирование, тарификация.
3. Эффективность государственного управления в сфере добычи и
реализации нефти и нефтепродуктов в большой степени зависит от четкого
закрепления функций федеральных органов исполнительной власти. Однако в
настоящее время на законодательном уровне существует перспектива
дублирования функций в системе федеральных органов исполнительной
власти.
Нормативно-правовые акты Президента РФ, устанавливающие структуру федеральных органов исполнительной власти, определяя функции федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, предусматривают возможность осуществления функций по контролю и надзору, по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом любым
федеральным органом исполнительной власти, в случаях, предусмотренных Указами Президента РФ или Постановлениями Правительства РФ.
4. Право пользования недрами, в том числе право на добычу полезных
ископаемых, должно быть подтверждено лицензией. Наиболее распространены
конкурсный и аукционный способ предоставления лицензий на право
пользования недрами. При этом потенциальный недропользователь,
претендующий на получение лицензии на право пользования недрами, имеет
право ознакомиться с пакетом геологической информации о лицензионном
участке.
Недостоверные сведения, содержащиеся в пакете геологической информации, становятся причиной невыполнения недропользователем условий лицензии. Необходима более подробная правовая регламентация порядка предоставления, содержания и стоимости геологической информации, а также последствий предоставления недостоверной геологической информации.
5. До сих пор на законодательном уровне не определена правовая природа
такой договорной формы недропользования как соглашение о разделе
продукции. Исследуя основные положения теории административного договора
и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о
разделе продукции»2, обосновывается положение о признании соглашения о
разделе продукции административным договором, одной из сторон которого
является государственный субъект, реализующий при заключении договора
публичные цели.
6. Транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным
нефтепроводам - сфера хозяйствования, на которую распространяется действие
Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных
2 Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (с изм. от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г., 6 июня 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
12 монополиях»3. Порядок распределения пропускных возможностей системы магистральных нефтепроводов, созданный в 1994-1995 г.г. на основании Постановления Правительства РФ от 31 декабря 1994 г. № 1446 «О вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации с 1 января 1995 года»4 и Постановления Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 209 «О регулировании доступа к системе магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации»5, подлежит либо отмене, либо приведению в соответствие с названным Федеральным законом. В первую очередь это касается вопросов определения объема нефти, сдаваемой в систему магистральных нефтепроводов, а также легитимности существования уступки права доступа к системе магистральных нефтепроводов.
Научно-практическая (практическая и теоретическая) значимость исследования состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным монографическим исследованием проблем административно-правового регулирования. Проведенное исследование позволило выявить особенности административно-правового регулирования такой самостоятельной сферы в рамках нефтегазового комплекса как добыча и
3 Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных
монополиях» (с изм. и доп. от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта
2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
4 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1994 г. № 1446 «О вывозе
нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской
Федерации с 1 января 1995 года» (с изм. от 28 февраля, 5 мая, 10 июля, 5 ноября
1995 г., 6 марта, 26 июля 1996 г., 4 мая, 6 сентября 1998 г., 10 марта 1999 г., 2
ноября 2000 г., 23 мая 2002 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995 г. № 2.
Ст. 162.
5 Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 209 «О
регулировании доступа к системе магистральных нефтепроводов,
нефтепродуктопроводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти,
нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации» (с
изм и доп. от 10 марта 1999 г., 2 ноября 2000 г., 23 мая 2002 г.) // Собрание
законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1534.
13 реализация нефти и нефтепродуктов, а также выделить отличительные признаки методов регулирования в обозначенной сфере.
Выводы и результаты исследования, направленные на совершенствование административно-правовой регламентации в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов, представляют интерес для юристов-практиков, работающих в нефтегазовом комплексе.
Результаты исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках общих проблем административно-правового регулирования и специальных проблем административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов, совершенствовании теоретических и практических вопросов в отношении методов регулирования в указанной сфере, в процессе совершенствования законодательства и правоприменительной практики в этой области.
Основные положения и выводы могут найти применение в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии. Отдельные положения работы были опубликованы в трех научных статьях, а также использовались для участия в научно-практических конференциях, посвященных проблемам административно-правового регулирования.
Структура диссертации обусловлена изложенными целями и поставленными задачами настоящего исследования. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов
Правовое регулирование охватывает все сферы жизни общества. Среди них приоритетное значение имеет правовое регулирование экономики. Экономика и право органично взаимосвязаны. Эта взаимосвязь многогранна. Выделяют два наиболее глобальных аспекта. С одной стороны, экономика, ее состояние, тенденции и проблемы развития определяют цели, масштабы, границы и возможности правового регулирования. Право не может быть выше экономических условий развития общества. Сказанное касается не только непосредственно экономики, но и всех других областей общественной жизни (социальной, политической и др.). Экономика является материальной базой жизни общества. Возможности социального обеспечения, развития культуры, образования, всей инфраструктуры прямо определяются экономическими условиями. От экономики во многом зависит также политическая и идеологическая ситуация в стране. Поэтому нормативные правовые акты по развитию любой из перечисленных сфер общественной жизни не могут разрабатываться в отрыве от реальных экономических условий. В таком широком понимании экономика является объективной основой и источником права. Иными словами, это отражение приоритетного, базового характера связи экономики с правом. Но есть и другой аспект, отражающий обратное воздействие права на экономику.
Стратегические цели, тактические задачи и конкретный механизм их реализации определяются и получают «путевку в жизнь» через систему законов, других нормативных правовых актов соответствующих органов. В системе законодательного, нормативно-правового регулирования экономики первостепенная роль принадлежит государству. Это определяется объективным историческим местом государства в обеспечении жизнеспособности любой страны в целом и, разумеется, в развитии ее базисной основы - экономики. Государство во всех странах, на всех исторических этапах играет важную роль в развитии экономики, ее правовом регулировании6.
В условиях рыночной экономики всегда возникают вопросы о роли государства в экономике, необходимости его воздействия на деятельность в различных сферах (в том числе в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов), основаниях и пределах приемлемого государственного вмешательства в экономику. Обобщая различные исследования в области государственного регулирования, можно выделить факторы, определяющие степень вмешательства государства в экономику, или, так называемые, масштабы государственно-правового регулирования: 1) характер экономической системы (господствующие формы собственности, стратегические цели экономики и всего общества, степень социальной ориентированности общественной системы и т. п.); 2) уровень развития экономики, экономический потенциал страны (чем слабее экономика, тем больше ключевых сфер народного хозяйства в государственной собственности, «жестче» регулирование «негосударственной» части экономики); 3) общественно-политическая зрелость общества (демократическая общественная система - безусловный признак либеральной экономики, развивающейся на основе саморегулирования); 4) зрелость рыночных отношений; 5) задачи, решаемые государством на том или ином этапе (например, реформы, защита страны, военная опасность - обстоятельства, способствующие большему влиянию государства на экономику); 6) взаимоотношения между центральной властью и регионами, межнациональные отношения в стране; 7) необходимость защиты интересов страны на мировой арене, в том числе на мировом рынке, т. е. место страны в мировом хозяйстве.
Все выше перечисленное - основные факторы, определяющие экономически функции государства, реализуемые через нормативно-правовое регулирование, и имеющие непреходящий характер. Иными словами, государственное регулирование направлено на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий для деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Оно не предполагает вмешательства государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность кроме случаев, когда его возможность прямо предусмотрена правовыми актами7. Безусловно, существуют сферы общественной жизни, где прямое государственное вмешательство имеет приоритетное значение. К ним относят оборону, безопасность, атомную энергетику8. Тем не менее, существуют и иные социально значимые задачи, которые на любом этапе развития государства решить без государственного, прежде всего, административного, воздействия представляется невозможным. К ним в большей мере относятся вопросы недропользования, а именно деятельность, связанная с добычей и реализацией нефти и нефтепродуктов. Как показывает практика, лишь государство в лице его компетентных органов способно наилучшим образом организовать и проконтролировать деятельность по добыче и реализации нефти и нефтепродуктов, решая при этом и задачу улучшения благосостояния народа России, и проблему оптимального использования минеральных ресурсов во времени. Именно административно-правовое регулирование представляет собой организационно-регулируемый механизм, призванный проводить в жизнь определенную идеологию управления или, другими словами, государственную политику9.
В данной ситуации важно правильно определить, что представляет собой административно-правовое регулирование вообще и административно-правовое регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов в частности. Но, прежде всего, необходимо дать понятие и определить основные признаки таких явлений как государственное управление и государственное регулирование.
Понятию государственного управления посвящена обширная литература, в которой высказано множество мнений и суждений, тем не менее, данный вопрос по-прежнему актуален и в известной степени дискуссионен среди ученых-административистов.
Указанная проблема возникла с введением в научный словарный аппарат таких понятий как «управление» и «регулирование». В различных источниках «управление» понимается как деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти10, а также как элемент, функция систем различной природы (социальных, биологических, технических, экономических, политических, кибернетических и др. системах)11. Любую организационную систему невозможно представить себе без этого феномена. При всех различиях управление в указанных выше системах имеет некие общие черты и особенности, которые и придают ему универсальный характер. Управление - многогранное и сложное явление. Это обусловливает отсутствие единого определения и единой теории управления. «Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) исходит командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) поступает информация обратной связи (после исполнения команды)» . Тогда как «регулирование» в большинстве источников понимается как упорядочение, подчинение чего-либо определенному порядку, правилу, режиму.
Метод административно-правового регулирования в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов: понятие, содержание, соотношение с методом государственного регулирования
Эффективное управление экономикой страны предполагает рационализацию системы регулирования отношений недропользования, особенно в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов. Значимость минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации как важнейшей составляющей национального достояния за годы реформ существенно возросла вследствие усиления сырьевой направленности экономики нашего государства. Определяя основные направления регулирования недропользования, необходимо учитывать такие проблемные моменты как: истощение сырьевой базы (несмотря на то, что доля России в запасах мировой нефти в среднем составляет 16 %); неблагоприятный географический фактор относительно новых месторождений; низкий технический уровень многих нефтедобывающих предприятий, устаревание технологий, высокая степень износов основных фондов; недостаток инвестиционных ресурсов; неблагоприятные экологические воздействия. Решение или, хотя бы, снижение негативных последствий перечисленных и других проблем минерально-сырьевого комплекса требует новых методологических подходов, основанных на управлении отношениями, возникающими в процессе недропользования.
«Право в любом обществе не может быть выше экономики, выше тех материальных предпосылок, которые необходимы для того, чтобы правовое регулирование приносило желаемые результаты. Вместе с тем, определяющая роль экономики в этом процессе отнюдь не умаляет активной роли права в регулировании производственных отношений».
Административное право, осуществляя регулятивную функцию, определяет совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников. Это -методы правового регулирования общественных отношений.
Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений? Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т. е. регулируемых общественных отношений.
Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений вытекают из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.
Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т. е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, используя которые она адресует другой стороне предписания. Последняя обязана подчиниться этим предписаниям. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов: одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая -управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган). Таким образом, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т. е. здесь преобладает метод «власти и подчинения».
Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно и неравнозначно волеизъявлению другой стороны. Причина заключается в том, что юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.
В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, хозяйствующий субъект, осуществляющий добычу нефти), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой. Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Субъект управления полномочен решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.
Лицензирование деятельности по добыче нефти и нефтепродуктов
Лицензирование - один из рычагов государственного регулирования экономики, позволяющих контролировать предпринимательскую деятельность хозяйствующих субъектов всех форм собственности, обеспечивая защиту прав граждан, интересов государства и общества.
В числе неотъемлемых прав гражданина - право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности Уі.
Государство вправе ограничивать свободу предпринимательства лишь для достижения целей, обозначенных Конституцией. Согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации, ограничение прав граждан допускается только федеральным законом.
Понятие «лицензирование» как разновидность разрешительной политики государства относительно недавно введено в обиход отечественной административно-правовой науки. В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование — мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных условий. В свою очередь лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Развитие института лицензирования пришлось на период 1991-1992 г.г. (именно в это время был принят Закон РФ «О недрах» 3, регламентирующий вопросы государственного регулирования и лицензирования российского недропользования) и было обусловлено началом проведения реформ, заинтересованностью государства в интенсификации частноправовой деятельности, осуществление которой вне государственной регламентации не представлялось возможным. В этих условиях институт лицензирования становится одним из важнейших средств обеспечения защиты прав граждан и экономической безопасности России.
В российском праве первое упоминание понятия «лицензирование хозяйственной деятельности» появилось 2 декабря 1990 г., когда были приняты законодательные акты о банках и Центральном банке РФ"4. Несколько позже (25 декабря 1990 г.) общая норма, предусматривающая лицензирование хозяйственной деятельности, появилась в п. 4 ст. 21 Закона Российской Федерации «О предприятиях и предпринимательской деятелъноста» , который гласил, что отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основании специального разрешения (лицензии).
Предполагалось, что перечень этих видов деятельности и порядок получения лицензии будут определяться Советом Министров РСФСР и Советами Министров входящих в ее состав республик или уполномоченными ими органами. Если бы данный нормативно-правовой акт был своевременно принят, это позволило бы сразу же определить те сферы деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения реализации публичных интересов, как это предусмотрено в торговом и хозяйственном законодательстве большинства стран с рыночной экономикой.
Но Постановление Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» было принято только 24 декабря 1994 г., а официально опубликовано 6 января 1995 г., когда уже вступила в силу ст. 49 Гражданского кодекса РФ5", где содержится требование о том, что перечень лицензируемых видов деятельности должен быть установлен законом, а не Указами Президента РФ, не Постановлениями Правительства РФ, не ведомственными нормативными актами, которые понимаются как подзаконные. Конечно, легитимность введенных Постановлением Правительства РФ лицензируемых видов деятельности вызывала обоснованные сомнения, однако, этот акт действовал до 25 сентября 1998 г.
Дальнейшее правовое регулирование лицензирования хозяйственной деятельности складывалось ситуативным образом: по мере появления и развития отдельных видов деятельности государство вводило, причем иногда с большим опозданием и задним числом, их лицензирование.
Новым шагом в правовом регулировании лицензирования предпринимательской деятельности стал Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 0. Этот нормативный акт содержал в себе основные понятия и подходы к лицензированию большинства видов деятельности. Однако и этот закон не был всеобъемлющим. Вне его сферы остались внешнеторговая деятельность, таможенная деятельность, деятельность по охране окружающей среды, а также связанная с использованием природных ресурсов ".
В настоящее время законодательство РФ о лицензировании вместе с экономикой переживает переходный период, одной из характерных черт которого является либерализация отношений, устранение неоправданных бюрократических препятствий для предпринимательской деятельности.
В связи с необоснованным увеличением количества лицензируемых видов деятельности и необходимостью совершенствования законодательства был принят новый Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Он вступил в действие через шесть месяцев после официального опубликования.
В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» указан единственный источник лицензионных требований и условий - положения о лицензировании конкретных видов деятельности, которые согласно ст. 5 данного Федерального закона утверждаются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, из актов, которыми могли устанавливаться лицензионные требования и условия, формально исключены законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, если они не утверждают или изменяют положения о лицензировании конкретных видов деятельности, акты федеральных органов исполнительной власти, которым законодательством предоставлено право утверждать общеобязательные требования в соответствующих областях деятельности. В связи с этим в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» отсутствует статья, аналогичная ст. 9 Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», которая определяла общее содержание лицензионных требований и условий. Если эти многочисленные обязательные требования и условия не включены по какой-либо причине в положении о лицензировании конкретного вида деятельности, они становятся как бы не обязательным для лицензиата.
Договорное регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов
Реформирование российского государства и общества в современных условиях требуют новых подходов к фундаментальным категориям науки государственного управления. Это касается как сущности и содержания, так и методов, средств, форм, целей, приоритетов управленческого воздействия, что находит свое отражение в административно-правовой науке и действующем законодательстве России. Переход от административно-командной системы управления к демократической делает актуальным поиск новых форм и средств государственного управления. Среди последних выделяется административный договор, сочетающий в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции.
Административный договор нельзя назвать новым явлением в науке административного права. Исторически интерес к проблемам административного договора проявляется в периоды демократизации общественной жизни и ослабления директивных командных начал в экономике и политике (либерализация нэпа, 1960-е годы, период современных реформ). Так, в 1922 году Елистратов А. И. утверждал, что «властвование, которое не учитывает волю подвластных, может потерять под собой почву» . В 1924 году Кобалевский В. Л. отмечал, что хотя административные юридические средства (распоряжения) имеют по общему правилу односторонний характер, развивающаяся сфера публично-правовых отношений вызывает к жизни публично-правовые договоры. В качестве примеров публично-правовых договоров приводились концессии государства на коммунальные предприятия, на использование природных ресурсов113. В 1928 году, как бы подводя итог теоретическим исследованиям по поводу существования договора в административном праве, вышла статья Сперанской К. «Об административном договоре», в которой договор признавался универсальным средством правового регулирования м. Позднее Старосьцяк Е. говорил, что «характерная черта административной деятельности состоит в том, что одним из участников возникшего или возникающего отношения является орган, осуществляющий от имени государства управление определенной отраслью общественных отношений. Договоры являются в руках административного органа орудием установления новых правоотношений, возникающих в результате развертывания органами государственного управления своей творческой, правообразующей деятельности. Договор интересует юриста-административиста прежде всего с точки зрения возможности использования договора в качестве орудия осуществления управлением присущей ему функции непосредственной организации»115.
Однако долгое время в российском праве сам факт существования административного договора ставился под сомнение, либо его наличие признавали, но придавали ему исключительно межведомственный характер116. Этому способствовали и выработанные теорией права общие принципы договорного регулирования, к которым относятся: 1) диспозитивность правового регулирования, 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон, 3) формально-юридическое равноправие сторон, 4) эквивалентный характер, 5) взаимная ответственность сторон, и утверждение, что административное право использует исключительно метод властных предписаний, подразумевающий детальную юридическую регламентацию и минимизацию свободы выбора субъектами вариантов своего поведения, в противоположность гражданскому праву, использующему только диспозитивные средства и методы правового регулирования. Проблема методов правового регулирования является и по сей день достаточно дискуссионной. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительней представляется вторая позиция.
«Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства»117. Таким образом, «как публичные, так и цивильные начала так или иначе присутствуют во всех отраслях права и правильно говорить лишь о преобладании тех или иных в конкретном нормативном комплексе»118.
Развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, совершенствования принципа федерализма выдвигает в настоящее время проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных. При этом существуют различные точки зрения ее понимания.
Одни ученые настаивают на существовании административного договора как управленческого соглашения не менее двух субъектов административного права, заключенного на основе норм административного права в публичных целях, опосредующего горизонтальные координационные отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права. По их мнению, договор может и должен восприниматься не как сугубо частноправовая категория. Административный договор - это разновидность публичного договора, а публично-правовым договором является волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права119.
Другие не утверждают столь категорично жизненность административно-правовых договоров (соглашений) с позиций эволюции административно-правовых форм, но и не отрицают, что все чаще при характеристике взаимоотношений между различными субъектами исполнительной власти, между ними и негосударственными формированиями используется термин «соглашения». Однако в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности для такого юридического паритета, который характерен для гражданско-правовых отношений, как равенство сторон. Далеко не всегда некоторые элементы подобного рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже если признать существование административно-правовых договоров (соглашений), характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а отдельные - в отношениях между несоподчиненными и т. п. «Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого определения, так и должного юридического оформления. Можно лишь обнаружить отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров» .
