Содержание к диссертации
Введение
Глава I Организационно-правовые основы государственного регулирования в сфере миграционной политики Российской Федерации стр 15
1. Понятие миграционной политики, миграция и ее виды стр 15
2. Понятие мигрантов и их виды стр. 30
3. Становление и развитие миграционной политики в РФ и нормативно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации с 90х гг. по 2006 г стр. 45
4. Классификация нормативно-правовых актов в сфере миграции стр. 63
Глава II Система, функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику в Российской Федерации стр. 96
1. Система федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере миграции стр. 96
2. Функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению миграционной политики в Российской Федерации стр. 113
3. Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции стр. 147
Заключение стр. 166
Библиография стр. 169
- Понятие миграционной политики, миграция и ее виды
- Понятие мигрантов и их виды
- Система федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере миграции
- Функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению миграционной политики в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Миграционная политика на современном этапе является одной из наиболее актуальных проблем государства. Связано это в первую очередь с тем, что в связи с распадом СССР миграция в Россию приобрела массовый характер, особенно из государств СНГ, где во многих случаях жизненный уровень значительно ниже. По данным глобальной комиссии по миграции ООН Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов - 13.3 млн. человек в год (в США - 35 млн.)'.
Миграционная политика, являясь составной частью внешней и внутренней политики страны, представляет собой целую систему социально-экономических, идеологических и политико-правовых мер по регулированию миграционных процессов, которые в России имеют в основном две стороны -международная иммиграция в Россию и внутренняя миграция на территории России.
Рост числа мигрантов, в том числе увеличение нелегальной миграции, обусловили необходимость формирования новой миграционной политики государства, ее правовых основ, создания системы государственных миграционных органов, отвечающих потребностям создавшейся социальной обстановки. Все это должно способствовать эффективному управлению миграционными процессами, с целью обеспечить права мигрантов и, в то же время защитить интересы государства.
На направления миграционной политики влияют различные обстоятельства, в том числе, демографические, трудовые и др.
В своем Послании от 10 мая 2006 г. Федеральному Собранию РФ «О важнейших общенациональных задачах», Президент РФ В.В. Путин отметил, что в среднем число жителей нашей страны ежегодно уменьшается почти на
1 Доклад Глобальной комиссии по международной миграции «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности» - М., Оргсервис-2000, 2006.
4 700 тысяч человек. Для решения демографической проблемы необходимо
следующее. Первое - снижение смертности. Второе - эффективная миграционная политика. И третье - повышение рождаемости . Демографические проблемы являются существенным фактором, влияющим на направления современной миграционной политики. Причем, особый акцент в текущей миграционной политике Российской Федерации, делается на добровольное переселение соотечественников в Российскую Федерацию . В своем выступлении на Втором Всемирном конгрессе соотечественников, проживающих за рубежом, в 2006 году Президент РФ подробно остановился на этом вопросе.
На развитие современной миграционной ситуации влияет так же и присоединение России к международному рынку труда. Только за 2005 г. в Российскую Федерацию, по официальным данным Росстата3, прибыло 177 230 иностранных граждан, из них 168 598 - из стран СНГ. Миграция обусловлена, с одной стороны - использованием иностранной рабочей силы на территории России, а с другой - выездом российских граждан на работу за рубеж . Сегодня миграционная политика направлена на привлечение иностранных работников, с целью заполнить нишу малоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силой, а также на привлечение в российскую экономику образованных кадров . Необходимость совершенствования миграционной политики РФ, а также увеличение напряженности в миграционной ситуации за счет незаконной миграции, привели к необходимости принятия целого ряда нормативно-правовых актов: Федерального закона 18 июля 2006 г. № Ю9-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской
2 «Парламентская газета» 2006 г. N 70-71
' Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению
в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», СЗ РФ. 2006 г. N 26. Ст. 2820
4 Подробней об этом см.: «Речь Президента РФ на Втором Всемирном конгрессе соотечественников,
проживающих за рубежом». 2006. Интернет:
5 Федеральная служба государственной статистики: 1
6 Проблемы административного и административно-процессуального права., М.: МГЮА, 2005, С. 116.
7 В связи с изменениями в миграционном законодательстве РФ, Федеральным законом РФ от 30 декабря 2006 г.
N 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» в
Трудовой Кодекс РФ также введен ряд изменений, касающихся порядка осуществления трудовой деятельности
иностранных граждан в Российской Федерации.
5 Федерации» , Указа Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом»9, Постановления Правительства
РФ от 15 ноября 2006 г. № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли
иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами,
осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории
Российской Федерации»10 и др. Кроме того, внесены соответствующие
изменения в уже действующие нормативно-правовые акты. Например,
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации»11 был дополнен статьей 18.1, в
которой установлено, что Правительство РФ ежегодно определяет потребность
в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным
профессионально-квалификационным группам, с учетом политической,
экономической, социальной и демографической ситуации.
Так как, поток незаконных мигрантов через границу ежегодно
увеличивается за счет транзита или незаконного устройства на работу, то
создается социальная напряженность в разных субъектах Российской
Федерации. Это повлекло за собой усиление административной
ответственности за правонарушения в сфере миграции, в связи с чем, в КоАП
РФ внесено множество изменений и дополнений, касающихся данного вопроса.
Так, Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка
привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных
граждан и лиц без гражданства)» " введены три новых состава в главу 18 КоАП
РФ. Кроме того, санкции за правонарушения в данной сфере усилены,
установлена материальная ответственность в виде штрафа, который увеличен в
8 C3 РФ. 2006 г. N 30. Ст. 3285
9 СЗ РФ. 2006 г. N 26. Ст. 2820
10 СЗ РФ. 2006 г. N47. Ст. 4913
11 СЗ РФ. 2002 г. N 30. Ст. 3032
12 СЗ РФ. 2006 г. N45. Ст. 4641
десятки раз; изъят такой вид наказания, как предупреждение; как основное или дополнительное наказание возможно применение административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; в отношении юридических лиц в ряде составов правонарушений введено такое административное наказание, как приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Развитие миграционной политики требует и изменения в системе федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере миграции, их функций и полномочий. Для повышения эффективности государственного регулирования в сфере миграции, целесообразно совершенствовать как систему федеральных органов исполнительной власти РФ, так и функции и полномочия миграционных органов.
Большой объем нормативно-правовых актов в сфере миграции, отсутствие их классификации, неточность применяемой правовой терминологии, - все это создает сложности в применении норм права, а также в формировании миграционного института административного права. Необходима разработка четкого понятийного аппарата миграционного института и введение его в правовую базу.
Научные исследования по вопросам миграции населения проводились в рамках социологии, демографии, экономики, а также права, в то же время целостного юридического анализа административно-правовых основ в сфере миграции в науке административного права не было. Этим обуславливается актуальность проведенного диссертационного исследования. Подготовленное автором исследование ставит своей задачей восполнить этот пробел посредством анализа теоретических работ, действующих нормативно-правовых актов, а также международно-правовых норм и сделанных на основе этого выводы и предложения.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. В связи с тем, что долгое время не было нормативно-правовой базы, часто менялась система федеральных миграционных органов
7 исполнительной власти, в научных исследованиях, монографиях по
административно-правовому регулированию в сфере миграционной политики в Российской Федерации затрагивались лишь те или иные аспекты исследуемой проблемы. С изменением ситуации в стране соответственно изменилось и административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики, в связи с чем, появилась потребность обобщить на научном уровне нормативно-правовые основы, теорию и практику в данной области. Для административно-правовой науки институт миграции является сравнительно новой областью исследования. На общетеоретическом уровне в раскрытии тематики по административно-правовому регулированию можно назвать работы А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.М. Козлова, а также многих других ученых-административистов; в области прав и свобод человека и гражданина - О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, B.C. Нерсесянца и др.; в области иммиграции - Е.С. Красинец, Т.М. Регент, внешней миграции -В.А. Ионцева, А.Н. Каменского, СВ. Рязанцева и т.д.
За последние годы, проблеме административно-правового регулирования миграции в Российской Федерации посвящен ряд кандидатских диссертаций: С.А. Прудниковой «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации», В.В. Вострикова «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации», А.А. Мишуниной «Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ», О.Ю. Вострокнутовой «Институт миграции в административном праве». Указанные авторы рассматривали проблему миграции в той или иной плоскости, не касаясь целостного анализа административно-правового регулирования в сфере миграционной политики в Российской Федерации.
Несмотря на проведенные исследования, остался несформированным и недостаточно разработанным понятийный аппарат миграционного института. Применение различной терминологии для обозначения одного и того же
8 понятия, нечеткость формулировок создают дополнительные сложности, как
для правоприменительной практики, так и для формирования единых правовых
основ в сфере миграции в Российской Федерации. Так же до настоящего
времени не проведена классификация нормативно-правовых актов в
исследуемой области. Формирование нормативно-правовых основ
регулирования связанно с существенными изменениями миграционной
политики государства. Таким образом, остается еще много проблем в области
миграции, которые нуждаются в научном изучении.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации государственной политики в сфере миграции Российской Федерации.
Предметом исследования являются научно-теоретический и нормативно-правовой аспекты административно-правового регулирования в сфере миграционной политики Российской Федерации; деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику, их организационная структура и функциональная компетенция, роль и место в системе федеральных органов исполнительной власти.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего законодательства и практики провести комплексное исследование проблем административно-правового регулирования миграции населения, разработать и сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере.
Указанная цель работы обусловила постановку следующих задач:
Показать состояние миграционной политики в РФ и, соответственно, развитие правовой базы для регулирования общественных отношений, возникающих в указанной сфере.
Классифицировать административно-правовые нормы в соответствии с основными направлениями государственного регулирования в сфере миграции.
3. Проанализировать систему федеральных органов исполнительной власти в
сфере миграции.
Провести систематизированный анализ функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.
Сформулировать предложения по совершенствованию системы федеральных органов исполнительной власти.
Систематизировать административные правонарушения в сфере миграции, и сформулировать предложения по совершенствованию норм КоАП.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологической основой диссертационной работы явился метод комплексного исследования, который позволил прийти к научным результатам и практическим предложениям. Автор предлагает свое определение понятию «миграционная политика» и строит новую концепцию миграционного института административного права, опираясь на конкретно-социологический и статистический методы, пользуясь системным обобщением. Наиболее значимыми методами научного познания, положенными в основу анализа административно-правового регулирования в сфере миграционной политики и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились: формально-логический, исторический, сравнительно-правовой методы исследования.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обратиться к обширному кругу работ по административному праву и к литературным источникам по проблемам иных отраслей науки. Изучена специальная научная литература в области философии, социологии, теории государства и права, международного права, конституционного, трудового права и административного права, а также работы, посвященные демографии, связанной с объектом и предметом исследования, что позволило автору рассмотреть предмет исследования целостно и всесторонне. При этом использовались труды: С.А. Авакьяна, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева,
10 В.В. Лаптева, А.Е. Лунева, М.С. Студеникиной, С.С. Студеникина, Д.М. Овсянко, B.C. Прониной, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Ц.А. Ямпольской, а также многочисленные демографические, статистические, научно-правовые публицистические работы.
Нормативно-правовая база исследования. В ходе работы над диссертацией были проанализированы: Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы «О беженцах», «О правовом положении иностранных граждан в РФ», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», «О вынужденных переселенцах», «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», а также Кодекс РФ об Административных правонарушениях и др. Кроме того, в процессе написания данной работы, были проанализированы правовые акты, изданные Президентом РФ и Правительством РФ, и ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в области миграции в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в данной работе
предпринята попытка комплексно исследовать проблемы административно-
правового регулирования в сфере миграционной политики в России, связанные
с обеспечением права человека на свободу передвижения. В основе
исследования лежит анализ действующих нормативно-правовых актов, их
классификация, выявление противоречий между действующими нормативно-
правовыми актами в сфере миграции и постоянно развивающимися
общественными отношениями в этой сфере, исходя из все возрастающего
значения административно-правового регулирования в данной области, а также
дальнейшей перспективы его развития в рамках государственной
миграционной политики, направленной на обеспечение права на свободу
передвижения, выбора места жительства и пребывания. /
В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание понятия «миграционная политика»; проведен анализ природы, сущности, проблем и перспектив административно-правового регулирования в сфере миграционной политики в Российской Федерации; проанализированы полномочия и функции федеральных органов исполнительной власти по осуществлению миграционной политики в РФ; а также рассмотрены вопросы применения административной ответственности, за нарушения в сфере миграции. Теоретические выводы и предложения могут быть полезны в дальнейшем исследовании правовых проблем миграции.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «миграционной политики». Миграционная
политика - это одно из направлений политики государства, ориентированное
на организацию и управление миграционными процессами на его территории
органами государственной власти при помощи законных форм и методов как
административно-правовых, так и социально-экономических, с целью
достижения интересов государства в сфере социального, экономического и
демографического развития общества с соблюдением принципов
международного и российского права.
2. Вывод о необходимости выделения такой формы миграции, как
юридическая, и ее видов: законная и незаконная миграция. «Юридическая
миграция» - это миграция физических лиц на территории государства,
правовыми актами которого установлены правила, регулирующие свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства для физических лиц
(правила миграции), и правовые последствия в случае нарушения этих
правил. «Законная миграция» - это миграция, которая осуществляется
физическими лицами в соответствии с правовыми нормами государства в
сфере миграции, на территории которого она осуществляется. «Незаконная
миграция» - это миграция, которая осуществляется с нарушениями правовых
норм в сфере миграции.
3. Предложение о принятии Федерального Закона «О миграции», который
включил бы в себя общие принципы миграционной политики, основные понятия, права и обязанности мигрантов (вынужденных, добровольных, трудовых) и т.п., для обеспечения единых подходов в реализации миграционной политики на всей территории страны.
Вывод о необходимости возобновить практику принятия на федеральном уровне Миграционных Программ как документов, которые способствуют реализации миграционной политики государства, т.к. в них закрепляются основные направления миграционной политики на ближайшее время, мероприятия по ее реализации, а так же дают возможность своевременно учесть недостатки, что способствует повышению эффективности административно-правового регулирования в исследуемой сфере.
Предложение о придании самостоятельного статуса органу федеральной исполнительной власти - ФМС России, путем переподчинения ФМС России непосредственно Президенту РФ. Тем самым предоставить возможность ФМС России реализовать соответствующие функции в сфере миграции, в том числе: формирование общей стратегии государственной политики в сфере миграции, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг.
Предложение о систематизации норм КоАП РФ об ответственности за нарушение миграционных правил. В связи с расширением сферы административной ответственности многие составы административных правонарушений, содержащиеся в главе 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ», выходят за рамки ее объекта или включены в иные главы КоАП РФ. Предлагается объединить их в одной главе и соответственно расширить объект охраны, предусмотренный в 18 главе. Соответственно изменить название этой главы - «Административные правонарушения в области
13 защиты государственной границы РФ и обеспечения соблюдения
миграционных правил РФ».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Настоящее
р
исследование содержит положения, касающиеся нормативно-правового регулирования миграции, а также совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих ^'государственное регулирование в сфере миграционной политики.
Автором сформулированы такие теоретические понятия как: «миграционная политика», «юридическая миграция», «законная миграция», «незаконная миграция», которые могут быть положены в основу дальнейших научных исследований в данной сфере. В работе проанализированы и классифицированы конкретные составы административных правонарушений, особенности применения административных наказаний по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в том числе такого административного наказания как административное выдворение за пределы Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Данное диссертационное исследование выполнено на кафедре административного права в Московской государственной юридической академии. Основные положения диссертационного исследования нашли своё отражение в выступлениях автора на конференциях по вопросам административного права. Отдельные положения диссертационного исследования, использовались при и подготовке раздаточных материалов, а также итоговых документов научно-практического семинара «Проблемы борьбы с незаконной миграцией и преступностью иностранных граждан в национальных республиках Приволжского федерального округа», проведенного 22 сентября 2006 г. в г. Казани.
По теме диссертации опубликованы статьи автора диссертации: 1. Кондрашина К.П. // Административная ответственность за нарушения миграционных правил // Вестник Московского Университета МВД России, -М., 2007, №3.-0,43 п.л.
2. Кондрашина К.П. Административная ответственность за правонарушения
в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства// Административное право и процесс, - М., 2006, №2. - 0,61 п.л.
Кондрашина К.П. Административно-правовое регулирование миграционных процессов в РФ на современном этапе // Проблемы административно и административно-процессуального права. Сборник научных трудов памяти Ю. М. Козлова. -М: МГЮА, 2005. - 0,25 п.л.
Кондрашина К.П. Административно-правовое регулирование въезда и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ // Актуальные проблемы современного Российского права и перспективы его интеграции в систему мирового права. Сборник статей и тезисов научной конференции. -М.: МГЮА, 2003.-0,21 п.л.
Кондрашина К.П. Административная ответственность за нарушение иммиграционных правил // Административная ответственность (состояние и перспективы). Сборник материалов научной конференции. -М: МГЮА, 2003. -0,19 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
Понятие миграционной политики, миграция и ее виды
Важнейшим методом организации системы исполнительной власти и реализации функций соответствующих органов, а также всего состава государственной службы, всех механизмов местного самоуправления является государственная политика, метод политического руководства в области государственного управления. Политика государства, как правило, ориентирована на основные сферы ведения государства; она обосновывает определенный масштаб и средства такого воздействия. Политику государства можно рассматривать как концентрированную форму определения целей общества и мобилизации всех механизмов государства, в том числе и правового регулирования. Кроме того, политика достаточно гибкий способ реализации прямых и обратных связей властных структур общества с различными слоями и структурами общества (гражданского общества), регламентированных не так жестко, как административно-правовые каналы взаимодействия различных субъектов в процессе разрешения конкретных дел. В основе политики находятся такие предметы, как общественный, государственный интерес, которые в процессе разных форм общения приводят к большему или меньшему балансу с интересами граждан и интересами основных групп населения страны. Политика государства незримо присутствует в виде целевых установок при прочтении формализованных функций конкретных подсистем исполнительной власти и отдельных органов этой ветви власти. В целом же это организационно-правовой метод деятельности исполнительной власти.
Таким образом, закон и политика как методы взаимодействуют и взаимодополняют друг друга в процессе работы органов исполнительной власти. Политика по своей форме реализуется в доктринах, концепциях, обращениях и диалогах высших должностных лиц с разными аудиториями, представляющими основные страты общества. Ясность политики по всем направлениям ведения государства определяет и состояние нормотворческой практики, воздействует на сбалансированность разных направлений нормативного регулирования. Однако первенство в системе этих методов всякий раз должно оставаться за законом. Несовпадение политики и закона ставит вопрос о целесообразности изменения последнего. Но любое политическое решение требует соблюдения рамок закона, и в первую очередь конституции .
Поэтому, рассматривая проблему административно-правового регулирования в сфере миграционной политики необходимо остановиться на самом понятии миграционной политики, а именно ответить на вопрос, - что такое миграционная политика. Миграционная политика, являясь составной частью внешней и внутренней политики страны, представляет собой целую систему социально-экономических, идеологических и политико-правовых мер по регулированию миграционных процессов. В «Концепции регулирования миграционных процессов в РФ» сказано, что она представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти РФ в области управления миграционными процессами. Следует отметить, что не случайно законодатель употребляет понятие «регулирование» в отношении миграционных процессов. Как отмечал Ю. М. Козлов «общая теория управления, равно как и теория государственного управления, особо выделяют категорию функций управления. В их числе, как правило, обозначаются следующие: прогнозирование и планирование; организация; руководство; координация; контроль; регулирование. Из данного утверждения можно сделать вывод о том, что не управление является частью регулирования, а наоборот - регулирование есть часть управления, т.е. его функция. Суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы». Особенно важно отметить, что государственное регулирование характеризуется возможностью воздействия на организационно неподчиненные объекты, и связано с применением косвенных средств управляющего воздействия. На данном этапе, государственное регулирование стало приоритетной функцией в управлении различными сферами деятельности государства, за исключением административно-политической сферы, где все еще доминирует государственное управление как основная функция органов исполнительной власти.
Понятие мигрантов и их виды
Одно из основных понятий, часто используемых в литературе, это понятие мигранта. Однако в нормативно-правовых актах Российской Федерации до сих пор нет четкого определения, кто такой мигрант. Единственный документ, где формулируется это понятие - Федеральная миграционная программа (которая прекратила свое действие в виду истечения сроков) , в ней указано, что мигрант - это лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Лицо, въезжающее на территорию государства нового места проживания - иммигрант; выезжающее с территории государства проживания - эмигрант. Как видно из этого определения законодатель в основном связывает данное понятие с внешней миграцией. Однако следует обратить внимание на то, что данное понятие охватывает также и лиц, которые переезжают с одной территориальной единицы государства, в другую. В частности, в эту категорию подпадают как вынужденные переселенцы, так и лица, которые добровольно меняют место жительство в пределах государства.
В рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием мигрант, является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. Однако это Соглашение определяет лишь одну из категорий лиц, входящих в понятие мигрант, - категорию трудящихся-мигрантов, то есть лиц, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу.
В соответствии с определением Экономического суда СНГ, понятие мигрант является родовым и включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Вместе с тем некоторые ученые считают , что использование данного определения в тексте законодательных актов не представляется возможным. Его употребление в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение.
В то же время само понятие миграции существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ. Таким образом, можно сделать вывод, что в юридическом смысле мигрантом может признаваться лицо, с перемещением которого закон связывает какие - либо правовые последствия. В связи с этим понятие мигранта, на наш взгляд, следует рассматривать в широком и в узком смысле. В широком смысле, мигрант - это любое лицо (гражданин РФ или иностранный гражданин, лицо без гражданства), которое сменило свое постоянное место жительства, и поселилось временно или постоянно в другой стране, или в своей же, но в другом административно -территориальном образовании. В узком смысле, мигранты - это только иностранные граждане или лица без гражданства, которые сменили свое постоянное место жительство и поселились временно или постоянно в другой стране, и к которым в случае применения административной ответственности может быть применено административное наказание - выдворение. К категории мигрантов в этом случае не могут быть отнесены вынужденные переселенцы, поскольку они не пересекают границ РФ. Беженцы, иммигранты и эмигранты в этом случае являются мигрантами.
Поскольку, в науке выделяется такое понятие как миграционный поток - совокупность людей, перемещающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы (миграционные потоки можно подразделить на внешний миграционный поток и внутренний), то следует отнести к субъектам внешнего миграционного потока - эмигрантов и иммигрантов.
Субъектами внешней миграции являются: 1. Эмигрант - лицо, которое по своей воле покидает РФ - страну постоянного проживания и переезжает в другую страну на законных основаниях, т.е. получает разрешение от принимающей его страны на въезд. При этом эмигрант может оставаться гражданином России или, приобрести в соответствии с национальным законодательством гражданство страны пребывания.
Система федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере миграции
В теории административного права под исполнительной властью понимается - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. Опыт России показывает, что решение миграционных проблем возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного -процесса - от въезда мигрантов в Россию до их обустройства и социальной адаптации .
За последнее десятилетие система органов исполнительной власти в сфере миграции, подвергалась неоднократным изменениям в целях определения их рациональной структуры, повышения их роли в процессе реформирования государственной власти. В основу действующей системы органов исполнительной власти легли следующие указы Президента РФ: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»177 и Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»178.
В систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере миграции, входят Правительство РФ, Министерство внутренних дел России, Федеральная миграционная Служба России. Следует отметить, что указанные федеральные органы исполнительных власти, в той или иной мере реализуют свою деятельность путем взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти, например, с Министерством иностранных дел РФ, Федеральной Служба Безопасности РФ, Федеральной таможенной службой РФ и многими другими органами. Например, Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации179, в частности, это МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Минздравсоцразвития России, МИД России и многие другие.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, являясь главой государства, наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти. Он формирует систему органов исполнительной власти и может оказывать влияние на их деятельность. В аспекте данного исследования рассмотрим полномочия Президента РФ в сфере миграции.
Во-первых, именно Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней миграционной политики государства. Так, в ежегодном послании высшему законодательному органу - Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. «О важнейших общенациональных задачах» , Президент РФ затронул вопросы, касающиеся миграционной политики. Он отметил следующее, «рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией иммиграционной политики. Мы заинтересованы в притоке квалифицированных, легальных трудовых ресурсов. Но еще немалое число предпринимателей в России пользуются выгодами нелегальной миграции. Ведь бесправный иммигрант особенно «удобен» для неограниченной эксплуатации... и потенциально опасен с точки зрения правонарушений. Однако речь должна идти не только о сокращении размеров «теневого сектора», но и о реальной пользе для всего российского государства и общества. В конечном итоге — каждый легальный иммигрант должен получить возможность стать гражданином России. Нельзя откладывать решение таких проблем. Меры по созданию условий, благоприятных для рождения детей, снижения смертности и упорядочению миграции должны реализовываться одновременно. Уверен, что нашему обществу по силам решить эти задачи и постепенно стабилизировать численность российского населения».
Функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению миграционной политики в Российской Федерации
Множество ученых-административистов исследовали вопрос функций исполнительной власти в своих работах, в частности, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Г.А. Туманов, Ц.А. Ямпольская и др. Несмотря на различия в подходах ученых административистов к данному ьоирису, а числе наиболее значимых, как отмечает Л.А. Калинина , указываются такие функции, как исполнительно-распорядительная (управление), регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная. Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.
В связи с проведением административной реформы, введением новой системы федеральных органов исполнительной власти основанной на разделении функций органов исполнительной власти, в зависимости от их организационно-правовой формы, министерства наделены правоустанавливающими функциями, федеральные службы - контрольно -надзорными, а федеральные агентства - функциями оказания государственных услуг.
Следует обратить внимание на некоторые недостатки в существующем функциональном подходе. Так, определение правоприменительной функции в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утратило силу226, однако, в Положении о ФМС России на первом месте выделена именно данная функция -правоприменительная. По нашему мнению, не совсем ясно, почему такая функция в основном нормативном акте утратила силу.
В целом, характеризуя функции органов исполнительной власти в сфере миграции, следует отметить, что законодатель порой не разграничивает функции и полномочия. Рассматривая федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции, следует остановиться на МВД России и его полномочиях в сфере миграции. Основные полномочия МВД России в сфере миграционной деятельности: формирует на основе анализа и прогнозирования состояния миграционных процессов основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности;
разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов ФМС России;
разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности МВД России;
на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ; представляет в установленном порядке в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета и финансированию ФМС России; обеспечивает взаимодействие органов внутренних дел и внутренних войск с территориальными органами ФМС России; утверждает состав коллегии ФМС России, ежегодный план деятельности ФМС России, отчет о его исполнении, а также показатели деятельности ФМС России; отменяет противоречащие Конституции РФ, законодательным и иным нормативным правовым актам РФ, нормативным правовым актам МВД России решения должностных лиц ФМС России, органов, подразделений и организаций системы ФМС России; разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны общественного порядка на территории РФ; организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск; обеспечивает в соответствии с законодательством РФ проведение государственной дактилоскопической регистрации; контролирует и координирует деятельность ФМС России по мобилизационной подготовке и мобилизации; обеспечивает повышение устойчивости работы ФМС России в условиях военного времени, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время;
