Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы правового регулирования в сфере массовой информации
1.1. Система и структура законодательства о средствах массовой информации
1.2. Свобода массовой информации - основной принцип правового регулирования в сфере массовой информации 49-69
1.3. Основные механизмы правового регулирования в сфере массовой информации 70-103
Глава 2. Правовое регулирование организации и деятельности средств массовой информации
2.1. Институт регистрации средств массовой информации 104-113
2.2. Институт лицензирования в сфере массовой информации 114-130
2.3. Институт распространения средств массовой информации
Глава 3. Механизмы правовой ответственности за нарушение законодательства о средствах массовой информации
3.1. Злоупотребление свободой массовой информации, ущемление свободы и иные нарушения 155-171
3.2. Злоупотребление правами журналиста 172-192
3.3. Проблемы совершенствования механизмов правовой ответственности в сфере массовой информации
Заключение 199-203
Список источников и литературы 204-217
- Свобода массовой информации - основной принцип правового регулирования в сфере массовой информации
- Основные механизмы правового регулирования в сфере массовой информации
- Институт лицензирования в сфере массовой информации
- Злоупотребление свободой массовой информации, ущемление свободы и иные нарушения
Введение к работе
Правовое регулирование отношений в сфере массовой информации имеет принципиальное значение для обеспечения оптимального функционирования средств массовой информации (СМИ) как важнейшего демократического института, с помощью которого реализуются конституционные права граждан на свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, свободу экономической деятельности, свободу творчества и преподавания, право на участие в культурной жизни и т.д. Именно через СМИ в первую очередь современное общество способно контролировать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, политических партий и иных субъектов публичного права. При этом сама деятельность СМИ нуждается в комплексном правовом регулировании, способном обеспечить баланс интересов личности, общества и государства.
В современных условиях вопрос оптимального правового
регулирования СМИ приобретает особое значение в связи с общемировыми
процессами глобализации, формирования глобального информационного
общества, становления экономики, основанной на знании, и
прогрессирующей гармонизацией общеевропейского правового
пространства. В таїсом контексте проблемы правового регулирования СМИ приобретают стратегическое значение.
Актуальность диссертационного исследования предопределяется также наличием объективных предпосылок для обновления российского законодательства о средствах массовой информации. С одной стороны, очевидны радикальные изменения, произошедшие в сфере массовой информации за последние 15 - 20 лет, в результате чего - и в значительной степени благодаря именно законодательству о СМИ - сформировалась принципиально иная ситуация в медийной сфере, предопределившая ломку привычных стереотипов и зарождение новых - может быть, не всегда
4 оптимальных и позитивных - отношений по учреждению СМИ и организации их функционирования, по надзору и контролю за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и т.д. На тот же период времени приходится и радикальное изменение всей российской правовой системы, что не может не влиять на законодательство о СМИ. Одновременно прогрессирует международно-правовой инструментарий в данной сфере: обновляется и дополняется нормативный арсенал Совета Европы, ОБСЕ и ЮНЕСКО в области обеспечения информационного плюрализма и транспарентности, предотвращения монополизации, совершенствуется правоприменительная практика Европейского суда по правам человека по статье 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
С другой стороны, научное осмысление процессов, происходящих в сфере права массовой информации, с позиций современного правоведения несколько запаздывает. Особенно это касается комплексных исследований, имеющих непосредственный выход на практику правотворчества и правоприменения. Потребность в таких работах весьма велика, поскольку общество объективно нуждается в научно выверенных рекомендациях по совершенствованию законодательства о СМИ и практики его применения.
Следует подчеркнуть, что в 2005-2006 гг. Президент и Правительство Российской Федерации неоднократно поднимали вопросы, требующие для своего решения внимательного изучения и учета общеевропейского опыта. Речь идет, прежде всего, о присоединении к Европейской конвенции о трансграничном телевидении, а также о переходе на цифровое телерадиовещание и о формировании общественного телевидения, что предполагает использование соответствующих рекомендаций Совета Европы (Rec (96)10, Rec (99)1, Rec (2000)23, Rec (2003)9 и др.). Вот почему изучение и освоение европейского опыта правового регулирования в сфере электронных СМИ является в настоящее время особенно актуальным.
5 Степень разработанности проблемы.
Стремительное развитие правового регулирования в сфере массовой инфомации, начавшееся менее 20 лет назад, требует скорейшего формирования общепризнанной доктрины права массовой информации как комплексной отрасли права, подотрасли информационного права и отрасли законодательства. Однако сравнительно небольшое количество юридических исследований, посвященных анализу правовых основ организации деятельности СМИ, приводит к отсутствию систематизированного представления об основных принципах и институтах правого регулирования данной сферы, что серьезно затрудняет процессы правотворчества и правоприменения.
На сегодняшний день основные элементы теории права массовой информации и отдельные вопросы правового регулирования в сфере массовой информации в Российской Федерации и странах Европейского Союза получили отражение в научных трудах, авторами которых являются: Ю.М.Батурин, М.А.Федотов, В.Л.Энтин, А.И.Артищев, И.Л.Бачило, С.В.Большаков, А.Б.Венгеров, Г.В.Винокуров, Н.Н.Караваева, В.А.Копылов, Б.В. Кристальный, С.Ю.Ломанский, В.Н. Лопатин, В.Н.Монахов, А.А.Панов, А.Е.Постников, М.И.Прокопов, М.М.Рассолов, А.Г.Рихтер, Е.Н.Родненский, В.А.Рыжова, В.Б.Сорнин, П.В.Степанов, А.А.Сурикова, К.С.Турченинов, В.В.Чернышев, С.В.Шевердяев и другие1.
1 Батурин ЮМ., Федотов М.А., Энтин В,Л. Закон о СМИ: на перекрестке веков и мнений. - М. Изд. СЖР и Московское Бюро ЮНЕСКО. 2004; Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон о средствах массовой информации. Республиканский вариант. Инициативный авторский проект, -М. Юридическая литература, 1991; Батурин Ю.М., Федотов М.А., Эптин В.Л. Закон СССР о печати и других средствах массовой информации. Инициативный авторский проект. -М. Юридическая литература. 1989; Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. Учебник для вузов,- М. - СПб, 2001; Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство. СПб., 2000: Федотов М.А. Российское право массовой информации на фоне общеевропейских стандартов: контрасты и полутона. -Россия и Совет Европы: перспективы взаимодействия (сборник докладов).- М. Институт права и публичной политики, 2001; Федотов М.А. Открытое общество и правовые пределы информационной закрытости /Россия в современном мире: проблемы, поиски, решения: Научные труды ИМПЭ им. А.С.Грибоедова. Выпуск 2005 г. - М. Изд. ИМПЭ. 2005; Энтин В. Правовое регулирование деятельности прессы за рубежом. Выпуск 1. -М.; 1992; Копылов В,А. Информационное право.- М.: Юристь, 1997; Рихтер А. Правовые основы журналистики.- М.: Изд-во Моск. ун-та, 2002; Шевердяев С. Основные проблемы проектов ФЗ о средствах массовой информации.
Наряду с отечественными разработками в области теории права массовой информации представляют интерес труды таких признанных зарубежных специалистов, как К.Бауман, У.Берка, А. ван Лун, С.Коливер, В.Корталс Альтес, В.Кляйнвахтер, Н.Купер, П.Круг, Д.Леонарди, М.Прайс, С.Робилар, Р.Эррера и другие .
Однако никогда ранее в юридической науке не предпринималась попытка комплексного исследования основных принципов и институтов правового регулирования в сфере массовой информации в контексте разработки путей их совершенствования с учетом опыта стран Европейского Союза. Предпринятое диссертантом исследование имеет своей целью частично восполнить имеющийся пробел.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере массовой информации под действием правовых регуляторов.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические проблемы, связанные с генезисом, современным состоянием и перспективами развития существующей в Российской Федерации системы правового регулирования в сфере массовой информации, в сопоставлении с опытом стран Европейского Союза.
1 Monroe Е. Price. Media and Sovereignty: Law, Identity and Technology in a Global Environment (2002), Public Service Broadcasting in Transition (2002) (edited with Marc Raboy), Russian Media Law and Policy in the Yeltsin Decade. Essays and Documents (2002) (edited with Andrei Richter and Peter K.. Yu), Parental Control of Television Broadcasting (2001) (edited with Stefaan G. Verhtilst), Media Reform: Democratizing Media, Democratizing the State (2001) (edited with Beata Rozumilowicz and Stefaan G. Verhulst); Serge Robiliard, Television in Europe: Regulatory Bodies, London, Jonn Libbey, 1995, Television in Europe- Regulatory bodies- status, functions and powers in 35 European countries. London. John Libbey.1996; Danilo A. Leonardi, Self-Regulation and the Print Media: Codes and Analysis of Codes in Use by Press Councils in Countrls of the EU.2004; Wolfgang Kleinwachter, CSCE and Information (ed. with Kaarle Nordenstreng, 1992); Medienmarkt Ost-West: Innovation durch Vernetzung (with Kerstin Schilling, 1994), 'The people's "Right to Communicate" and a "Global Communication Charter": How does cyberspace change the legal concepts of human rights and participation?' in: Journal of International International Communication, vol. 5, June - December 1998, Continuity and change in the international law of mass communication. The National Lawyers Guild Practitioners, Berkeley, CA, vol. 48, No. 1, Winter 1991; Kortals Altes W. Information Law Towards the 21st Century, (ed., in co-operation with E.J, Dommering, P,B. Hugenholtz & J.,l.C. Kabel), Deventer, 1992, Report on Media and Civil Law Practice in The Netherlands for the Belgian Association of Judges, Wepion 2001, Regulation Instruments from a Legal Perspective: Tevplan, K., &Morreale, P. (eds.), The Telecommunications Handbook, CRC Press 2000 (p. 1-49 to 1-55), European Law: A Case Study of Changes in National Broadcasting. 11 Cardozo Arts & Entertainment Law Journal 313-335, 1993, Protecting Journalists' Sources: A Dutch Proposal for Legislation. Public Law, Spring 1992, p. 73-91.
Цель диссертационного исследования обусловлена объективно насущной потребностью в поиске конструктивных подходов к совершенствованию основных институтов и развитию принципов правового регулирования в сфере массовой информации в соответствии с изменившимися социальными условиями и с учетом возрастающей роли средств массовой информации в правовом демократическом государстве и гражданском обществе, Настоящая диссертационная работа имеет целью исследование системы правового регулирования в сфере массовой информации в Российской Федерации в сравнении с законодательством и правоприменительной практикой стран Европейского Союза.
Поставленная цель предопределила задачи, решаемые в данной научной работе:
рассмотреть теоретико-методологические основы правового регулирования отношений в сфере массовой информации;
исследовать основные принципы и институты правового регулирования отношений в сфере массовой информации;
- проанализировать правовые механизмы организации деятельности СМИ;
выявить особенности механизмов правовой ответственности за нарушение законодательства о СМИ.
В качестве методологической основы исследования использовался диалектический метод познания, главной особенностью которого является системный, комплексный подход к изучаемому явлению. Автором использованы также общенаучные и отраслевые методы познания (комплексный анализ, системный подход, исторический метод, анализ статистических данных и др.). Особое внимание уделено применению методов сравнительного правоведения, позволивших сопоставить существующие в Российской Федерации и странах Европейского Союза институты и принципы правового регулирования в сфере массовой информации. Сравнительно-правовой подход был необходим, чтобы точнее
8 определить реальное положение российского законодательства о СМИ, правоприменительной практики и правовой доктрины в общеевропейском контексте, а также выработать конкретные предложения по использованию зарубежного опыта в процессе совершенствования механизмов правового регулирования в данной сфере.
Для анализа проблематики правового регулирования в сфере массовой информации в Российской Федерации, а также странах Европейского Союза методом очного стандартизированного интервью были опрошены эксперты журналов, специализирующихся на современных гуманитарных исследованиях в области законодательства о СМИ.
Теоретической основой проведенного исследования послужили научные труды ведущих российских и зарубежных ученых в сфере массовой информации.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, акты международного права, федеральные законы, в частности, закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации»3(далее по тексту «Закон о СМИ»), указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, министерств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В диссертации исследовались также нормативно-правовые акты бывшего СССР и Российской Империи, источники зарубежного законодательства, в том числе Франции, Германии, Испании, Италии, Великобритании, материалы отечественной и зарубежной правоприменительной практики.
Эмпирическую базу исследования составили фактологические материалы: опубликованные в специальных журналах; размещенные на сайтах различных исследовательских и общественных организаций в сети
Федеральный закон «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 (ред. от 2].07.2005г.), №2124-Шедомости СНД и ВС РСФСР, 13.02Л992,№7. ст.300
9 Интернет; включенные в материалы международных Конференций -«Правовое регулирование средств массовой информации (СМИ)», «Правовые основы журналистики», «Формула закона о СМИ» и др.; опубликованные в периодической печати в 1990-2006 гг. Всего было проанализировано около 145 источников. Таким образом, научная достоверность диссертации обеспечивается: обширным эмпирическим материалом, применением научной методологии, использованием различных информационных источников, результатами очных стандартизированных интервью с экспертами журналов, специализирующихся на современных гуманитарных исследованиях в области законодательства о СМИ.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в диссертационном исследовании проведен комплексный анализ основных принципов и институтов правового регулирования в сфере массовой информации в контексте сравнения с опытом стран Европейского Союза.
Работа является одной из первых попыток комплексного исследования проблем правового регулирования в сфере массовой информации с целью формирования целостной концепции правового регулирования организации деятельности СМИ в Российской Федерации. Принципиально новым является ряд предложений по совершенствованию отдельных норм права массовой информации. Достоверность выводов и положений исследования обеспечивается обобщением широкого круга авторитетных литературных источников, законодательства и материалов практики.
Научная новизна диссертации состоит в следующих выносимых на защиту положениях:
Теоретически обоснована необходимость совершенствования правового регулирования в сфере массовой информации с учетом опыта стран Европейского Союза.
Определены и системно структурированы основы правового регулирования в сфере массовой информации в виде единого научно-
10 теоретического направления как особой подотрасли в системе информационного права.
Проанализирована проблема выстраивания оптимальных взаимоотношений между государством и СМИ в сфере регистрации, лицензирования и распространения средств массовой информации.
Выработаны рекомендации по формированию в сфере массовой информации саморегулируемых организаций, целью которых является:
- обеспечение альтернативных механизмов разрешения споров между
СМИ и гражданами, а также между СМИ и государством;
- поддержание высоких стандартов журналистской этики в медийной
сфере.
5. Обоснованы и систематизированы основополагающие принципы
правового регулирования в сфере массовой информации, а именно:
принцип свободы массовой информации;
принцип баланса интересов;
принцип невмешательства в деятельность СМИ;
принцип приоритета договора;
принцип судебного разрешения споров;
принцип идеологического разнообразия
6. Проанализированы и систематизированы основные институты
массовой информации, к числу которых относятся:
- институт учредительства;
институт собственности на СМИ;
институт названия СМИ;
институт регистрации СМИ;
институт лицензирования СМИ;
институт распространения СМИ;
институт права на информацию;
институт защиты источника информации;
институт правового статуса журналиста;
институт приостановления и прекращения деятельности СМИ;
институт права на опровержение и ответ;
институт возложения ответственности и т.д.
8. Обоснована необходимость имплементации в российское
законодательство о СМИ международно-правовых норм, сформировавшихся
в последние 10-15 лет. Особое значение этому придает вступление России
в Совет Европы, ратификация Конвенции о защите прав человека и ос
новных свобод4, присоединение к Бернской конвенции «Об охране
литературных и художественных произведений»3, ряду других актов
международного права.
Обоснованы предложения по обеспечению баланса интересов личности, общества и государства при реализации разрабатываемой ныне концепции федеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации (2007-2015 год)». В том числе, обоснована необходимость при переходе на цифровое вещание учитывать интересы вещателей в контексте защиты авторских и смежных прав, внести изменения в систему лицензирования российских вещателей, - упростить процедуру регистрации СМИ, приблизив ее к уведомительному порядку, ввести аннулирование лицензии на вещание исключительно в судебном порядке и т.д.
Обоснована целесообразность внесения изменений в закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (Закон о СМИ) в части:
- приостановления и прекращения деятельности СМИ, так как применение данных санкций не вписывается в контекст исключений, выраженных в ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и
См: Конвенция о защите прав человека и основных свобод //Бюллетень международных договоров. 1998, №7.
См: Бернская Конвенция «Об охране литературных и художественных произведений» 09.09. 1886 г,// Бюллетень международных договоров.2003, № 9,
12 основных свобод, а также не соответствует сложившейся общеевропейской практике;
уточнения понятия «средство массовой информации», поскольку СМИ является объектом, а не субъектом права и, следовательно, не могут осуществлять деятельность, что, в свою очередь, лишает юридического смысла такие санкции, как «прекращение и приостановление деятельности средства массовой информации»;
совершенствования законодательных требований, касающихся Устава редакции;
уточнения понятия «злоупотребление свободой массовой информации» и т.д.
11. Обоснована целесообразность внесения изменений в отдельные составы административных деликтов, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также об изменении подведомственности дел о правонарушениях в сфере массовой информации.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что собранная, обобщенная и систематизированная в ходе исследования информация позволяет расширить научные представления о процессе формирования и современном состоянии правового регулирования в сфере массовой информации в Российской Федерации и странах Европейского Союза. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах, на факультетах информационной безопасности и права, журналистики, а также международного права при чтении учебных курсов и спецкурсов «Право массовой информации», «Информационное право», «Правовые основы журналистики» и т.д.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы представлены автором в опубликованных статьях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка нормативно-правовых актов и библиографии.
Свобода массовой информации - основной принцип правового регулирования в сфере массовой информации
Свобода печати, трансформировавшаяся с развитием новых средств коммуникации в свободу массовой информации, по праву считается главным принципом функционирования печати, радио, телевидения в правовом государстве. Она является обязательным элементом режима демократии и необходимым условием обеспечения для индивидов и их объединений политического плюрализма и культурного многообразия .
Свобода массовой информации — ровесница перемен, происходивших в России в начале 1990-х годов, когда средства массовой информации не только отражали, но в значительной степени формировали надежды и ожидания миллионов людей в Российской Федерации и зарубежом.
Однако, зачастую, свободное волеизъявление оказывается беспомощным перед техникой черного пиара и информационными злоупотреблениями, а сам принцип свободы слова и массовой информации, слишком часто используемый как индульгенция на вседозволенность, во многом утрачивает свое значение.
Согласно замерам общественного мнения, проведенным компанией ROMTR-Monitoring, больше половины россиян полагают, что в стране есть свобода слова, а вот 80% опрошенных журналистов считают иначе31. Вместе с тем граждане, недовольные конкретными проявлениями свободы прессы, в своем большинстве считают введение цензуры целесообразным (с этим, правда, категорически не согласны свыше 60 % опрошенных журналистов)32.
Понимание идеи о свободе слова и свободе СМИ
Некоторые сложности с пониманием идеи свободы «слова» и свободы СМИ происходят от многозначности самого слова свобода. "Свобода" часто понимается не в гегелевском смысле (свобода как осознанная необходимость), а как полное отсутствие ограничений. Но такой ситуации не может быть — безграничная свобода одних означает подавление других. Поэтому в демократических обществах свобода в той или иной сфере всегда имеет как юридические, так и моральные ограничения.
В этой связи интересно рассмотреть соотношение свободы слова и цензуры в Российской Федерации. Под цензурой обычно понимается не вообще ограничение свободы СМИ, а необходимость предварительного (перед печатью или трансляцией) согласования текста или сообщения СМИ. В ст.З Закона о СМИ цензура массовой информации определяется как "требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей".
В некоторых странах Европейского Союза (например, Великобритании и Германии), пресса свободна печатать все, но отвечать перед законом после публикации. В других странах действуют некоторые заранее оговоренные в законодательстве ограничения на свободу СМИ — как правило, продиктованные интересами национальной безопасности, здоровья и нравственности населения, соблюдения прав человека. В российском Законе о СМИ содержится ряд ограничений, продиктованных:
- соблюдением государственной тайны;
- охраной частной жизни;
- соображениями уважения прав, законных интересов, чести и достоинства граждан и организаций (ст.49 «Обязанности журналиста»);
статья 5.1 провозглашает недопустимость злоупотребления правами журналиста;
- необходимостью соблюдать принцип равноправия людей независимо от пола, возраста и т.п. Статья 51 гласит, что "запрещается использовать право журналиста на распространение информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой и национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями".
Есть в Законе также и статья 58, регламентирующая ответственность за ущемление свободы массовой информации (но не свободы слова!): "Ущемление свободы массовой информации, то есть воспрепятствование в какой бы то ни было форме со стороны граждан, должностных лиц государственных органов и организаций, общественных объединений законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции средства массовой информации, а также журналистов,., влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации"" 3.
Помимо ответственности за ограничение свободы, в Законе о СМИ содержится несколько положений, препятствующих злоупотреблению свободой массовой информации. Согласно ст. 4 не допускается использование средств массовой информации... для разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, ... а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.
Факторами, ограничивающими свободу слова и свободу СМИ, могут быть не только цензура, но и масса других социокультурных обстоятельств — и то, какие это обстоятельства, говорит на самом деле о степени цивилизованности и демократичности общества.
Основные механизмы правового регулирования в сфере массовой информации
Право массовой информации, как любая отрасль или подотрасль права, строится на неких основополагающих началах, принципах, выражающих его сущность, назначение, главные свойства и особенности. Правовые принципы обязательны для всех участников правоотношений, их соблюдение гарантирует эффективность обеспечения государством прав и свобод человека и гражданина, а также собственных интересов.
Общеправовые принципы, такие как принцип законности, соблюдения прав человека и гражданина, равенства всех перед законом и судом, социальной справедливости, единства юридических прав и обязанностей, независимости судебной власти распространяют свое действие и на сферу массовой информации.
Предметом настоящего параграфа являются принципы, характерные для сферы массовой информации и формирующиеся на их основе механизмы правового регулирования. Отечественные правоведы, занимающиеся исследованиями в области информационного права, в последние годы обратили внимание на то, какие принципы лежат в основе правового регулирования информационных отношений. Так, Чубукова С.Г. выделяет следующие принципы информационного права: а) принцип гармоничного сочетания интересов общества, личности и государства в информационной сфере, б) принцип неприкосновенности собственности, в) принцип свободы договора, г) принцип единства и дифференциации информации и материального носителя, д) принцип сохранения и рационального использования информационных ресурсов, составляющих национальное достояние, е) принцип демократизации информационного права .
Профессор Копылов В.А. выделяет: а) принцип отчуждения прав на использование информации, б) принцип оборотоспособности информации, в) принцип информационного объекта (информационной вещи, принцип распространяемости информации, принцип организационной формы)34. Следует подчеркнуть, что это принципы именно информационного права, а не права массовой информации. Но именно в таком качестве они имеют значение для права массовой информации как подотрасли информационного права. В данном исследовании интересны, прежде всего, принципы, характерные исключительно или преимущественно для права массовой информации. В то же время вопрос о реализации общих принципов информационного права в пределах права массовой информации заслуживает самостоятел ьного рассмотрения.
Среди основных начал, на которых строится современное российское право массовой информации, прежде всего, следует указать принцип свободы массовой информации, подробный анализ которого дан в предыдущем параграфе. Данный принцип получает развитие в других основополагающих положениях, к числу которых мы относим: принцип баланса интересов, принцип невмешательства в деятельность СМИ, принцип приоритета договора, принцип судебного разрешения споров, принцип идеологического разнообразия.
Рассмотрим подробнее каждый из перечисленных принципов. Принцип баланса интересов
Как отмечалось выше, свобода информации - основной принцип информационных отношений в современном обществе, провозглашенный Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Конституцией России. Прямой запрет цензуры, запрет создания органов, функцией которых является цензура, (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ, ст. 3 Закона о СМИ) являются первостепенными гарантиями ее беспрепятственной реализации. Вместе с тем следует отметить, что свобода не абсолютна. Любое осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц, необходим разумный баланс, равновесие. Именно поэтому не допускается и «пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства» (ч. 2 ст. 29 Конституции Российской Федерации). Таким образом, принцип баланса интересов заложен уже в самой структуре статьи 29 Конституции России.
Баланс интересов предполагает взаимное корреспондирование прав и обязанностей субъектов правоотношений. В частности, рассматривая отношения между гражданами и журналистами, можно найти идею баланса интересов в ст.ст. 38, 39, 40, 49 Закона о СМИ.
В соответствии со ст. 38 Закона о СМИ граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Указанные правила (ст. 4 и ст. 38), а также требования ст. 49 Закона о СМИ, согласно которой журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации, удовлетворять просьбы лиц, предоставивших информацию, об указании на ее источник, а также об авторизации цитируемого высказывания, если оно оглашается впервые, сохранять конфиденциальность информации и (или) ее источника, получать согласие (за исключением случаев, когда это необходимо для защиты общественных интересов) на распространение в средстве массовой информации сведений о личной жизни гражданина от самого гражданина или его законных представителей и т.д., служит подтверждением баланса, гармоничного сочетания интересов журналистов, организаций СМИ и личности.
Идея баланса интересов в отношениях между СМИ и государством закреплена в формуле, согласно которой свобода может быть ограничена только законом. Такой вывод проистекает из сопоставления ч. 3 ст. 55 Конституции России и ст. 13 Закона о СМИ. Примером таких нормативно-правовых актов являются Закон РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1, Гражданский кодекс Российской Федерации с понятиями служебной и коммерческой тайны, федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 № 3-ФКЗ.
Следует отметить, что в демократическом обществе государство должно как можно меньше вмешиваться в деятельность СМИ, не должно быть ни прямой, ни косвенной цензуры печати или содержания телерадиопрограмм, ограничения могут налагаться лишь в пределах, разрешенных статьей 10 Европейской конвенции о правах человека. Независимость СМИ от государственного контроля должна быть записана в законе; любое ущемление независимости допустимо только на основании решения суда, но не органов исполнительной власти.
Институт лицензирования в сфере массовой информации
Основу правовой базы лицензирования телерадиовещания в России составляют нормы ст.ст.31-33 Закона о СМИ, а также подзаконных актов Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми формируются конкретные лицензионные условия, закрепленные в каждой вещательной лицензии. Телевизионное вещание и радиовещание подлежат лицензированию на основании ст. 31 Закона о СМИ. Лицензия на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции средств массовой информации.
Положение о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания и Положение о порядке взимания платы за выдачу и переоформление лицензий на телевизионное вещание, и радиовещание утверждены постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года N 1359. Интересно отметить, что Положение о лицензировании телевизионного и радиовещания в Российской Федерации содержит единственное из действующих сегодня в России ограничений на концентрацию собственности в СМИ, запрещая получение лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети. Однако, положение не содержит необходимых разъяснений используемых понятий, и определить, когда произошло нарушение ограничения, почти невозможно. Так, не разъяснено значение «совпадения на две трети» (чего с чем?), и не оговорена возможность осуществления радиовещания в различных частотных диапазонах (например, при одновременном вещании в СВ и УКВ -диапазонах).
Эта норма может бытв соотнесена с п. 10 ст. 10 Закона РФ « О средствах массовой информации», требующим предоставления в регистрирующий орган сведений о том, в отношении каких еще СМИ заявитель выступает как учредитель, главный редактор и т.д. Представляемая в соответствии с этим пунктом информация сегодня не влияет на окончательное решение о регистрации СМИ и его статус по Закону о СМИ, так как практически отсутствует специальный механизм антимонопольного регулирования в сфере СМИ. Пункт 13 Положения о лицензировании остается единственной нормой, дающей право лицензирующему органу отказать в выдаче лицензии для предотвращения доминирования на рынке одного вещателя, соответствующие нормы антимонопольного законодательства на практике не применяются в сфере телерадиовещания.
Недостатком пункта 13 является его некоторая «поверхностность», поскольку запрет касается концентрации каналов вещания в руках именно одного юридического или физического лица. На практике антимонопольная интенция законодателя обходится путем учреждения новых юридических лиц, которые и выступают получателями лицензии. Причем, зачастую претенденты на получение лицензии даже не скрывают, что входят в тот же медиа-холдинг, который уже имеет несколько каналов телевизионного или радиовещания на соответствующей территории. Еще одно средство обойти данную антимонопольную норму - выставить в качестве получателя лицензии местную организацию, связанную с соответствующим медиа-холдингом как с сетевым партнером. Существуют и другие возможности.
В то же время пункт 13 формально создает трудности для организаций кабельного вещания. Дело в том, что Положение 1994 года распространяет свое действие и на кабельное вещание, которое по своей природе является многопрограммным (многоканальным). Действительно, Положение о лицензировании вещания освобождает от необходимости получения лицензии на вещание только кабельные сети, которые «ограничены помещениями и территорией одного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия либо если общее число абонентов не превышает 10» (п. 2). Кроме того, организация кабельного вещания должна иметь лицензию на деятельность в качестве оператора связи, что прямо предусмотрено пунктами 3 - 5 ст. 30 федерального закона «О связи» от 07.07.2003 № 126-ФЗ (с последующими изменения и дополнениями). Каких-либо иных лицензий для осуществления вещания организации кабельного телевидения не требуется.
Для обоснования данной позиции сошлемся на Федеральный Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ (в редакции от 31.12.2005 г.), который содерлшт исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Данный Закон не включил вещательную деятельность в перечень лицензируемых видов деятельности. Следовательно, сама по себе деятельность по осуществлению телевизионного вещания, как вид деятельности, лицензированию не подлежит. В то же время п. 2 ст. 1 данного Закона установил, что он не распространяется на использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации). Следовательно, лицензирование вещания представляет собой не лицензирование определенного вида деятельности, а предоставление права на использование определенной части ограниченного природного ресурса в определенном месте и в определенное время. Поскольку при осуществлении деятельности в области кабельного вещания используются ресурсы радиочастот, постольку в этом вопросе, но исключительно в этом вопросе, оправдано лицензирование кабельного вещания.
Злоупотребление свободой массовой информации, ущемление свободы и иные нарушения
Традиционно российское законодательство о СМИ проводит различие между тремя группами нарушений законодательства о СМИ: злоупотребление свободой массовой информации, ущемление свободы массовой информации, иные нарушения законодательства о СМИ.
Ущемление свободы массовой информации связано с воспрепятствованием осуществлению профессиональной деятельности представителями СМИ. Ущемление, в первую очередь, - это понуждение к распространению либо к нераспространению определенной информации, но так же может выражаться в осуществлении цензуры; во вмешательстве владельца в деятельность редакции помимо случаев, предусмотренных учредительными документами, в ущерб принципам профессиональной самостоятельности редакции; нарушении права СМИ на получение информации от органов государственной власти и иных аналогичных нарушениях. К проблеме ущемления свободы массовой информации имеет отношение и вопрос о косвенном воздействии органов власти на работу СМИ. Речь идет о различных административных проверках деятельности СМИ, частота и продолжительность которых может быть связана с содержанием распространяемой в СМИ информации. Проверки налоговых органов, органов пожарного и санитарного надзора, отключение электричества и приостановление ретрансляции сигналов вещания органами связи. Целесообразно упорядочить нормы, связанные с основаниями и регулярностью подобных проверок со стороны административных органов."
Правонарушения, обозначаемые как «иные нарушения» законодательства о СМИ образуют блок правонарушений, которые в отличие от первых двух групп не связаны непосредственно с содержанием распространяемой информации. Это различные нарушения порядка организации и технологии подготовки и выпуска СМИ, например, несоблюдение порядка объявления выходных данных, вещание без лицензии, создание искусственных помех, регистрация СМИ неправомочным лицом, невыход СМИ в свет по истечении определенного времени после регистрации и прочее. Единственное требование к отражению этой группы мер ответственности СМИ в законе — необходимость их систематизации.
Группа правонарушений, связанных со злоупотреблением свободой массовой информации имеет значительную специфику в сравнении с другими группами. По сути, здесь объединены критерии признания информации недопустимой к распространению в связи с её содержанием. Поэтому различные виды злоупотреблений непосредственно связаны в правовой доктрине, законодательстве и практике деятельности СМИ с запретом цензуры и его гарантиями, На этом основании общие требования к запретам и их формулировки приводятся в основных положениях действующего Закона о СМИ и законопроектов в одной связке с формулой запрета цензуры. Основания запретов распространения информации должны быть настолько существенными, чтобы ограничение одного из основных конституционных прав граждан было признано правомерным.
Базовый документ, который регулирует эти вопросы в России, — Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ положения российского законодательства не могут противоречить требованиям Европейской конвенции. Ст. 10 Европейской конвенции предусматривает следующие основания ограничений свободы слова и печати:
1) в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественной безопасности;
2) для предотвращения беспорядков или преступлений;
3) для охраны здоровья или нравственности населения;
4) для защиты репутации и прав других лиц;
5)для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально;
6) для поддержания авторитета и беспристрастности судебных органов.
В законодательстве не могут быть установлены иные основания ограничения свободы печати. Однако Европейская конвенция устанавливает лишь направления, в которых ограничения возможны, а не конкретные случаи. Поэтому во внутреннем законодательстве могут быть сформулированы специальные запреты. В интересах адекватного отражения конкретных запретов в законе требуется сначала продублировать или переработать приведенные в Европейской конвенции сферы возможных ограничений.
Таким образом, необходимо направить отечественную практику применения соответствующих положений в русло европейских стандартов свободы печати, законодательство о СМИ должно базироваться на свободе выражения мнений, с одной стороны, и поддержания основ конституционного строя, безопасности государства, обеспечения равенства прав граждан вне зависимости от расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, - с другой; не ущемляя свободы массовой информации, противостоять всяким проявлениям экстремизма100. Это разумный баланс, к которому следует стремиться. К сожалению, законотворчество в нашей стране идет по иному пути.
В 2002 году был принят Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» (далее - Закон об экстремизме). 27 июля 2006 года вступили в силу поправки в указанный закон, касающиеся, определения экстремизма. Более того, существенно изменились правила ст. 4 Закона о СМИ.
Злоупотребление свободой массовой информации выражается в использовании СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.
